ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)
28 juin 2023 (*) (1)
« Responsabilité non contractuelle – Enquêtes de l’OLAF – Fuites dans la presse – Préjudices matériel et moral – Lien de causalité – Imputabilité des fuites – Violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers – Confidentialité des avis juridiques »
Dans l’affaire T‑752/20,
International Management Group (IMG), établie à Bruxelles (Belgique), représentée par Mes L. Levi et J.-Y. de Cara, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. J. Baquero Cruz, J.‑F. Brakeland et Mme S. Delaude, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé, lors des délibérations, de MM. R. da Silva Passos, président, L. Truchot (rapporteur) et M. Sampol Pucurull, juges,
greffier : M. L. Ramette, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
– la requête déposée au greffe du Tribunal le 21 décembre 2020,
– l’exception d’irrecevabilité soulevée au titre de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal par la Commission par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 12 mars 2021,
– l’ordonnance de jonction de l’exception au fond du 2 juillet 2021,
à la suite de l’audience du 20 juin 2022,
rend le présent
Arrêt
1 Par son recours fondé sur l’article 268 TFUE, la requérante, International Management Group (IMG), demande réparation des préjudices matériel et moral qu’elle aurait subis en raison de l’illégalité des comportements de la Commission européenne et de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) à la suite d’un rapport la concernant élaboré par ce dernier.
Faits à l’origine du litige
Présentation de la requérante
2 Selon ses statuts, tels qu’ils figurent au dossier, la requérante a été établie le 25 novembre 1994 en tant qu’organisation internationale dénommée « International Management Group – Infrastructure for Bosnia and Herzegovina » et ayant son siège à Belgrade (Serbie), dans le but de permettre aux États participant à la reconstruction de la Bosnie-Herzégovine de disposer à cette fin d’une entité dédiée. Depuis lors, la requérante a progressivement étendu son champ d’activité, puis signé, le 13 juin 2012, un accord de siège avec le Royaume de Belgique.
3 Dans le cadre de ses activités, la requérante a conclu plusieurs conventions avec la Commission, en application notamment du mode d’exécution du budget de l’Union européenne dit « de gestion indirecte ou conjointe » prévu par la réglementation financière de l’Union. Ce mode d’exécution du budget prévoit que, lorsque la Commission exécute le budget de l’Union en gestion conjointe, qualifiée depuis 2012 de gestion indirecte, certaines tâches d’exécution sont déléguées à des organisations internationales.
Rapport de l’OLAF et diffusion de celui-ci
4 Le 31 janvier 2012, le directeur général de l’OLAF a ouvert une enquête (enquête OF/2011/1002) portant sur le statut juridique de la requérante, en tant qu’« organisation internationale » au sens de la réglementation financière de l’Union.
5 Le 9 décembre 2014, l’OLAF a établi son rapport final (ci-après le « rapport de l’OLAF »). Le rapport de l’OLAF comprenait une série de recommandations administratives et financières. Dans son rapport, l’OLAF considère, en substance, que la requérante n’est pas une « organisation internationale » au sens de la réglementation financière de l’Union et qu’elle pourrait même ne pas avoir de personnalité juridique propre. L’OLAF recommande donc à la Commission d’imposer des sanctions administratives et financières à la requérante et de procéder à la récupération des sommes qui lui ont été versées.
6 Le 12 décembre 2014, le rapport de l’OLAF a été transmis officiellement à la Commission et aux autorités judiciaires françaises et belges.
7 Le 18 février 2015, la requérante a envoyé à l’OLAF un courrier faisant état d’une possible fuite d’informations dans la presse relatives au contenu du rapport, notamment des conclusions de celui-ci, et de la diffusion de ces informations dans un article publié par le magazine allemand Der Spiegel le 13 février 2015.
8 Le 13 mars 2015, le directeur général de l’OLAF a envoyé un courrier au président du Parlement européen indiquant qu’il avait été informé du fait que le rapport de l’OLAF aurait été diffusé au sein de la commission du contrôle budgétaire du Parlement. Dans ce courrier, le directeur général de l’OLAF a rappelé que le rapport de l’OLAF n’avait pas été officiellement divulgué au Parlement et a prié le président de cette institution de prendre les mesures nécessaires pour mettre fin à la diffusion du document.
9 Par courrier du 20 mars 2015, l’OLAF a répondu à la requérante que son rapport avait été transmis exclusivement aux autorités nationales compétentes et au secrétariat général de la Commission.
10 Le 11 décembre 2015, le rapport de l’OLAF a été publié, sans ses annexes, sur le site Internet du journal New Europe. La requérante a été informée que deux enquêtes avaient alors été ouvertes par le secrétaire général de la Commission et par l’OLAF pour identifier la source de cette fuite.
11 Le 30 janvier 2017, le secrétaire général de la Commission a adressé une lettre à la requérante l’informant du fait que les enquêtes avaient été clôturées et qu’elles n’avaient pas permis d’identifier la source de la fuite.
12 Le 5 juin 2018, la requérante a obtenu communication du rapport de l’OLAF accompagné de ses annexes.
Actes de la Commission concernant la requérante et procédures engagées par celle-ci
13 Le 16 décembre 2014, la Commission a adopté la décision d’exécution C(2014) 9787 final, portant modification de sa décision d’exécution C(2013) 7682, relative au programme d’action annuel 2013 en faveur du Myanmar/de la Birmanie à financer sur le budget général de l’Union (ci-après la « décision du 16 décembre 2014 »). En vertu de la décision du 16 décembre 2014, un programme de développement du commerce au Myanmar/en Birmanie, financé par l’Union, devait être mis en œuvre, non par la requérante, comme envisagé jusqu’alors, mais par une autre entité.
14 Le 8 mai 2015, la Commission a adressé à la requérante une lettre (ci-après la « lettre du 8 mai 2015 ») visant à l’informer des suites qu’elle entendait donner au rapport de l’OLAF. Dans la lettre du 8 mai 2015, la Commission a notamment pris la décision selon laquelle, « jusqu’à ce qu’il y ait une certitude absolue au sujet du statut d’organisation internationale [de la requérante] », ses services ne concluraient pas avec elle de nouvelles conventions de délégation en gestion indirecte au sens de la réglementation financière de l’Union (ci-après la « décision provisoire »).
15 La requérante a introduit un recours, enregistré sous le numéro T‑29/15, par lequel elle demandait l’annulation de la décision du 16 décembre 2014. Ce recours a été rejeté par arrêt du 2 février 2017, International Management Group/Commission (T‑29/15, non publié, EU:T:2017:56).
16 La requérante a introduit un recours, enregistré sous le numéro T‑381/15, par lequel elle demandait, notamment, l’annulation de la décision provisoire et la réparation de ses préjudices matériel et moral. Ces demandes ont été rejetées par arrêt du 2 février 2017, IMG/Commission (T‑381/15, non publié, ci-après l’« arrêt initial », EU:T:2017:57).
