UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu kuudes jaosto)
5 päivänä heinäkuuta 2023 (*)
Kumoamiskanne – Institutionaalinen oikeus – Euroopan parlamentin jäsen – Parlamentin puhemiehen kieltäytyminen hyväksymästä pyyntöä erioikeuksien ja vapauksien puolustamisesta – Toimi, joka ei ole kannekelpoinen – Tutkimatta jättäminen
Asiassa T‑115/20,
Carles Puigdemont i Casamajó, kotipaikka Waterloo (Belgia), ja
Antoni Comín i Oliveres, kotipaikka Waterloo,
edustajinaan asianajajat P. Bekaert, G. Boye ja S. Bekaert sekä B. Emmerson, KC,
kantajina,
vastaan
Euroopan parlamentti, asiamiehinään N. Görlitz ja J.-C. Puffer,
vastaajana,
jota tukee
Espanjan kuningaskunta, asiamiehinään A. Gavela Llopis ja J. Ruiz Sánchez,
väliintulijana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kuudes jaosto),
toimien päätösharkinnassa kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Marcoulli (esittelevä tuomari) sekä tuomarit S. Frimodt Nielsen, H. Kanninen, J. Schwarcz ja R. Norkus,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Zwozdziak-Carbonne,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa esitetyn, erityisesti 17.6.2021 annetun määräyksen, jolla parlamentin esittämä oikeudenkäyntiväite päätettiin käsitellä pääasian yhteydessä,
ottaen huomioon 24.11.2022 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Kantajat Carles Puigdemont i Casamajó ja Antoni Comín i Oliveres vaativat SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan kumottavaksi Euroopan parlamentin puhemiehen päätöksen, jonka kantajat väittävät sisältyvän puhemiehen 10.12.2019 päivättyyn kirjeeseen, joka lähetettiin vastauksena pyyntöön siitä, että parlamentti puolustaisi kantajien parlamentaarista koskemattomuutta työjärjestyksensä 9 artiklan perusteella.
Riidan tausta ja kanteen nostamisen jälkeiset tosiseikat
2 Ensin mainittu kantaja oli Generalitat de Cataluñan (Katalonian aluehallinto, Espanja) puhemies ja jälkimmäinen kantaja oli Gobierno autonómico de Cataluñan (Katalonian itsehallintoalueen hallitus) jäsen, kun 6.9.2017 annettiin kansanäänestyksen järjestämisestä itsemääräämisoikeudesta Katalonian parlamentin laki 19/2017 (Ley 19/2017 del Parlamento de Cataluña, reguladora del referéndum de autodeterminación) (DOGC 7449A, 6.9.2017, s. 1) ja 8.9.2017 oikeudellisesta siirtymäkaudesta ja tasavallan perustamisesta Katalonian parlamentin laki 20/2017 (Ley 20/2017 del Parlamento de Cataluña, de transitoriedad jurídica y fundacional de la República) (DOGC 7451A, 8.9.2017, s. 1) sekä järjestettiin 1.10.2017 itsemääräämisoikeudesta kansanäänestys, josta säädettiin näistä kahdesta ensin mainitussa laissa, jonka säännösten soveltaminen oli sillä välin keskeytetty Tribunal Constitucionalin (perustuslakituomioistuin, Espanja) ratkaisulla.
3 Kyseisten lakien antamisen ja kyseisen kansanäänestyksen pitämisen johdosta Ministerio fiscal (syyttäjäviranomainen, Espanja), Abogado del Estado (julkisen vallan edustaja, Espanja) ja Vox-puolue panivat vireille rikosoikeudenkäynnin useita henkilöitä, muun muassa kantajia, vastaan ja väittivät näiden syyllistyneen muun muassa kapinaan, kansankiihotukseen ja julkisten varojen väärinkäyttöön.
4 Tribunal Supremo (ylin tuomioistuin, Espanja) totesi 9.7.2018 antamallaan määräyksellä, että kantajat olivat Espanjasta paettuaan kieltäytyneet saapumasta istuntoon, ja keskeytti heitä vastaan aloitetun rikosoikeudenkäynnin siihen saakka, kunnes heidät löydettäisiin.
5 Tämän jälkeen kantajat asettuivat ehdolle Euroopan parlamentin jäsenten vaaleissa, jotka pidettiin Espanjassa 26.5.2019 (jäljempänä 26.5.2019 pidetyt vaalit). Vaalien tuloksena heidät valittiin Euroopan parlamenttiin, kuten ilmenee vaalitulosten virallisesta julistamisesta, jonka Junta Electoral Central (keskusvaalilautakunta, Espanja) suoritti 13.6.2019 tekemässään päätöksessä: ”26.5.2019 toimitetuissa vaaleissa Euroopan parlamenttiin äänestettyjen jäsenten julistaminen valituiksi” (BOE nro 142, 14.6.2019, s. 62477).
6 Kantajat pyysivät 14.6.2019 päivätyllä kirjeellä Euroopan parlamentin silloista puhemiestä muun muassa merkitsemään tiedoksi 26.5.2019 pidettyjen vaalien tulokset, jotka sisältyivät niiden 13.6.2019 päivättyyn julistamiseen.
7 Tribunal Supremon tutkintatuomari hylkäsi 15.6.2019 kantajien vaatimuksen saada peruutetuiksi kansalliset pidätysmääräykset, jotka Espanjan rikostuomioistuimet olivat heihin kohdistaneet, jotta heihin kohdistetussa edellä 3 kohdassa mainitussa rikosoikeudenkäynnissä voitaisiin antaa ratkaisu.
8 Keskusvaalilautakunta antoi 17.6.2019 Euroopan parlamentille tiedoksi Espanjassa valittujen ehdokkaiden luettelon, johon ei sisältynyt kantajien nimiä.
9 Keskusvaalilautakunta antoi 20.6.2019 Euroopan parlamentille tiedoksi päätöksen, jossa se totesi, että kantajat eivät olleet vannoneet Espanjan perustuslain noudattamisesta valaa, jota edellytetään yleisestä vaalijärjestelmästä 19.6.1985 annetun lain 5/1985 (Ley orgánica 5/1985 de régimen electoral general; BOE nro 147, 20.6.1985, s. 19110) 224 §:n 2 momentissa, ja julisti tämän pykälän mukaisesti, että kantajille Euroopan parlamentissa osoitetut edustajanpaikat olivat vapaina ja että kaikki etuoikeudet, jotka heille saattaisivat kuulua heidän tehtäviensä perusteella, keskeytettäisiin, kunnes he olisivat vannoneet kyseisen valan.
10 Samana päivänä päivätyllä kirjeellä kantajat muun muassa pyysivät Euroopan parlamentin silloista puhemiestä toteuttamaan kiireellisesti parlamentin tuolloin sovelletun työjärjestyksen 8 artiklan nojalla kaikki toimenpiteet, jotka olivat tarpeen heidän erioikeuksiensa ja vapauksiensa vahvistamiseksi. He toistivat pyyntönsä 24.6.2019.
11 Parlamentin silloinen puhemies vastasi 27.6.2019 päivätyllä kirjeellä kantajien 14.6., 20.6. ja 24.6.2019 päivättyihin kirjeisiin ilmoittamalla heille pääasiallisesti, ettei hän voinut kohdella heitä parlamentin tulevina jäseninä, sillä heidän nimensä eivät olleet sisältyneet Espanjan viranomaisten virallisesti toimittamaan valituiksi tulleiden ehdokkaiden luetteloon.
12 Ensimmäinen 26.5.2019 järjestetyissä vaaleissa valitun uuden parlamentin istunto aloitettiin 2.7.2019.
13 Euroopan parlamentin jäsen A, joka toimi kolmen 26.5.2019 pidetyissä vaaleissa valituksi tulleen ehdokkaan, muun muassa kantajien, nimissä, osoitti 10.10.2019 päivätyllä sähköpostiviestillä Euroopan parlamentin 3.7.2019 valitulle puhemiehelle (jäljempänä parlamentin puhemies) ja parlamentin oikeudellisten asioiden valiokunnan puheenjohtajalle ja varapuheenjohtajalle pyynnön, joka oli peräisin 38:lta Euroopan parlamentin jäseneltä, jotka edustavat useaa eri kansalaisuutta ja poliittista puoluetta, joista yksi on hänen oma puolueensa, ja jossa pyydettiin muun muassa, että parlamentti puolustaisi yhdeksännellä vaalikaudella (2019–2024) sovellettavan parlamentin työjärjestyksen, sellaisena kuin se oli ennen sen muuttamista 17.1.2023 tehdyllä parlamentin päätöksellä (jäljempänä työjärjestys), 9 artiklan perusteella asianomaisten parlamentaarista koskemattomuutta, jota tarkoitetaan Euroopan unionin erioikeuksista ja vapauksista tehdyn pöytäkirjan (N:o 7) (EUVL 2010, C 83, s. 266; jäljempänä pöytäkirja N:o 7) 9 artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa. Tämän pyynnön tueksi mainitut asiakirjat toimitettiin parlamentille 26.11.2019 päivätyllä sähköpostiviestillä.