17 La requérante a formé deux pourvois, enregistrés sous les numéros C‑183/17 P et C‑184/17 P, contre les arrêts mentionnés aux points 15 et 16 ci-dessus. Par arrêt du 31 janvier 2019, International Management Group/Commission (C‑183/17 P et C‑184/17 P, ci-après l’« arrêt sur pourvoi », EU:C:2019:78), la Cour a annulé ces arrêts, la décision du 16 décembre 2014 ainsi que la décision provisoire. Elle a également renvoyé l’affaire T‑381/15 devant le Tribunal pour qu’il soit statué sur la demande en réparation de la requérante relative aux dommages qui lui auraient été causés par cette dernière décision.
18 À la suite du renvoi de l’affaire T‑381/15 devant le Tribunal, celui-ci a statué sur le recours par l’arrêt du 9 septembre 2020, IMG/Commission (T‑381/15 RENV, ci-après l’« arrêt après renvoi », EU:T:2020:406), lequel a été annulé par la Cour dans l’arrêt du 22 septembre 2022, IMG/Commission (C‑619/20 P et C‑620/20 P, EU:C:2022:722).
Conclusions des parties
19 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– condamner la Commission à lui verser la somme de 10 000 euros par mois pour la période courant de mi-décembre 2015 au prononcé de l’arrêt à intervenir dans la présente affaire, à titre de réparation du préjudice moral subi ;
– condamner la Commission à lui verser la somme de 2,1 millions d’euros, outre les intérêts de retard, à titre de réparation du préjudice matériel subi ;
– condamner la Commission aux dépens.
20 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme étant irrecevable ;
– à titre subsidiaire, rejeter le recours comme étant manifestement non fondé ou comme étant non fondé ;
– retirer du dossier de la présente affaire l’avis de son service juridique du 16 janvier 2015 (ci-après l’« avis du service juridique »), annexé à la requête ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur la demande indemnitaire
21 La requérante fait valoir que la fuite dans la presse du contenu du rapport de l’OLAF, qui est affecté par plusieurs illégalités, est à l’origine d’un préjudice matériel, consistant en une diminution du volume des activités qui lui ont été confiées par ses partenaires et donateurs habituels, et d’un préjudice moral, constitué par les sentiments d’injustice et de frustration qu’elle éprouve, d’une part, et par une atteinte très grave à son honneur, à son image et à sa réputation, d’autre part.
22 La Commission conteste la recevabilité du recours au motif que celui-ci serait prescrit.
23 En vertu de la jurisprudence, le juge de l’Union est en droit d’apprécier, suivant les circonstances de chaque espèce, si une bonne administration de la justice justifie de rejeter au fond un recours, sans statuer préalablement sur sa recevabilité (arrêt du 27 avril 2022, QA/Commission, T‑68/21, non publié, EU:T:2022:243, point 21 ; voir également, en ce sens, arrêt du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, point 52).
24 En l’espèce, il y a lieu d’examiner le bien-fondé des conclusions en indemnité de la requérante, sans statuer préalablement sur la fin de non-recevoir tirée de la prescription de son recours.
25 Il convient de rappeler que l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir, premièrement, l’illégalité du comportement reproché à l’institution de l’Union, deuxièmement, la réalité du dommage et, troisièmement, l’existence d’un lien de causalité entre le comportement de cette institution et le préjudice invoqué (voir arrêt du 25 février 2021, Dalli/Commission, C‑615/19 P, EU:C:2021:133, point 41 et jurisprudence citée).
26 Dès lors que l’une de ces conditions n’est pas remplie, le recours doit être rejeté dans son ensemble sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions de la responsabilité non contractuelle de l’Union (voir arrêt du 14 octobre 1999, Atlanta/Communauté européenne, C‑104/97 P, EU:C:1999:498, point 65 et jurisprudence citée ; arrêt du 6 juin 2019, Dalli/Commission, T‑399/17, non publié, EU:T:2019:384, point 46).
27 En l’espèce, la requérante invoque les quatre illégalités suivantes.
28 La première de ces illégalités serait constituée par la violation par l’OLAF des articles 1er et 5 du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1), de l’article 2 de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission, du 28 avril 1999, instituant l’OLAF (JO 1999, L 136, p. 20), ainsi que du devoir de diligence.
29 La deuxième serait constituée par la violation par l’OLAF des articles 53 et 53 quinquies du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO 2002, L 248, p. 1), de l’article 58 du règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement no 1605/2002 (JO 2012, L 298, p. 1), de l’article 43 du règlement délégué (UE) no 1268/2012 de la Commission, du 29 octobre 2012, relatif aux règles d’application du règlement no 966/2012 (JO 2012, L 362, p. 1), ainsi que du devoir de diligence et par une erreur commise par l’OLAF dans le choix des bases juridiques pour l’adoption des recommandations contenues dans son rapport.
30 La troisième serait constituée par la violation par l’OLAF du principe de bonne administration, prévu à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, et notamment du principe d’impartialité, des règles relatives à l’administration de la preuve, également prévues à l’article 8.5 des lignes directrices sur les procédures d’enquête à l’intention du personnel de l’OLAF (ci-après les « lignes directrices »), et du droit d’être entendu, également encadré par l’article 9 du règlement no 883/2013. La requérante fait également valoir la violation du devoir de diligence et du principe de la présomption d’innocence.
31 La quatrième illégalité serait constituée par la violation par l’OLAF et la Commission du devoir de confidentialité prévu à l’article 10 du règlement no 883/2013, à l’article 8 des lignes directrices et à l’article 339 TFUE en raison de la fuite d’informations issues du rapport de l’OLAF dans la presse ainsi que par la violation par la Commission des devoirs de diligence et de sollicitude.
32 Étant donné que, d’une part, le juge de l’Union n’est pas tenu d’examiner les trois conditions rappelées au point 25 ci-dessus dans un ordre déterminé (voir arrêt du 18 mars 2010, Trubowest Handel et Makarov/Conseil et Commission, C‑419/08 P, EU:C:2010:147, point 42 et jurisprudence citée) et que, d’autre part, la Commission soutient qu’il est manifeste qu’il n’existe pas de lien de causalité entre les illégalités qui lui sont reprochées ainsi qu’à l’OLAF et le préjudice invoqué par la requérante, il convient d’examiner au préalable la troisième de ces conditions.
Sur le lien de causalité
33 Il ressort de la jurisprudence que la condition relative au lien de causalité prévue par l’article 340, deuxième alinéa, TFUE porte sur l’existence d’un lien de cause à effet suffisamment direct entre le comportement des institutions et le dommage. Il appartient à la partie requérante d’apporter la preuve de l’existence d’un lien de causalité entre le comportement reproché et le préjudice invoqué (voir arrêt du 6 juin 2019, Dalli/Commission, T‑399/17, non publié, EU:T:2019:384, point 223 et jurisprudence citée).