14 Tribunal Supremon rikosasioiden jaoston tutkintatuomari antoi 14.10.2019 kansallisen pidätysmääräyksen, eurooppalaisen pidätysmääräyksen ja kansainvälisen pidätysmääräyksen ensin mainitusta kantajasta, jotta tähän kohdistetussa edellä 3 kohdassa mainitussa rikosoikeudenkäynnissä voitaisiin antaa ratkaisu. Sama tuomari antoi 4.11.2019 jälkimmäisestä kantajasta samankaltaiset pidätysmääräykset. Tämän jälkeen kyseinen ensin mainittu kantaja otettiin 17.10. ja jälkimmäinen kantaja 7.11.2019 kiinni Belgiassa ja heidät päästettiin heti samana päivänä ehdonalaiseen vapauteen.
15 Parlamentin puhemies vastasi edellä 13 kohdassa mainittuun pyyntöön kahdella 10.12.2019 päivätyllä kirjeellä, jotka olivat sanamuodoltaan samankaltaiset ja joista toinen oli osoitettu A:lle ja toinen kaikille kyseisille 38:lle parlamentin jäsenelle. Parlamentin puhemies kiinnitti A:lle osoittamassaan kirjeessä (jäljempänä riidanalainen toimi) asianomaisen huomion 1.7.2019 annettuun määräykseen Puigdemont i Casamajó ja Comín i Oliveres v. parlamentti (T‑388/19 R, ei julkaistu, EU:T:2019:467) ja pääasiallisesti siihen, ettei parlamentti voinut pitää kyseistä kolmea 26.5.2019 pidetyissä vaaleissa valituksi julistettua ehdokasta parlamentin jäseninä, koska Espanjan viranomaiset eivät olleet toimittaneet 20.9.1976 tehtyyn neuvoston päätökseen 76/787/EHTY, ETY, Euratom (EYVL 1976, L 278, s. 1) liitetyssä parlamentin jäsenten valitsemisesta yleisillä välittömillä vaaleilla annetussa säädöksessä, sellaisena kuin se on muutettuna 25.6.2002 ja 23.9.2002 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2002/772/EY, Euratom (EYVL 2002, L 283, s. 1), tarkoitettua virallista ilmoitusta heidän valinnastaan. Parlamentin puhemies viittasi aiempiin samankaltaisiin kirjeisiin eli yhtäältä 27.6.2019 päivättyyn edeltäjänsä kantajille osoittamaan kirjeeseen (ks. edellä 11 kohta) ja toisaalta 22.8.2019 päivättyyn kirjeeseen, jonka hän oli osoittanut A:lle sen osalta, että parlamentille oli mahdotonta ryhtyä mihinkään toimiin siltä osin kuin kyse oli toisen valituksi tulleen ehdokkaan väitetystä koskemattomuudesta. Parlamentin puhemies viittasi myös Tribunal Supremon 14.10.2019 antamaan tuomioon, joka koski tätä toista valituksi tullutta ehdokasta. Hän totesi tämän jälkeen ottaneensa huomioon julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotuksen Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:958) ja odottaneensa unionin tuomioistuimen lopullista ratkaisua. Lopuksi hän muistutti, että työjärjestyksen 9 artiklan 2 kohdan mukaan parlamentin jäsentä tai entistä jäsentä saa edustaa ainoastaan toinen jäsen eikä 38 jäsentä. Näin ollen parlamentin puhemies kehotti A:ta tekemään omat päätelmänsä näistä selityksistä.
16 Unionin tuomioistuin totesi 19.12.2019 antamassaan tuomiossa Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115) muun muassa, että henkilöllä, joka oli virallisesti julistettu tulleen valituksi parlamenttiin mutta joka ei ollut saanut lupaa täyttää tiettyjä kansallisessa oikeudessa säädettyjä vaatimuksia kyseisen valintansa julistamisen jälkeen eikä matkustaa parlamenttiin osallistuakseen tämän ensimmäiseen istuntoon, oli katsottava olevan koskemattomuus pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan toisen kohdan nojalla.
17 Parlamentti merkitsi 13.1.2020 pidetyssä täysistunnossaan 19.12.2019 annetun tuomion Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115) perusteella tiedoksi, että kantajat oli valittu parlamenttiin 2.7.2019 lukien.
18 Tribunal Supremon presidentti antoi samana päivänä parlamentille tiedoksi 10.1.2020 päivätyn pyynnön, joka toimitettiin kyseisen tuomioistuimen rikosasioiden jaoston puheenjohtajan välityksellä, joka perustui kyseisen jaoston tutkintatuomarin samana päivänä antamaan määräykseen ja joka koski kantajien koskemattomuuden pidättämistä pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan kolmannen kohdan perusteella.
19 Parlamentti hyväksyi edellä 18 kohdassa tarkoitetun pyynnön 9.3.2021 tekemillään päätöksillä.
Asianosaisten vaatimukset
20 Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen toimen
– velvoittaa parlamentin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
21 Parlamentti vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– toteaa, että lausunnon antaminen kanteesta raukeaa siltä osin kuin se koskee pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdassa myönnettyä koskemattomuutta, ja jättää kanteen muilta osin tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen perusteettomana
– toissijaisesti jättää kanteen tutkimatta tai viimesijaisesti hylkää sen perusteettomana
– velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
22 Espanjan kuningaskunta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kanteen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen perusteettomana
– velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
23 Pöytäkirjassa N:o 7 olevaan III lukuun, joka koskee ”Euroopan parlamentin jäseniä”, sisältyy muun muassa 8 artikla, jossa määrätään seuraavaa:
”Euroopan parlamentin jäseniä ei voida alistaa tutkittavaksi, pidättää tai haastaa oikeuteen heidän tehtäviään hoitaessaan ilmaisemiensa mielipiteiden tai äänestystensä perusteella.”
24 Pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Euroopan parlamentin istuntojen ajan sen jäsenillä on
a) oman valtionsa alueella kansanedustajille myönnetty koskemattomuus;
b) toisen jäsenvaltion alueella vapaudenriistoa koskeva koskemattomuus sekä lainkäytöllinen koskemattomuus.
Koskemattomuus koskee jäseniä myös silloin kun he matkustavat Euroopan parlamentin istuntoihin tai palaavat niistä.
Koskemattomuuteen ei voida vedota silloin, kun jäsen tavataan itse teosta, eikä se estä Euroopan parlamenttia käyttämästä oikeuttaan pidättää koskemattomuuden yhden jäsenen osalta.”
25 Pöytäkirjassa N:o 7 olevaan VII lukuun, jonka otsikko on ”Yleiset määräykset”, sisältyy muun muassa 18 artikla, jossa määrätään seuraavaa:
”Tämän pöytäkirjan soveltamiseksi unionin toimielimet toimivat yhteistyössä kyseisten jäsenvaltioiden vastuussa olevien viranomaisten kanssa.”
26 Työjärjestyksen 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Erioikeudet ja vapaudet”, määrätään seuraavaa:
”1. Jäsenet nauttivat – – pöytäkirjassa N:o 7 vahvistettuja erioikeuksia ja vapauksia.
2. Erioikeuksia ja vapauksia koskevaa toimivaltaa käyttäessään parlamentti pyrkii säilyttämään täysivaltaisuutensa demokraattisena lainsäädäntöelimenä ja varmistamaan jäsentensä riippumattomuuden heidän hoitaessaan tehtäviään. Parlamentaarinen koskemattomuus ei ole jäsenen henkilökohtainen erioikeus vaan tae koko parlamentin ja sen jäsenten riippumattomuudesta.
– –”
27 Työjärjestyksen 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Erioikeuksien ja vapauksien puolustaminen”, määrätään seuraavaa:
”1. Jos väitetään, että jonkin jäsenvaltion viranomaiset ovat loukanneet tai ovat aikeissa loukata jäsenen tai entisen jäsenen erioikeuksia ja vapauksia, parlamenttia voidaan pyytää 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti määrittämään päätöksellä, onko kyseisiä erioikeuksia ja vapauksia loukattu tai ollaanko niitä todennäköisesti aikeissa loukata.
2. Erioikeuksien ja vapauksien puolustamista voidaan pyytää etenkin, jos olosuhteiden katsotaan hallinnollisesti tai muulla tavoin rajoittavan parlamentin kokouspaikkaan matkustavan tai sieltä palaavan jäsenen vapaata liikkumista, mielipiteen ilmaisemista tai äänestyskäyttäytymistä hänen hoitaessaan tehtäviään tai jos kyseisten olosuhteiden katsotaan kuuluvan – – pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan soveltamisalaan.
– –
5. Jos on tehty päätös olla puolustamatta jäsenen erioikeuksia ja vapauksia, jäsen voi poikkeuksellisesti pyytää, että päätöstä tarkastellaan uudelleen, esittämällä uusia todisteita 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Uudelleentarkastelupyyntöä ei oteta käsiteltäväksi, jos päätöksen johdosta on aloitettu [SEUT] 263 artiklan mukainen menettely tai jos [parlamentin] puhemies katsoo, että esitetyt uudet todisteet eivät ole riittävän painavia oikeuttamaan asian uudelleentarkastelua.”
28 Työjärjestyksen 9 artiklassa, jonka otsikko on ”Koskemattomuutta koskevat menettelyt”, määrätään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen [parlamentin] puhemiehelle osoittamasta, jäsenen koskemattomuuden pidättämistä koskevasta pyynnöstä taikka jäsenen tai entisen jäsenen puhemiehelle osoittamasta, erioikeuksien ja vapauksien puolustamista koskevasta pyynnöstä ilmoitetaan parlamentissa, ja pyyntö lähetetään käsiteltäväksi asiasta vastaavaan valiokuntaan.
2. Asianomaisen jäsenen tai entisen jäsenen suostumuksella pyynnön voi esittää toinen jäsen, joka saa edustaa asianomaista jäsentä tai entistä jäsentä kaikissa menettelyn vaiheissa.
– –
3. Valiokunta käsittelee koskemattomuuden pidättämistä sekä erioikeuksien ja vapauksien puolustamista koskevat pyynnöt viipymättä ottaen kuitenkin huomioon tapausten monimutkaisuuden.
– –
5. Valiokunta voi pyytää asianomaiselta viranomaiselta ne lisätiedot tai selvitykset, jotka valiokunta katsoo tarpeellisiksi voidakseen muodostaa mielipiteensä koskemattomuuden pidättämisestä tai puolustamisesta.
– –”
Espanjan oikeus
29 Espanjan perustuslain 71 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Edustajainhuoneen jäsenillä ja senaatin jäsenillä on koskemattomuus tehtäviään hoitaessaan ilmaisemiensa mielipiteiden osalta.
2. Toimikautensa aikana edustajainhuoneen jäsenillä ja senaatin jäsenillä on samoin koskemattomuus, ja heidät voidaan pidättää vain, jos heidät tavataan itse teosta. Heihin ei voida kohdistaa esitutkintaa eikä heitä voida asettaa syytteeseen ilman Espanjan parlamentin sen kamarin, jonka jäseniä he ovat, etukäteen antamaa suostumusta.
3. Edustajainhuoneen jäseniä ja senaatin jäseniä vastaan vireille pannuissa asioissa on toimivaltainen Tribunal Supremon rikosasioiden jaosto.
– –”
30 Rikosprosessilain (Ley de Enjuiciamiento Criminal) 750–754 §:ssä säädetään seuraavaa:
”750 §
Tuomari tai tuomioistuin, joka pitää perusteltuna rikosoikeudellisen menettelyn kohdistamista Espanjan parlamentin [(Cortes)] senaatin jäseneen tai edustajainhuoneen jäseneen rikoksen perusteella, voi ryhtyä menettelyyn parlamentin istuntokauden aikana vasta saatuaan siihen suostumuksen siltä parlamentin kamarilta, jonka jäsen kyseinen henkilö on.
751 §
Kun Espanjan parlamentin senaatin jäsen tai edustajainhuoneen jäsen tavataan itse teosta, hänet voidaan pidättää ja häneen voidaan kohdistaa rikosoikeudellinen menettely ilman edellisessä pykälässä tarkoitettua suostumusta, mutta pidättämisestä tai rikosoikeudellisesta menettelystä on 24 tunnin kuluessa ilmoitettava sille parlamentin kamarille, jonka jäsen kyseinen henkilö on.
Asianomaiselle kamarille on ilmoitettava myös, jos henkilöä vastaan on vireillä rikosoikeudellinen menettely silloin, kun hän tulee valituksi Espanjan parlamentin senaatin jäseneksi tai edustajainhuoneen jäseneksi.
752 §
Jos Espanjan parlamentin senaatin jäsentä tai edustajainhuoneen jäsentä vastaan aloitetaan rikosoikeudellinen menettely parlamentin istuntokausien välisenä aikana, asiaa käsittelevän tuomarin tai tuomioistuimen on välittömästi ilmoitettava asiasta asianomaiselle parlamentin kamarille.
Sama pätee tilanteessa, jossa Espanjan parlamentin senaatin jäseneksi tai edustajainhuoneen jäseneksi valittua henkilöä vastaan on aloitettu rikosoikeudellinen menettely ennen parlamentin kokoontumista.
753 §
Joka tapauksessa tuomioistuimen kirjaaja [(Secretario judicial)] keskeyttää asian käsittelyn siitä päivästä alkaen, jona kyseinen ilmoitus annetaan Espanjan parlamentille, olipa tämän istuntokausi käynnissä tai ei, ja asiat pysyvät sillään, kunnes asianomainen parlamentin kamari päättää, mikä on asianmukaista.
754 §
Jos parlamentin senaatti tai edustajainhuone epää pyydetyn suostumuksen, senaatin jäseneen tai edustajainhuoneen jäseneen kohdistettu asia raukeaa, mutta sen käsittely jatkuu niitä muita henkilöitä vastaan, joihin on kohdistettu rikosoikeudellinen menettely.”
31 Edustajainhuoneen työjärjestyksen (Reglamento del Congreso de los Diputados), joka on annettu 10.2.1982 (BOE nro 55, 5.3.1982, s. 5765), 11 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Toimikautensa aikana edustajainhuoneen jäsenillä on samoin koskemattomuus, ja heidät voidaan pidättää vain, jos heidät tavataan itse teosta. Heihin ei voida kohdistaa esitutkintaa eikä heitä voida asettaa syytteeseen ilman edustajainhuoneen etukäteen antamaa suostumusta.”
32 Edustajainhuoneen työjärjestyksen 12 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Edustajainhuoneen puhemiehen on edustajainhuoneen jäsenen pidätyksestä tai mistä tahansa muusta tämän edustajaintoimen hoitamista mahdollisesti rajoittavista lainkäytöllisistä tai hallinnollisista toimenpiteistä tiedon saatuaan toteutettava välittömästi kaikki toimenpiteet, jotka ovat tarpeen edustajainhuoneen ja sen jäsenten oikeuksien ja erivapauksien turvaamiseksi.”
33 Senaatin työjärjestyksen (Reglamento del Senado), joka on annettu 3.5.1994 (BOE nro 114, 13.5.1994, s. 14687), 22 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Toimikautensa aikana senaatin jäsenillä on koskemattomuus, ja heidät voidaan ottaa kiinni tai pidättää vain, jos heidät tavataan itse teosta. Kiinniotosta tai pidättämisestä on ilmoitettava välittömästi senaatin puhemiehistölle.
Senaatin jäseniin ei voida kohdistaa esitutkintaa eikä heitä voida asettaa syytteeseen ilman senaatin etukäteen antamaa suostumusta., jota pyydetään asianmukaisella koskemattomuuden pidättämistä koskevalla pyynnöllä. Tällainen suostumus on tarpeen myös, jos henkilöstä tulee senaatin jäsen silloin, kun hänet on asetettu syytteeseen tai häneen on kohdistettu esitutkinta rikosoikeudellisen menettelyn yhteydessä.”
Kanteen tutkittavaksi ottaminen
34 Parlamentti on esittänyt unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan 1 kohtaan perustuvan oikeudenkäyntiväitteen kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisesta. Se esittää oikeudenkäyntiväitteen, jonka mukaan riidanalainen toimi ei ole SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi ja joka perustuu ensisijaisesti siihen, että riidanalainen toimi on luonteeltaan informatiivinen tai menettelyn kuluessa toteutettu toimi, ja toissijaisesti siihen, että päätös puolustaa pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa määrättyä kantajien koskemattomuutta työjärjestyksen 7 ja 9 artiklan nojalla ei ole asianomaiselle vastainen toimi.