34 La Commission fait valoir que le lien de causalité entre, d’une part, les actions qui lui sont reprochées ainsi qu’à l’OLAF et, d’autre part, les préjudices allégués par la requérante n’est pas établi. Selon elle, dès lors que les conclusions de l’OLAF ne sauraient aboutir de manière automatique à l’ouverture de procédures judiciaires ou disciplinaires et que les autorités compétentes sont libres de la suite à leur donner, l’absence de lien de causalité entre le comportement de l’OLAF et le préjudice allégué, en dehors de la question de la fuite dans la presse, serait manifeste. En effet, la requérante n’aurait pas expliqué en quoi la rédaction d’un rapport par l’OLAF et sa transmission à la Commission, de nature confidentielle, auraient pu entraîner une diminution de son volume d’activité et porter atteinte à sa réputation.
35 Il convient de relever que, en vertu de l’article 10, paragraphe 3, et de l’article 11, paragraphes 3 à 6, du règlement no 883/2013, les rapports rédigés par l’OLAF dans le cadre de ses enquêtes sont en principe confidentiels et visent à fournir aux autorités nationales et de l’Union des informations et des éléments de preuve destinés à leur permettre d’évaluer l’opportunité de l’adoption de mesures au niveau de l’Union ou de l’ouverture de poursuites par les autorités judiciaires nationales.
36 Il s’ensuit que le rapport de l’OLAF est susceptible de causer un préjudice à la requérante soit, de manière indirecte, à la suite de l’adoption d’une décision, par la Commission ou par une autorité nationale, après sa transmission, qui serait fondée sur les éléments contenus dans ce rapport, soit, de manière directe, à la suite d’une divulgation de tout ou partie dudit rapport, en particulier en raison d’une fuite dans la presse. Dès lors, le seul préjudice susceptible, en l’espèce, de découler directement de ce rapport est celui qui aurait été provoqué par une telle fuite.
37 En premier lieu, il convient de relever que la première illégalité invoquée par la requérante et par laquelle, en substance, celle-ci conteste la compétence de l’OLAF pour ouvrir l’enquête qui a abouti au rapport de ce dernier ne résulterait pas de la fuite dudit rapport dans la presse, mais aurait été constituée par l’ouverture de ladite enquête. Or, la décision d’ouvrir une enquête n’est pas publique. Ainsi, l’éventuel défaut de compétence de l’OLAF pour ouvrir une enquête en l’espèce n’est susceptible d’avoir occasionné à la requérante les préjudices qu’elle invoque que par le biais de la fuite dans la presse d’informations relatives à cette enquête et au rapport de l’OLAF, fuite qui a mis ces informations à la disposition de ses partenaires et donateurs habituels. Dès lors, la première prétendue illégalité, qui n’est pas relative à la fuite du rapport de l’OLAF dans la presse, ne présente pas de lien suffisamment direct avec les préjudices invoqués par la requérante.
38 En deuxième lieu, les deuxième et troisième illégalités invoquées par la requérante sont constituées, la première, de la violation de principes du droit international public et de dispositions de la réglementation financière de l’Union consécutive à une interprétation erronée de la notion d’organisation internationale, violation qui affecterait le contenu du rapport de l’OLAF et, la seconde, de la violation de plusieurs principes et dispositions qui affecteraient la régularité de l’enquête menée par l’OLAF, laquelle n’aurait pas été réalisée de manière complète, impartiale, objective, diligente et dans le respect du principe de la présomption d’innocence.
39 Il convient de relever que ces deuxième et troisième prétendues illégalités sont sans lien avec la fuite dans la presse du rapport de l’OLAF, mais ont trait à la conduite de l’enquête et à la rédaction dudit rapport. Dès lors que, ainsi qu’il a été rappelé au point 35 ci-dessus, les rapports de l’OLAF sont en principe confidentiels et ne peuvent provoquer un préjudice que, de manière indirecte, à la suite de l’adoption d’une décision, par la Commission ou par une autorité nationale, après sa transmission, qui serait fondée sur son contenu, les deuxième et troisième prétendues illégalités, à les supposer établies, ne présentent pas de lien suffisamment direct avec les préjudices invoqués par la requérante.
40 En troisième lieu, par les autres griefs développés au soutien de la quatrième prétendue illégalité, la requérante invoque la violation par l’OLAF et la Commission de leur obligation de confidentialité ainsi que, la violation par la Commission, des devoirs de diligence et de sollicitude auxquels celle-ci est tenue, à la suite de la fuite du rapport de l’OLAF dans la presse.
41 Il convient de relever que le fait que, en raison d’une fuite et d’une publication du rapport de l’OLAF dans la presse, les partenaires et donateurs habituels de la requérante ont eu connaissance des informations confidentielles figurant dans ce rapport est de nature à avoir suscité auprès d’eux des doutes sur l’honnêteté et sur la capacité et la personnalité juridiques de la requérante, et donc à lui avoir occasionné les préjudices dont elle demande réparation. L’existence d’un lien de causalité suffisamment direct entre la quatrième illégalité et ces préjudices est donc établie.
42 Dès lors, il doit être conclu que la troisième condition dont dépend l’engagement de la responsabilité de l’Union est satisfaite s’agissant de la quatrième illégalité invoquée par la requérante, mais qu’elle ne l’est pas s’agissant des trois autres illégalités prétendues. Partant, il y a lieu d’examiner si la quatrième prétendue illégalité remplit la première de ces conditions en ce sens que le comportement ainsi reproché à la Commission et à l’OLAF présente un caractère illégal.
Sur l’illégalité du comportement de la Commission et de l’OLAF
43 Par l’illégalité qu’elle soulève, la requérante invoque, d’une part, la violation par la Commission et l’OLAF du devoir de confidentialité et, d’autre part, la violation par la Commission des devoirs de diligence et de sollicitude.
– Sur la violation du devoir de confidentialité
44 La requérante fait valoir que la Commission a manqué à son devoir de confidentialité, en violation de l’article 339 TFUE, de l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 883/2013 et de l’article 8.7 des lignes directrices, en raison de la fuite du rapport de l’OLAF dans la presse (voir points 7 et 10 ci-dessus). La Commission et l’OLAF seraient responsables in solidum de n’avoir pas pris les mesures de précaution permettant d’empêcher cette fuite.
45 La fuite du rapport de l’OLAF serait établie et, de ce fait, la requérante ne serait pas tenue de démontrer qu’elle est imputable aux services de l’OLAF ou à ceux de la Commission. D’une part, le constat que la confidentialité de l’enquête et du rapport n’a pas été garantie en l’espèce serait suffisant. D’autre part, il existerait un tempérament à la règle selon laquelle il revient à la partie qui demande la réparation d’un préjudice d’établir que les conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union sont réunies.
46 Dès lors, d’une part, que le rapport a été établi par l’OLAF et communiqué à la Commission et, d’autre part, que les enquêtes conduites par l’OLAF et par la Commission n’ont pas permis d’identifier la source de la fuite, la requérante soutient qu’il doit être retenu que cette fuite est imputable à l’OLAF ou à une autre source dont l’Union doit répondre. Par ailleurs, ni la Commission ni l’OLAF n’allègueraient que l’origine de la fuite serait étrangère à l’Union.
47 Avant d’examiner si les violations alléguées par la requérante satisfont à la première condition d’engagement de la responsabilité de l’Union, il convient de déterminer si la fuite du rapport de l’OLAF dans la presse est imputable à ce dernier ou à la Commission, ce que cette dernière conteste.
48 Selon une jurisprudence constante, c’est à la partie requérante qu’il appartient, dans le cadre d’un recours en indemnité, d’établir que les conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union sont réunies (voir arrêt du 19 mars 2003, Innova Privat-Akademie/Commission, T‑273/01, EU:T:2003:78, point 23 et jurisprudence citée ; arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission, T‑48/05, EU:T:2008:257, point 182).
49 Il existe toutefois un tempérament à cette règle lorsqu’un fait dommageable a pu être provoqué par plusieurs causes différentes et que l’institution de l’Union n’a apporté aucun élément de preuve permettant d’établir à laquelle de ces causes ce fait était imputable, alors qu’elle était la mieux placée pour rapporter des preuves à cet égard, de sorte que l’incertitude qui demeure doit être mise à sa charge (arrêts du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission, T‑48/05, EU:T:2008:257, point 183, et du 11 juillet 2019, BP/FRA, T‑838/16, non publié, EU:T:2019:494, point 321).
50 C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient de déterminer si la fuite du rapport de l’OLAF, le 13 février 2015, dans le magazine Der Spiegel, puis, le 11 décembre 2015, sur le site Internet du journal New Europe (voir points 7 et 10 ci-dessus) est imputable à la Commission ou à l’OLAF.
51 Il y a lieu de rappeler que le rapport de l’OLAF a été achevé le 9 décembre 2014 et que ce dernier a conclu qu’il pouvait être transmis aux autorités judiciaires belges et françaises.
52 Il ressort de la réponse de la Commission à une question écrite posée par le Tribunal que l’OLAF a transmis son rapport le 12 décembre 2014 à la Commission et aux autorités judiciaires belges et françaises, sur le fondement de l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 883/2013 (voir point 6 ci-dessus). Cette disposition prévoit la transmission des rapports et des recommandations de l’OLAF élaborés à la suite d’une enquête externe aux autorités compétentes des États membres concernés et aux services compétents de la Commission. Cette dernière a également précisé que c’est par un envoi de l’OLAF à son secrétariat général que le rapport lui avait été transmis.
53 Ainsi, à cette date, seuls le secrétariat général de la Commission et les autorités belges et françaises compétentes en matière de poursuites pénales s’étaient vu légalement transmettre le rapport de l’OLAF.
54 Cependant, il convient de rappeler que le directeur général de l’OLAF a envoyé, le 13 mars 2015, un courrier au président du Parlement faisant état du fait que lui avaient été transmises des informations selon lesquelles le rapport de l’OLAF aurait été diffusé au sein de la commission du contrôle budgétaire du Parlement (voir point 8 ci-dessus). Dans ce courrier, le directeur général de l’OLAF a rappelé que le rapport de l’OLAF n’avait pas été officiellement divulgué au Parlement et a prié le président de cette institution de prendre les mesures nécessaires afin de mettre fin à la diffusion du document. L’OLAF a également répondu à la requérante, par un courrier du 20 mars 2015, que son rapport avait été transmis exclusivement aux autorités judiciaires nationales compétentes et au secrétariat général de la Commission.
55 Il y a lieu de rappeler également que le rapport de l’OLAF a été communiqué à la requérante le 5 juin 2018. N’ayant pas été en possession du rapport avant la première des deux fuites dans la presse, le 13 février 2015, celle-ci ne pouvait pas être à l’origine de sa divulgation.
56 La Commission fait valoir que la diffusion du rapport pourrait avoir été le fait d’un tiers, par exemple le membre d’une autre institution de l’Union qui aurait reçu le rapport à titre confidentiel ou les autorités des États membres ayant reçu celui-ci de manière licite.
57 S’agissant de la première hypothèse mentionnée au point 56 ci-dessus, la Commission a précisé, en réponse à une question écrite posée par le Tribunal, que l’OLAF n’avait transmis son rapport qu’à des autorités qui en étaient les destinataires conformément à l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 883/2013. L’hypothèse qu’elle formule ne reposerait donc pas sur une transmission à l’un de ces destinataires légaux, mais sur une transmission à un tiers qui serait une autre institution de l’Union et qui aurait ensuite indument communiqué ce rapport à la presse.
58 Il y a lieu de relever que l’hypothèse formulée par la Commission présuppose que ledit tiers, avant de transmettre le rapport de l’OLAF à la presse, ait lui-même eu illégalement accès audit rapport. Ainsi, cette hypothèse conduit à considérer que la source des fuites dans la presse n’est pas le tiers évoqué par la Commission, mais la Commission ou l’une des autorités judiciaires, françaises et belges, légalement en possession du rapport, qui a permis à ce tiers d’y accéder sans fondement légal.
59 Il s’ensuit que l’argument de la Commission ne permet pas d’exclure, par principe, la responsabilité de l’Union pour la fuite en cause en l’espèce, dans la mesure où il ne permet pas d’écarter qu’elle en soit la source, de sorte qu’il y a lieu de l’écarter comme inopérant.
60 S’agissant de la seconde hypothèse mentionnée au point 56 ci-dessus, il convient de rappeler que le rapport de l’OLAF a été transmis aux autorités judiciaires françaises et belges le 12 décembre 2014.
61 Ainsi, à la date de la première fuite dans la presse, la Commission et l’OLAF n’étaient plus les seules institutions en possession du rapport de ce dernier.
62 En conséquence, il ne saurait être considéré que la Commission était la mieux placée, au sens de la jurisprudence citée au point 49 ci-dessus, pour rapporter les preuves permettant d’établir à quelle cause la fuite, et le préjudice dont celle-ci serait à l’origine, était imputable. Ainsi, le tempérament à la règle de la charge de la preuve rappelé au point 49 ci-dessus n’est pas applicable en l’espèce.
63 En outre, il y a lieu de relever que la version du rapport de l’OLAF qui a été l’objet d’une fuite dans la presse ne contient aucun indice permettant de démontrer que cette fuite serait imputable à l’OLAF ou à la Commission ou aux autorités nationales en possession dudit rapport.