35 Kantajat ovat riitauttaneet parlamentin argumentaation.
36 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia ovat luonteestaan tai muodostaan riippumatta kaikki toimielinten toteuttamat toimet, joilla on tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttamalla tämän oikeusasemaa selvästi (tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio, 60/81, EU:C:1981:264, 9 kohta ja tuomio 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds v. komissio, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, 51 kohta)
37 Sitä vastoin SEUT 263 artiklassa määrätyn tuomioistuinten harjoittaman valvonnan ulkopuolelle jäävät kaikki unionin toimet, joilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia (ks. tuomio 15.7.2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38 Sen määrittämiseksi, onko toimella sitovia oikeusvaikutuksia, on tarkasteltava toimen asiasisältöä ja arvioitava näitä vaikutuksia objektiivisten kriteerien, kuten kyseisen toimen sisällön, valossa ja ottamalla tarvittaessa huomioon toimen antamisen asiayhteys ja toimen toteuttaneen toimielimen toimivalta (ks. tuomio 20.2.2018, Belgia v. komissio, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 9.7.2020, Tšekki v. komissio, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, 47 kohta.
Väite, jonka mukaan riidanalainen toimi on luonteeltaan informatiivinen tai menettelyn kuluessa toteutettu toimi
39 Parlamentti väittää ensisijaisesti, että riidanalainen toimi on puhtaasti informatiivinen ja että sitä on pidettävä menettelyn kuluessa toteutettuna toimena. Sen sisällöstä ei ilmene mitään päätöstä, jolla hylättäisiin kantajien pyyntö koskemattomuuden puolustamisesta tai todettaisiin pyynnöltä puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset eikä sillä myöskään muuteta kantajien oikeusasemaa. Parlamentin mukaan riidanalaisella toimella ainoastaan annetaan sen vastaanottajalle tietoja työjärjestyksen 7 ja 9 artiklan soveltamisalasta ja tietyistä menettelyllisistä vaatimuksista, kuvaileva yhteenveto unionin yleisen tuomioistuimen asian kannalta merkityksellisestä oikeuskäytännöstä sekä tiettyjä asiayhteyteen liittyviä seikkoja. Parlamentti väittää myös, että kun otetaan huomioon, että unionin tuomioistuimen tuomion Junqueras Vies (tuomio 19.12.2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115) julistamispäivä oli hyvin lähellä, parlamentin puhemies ei aikonut omaksua lopullista kantaa. Riidanalaisen toimen tekeminen selventää sitä, että sen ainoana tarkoituksena oli antaa A:lle kaikki merkitykselliset tiedot tosiseikoista sekä oikeudellisista ja menettelyllisistä seikoista, kun huomioon otetaan erityisesti epävarmuus siitä, onko puolustamispyyntö työjärjestyksen 9 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukainen, jotta hän voisi mukauttaa pyyntöä tai lopettaa sen.
40 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luonteeltaan informatiivisella toimella ei voida vaikuttaa sen vastaanottajan etuihin eikä muuttaa sen oikeudellista asemaa siihen nähden, mikä se oli ennen kyseisen toimen vastaanottamista (ks. tuomio 11.12.2012, Sina Bank v. neuvosto, T‑15/11, EU:T:2012:661, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Sama pätee menettelyn kuluessa toteutettuun toimeen, joka ilmaisee asianomaisen toimielimen väliaikaisen kannan, lukuun ottamatta kaikkia menettelyn kuluessa toteutettuja toimia, jotka saavat aikaan itsenäisiä oikeusvaikutuksia, jos kyseisen toimen lainvastaisuutta ei voida korjata sellaisesta lopullisesta päätöksestä, jonka valmistelemiseksi se on toteutettu, nostettavan kanteen yhteydessä (ks. tuomio 3.6.2021, Unkari v. parlamentti, C‑650/18, EU:C:2021:426, 44 ja 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41 Nyt käsiteltävässä asiassa parlamentin puhemies korostaa riidanalaisella toimella, että työjärjestyksen mukaan työjärjestyksen 7 ja 9 artiklaan perustuvalla erioikeuksien ja vapauksien puolustamista koskevalla pyynnöllä voidaan pyrkiä ainoastaan parlamentin jäsenen tai parlamentin entisen jäsenen kyseisten erioikeuksien ja vapauksien puolustamiseen. Hän selittää tämän jälkeen pääasiallisesti viitaten sekä 1.7.2019 annettuun määräykseen Puigdemont i Casamajó ja Comín i Oliveres v. parlamentti (T‑388/19 R, ei julkaistu, EU:T:2019:467) että edeltäjänsä ja hänen itsensä lähettämiin kirjeisiin, että koska Espanjan viranomaiset eivät ole virallisesti ilmoittaneet kantajien valinnasta, viimeksi mainittujen ei voida katsoa saaneen parlamentin jäsenen asemaa. Lopuksi hän muistuttaa, että työjärjestyksen 9 artiklan 2 kohdan mukaan parlamentin jäsentä tai entistä jäsentä saa edustaa ainoastaan toinen jäsen eikä 38 jäsentä. Näin ollen parlamentin puhemies kehottaa A:ta tekemään omat päätelmänsä näistä selityksistä (ks. edellä 15 kohta)
42 Tällaisen päätelmien tekemiseen viittaavan ilmaisun, jossa toimen adressaatille annetaan vastuu toimen ulottuvuuden määrittämisestä, ei voida, toisin kuin parlamentti väittää, katsoa ”selventävän yksiselitteisesti” sitä, että riidanalaisen toimen tarkoituksena oli ainoastaan antaa A:lle tosiseikkoja sekä oikeudellisia ja menettelyllisiä seikkoja koskevia tietoja.
43 Työjärjestyksen 9 artiklan 1 kohdassa nimittäin määrätään, että kun parlamentin jäsen tai entinen jäsen esittää parlamentin puhemiehelle pyynnön erioikeuksien ja vapauksien puolustamisesta, puhemies ilmoittaa tästä pyynnöstä parlamentissa ja lähettää sen käsiteltäväksi asiasta vastaavaan valiokuntaan. On riidatonta, että riidanalainen toimi on ainoa jatkotoimenpide kantajien koskemattomuuden puolustamista koskevalle pyynnölle eikä siitä ilmoitettu täysistunnossa eikä lähetetty käsiteltäväksi asiasta vastaavaan valiokuntaan.
44 Lisäksi edellä mainittu päätelmien tekemiseen viittaava ilmaisu on esitetty sen jälkeen, kun on esitetty kymmenen kohtaa, joilla pyritään lähinnä selittämään, ettei kantajien voida katsoa saaneen parlamentin jäsenen asemaa eikä siis saaneen tähän asemaan liittyviä erioikeuksia. Yhdessä kyseisistä kohdista esitetään myös epäilys siitä, onko puolustamispyyntö työjärjestyksen 9 artiklan 2 kohdan määräysten mukainen.
45 Tässä asiayhteydessä riidanalaisen toimen kolmanneksi viimeisessä kohdassa oleva viittaus tuomioon, jonka unionin tuomioistuin antaisi asiassa Junqueras Vies (tuomio 19.12.2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115), ei riitä siihen, että riidanalaisesta toimesta tulisi parlamentin väitteen mukaisesti luonteeltaan menettelyn kuluessa toteutettu toimi, varsinkaan kun tällainen viittaus voidaan tulkita vastaukseksi siihen, että pyynnön esittäjät vetosivat julkisasiamies Szpunarin kyseisessä asiassa antamaan ratkaisuehdotukseen.
46 Niinpä on katsottava, että riidanalaisella toimella kokonaisuutena tarkasteltuna parlamentin puhemies on implisiittisesti pääosiltaan kieltäytynyt ilmoittamasta parlamentissa kantajien pyyntöä koskemattomuuden puolustamisesta ja lähettämästä sitä käsiteltäväksi asiasta vastaavaan valiokuntaan.
47 Tästä seuraa, että parlamentin esittämä oikeudenkäyntiväite on hylättävä siltä osin kuin se perustuu siihen, että riidanalainen toimi on luonteeltaan informatiivinen tai menettelyn kuluessa toteutettu toimi.
Se, että parlamentin mahdollisella päätöksellä puolustaa kantajien koskemattomuutta ei ole oikeusvaikutuksia
48 Parlamentti väittää, että riidanalaisella toimella ei ole oikeusvaikutuksia, koska päätöksellä puolustaa kantajien koskemattomuutta, josta määrätään pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa, ei itsessään ole sitovia vaikutuksia kansallisiin viranomaisiin nähden. Parlamentti katsoo, että vaikka suoralta kädeltä ei voida sulkea pois sitä, että päätöksellä puolustaa pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa määrättyä parlamentin jäsenen koskemattomuutta on oikeusvaikutuksia, niiden olemassaolo riippuu toimivallasta, joka parlamentaarisille edustajakokouksille annetaan kansallisessa oikeudessa, johon pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdassa viitataan. Missään Espanjan oikeuden määräyksessä tai säännöksessä ei anneta Espanjan parlamentaarisille edustajakokouksille mahdollisuutta vaatia jäsenistään yhteen kohdistettujen tuomioistuinkäsittelyjen keskeyttämistä.
49 Parlamentti lisää, että ne kansalliset toimet, jotka kantajien mukaan johtuvat riidanalaisesta toimesta, on Espanjan viranomaiset antaneet itsenäisesti pelkästään kansallisen oikeuden nojalla. Se väittää myös, ettei pöytäkirjassa N:o 7 olevasta 9 artiklasta ole mahdollista päätellä, että päätöksellä puolustaa parlamentin jäsenen koskemattomuutta olisi oikeusvaikutuksia. Parlamentti muistuttaa lopuksi, ettei sen työjärjestys voi olla perustana jäsenvaltioihin kohdistuville oikeudellisille velvoitteille.
50 Kantajat väittävät ensinnäkin, että parlamentin päätöksellä puolustaa pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa määrättyä parlamentin jäsenen koskemattomuutta on oikeusvaikutuksia.
51 Tältä osin he väittävät, että pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 8 artiklassa määrätyn koskemattomuuden osalta parlamentilla olevan toimivallan ja sillä tämän pöytäkirjan 9 artiklassa määrätyn koskemattomuuden osalta olevan toimivallan välillä ei ole mitään analogiaa. Niinpä tämän viimeksi mainitun koskemattomuuden osalta parlamentin toimivalta tehdä puolustamispäätös, jolla on oikeusvaikutuksia, perustuu parlamentin toimivaltaan pidättää koskemattomuus soveltamalla kyseisen pöytäkirjan 9 artiklan kolmatta kohtaa, josta ilmenee, että sillä on yksinomainen toimivalta päättää, suojaako kyseinen koskemattomuus yhtä sen jäsentä tietyssä asiassa vai ei.
52 Kantajat väittävät myös, että vaikka parlamentin toimivaltaa puolustaa parlamentin jäsenen koskemattomuutta olisikin etsittävä kansallisesta oikeudesta, Espanjan oikeudessa annetaan parlamentaarisille edustajakokouksille toimivalta toteuttaa kansallisia oikeusviranomaisia sitovia toimenpiteitä.
53 Toiseksi kantajat väittävät, että jos parlamentin puhemies olisi aloittanut menettelyn heidän koskemattomuutensa puolustamiseksi, kansalliset oikeusviranomaiset olisivat vilpittömän yhteistyön periaatteen nojalla olleet velvollisia keskeyttämään heitä kohtaan aloitetun menettelyn ainakin siihen saakka, kunnes menettely parlamentissa olisi saatettu päätökseen, mikä olisi estänyt 14.10. ja 4.11.2019 päivättyjen pidätysmääräysten antamisen. Lisäksi riidanalainen toimi on johtanut siihen, että kantajilta on evätty tietyt Euroopan unionin perusoikeuskirjassa taatut oikeudet, kuten oikeus hoitaa edustajantointaan.
– Alustavia huomautuksia
54 Oikeuskäytännön mukaan unionin toimielimen vastaus sille osoitettuun pyyntöön ei välttämättä ole SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu päätös, jonka perusteella kyseisen vastauksen adressaatti voisi nostaa kumoamiskanteen (määräys 27.1.1993, Miethke v. parlamentti, C‑25/92, EU:C:1993:32, 10 kohta; tuomio 15.9.2022, PNB Banka v. EKP, C‑326/21 P, ei julkaistu, EU:C:2022:693, 92 kohta ja määräys 5.9.2012, Farage v. parlamentti ja Buzek, T‑564/11, ei julkaistu, EU:T:2012:403, 27 kohta).
55 Lisäksi silloin, kun unionin toimielimen päätös on luonteeltaan kielteinen, päätöstä on arvioitava sen pyynnön luonteen mukaan, johon se on vastaus (tuomio 8.3.1972, Nordgetreide v. komissio, 42/71, EU:C:1972:16, 5 kohta; tuomio 24.11.1992, Buckl ym. v. komissio, C‑15/91 ja C‑108/91, EU:C:1992:454, 22 kohta ja tuomio 9.10.2018, Multiconnect v. komissio, T‑884/16, ei julkaistu, EU:T:2018:665, 45 kohta). Erityisesti kieltäytyminen on toimi, josta voidaan nostaa SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kumoamiskanne silloin, kun toimi, jonka toteuttamisesta unionin toimielin kieltäytyy, olisi voitu riitauttaa mainitun määräyksen nojalla (ks. tuomio 22.10.1996, Salt Union v. komissio, T‑330/94, EU:T:1996:154, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tästä seuraa, että se, että toimielin hylkää sille osoitetun pyynnön, ei ole toimi, joka voi olla kumoamiskanteen kohteena, kun tällä pyynnöllä ei pyritä siihen, että kyseinen toimielin toteuttaa toimenpiteen, jolla on sitovia oikeusvaikutuksia (määräys 5.9.2012, Farage v. parlamentti ja Buzek, T‑564/11, ei julkaistu, EU:T:2012:403, 27 kohta ja määräys 1.2.2018, Collins v. parlamentti, T‑919/16, ei julkaistu, EU:T:2018:58, 19 kohta).
56 Niinpä nyt käsiteltävässä asiassa on sen määrittämiseksi, onko parlamentin puhemiehen kieltäytyminen hyväksymästä kantajien koskemattomuuden puolustamista koskevaa pyyntöä SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, tutkittava, voiko pyydetyllä puolustamispäätöksellä olla oikeusvaikutuksia, kun muistutetaan, että mainittu pyyntö koski pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyn kantajien parlamentaarisen koskemattomuuden puolustamista.
57 Heti aluksi on muistutettava siitä, että SEU 5 artiklan 1 kohdan ja SEU 13 artiklan 2 kohdan mukaan parlamentti toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa. Vaikka Euroopan parlamentin jäsenen koskemattomuuden pidättämisestä määrätään nimenomaisesti pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan kolmannessa kohdassa, hänen koskemattomuutensa puolustamisesta määrätään ainoastaan työjärjestyksen 7 ja 9 artiklassa.
58 Seuraavaksi on huomattava, että on jo katsottu, että parlamentin päätös puolustaa pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 8 artiklassa määrättyä koskemattomuutta oli lausunto, jolla ei ollut sitovia vaikutuksia kansallisiin tuomioistuimiin nähden (ks. vastaavasti tuomio 21.10.2008, Marra, C‑200/07 ja C‑201/07, EU:C:2008:579, 39 kohta ja tuomio 6.9.2011, Patriciello, C‑163/10, EU:C:2011:543, 39 kohta). Unionin tuomioistuin teki tämän päätelmän seuraavien seikkojen perusteella: ensinnäkään pöytäkirjassa N:o 7 ei määrätä Euroopan parlamentin toimivallasta tarkastaa silloin, kun Euroopan parlamentin jäsen on ilmaisemiensa mielipiteiden ja suorittamiensa äänestysten perusteella haastettu oikeuteen, täyttyvätkö pöytäkirjassa N:o 7 olevan 8 artiklan täytäntöönpanon edellytykset. Toiseksi tällainen toimivalta ei voi perustua työjärjestyksen määräyksiin, sillä työjärjestys on Euroopan parlamentin sisäistä organisointia koskeva toimi, jossa ei voida antaa Euroopan parlamentille toimivaltaa, josta ei nimenomaisesti määrätä normatiivisessa toimessa, eli tässä tapauksessa pöytäkirjassa N:o 7. Kolmanneksi se, että jäsenvaltion oikeudessa säädetään kansallisen parlamentin jäsenten koskemattomuuden puolustamista koskevasta menettelystä, jonka perusteella kansallinen parlamentti voi puuttua asiaan silloin, kun kansallinen tuomioistuin ei tunnusta kyseistä koskemattomuutta, ei tarkoita sitä, että Euroopan parlamentilla katsottaisiin olevan sama toimivalta kyseisestä valtiosta tuleviin jäseniinsä nähden, koska pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 8 artiklassa ei määrätä nimenomaisesti tällaisesta toimivallasta eikä siinä myöskään viitata kansallisiin oikeussääntöihin (tuomio 21.10.2008, Marra, C‑200/07 ja C‑201/07, EU:C:2008:579, 32, 38 ja 40 kohta). Päinvastoin on katsottu, että myöskään parlamentin päätös olla puolustamatta pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 8 artiklassa määrättyä koskemattomuutta ei ole toimi, jolla on sitovia oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti määräys 5.9.2012, Farage v. parlamentti ja Buzek, T‑564/11, ei julkaistu, EU:T:2012:403, 28 kohta ja määräys 1.2.2018, Collins v. parlamentti, T‑919/16, ei julkaistu, EU:T:2018:58, 21 kohta).