64 Il convient de souligner, à ce titre, que les circonstances de l’espèce se distinguent des faits de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (T‑48/05, EU:T:2008:257), par lequel le Tribunal a considéré qu’il y avait lieu de présumer que l’OLAF était la source de fuites dans la presse.
65 Dans cette affaire, la Commission et les autorités judiciaires françaises étaient également en possession d’informations confidentielles qui avaient fait l’objet de fuites dans la presse. Ainsi, comme en l’espèce, plusieurs causes pouvaient être à l’origine des fuites incriminées. Toutefois, il ressort du point 203 de l’arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (T‑48/05, EU:T:2008:257), que la Commission n’avait pas invoqué devant le Tribunal la possibilité que la source desdites fuites ait pu être extérieure aux institutions de l’Union. Or, contrairement à ce qu’affirme la requérante au point 171 de la requête et ainsi qu’il a été rappelé au point 56 ci-dessus, il ressort du mémoire en défense que, en l’espèce, la Commission a invoqué la possibilité que l’origine des fuites invoquées ait été extérieure aux institutions de l’Union.
66 Par ailleurs, ainsi que le rappelle la Commission, à la suite d’une plainte introduite par la requérante, le Médiateur européen a adopté, le 14 décembre 2017, la décision 220/2015/ANA, dans laquelle il a souligné que l’OLAF avait mené une enquête sérieuse et approfondie sur le plan interne et, autant qu’il était possible, à l’extérieur et qu’il n’existait aucune preuve que celui-ci soit à l’origine de la fuite, de sorte qu’il n’était pas possible de constater l’existence d’un cas de mauvaise administration. Il convient de relever, à ce titre, que la Commission a également conduit une enquête interne en vue de déterminer l’origine de la fuite à la presse et que celle-ci n’a pas permis d’identifier une telle origine interne à l’institution (voir points 10 et 11 ci-dessus).
67 Par conséquent, l’incertitude sur l’origine de la fuite ne saurait conduire, faute d’indice en ce sens, à en imputer la responsabilité à la Commission et à l’OLAF.
68 Dès lors que l’illégalité prétendument provoquée par la fuite, invoquée par la requérante, ne peut être mise à la charge de l’Union, il n’y a pas lieu d’examiner si celle-ci constitue une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.
69 Ainsi, la première condition dont dépend l’engagement de la responsabilité de l’Union n’est pas remplie s’agissant de l’illégalité en cause en ce qu’elle est tirée de la violation du devoir de confidentialité.
– Sur la violation des devoirs de diligence et de sollicitude
70 La requérante fait valoir que la Commission a manqué à ses devoirs de diligence et de sollicitude en ce qu’elle n’a pas condamné publiquement la fuite du rapport de l’OLAF ni mis fin à la diffusion de fausses informations provoquée par ladite fuite au moyen de la publication d’un communiqué synthétisant les principales informations contenues dans la lettre du 8 mai 2015, par laquelle elle avait décidé de ne pas suivre intégralement les recommandations du rapport de l’OLAF.
71 À titre liminaire, il convient de rappeler que la Cour a défini le devoir de sollicitude comme une notion reflétant l’équilibre des droits et des obligations réciproques que le statut des fonctionnaires de l’Union européenne a créé dans les relations entre l’administration et les agents du service public, étant précisé que cet équilibre implique notamment que, lorsqu’elle statue à propos de la situation d’un fonctionnaire, l’administration prenne en considération l’ensemble des éléments susceptibles de déterminer sa décision et que, ce faisant, elle tienne compte non seulement de l’intérêt du service, mais aussi de celui du fonctionnaire concerné (voir arrêt du 12 novembre 2020, Fleig/SEAE, C‑446/19 P, non publié, EU:C:2020:918, point 67 et jurisprudence citée).
72 Ainsi, le devoir de sollicitude concerne spécifiquement les obligations des institutions de l’Union vis-à-vis de leurs fonctionnaires et agents, notamment en ce qu’il implique la prise en considération des intérêts individuels de ceux-ci (voir, en ce sens, arrêt du 10 décembre 2008, Nardone/Commission, T‑57/99, EU:T:2008:555, point 167).
73 Dès lors que le présent recours n’est pas relatif aux relations entre l’administration de l’Union et l’un de ses fonctionnaires ou agents, le devoir de sollicitude n’est pas applicable en l’espèce et ne saurait donc être invoqué par la requérante au soutien de ses conclusions.
74 Ainsi, l’illégalité soulevée par la requérante doit être rejetée en ce qu’elle est fondée sur la violation du devoir de sollicitude.
75 Il convient, dès lors, d’examiner ladite illégalité en ce qu’elle est fondée sur la violation du devoir de diligence.
76 Il résulte de la jurisprudence constante de la Cour que, pour que la responsabilité non contractuelle de l’Union soit susceptible d’être engagée dans un cas donné, il est nécessaire que la personne qui demande la réparation du ou des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait d’un comportement ou d’un acte de l’Union établisse l’existence d’une violation d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers (arrêts du 4 juillet 2000, Bergaderm et Goupil/Commission, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, points 41 et 42, et du 4 avril 2017, Médiateur européen/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, point 31).
77 En outre, cette violation doit être suffisamment caractérisée, exigence qui dépend elle-même du pouvoir d’appréciation dont dispose l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union qui aurait violé cette règle et de la question de savoir si ceux-ci ont méconnu de manière manifeste et grave les limites qui s’imposent à ce pouvoir, eu égard, notamment, au degré de clarté et de précision de ladite règle, aux difficultés d’interprétation ou d’application qui peuvent en découler ainsi qu’à la complexité de la situation à régler (voir, en ce sens, arrêts du 4 juillet 2000, Bergaderm et Goupil/Commission, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, points 40, 43 et 44, et du 30 mai 2017, Safa Nicu Sepahan/Conseil, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, point 30).
78 Il ressort du point 70 ci-dessus que la requérante reproche à la Commission une absence de prise de position condamnant publiquement la fuite du rapport de l’OLAF et mettant fin à la diffusion de fausses informations provoquée par ladite fuite, au moyen de la publication d’un communiqué. Ce faisant, la requérante reproche à la Commission d’avoir omis d’agir.
79 En vertu de la jurisprudence, les omissions des institutions de l’Union ne sont susceptibles d’engager la responsabilité de l’Union que dans la mesure où lesdites institutions ont violé une obligation légale d’agir résultant d’une disposition du droit de l’Union (voir ordonnance du 12 juillet 2018, Acquafarm/Commission, C‑40/18 P, non publiée, EU:C:2018:566, point 42 et jurisprudence citée).
80 Il découle des points 77 et 79 ci-dessus que l’examen de la question de savoir si une institution a commis une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers en raison d’une omission implique de déterminer si trois conditions sont remplies, à savoir, premièrement, l’existence d’une obligation légale d’agir, deuxièmement, l’existence d’un pouvoir d’appréciation pour l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union en cause et, troisièmement, la violation de manière manifeste et caractérisée par celle-ci des limites qui s’imposent à ce pouvoir.