59 Kantajat väittävät, ettei tätä oikeuskäytäntöä voida soveltaa päätöksiin, joilla puolustetaan pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa määrättyä koskemattomuutta. Heidän mukaansa parlamentin toimivalta antaa kyseisen koskemattomuuden puolustamisesta päätöksiä, joilla on sitovia vaikutuksia kansallisiin tuomioistuimiin nähden, perustuu sen yksinomaiseen toimivaltaan pidättää kyseinen koskemattomuus pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan kolmannen kohdan nojalla tai kansalliseen oikeuteen, johon kyseisen pöytäkirjan 9 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdassa viitataan.
60 Niinpä seuraavaksi on tutkittava nämä kaksi kantajien esittämää perustaa.
– Parlamentin toimivalta, joka perustuu sen oikeuteen pidättää koskemattomuus
61 Kantajat väittävät, että pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan kolmannessa kohdassa määrätty oikeus pidättää koskemattomuus sisältää oikeuden olla pidättämättä sitä eli heidän mielestään oikeuden puolustaa sitä. He väittävät, että päätöksellä olla pidättämättä koskemattomuutta kansallisten viranomaisten pyynnön jälkeen ja päätöksellä puolustaa koskemattomuutta parlamentin jäsenen pyynnön jälkeen pitäisi olla samat sitovat vaikutukset. Kantajien mukaan nimittäin ainoastaan parlamentilla on toimivalta päättää sitovasti, suojaako pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa määrätty koskemattomuus jäsentä tietyssä asiassa vai ei. Niinpä pöytäkirja N:o 7, luettuna yhdessä SEUT 343 artiklan, SEU 4 artiklan 3 kohdan ja pöytäkirjassa N:o 7 olevan 18 artiklan kanssa, mahdollistaa, että parlamentti kieltäytyy pidättämästä parlamentin jäsenen koskemattomuutta eli kantajien mukaan puolustaa sitä parlamentin jäsenen eikä jäsenvaltion pyynnöstä. Tämä on ainoa tulkinta, jolla voidaan taata koskemattomuuden tehokas vaikutus ja varmistaa tehokkuusperiaatteen noudattaminen.
62 Tältä osin on ensinnäkin muistutettava, että pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan kolmannessa kohdassa parlamentille annetaan yksinoikeus pidättää kyseisen pöytäkirjan 9 artiklassa määrätty koskemattomuus eli oikeus evätä parlamentin jäseneltä hänellä tämän määräyksen nojalla oleva suoja. Tällainen päätös on SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi (tuomio 15.10.2008, Mote v. parlamentti, T‑345/05, EU:T:2008:440, 31 kohta). Tämän oikeuden käyttäminen edellyttää sitä, että toimivaltainen viranomainen on pyytänyt parlamentilta koskemattomuuden pidättämistä. Tämä viranomainen on siten jo todennut, että jäsenellä oli pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa määrätty koskemattomuus tietyn menettelyn yhteydessä, ja pyytänyt parlamentilta sen pidättämistä kyseisen menettelyn jatkamiseksi. Parlamentin on silloin päätettävä, pidättääkö se tämän koskemattomuuden vai ei, eikä pöytäkirjassa N:o 7 täsmennetä kriteerejä, joihin sen on nojauduttava. Sillä on siis tältä osin erittäin laaja harkintavalta, kun tällaisen päätöksen poliittinen luonne otetaan huomioon (ks. vastaavasti tuomio 17.1.2013, Gollnisch v. parlamentti, T‑346/11 ja T‑347/11, EU:T:2013:23, 59 kohta ja tuomio 12.2.2020, Bilde v. parlamentti, T‑248/19, ei julkaistu, EU:T:2020:46, 19 kohta).
63 Parlamenttia voidaan päinvastoin pyytää puolustamaan pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa määrättyä parlamentin jäsenen koskemattomuutta työjärjestyksen 7 ja 9 artiklan perusteella vain, jos koskemattomuuden pidättämistä ei ole pyydetty. Oikeuskäytännön mukaan nimittäin kyseisen koskemattomuuden puolustaminen voi tulla kysymykseen vain sellaisessa tapauksessa, jossa toimivaltaisten viranomaisten toiminta vaarantaa koskemattomuuden, jos koskemattomuuden pidättämistä ei ole pyydetty (ks. vastaavasti tuomio 17.1.2013, Gollnisch v. parlamentti, T‑346/11 ja T‑347/11, EU:T:2013:23, 52 kohta). Voidakseen lausua tällaisesta puolustamispyynnöstä parlamentin on työjärjestyksen 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti tutkittava, onko pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa määrättyä koskemattomuutta loukattu tai voidaanko sitä loukata.
64 Tästä seuraa, että koskemattomuuden pidättämistä koskevan pyynnön tutkiminen ja pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa määrätyn koskemattomuuden puolustamista koskevan pyynnön tutkiminen ovat kaksi erillistä asiaa.
65 Toiseksi on todettava toisin kuin kantajat väittävät, että pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa määrätyn koskemattomuuden pidättämistä koskevaa yksinoikeutta, joka annetaan kyseisen artiklan kolmannessa kohdassa, ei voida tulkita siten, että siinä annettaisiin parlamentille yksinomainen toimivalta päättää sitovasti, onko parlamentin jäsenellä pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa määrätty koskemattomuus niiden tekojen osalta, joihin hänen väitetään syyllistyneen, vai ei.
66 Tällainen toimivalta nimittäin kuuluu ensisijaisesti viranomaisille, erityisesti kansallisille oikeusviranomaisille, jotka suorittavat tuomioistuinmenettelyt ja ovat tällaisessa yhteydessä velvollisia soveltamaan pöytäkirjan N:o 7 määräyksiä. On siis niin, että jos nämä viranomaiset toteavat, että teot, joihin parlamentin jäsenen katsotaan syyllistyneen, kuuluvat sen koskemattomuuden alaan, josta määrätään pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa, luettuna mahdollisesti yhdessä kansallisen oikeuden kanssa, niiden on, jos ne haluavat jatkaa kyseisiä menettelyjä, pyydettävä Euroopan parlamentilta koskemattomuuden pidättämistä. Yhtäältä on muistutettava, että tätä toimivaltaa käytetään rajoittamatta kansallisten tuomioistuinten, joiden on sovellettava kyseisiä määräyksiä, mahdollisuutta tai jopa velvollisuutta esittää unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklan nojalla kysymys mainitun pöytäkirjan tulkinnasta. Toisaalta tämä kansallisten viranomaisten toimivalta ei sulje pois toimivaltaa, jota Euroopan parlamentti joutuu käyttämään tutkiessaan sille koskemattomuuden pidättämisestä esitetyn pyynnön yhteydessä, onko jäsenellä tosiasiallisesti pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa määrätty koskemattomuus, ennen kuin se päättää, onko kyseinen koskemattomuus pidätettävä vai ei (ks. vastaavasti tuomio 17.1.2013, Gollnisch v. parlamentti, T‑346/11 ja T‑347/11, EU:T:2013:23, 47 kohta). Tällainen tutkinta kuuluu siten mainitun pöytäkirjan 9 artiklan kolmannessa kohdassa parlamentille annetun toimivallan piiriin silloin, kun se suoritetaan koskemattomuuden pidättämistä koskevan pyynnön yhteydessä.
67 Kantajat väittävät, että tällaisella tulkinnalla, joka koskee Euroopan parlamentin ja jäsenvaltioiden välistä toimivallanjakoa pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan osalta, vaarannettaisiin parlamentin jäsenille myönnetyn koskemattomuuden tehokas vaikutus ja näin ollen tällä koskemattomuudella olevaa tavoitetta suojata parlamentin toimintaa ja riippumattomuutta.