81 Il convient d’examiner si ces trois conditions sont remplies en l’espèce.
82 Le devoir de diligence, qui est inhérent au droit à une bonne administration consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux et qui s’applique de manière générale à l’action de l’administration de l’Union dans ses relations avec le public, exige de celle-ci qu’elle agisse avec soin et prudence (voir, en ce sens, arrêt du 16 juin 2022, SGL Carbon e.a./Commission, C‑65/21 P et C‑73/21 P à C‑75/21 P, EU:C:2022:470, point 30 et jurisprudence citée).
83 En premier lieu, il ressort de la jurisprudence de la Cour que le devoir de diligence constitue une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, dont la violation est susceptible, dans certaines circonstances, d’engager la responsabilité non contractuelle de l’Union, à savoir s’il est établi, dans un cas donné, que cette violation est suffisamment caractérisée, conformément à la jurisprudence rappelée au point 77 ci-dessus [voir, en ce sens, arrêts du 27 mars 1990, Grifoni/Commission, C‑308/87, EU:C:1990:134, points 6, 7 et 14 ; du 16 décembre 2008, Masdar (UK)/Commission, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, point 91, et du 4 avril 2017, Médiateur/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, points 38 et 41].
84 En second lieu, il convient de rappeler que, eu égard à la nature du devoir de diligence, qui est intrinsèquement liée au cadre dans lequel agit l’administration de l’Union dans un cas donné, la mise en évidence de l’existence d’une violation suffisamment caractérisée de celui-ci ne peut résulter que d’un examen au cas par cas de l’ensemble des éléments pertinents de fait et de droit, prenant en considération le domaine, les conditions et le contexte dans lesquels le devoir de diligence pèse sur l’institution, l’organe ou l’organisme concerné ainsi que les circonstances concrètes permettant d’en établir le non-respect (voir, en ce sens, arrêt du 4 avril 2017, Médiateur/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, points 40 et 41).
85 Ainsi qu’il a été rappelé au point 70 ci-dessus, la requérante fait valoir que la Commission a manqué à son devoir de diligence en ce qu’elle n’a pas condamné publiquement la fuite du rapport de l’OLAF ni mis fin à la diffusion de fausses informations provoquée par ladite fuite au moyen de la publication d’un communiqué synthétisant les principales informations contenues dans la lettre du 8 mai 2015.
86 Il convient donc d’examiner si le devoir de diligence peut être interprété en ce sens qu’une obligation légale d’agir, qui consisterait en l’obligation de condamner publiquement une fuite et de mettre fin à la diffusion de fausses informations provoquée par celle-ci au moyen de la publication d’un communiqué, s’imposait à la Commission.
87 Il y a lieu de relever que, dans ses écritures, la requérante n’invoque aucune règle de droit précise dont il résulterait, à la charge de la Commission, une obligation légale d’agir consistant en une prise de position condamnant publiquement la fuite d’un rapport d’enquête de l’OLAF et mettant fin à la diffusion de fausses informations provoquée par une telle fuite en vue de donner suite à la transmission d’un rapport de l’OLAF. Toutefois, la violation du devoir de diligence invoquée par la requérante est intrinsèquement liée au règlement no 883/2013, qui constitue le cadre juridique dans lequel la Commission a agi lorsqu’elle a adopté la lettre du 8 mai 2015, de sorte qu’il convient de déterminer si une telle obligation ressort des dispositions dudit règlement.
88 D’une part, aux termes de l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 883/2013, « [l]es rapports et les recommandations élaborés à la suite d’une enquête externe et tout document utile y afférent sont transmis aux autorités compétentes des États membres concernés conformément à la réglementation relative aux enquêtes externes et, s’il y a lieu, aux services compétents de la Commission ». Il convient de relever que cette disposition ne prévoit pas d’obligation légale d’agir à la charge de la Commission. Il ne saurait donc être considéré que la requérante a démontré que le devoir de diligence créait une obligation légale d’agir à la charge de la Commission à ce titre.
89 D’autre part, selon l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 883/2013, « [l]es informations transmises ou obtenues dans le cadre des enquêtes externes, sous quelque forme que ce soit, sont protégées par les dispositions pertinentes ». Aux termes de l’article 3, paragraphe 2, de ce règlement, consacré, selon le titre dudit article, aux « enquêtes externes », dans sa version applicable aux faits de l’espèce, « l’[OLAF] peut procéder, conformément aux dispositions et procédures prévues par le règlement (Euratom, CE) no 2185/96, à des contrôles et vérifications sur place auprès d’opérateurs économiques ». L’article 8, paragraphe 1, du règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil, du 11 novembre 1996, relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (JO 1996, L 292, p. 2), prévoit que « [l]es informations communiquées ou obtenues en vertu [de ce] règlement, sous quelque forme que ce soit, sont couvertes par le secret professionnel ».
90 En outre, aux termes de l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 883/2013, « [l]es institutions, organes et organismes concernés assurent le respect de la confidentialité des enquêtes effectuées par l’[OLAF] ». En l’espèce, il n’est pas contesté que la Commission est une institution concernée au sens de cette disposition.
91 Il résulte de ces dispositions que la Commission est tenue à des obligations de confidentialité et de secret professionnel, dans le cadre des enquêtes externes de l’OLAF.
92 Toutefois, en dépit de l’obligation qui incombe ainsi à la Commission d’assurer le respect de la confidentialité des enquêtes de l’OLAF, le devoir de diligence auquel la Commission est soumise ne saurait lui imposer, à défaut d’avoir violé cette obligation de confidentialité et dès lors que la responsabilité de la fuite du rapport de l’OLAF dans la presse ne peut lui être imputée (voir point 67 ci-dessus), une obligation d’agir telle que celle dont la requérante se prévaut en l’espèce, consistant à condamner la fuite dans la presse d’informations relatives à une telle enquête et à prendre ses distances vis-à-vis des informations publiées.
93 Le devoir de diligence n’a pas la portée que la requérante lui attribue. C’est la fuite de ce rapport dans la presse qui constitue une violation de l’obligation de confidentialité susmentionnée, dont l’imputation à la Commission n’a cependant pas été démontrée, et non l’omission reprochée par la requérante à la Commission (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 15 janvier 2015, Ziegler et Ziegler Relocation/Commission, T‑539/12 et T‑150/13, non publié, EU:T:2015:15, point 102).
94 La requérante n’a donc pas établi que la Commission était tenue par une obligation d’agir en l’espèce.
95 Ainsi, en vertu de la jurisprudence citée au point 79 ci-dessus, l’omission alléguée n’est pas susceptible d’engager la responsabilité de l’Union.