68 Ensinnäkään unionin oikeussäännön laaja tulkinta sen tehokkaan vaikutuksen säilyttämiseksi ei kuitenkaan saa johtaa perussopimuksissa määrätyn unionin ja sen jäsenvaltioiden välisen toimivallanjaon sivuuttamiseen. Näin kävisi, jos pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan kolmannesta kohdasta pääteltäisiin, että parlamentilla on yksinomainen toimivalta ratkaista, asettaako parlamentin jäseneen kohdistettu tuomioistuinmenettely hänen koskemattomuutensa kyseenalaiseksi vai ei. Toiseksi suoja, joka pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa annetaan parlamentin jäsenille, samoin kuin jäsenvaltioiden viranomaisten velvollisuus noudattaa tätä suojaa, johtuu suoraan pöytäkirjasta N:o 7 eikä mistään parlamentin työjärjestyksen määräyksestä tai työjärjestyksen perusteella tehdystä parlamentin päätöksestä. Näin ollen tuomioistuinmenettelyjä suorittavien viranomaisten on noudatettava tätä suojaa. Näiden kansallisten viranomaisten on siten lykättävä kyseisiä menettelyjä, kun ne toteavat, että asiassa on kyse pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa määrätystä koskemattomuudesta, ja pyydettävä parlamentilta tämän koskemattomuuden pidättämistä. Se, että kansalliset viranomaiset eivät noudata pöytäkirjassa N:o 7 olevaa 9 artiklaa, voi johtaa siihen, että Euroopan komissio, jonka tehtävänä on SEUT 258 artiklan nojalla valvoa, että jäsenvaltiot noudattavat perussopimusten määräyksiä, aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn.
69 Tästä seuraa, että päätöstä olla hyväksymättä kansallisten viranomaisten esittämää koskemattomuuden pidättämistä koskevaa pyyntöä ja päätöstä puolustaa koskemattomuutta parlamentin jäsenen pyynnöstä ei tehdä samassa oikeudellisessa kehyksessä. Toisin kuin kantajat väittävät, niiden oikeusvaikutusten ei siis välttämättä tarvitse olla samat.
70 Niinpä kantajat eivät voi perustellusti väittää, että parlamentti voi pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan kolmannen kohdan perusteella tehdä mainitun pöytäkirjan 9 artiklassa määrätyn koskemattomuuden puolustamisesta päätöksiä, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia kansallisiin oikeusviranomaisiin nähden.
– Parlamentin toimivalta kansallisen oikeuden perusteella
71 Parlamentti väittää, että pöytäkirjassa N:o 7 olevassa 9 artiklassa määrätyn koskemattomuuden puolustamista koskevan päätöksen oikeusvaikutusten selvittämiseksi on tarpeen ottaa huomioon kyseisessä artiklassa oleva viittaus kansalliseen oikeuteen. Näin ollen silloin, kun jäsenvaltion oikeudessa annetaan kansalliselle parlamentille toimivalta pyytää yhtä sen jäsentä koskevien syytetoimien keskeyttämistä, Euroopan parlamentilla on sama toimivalta kyseisestä valtiosta valittuun Euroopan parlamentin jäseneen nähden. Parlamentti katsoo, että tällaisessa tapauksessa parlamentin jäsenen koskemattomuuden puolustamista koskevalla päätöksellä olisi sitovia oikeusvaikutuksia ja että päätöksestä olla puolustamatta koskemattomuutta voitaisiin nostaa kumoamiskanne.
72 Kantajat väittävät, että oikeusvaikutusten liittäminen kansalliseen oikeuteen, johon pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdassa viitataan, ei ole järkevää, koska siinä otetaan käyttöön erivapauksien erilainen kohtelu, joka jättää pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdassa ja toisessa kohdassa määrätyt erivapaudet vaille suojaa, jos tällaisen koskemattomuuden pidättämistä ei ole pyydetty, vaikka niitä säännellään yksinomaan unionin oikeudessa. Lisäksi kyseinen liittäminen kansalliseen oikeuteen loukkaa parlamentin jäsenten välisen yhdenvertaisuuden periaatetta ja henkilöiden vapaata liikkuvuutta, koska siinä tapauksessa, että sama jäsenvaltio loukkaa koskemattomuutta, parlamentti voi puolustaa tästä valtiosta valittua jäsentä eikä muista valtioista valittua jäsentä.
73 Kantajat väittävät toissijaisesti, että vaikka Euroopan parlamentin toimivaltaa puolustaa parlamentin jäsenen koskemattomuutta on etsittävä kansallisesta oikeudesta, Euroopan parlamentti voi edustajainhuoneen työjärjestyksen 12 §:n ja rikosprosessilain 751 §:n 2 momentin ja 753 §:n säännösten nojalla toteuttaa kansallisia oikeusviranomaisia sitovia toimenpiteitä. Kantajat lisäävät, että näitä kansallisia säännöksiä on tulkittava siten, että taataan, että Euroopan parlamentti pystyy täysimääräisesti hoitamaan tehtävänsä.
74 Tältä osin on ensinnäkin muistutettava, että pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdan mukaan Euroopan parlamentin jäsenillä on oman valtionsa alueella kansanedustajille kansallisessa oikeudessa myönnetty koskemattomuus (ks. edellä 24 kohta). Mainittu määräys merkitsee sitä, että Euroopan parlamentin jäsenten koskemattomuuden laajuus ja ulottuvuus heidän kotivaltioidensa alueella, toisin sanoen kyseisen koskemattomuuden aineellinen sisältö, määritetään eri kansallisissa oikeusjärjestyksissä, joihin kyseisessä määräyksessä viitataan (ks. vastaavasti tuomio 19.3.2010, Gollnisch v. parlamentti, T‑42/06, EU:T:2010:102, 106 kohta).
75 On selvää, että kansalliset oikeusjärjestykset vaihtelevat parlamentaarisen koskemattomuuden aineellisen sisällön osalta. Näin ollen tämä voi merkitä sitä, että oikeus- tai poliisiviranomaisten on mahdotonta toteuttaa tiettyjä toimenpiteitä kansallisen parlamentin jäseniä kohtaan saamatta siihen ensin lupaa yleensä siltä edustajakokoukselta, johon he kuuluvat. Se voi myös koostua kansalliselle parlamentille annetusta mahdollisuudesta pyytää viran puolesta tai asianomaisen jäsenen pyynnöstä tiettyjen kyseisen jäsenen osalta jo toteutettujen toimenpiteiden, kuten vapaudenmenetyksen käsittävien toimenpiteiden tai syytetoimien, keskeyttämistä erityisesti silloin, kun kyseiset viranomaiset eivät tunnusta kyseisen jäsenen koskemattomuutta. Tällainen kansalliselle parlamentille annettu toimivalta on välttämättä osa kyseisen parlamentin jäsenten koskemattomuuden aineellista sisältöä.
76 Tästä seuraa, että pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdassa oleva viittaus kansalliseen oikeuteen merkitsee sitä, että jos jäsenvaltion oikeudessa säädetään kansallisen parlamentin jäsenten koskemattomuuden puolustamista koskevasta menettelystä, joka mahdollistaa sen, että kansallinen parlamentti voi puuttua asiaan oikeus- tai poliisiviranomaisissa muun muassa vaatimalla yhtä sen jäsentä koskevien syytemenettelyjen keskeyttämistä, Euroopan parlamentilla on sama toimivalta suhteessa tästä valtiosta valittuihin Euroopan parlamentin jäseniin (ks. vastaavasti tuomio 19.3.2010, Gollnisch v. parlamentti, T‑42/06, EU:T:2010:102, 105 ja 115 kohta).
77 Siltä osin kuin kantajat väittävät, että tällainen tulkinta johtaisi Euroopan parlamentin jäsenten erilaiseen kohteluun sen mukaan, mistä valtiosta heidät on valittu, on korostettava, että tällainen ero johtuu pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdassa tehdystä viittauksesta kansalliseen oikeuteen.
78 Toiseksi nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että Espanjan perustuslain 71 §:ssä (ks. edellä 29 kohta) ei anneta kansalliselle parlamentille mitään toimivaltaa puuttua asiaan silloin, kun kansalliset viranomaiset eivät tunnusta kansallisen parlamentin jäsenen koskemattomuutta, mahdollisesti siten, että he vaatisivat kyseiseen jäseneen kohdistettujen syytetoimien keskeyttämistä tai hänen vankeutensa keskeyttämistä.