96 En tout état de cause, à supposer qu’il soit considéré que, en l’espèce, une obligation légale d’agir à la charge de la Commission résulterait du devoir de diligence, il y a lieu d’examiner si celle-ci aurait violé de manière manifeste et grave les limites qui s’imposeraient dans ce cas à son pouvoir d’appréciation.
97 Il convient de relever qu’une telle hypothèse conduirait à interpréter le devoir de diligence en ce sens que, en cas de fuite d’un document confidentiel à l’origine de laquelle il n’est pas démontré que se trouve l’institution concernée, au sens du règlement no 883/2013, il appartiendrait à cette institution de ne pas aggraver le préjudice qui pourrait résulter de cette atteinte à la confidentialité.
98 Or, ainsi qu’il a été rappelé au point 77 ci-dessus, la question de savoir si l’institution de l’Union en cause a méconnu de manière manifeste et grave les limites qui s’imposent à son pouvoir d’appréciation doit être déterminée, notamment, au regard du degré de clarté et de précision de la règle dont la violation suffisamment caractérisée est invoquée et des difficultés d’interprétation ou d’application qui peuvent en découler.
99 À cet égard, il convient de relever qu’une telle obligation d’agir de la Commission en vue de ne pas aggraver le préjudice créé par une violation de la confidentialité qui ne lui est pas imputable ne résulte pas de l’article 10 du règlement no 883/2013 et ne peut pas davantage être implicitement déduite de son contenu. En effet, en prévoyant que les institutions concernées assurent le respect de la confidentialité des enquêtes de l’OLAF, le paragraphe 3 de cet article fixe une obligation à la charge de ces institutions de garantir que le contenu des enquêtes de l’OLAF demeure confidentiel. En revanche, il ne leur impose pas, lorsque cette confidentialité n’a pas été respectée et que la divulgation ne trouve pas sa source au sein de l’institution concernée, d’obligations de condamner la fuite, de mettre fin à la diffusion des informations en cause ou de rectifier celles d’entre elles qui seraient erronées.
100 De telles obligations ne peuvent être considérées comme relevant de l’obligation d’assurer le respect de la confidentialité des enquêtes de l’OLAF au sens de l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 883/2013. En effet, d’une part, ladite confidentialité ayant été méconnue, l’obligation d’en assurer le respect pesant sur la Commission a perdu son objet. D’autre part, il y a lieu de relever que, premièrement, l’éventuelle nécessité de condamner la fuite excède la seule obligation d’assurer le respect de la confidentialité, deuxièmement, en pareil cas, la Commission se trouve dans l’impossibilité de mettre fin à la diffusion du rapport de l’OLAF résultant de ladite fuite par voie de presse et, troisièmement, à supposer que certaines des informations diffusées soient erronées, leur rectification n’est pas de nature à rétablir leur caractère confidentiel, lequel a définitivement disparu.
101 Ainsi, même à supposer qu’une obligation légale d’agir existait à la charge de la Commission en l’espèce, il ne saurait être considéré que la violation du devoir de diligence alléguée par la requérante constitue une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.
102 Il y a donc lieu de considérer que la quatrième illégalité n'est pas caractérisée en ce qui concerne la prétendue violation des devoirs de sollicitude et de diligence par la Commission.
103 Partant, il y a lieu de considérer que la première condition d’engagement de la responsabilité de l’Union n’est pas remplie.
104 Eu égard à l’ensemble des éléments qui précèdent, le recours doit être rejeté.
Sur la demande de la Commission relative à l’avis du service juridique
105 Dans le mémoire en défense, la Commission a demandé que l’avis du service juridique soit retiré du dossier et que son contenu ne soit pas pris en compte dans la suite des débats. En effet, dans l’arrêt initial, le Tribunal aurait jugé ledit avis irrecevable et ordonné son retrait ainsi que la suppression du dossier de toute référence à ce document et à son contenu. Cette partie de l’arrêt initial n’aurait pas été contestée par la requérante dans le cadre de son pourvoi.
106 La requérante, dans sa réponse à une question écrite posée par le Tribunal, fait valoir que la décision de retirer du dossier l’avis du service juridique prise dans l’arrêt initial, annulé par la Cour dans l’arrêt sur pourvoi, ne lie pas le Tribunal en l’espèce.
107 Il convient de relever que, dans l’arrêt initial, le Tribunal a déclaré l’avis du service juridique irrecevable sur la base des motifs contenus aux points 176 à 179 dudit arrêt et a ordonné son retrait du dossier devant le Tribunal et la suppression du dossier de toute référence à ladite annexe et à son contenu.
108 D’une part, il y a lieu de rappeler que, à la suite de l’annulation d’un arrêt par la Cour et du renvoi de l’affaire devant le Tribunal, celui-ci est saisi, en application de l’article 215 de son règlement de procédure, par l’arrêt de la Cour et doit se prononcer une nouvelle fois sur l’ensemble des moyens d’annulation soulevés par la partie requérante, à l’exclusion des éléments du dispositif non annulés par la Cour ainsi que des considérations qui constituent le fondement nécessaire desdits éléments, ceux-ci étant passés en force de chose jugée (voir arrêt du 14 septembre 2011, Marcuccio/Commission, T‑236/02, EU:T:2011:465, point 83 et jurisprudence citée).
109 Il convient de relever que le point 1 du dispositif de l’arrêt sur pourvoi prononce l’annulation de l’intégralité de l’arrêt initial. Il s’ensuit que, dans le cadre de la procédure sur renvoi, le Tribunal pouvait se prononcer une nouvelle fois sur l’ensemble des moyens et des arguments des parties présentés en première instance.
110 D’autre part, en vertu de l’article 61 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, lorsque le pourvoi est fondé et que l’affaire est renvoyée devant le Tribunal pour qu’il statue sur le litige, celui-ci est lié par les points de droit tranchés par la décision de la Cour. Partant, rien ne s’oppose, en principe, à ce que le juge de renvoi porte la même appréciation que le juge de première instance s’agissant des moyens et des arguments qui n’ont pas fait l’objet d’un examen dans les motifs de l’arrêt sur pourvoi. En effet, dans cette hypothèse, il n’y a pas de « points de droit tranchés par la décision de la Cour », au sens de l’article 61, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, qui lieraient le juge de renvoi (arrêt du 14 septembre 2011, Marcuccio/Commission, T‑236/02, EU:T:2011:465, point 86).
111 En l’espèce, l’erreur de droit ayant justifié l’annulation de l’arrêt initial est caractérisée par la constatation selon laquelle le Tribunal n’a pas contrôlé la légalité des décisions litigieuses au regard de la définition de la notion d’« organisation internationale visée aux articles 53 et 53 quinquies du règlement no 1605/2002 et à l’article 58 du règlement no 966/2012 », mais s’est limité à affirmer que les arguments et les éléments de preuve présentés par la requérante ne mettaient pas en cause les doutes de la Commission quant au statut d’organisation internationale de la requérante et, dès lors, a jugé à tort que la Commission n’avait pas commis d’erreur de droit ni d’erreur manifeste d’appréciation en justifiant l’adoption des décisions litigieuses par les doutes qu’elle entretenait au sujet du statut d’« organisation internationale » de la requérante, au sens de la réglementation financière de l’Union.