79 Kantajat väittävät kuitenkin, että yhtäältä rikosprosessilain 751 §:n 2 momentin ja 753 §:n säännöksissä yhdessä tarkasteltuina ja toisaalta edustajainhuoneen työjärjestyksen 12 §:ssä annetaan kansalliselle parlamentille toimivalta toteuttaa oikeusviranomaisia sitovia toimia jäsentensä koskemattomuuden turvaamiseksi silloin, kun koskemattomuus vaarantuu.
80 Tältä osin rikosprosessilain 751 §:n 2 momentin ja 753 §:n sanamuodosta ilmenee, että näissä säännöksissä ei anneta Espanjan parlamentille omaa toimivaltaa eikä etenkään toimivaltaa vaatia rikosoikeudellisen menettelyn keskeyttämistä. Rikosprosessilain 753 §:ssä säädetty menettelyn keskeyttäminen on nimittäin automaattinen vaikutus, joka liittyy toimivaltaisten viranomaisten kansalliselle parlamentille antamiin tietoihin kyseessä olevan jäsenen tilanteesta. Tämä vaikutus on väliaikainen, koska keskeyttäminen kestää siihen saakka, kunnes kansallinen parlamentti tekee päätöksensä.
81 Lisäksi on todettava, että Tribunal Supremo ja Tribunal Constitucional ovat hylänneet kantajien edellä 79 kohdassa mainituista säännöksistä tekemän tulkinnan. Tribunal Constitucional katsoi erityisesti 18.3.2021 antamassaan tuomiossa 70/2021, jonka ratkaisu on toistettu myöhemmissä tuomioissa, pääasiallisesti, että kansallisella parlamentilla oli ainoastaan toimivalta hyväksyä tai olla hyväksymättä yhteen sen jäsenistä kohdistetut syytetoimet, muttei mitään muuta toimivaltaa, kuten valtaa keskeyttää vangittuna pitäminen tai syytetoimet, toisin kuin muiden valtioiden perustuslaissa säädettiin. Tribunal Constitucional muistutti myös, että rikosprosessilain sekä senaatin ja edustajainhuoneen työjärjestysten säännöksiä on tulkittava Espanjan perustuslain 71 §:n säännösten mukaisesti.
82 On siis todettava, että edellä 29–33 kohdassa mainituissa kansallisen oikeuden säännöksissä, sellaisina kuin kansalliset tuomioistuimet niitä tulkitsevat, ei anneta Espanjan parlamentille toimivaltaa puolustaa yhden jäsenensä koskemattomuutta silloin, kun kansallinen tuomioistuin ei tunnusta tätä koskemattomuutta, muun muassa siten, että se vaatisi häntä vastaan vireille pannun tuomioistuinmenettelyn keskeyttämistä. Näin ollen Euroopan parlamentilla ei ole kansallisen oikeuden, johon pöytäkirjassa N:o 7 olevan 9 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdassa viitataan, perusteella tällaista toimivaltaa Espanjan kuningaskunnasta valituiksi tulleisiin parlamentin jäseniin nähden.
83 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että Euroopan parlamentilla ei ole normatiiviseen toimeen perustuvaa toimivaltaa tehdä kantajien koskemattomuuden puolustamisesta sellaista päätöstä, jolla olisi sitovia oikeusvaikutuksia Espanjan oikeusviranomaisiin nähden. Niinpä Euroopan parlamentti ei voinut tehdä vastauksena kantajien koskemattomuuden puolustamista koskevaan pyyntöön päätöstä, jolla olisi sitovia oikeusvaikutuksia.
84 Kantajien muut argumentit eivät kyseenalaista mainittua päätelmää.
85 Yhtäältä siltä osin kuin kantajat vetoavat vilpittömän yhteistyön periaatteen soveltamisesta johtuviin vaikutuksiin, tästä SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetusta periaatteesta ilmenee, että jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki toimenpiteet, joilla voidaan taata unionin oikeuden ulottuvuus ja tehokkuus. Pöytäkirjassa N:o 7 olevan 18 artiklan, jossa täsmennetään tämän osalta SEU 4 artiklan 3 kohdassa määrätty periaate, sanamuodon mukaan unionin toimielinten ja jäsenvaltioiden viranomaisten on tehtävä yhteistyötä kaiken ristiriidan välttämiseksi pöytäkirjan määräysten tulkinnassa ja soveltamisessa (ks. tuomio 17.12.2020, komissio v. Slovenia (EKP:n arkistot), C‑316/19, EU:C:2020:1030, 119 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen silloin, kun Euroopan parlamentin jäsentä vastaan on pantu vireille oikeudenkäynti kansallisessa tuomioistuimessa ja kun kansalliselle tuomioistuimelle on ilmoitettu, että kyseisen jäsenen erioikeuksien ja koskemattomuuden puolustamista koskeva menettely on aloitettu, kansallisen tuomioistuimen on lykättävä oikeudenkäyntiä (tuomio 21.10.2008, Marra, C‑200/07 ja C‑201/07, EU:C:2008:579, 43 kohta).
86 Kantajien mielestä riidanalaisella toimella on välttämättä ollut oikeusvaikutuksia, sillä jos parlamentin puhemies olisi aloittanut heidän koskemattomuutensa puolustamista koskevan menettelyn ilmoittamalla siitä parlamentissa ja lähettämällä asian käsiteltäväksi asiasta vastaavaan valiokuntaan, Espanjan oikeusviranomaisten olisi pitänyt keskeyttää heihin kohdistettu rikosoikeudellinen menettely.
87 Tässä yhteydessä on muistutettava oikeuskäytännöstä, jonka mukaan sellaisen toimen vaikutuksia, jolla hylätään päätöksen tekemistä koskeva pyyntö, on arvioitava pyydetyn päätöksen vaikutusten valossa (ks. edellä 55 kohta). Tästä seuraa, että riidanalaisen toimen vaikutukset on tutkittava pyydetyn puolustamispäätöksen vaikutusten kannalta. Tällaisella päätöksellä ei kuitenkaan olisi ollut vaikutuksia nyt käsiteltävässä asiassa (ks. edellä 83 kohta). On myös korostettava, että kansalliseen tuomioistuinmenettelyyn kohdistuva lykkäävä vaikutus, johon kantajat vetoavat, ei johdu Euroopan parlamentin jäsenen koskemattomuuden puolustamista koskevan menettelyn aloittamisesta vaan päätelmistä, jotka kansallisen tuomioistuimen on tehtävä tällaisen menettelyn aloittamisesta sen tietoon saatetuista tiedoista, noudattaen vilpittömän yhteistyön periaatetta, (ks. vastaavasti tuomio 21.10.2008, Marra, C‑200/07 ja C‑201/07, EU:C:2008:579, 43 kohta), jonka noudattamisen valvonta kuuluu unionin tuomioistuimille.
88 Toisaalta kantajat väittävät, että riidanalaisella toimella Euroopan parlamentin puhemies antoi Espanjan oikeusviranomaisille mahdollisuuden jatkaa heidän koskemattomuutensa ja heidän tiettyjen perusoikeuksiensa loukkaamista muun muassa antamalla edellä 14 kohdassa mainitut pidätysmääräykset. On kuitenkin todettava, että väitetyt loukkaukset johtuvat kansallisella tasolla toteutetuista toimista ja että Euroopan parlamentilla ei ollut mitään toimivaltaa vastustaa oikeudellisesti sitovalla päätöksellä niiden antamista.
89 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, ettei riidanalaista toimea voida riitauttaa SEUT 263 artiklassa tarkoitetulla kumoamiskanteella. Parlamentin esittämä oikeudenkäyntiväite on siis hyväksyttävä, ja näin ollen kanne on jätettävä tutkimatta sen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisen takia tarvitsematta tutkia parlamentin esittämää vaatimusta, jonka mukaan lausunto on jätettävä osittain antamatta, Espanjan kuningaskunnan esittämää oikeudenkäyntiväitettä, jonka mukaan kantajilla ei ole oikeussuojan tarvetta, ja parlamentin ja Espanjan kuningaskunnan esittämää oikeudenkäyntiväitettä, jonka ne ovat kohdistaneet kantajien istuntopäivänä esittämiin uusiin todisteisiin.
Oikeudenkäyntikulut
90 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
91 Koska kantajat ovat hävinneet asian, heidät on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan parlamentin oikeudenkäyntikulut tämän esittämien vaatimusten mukaisesti.
92 Espanjan kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kuudes jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Carles Puigdemont i Casamajó ja Antoni Comín i Oliveres velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Euroopan parlamentille aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
3) Espanjan kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Marcoulli | Frimodt Nielsen | Kanninen |
Julistettiin Luxemburgissa 5 päivänä heinäkuuta 2023.
Allekirjoitukset