112 La recevabilité de l’avis du service juridique en tant qu’élément de preuve ne figure donc pas au nombre des points de droit tranchés par la Cour. En outre, il convient d’ajouter que l’examen opéré par l’arrêt après renvoi n’a pas porté sur cette question.
113 Il en résulte que, en l’espèce, le Tribunal n’est pas lié par les motifs de l’arrêt initial déclarant irrecevable l’avis du service juridique, ni par un quelconque motif des arrêts sur pourvoi et après renvoi.
114 Il convient donc d’examiner à nouveau si le document en cause doit être retiré du dossier.
115 La requérante fait valoir qu’elle ne s’est pas elle-même procuré illégalement l’avis du service juridique, lequel a fait l’objet d’une fuite et a donc été rendu public. La production au dossier de la présente affaire dudit avis ne porterait donc pas atteinte au caractère confidentiel du document, déjà compromis par ladite fuite. En outre, l’avis du service juridique devrait être qualifié de décisif pour statuer dans le cas d’espèce. En effet, il décrirait des erreurs substantielles de l’enquête de l’OLAF ayant abouti au rapport de celui-ci, qui serait le fondement de la lettre du 8 mai 2015.
116 Selon une jurisprudence constante, il serait contraire à l’intérêt public qui veut que les institutions puissent bénéficier des avis de leur service juridique, donnés en toute indépendance, d’admettre que la production de tels documents internes puisse avoir lieu dans le cadre d’un litige devant une juridiction de l’Union sans que ladite production ait été autorisée par l’institution concernée ou ordonnée par cette juridiction (voir arrêt du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil, C‑156/21, EU:C:2022:97, point 53 et jurisprudence citée).
117 En principe, le fait d’admettre qu’une partie requérante puisse verser au dossier un avis juridique d’une institution dont la divulgation n’a pas été autorisée par cette dernière méconnaît les exigences d’un procès équitable (voir, en ce sens, arrêts du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil, C‑156/21, EU:C:2022:97, point 54 et jurisprudence citée, et du 12 juillet 2022, Nord Stream 2/Parlement et Conseil, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, point 137) et revient à contourner la procédure de demande d’accès à un tel document, mise en place par le règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43) (voir, en ce sens, arrêt du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil, C‑156/21, EU:C:2022:97, point 54 et jurisprudence citée).
118 La divulgation d’avis du service juridique de la Commission est susceptible d’affecter considérablement à la fois la liberté d’opinion dudit service juridique et sa capacité à défendre efficacement devant le juge de l’Union, sur un pied d’égalité avec les autres représentants légaux des différentes parties à la procédure juridictionnelle, la position définitive de la Commission et le processus décisionnel interne de cette dernière (voir, en ce sens, arrêt du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, point 131).
119 En outre, dans l’hypothèse où il existe un risque prévisible que la Commission s’estime, du fait de la production non autorisée du document litigieux au cours d’une procédure juridictionnelle, contrainte de prendre publiquement position à propos d’un avis qui était destiné de toute évidence à un usage interne, une telle perspective entraînerait inévitablement des répercussions négatives quant à l’intérêt de la Commission à demander des avis juridiques et à recevoir des avis francs, objectifs et complets (voir, en ce sens, arrêt du 31 janvier 2020, Slovénie/Croatie, C‑457/18, EU:C:2020:65, point 70 et jurisprudence citée, et ordonnance du 17 décembre 2020, Wagenknecht/Commission, T‑350/20, non publiée, EU:T:2020:635, point 20).
120 Toutefois, il convient de tenir compte du principe de transparence, inscrit à l’article 1er, deuxième alinéa, et à l’article 10, paragraphe 3, TUE ainsi qu’à l’article 15, paragraphe 1, et à l’article 298, paragraphe 1, TFUE, qui permet, notamment, de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique. En permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement débattues, la transparence contribue, en outre, à augmenter la confiance de ces citoyens (voir arrêt du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil, C‑156/21, EU:C:2022:97, point 55 et jurisprudence citée).
121 La mise en balance des principes qui viennent d’être rappelés a conduit la Cour à juger que ce n’est qu’à titre exceptionnel que le principe de transparence est susceptible de justifier une divulgation dans le cadre d’une procédure juridictionnelle d’un document d’une institution qui n’a pas été rendu accessible au public et qui comporte un avis juridique. C’est pourquoi le maintien, dans le dossier d’une affaire, d’un document comportant un avis juridique d’une institution n’est justifié par aucun intérêt public supérieur lorsque, d’une part, cet avis juridique n’est pas relatif à une procédure législative pour laquelle s’impose une transparence accrue et, d’autre part, l’intérêt de ce maintien consiste seulement, pour la partie concernée, à être en mesure de se prévaloir dudit avis juridique dans le cadre d’un litige. En effet, la production d’un tel avis juridique apparaît guidée par les propres intérêts de cette partie à étayer son argumentation, et non par un quelconque intérêt public supérieur, tel que celui de rendre publique la procédure ayant abouti à l’acte attaqué (voir, en ce sens, arrêt du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil, C‑156/21, EU:C:2022:97, point 56 et jurisprudence citée).
122 En l’espèce, d’une part, il est constant que l’avis du service juridique n’a pas été rendu dans le cadre d’une procédure législative. D’autre part, la requérante n’a pas fait valoir que la production dudit avis se justifiait par un intérêt public supérieur, mais s’est bornée à affirmer, en substance, que celui-ci permettait d’étayer les arguments développés au soutien de son recours.
123 Dès lors, il y a lieu de faire droit à la demande de la Commission de retirer du dossier l’avis du service juridique figurant à l’annexe A.21 de la requête.
Sur les dépens
124 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
déclare et arrête :
1) Le document produit par International Management Group (IMG) en tant qu’annexe A.21 de la requête est retiré du dossier.
2) Le recours est rejeté.
3) IMG est condamnée aux dépens.
da Silva Passos | Truchot | Sampol Pucurull |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 28 juin 2023.
V. Di Bucci | | S. Papasavvas |
Table des matières
Faits à l’origine du litige
Présentation de la requérante
Rapport de l’OLAF et diffusion de celui-ci
Actes de la Commission concernant la requérante et procédures engagées par celle-ci
Conclusions des parties
En droit
Sur la demande indemnitaire
Sur le lien de causalité
Sur l’illégalité du comportement de la Commission et de l’OLAF
– Sur la violation du devoir de confidentialité
– Sur la violation des devoirs de diligence et de sollicitude
Sur la demande de la Commission relative à l’avis du service juridique
Sur les dépens