KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 3. juulil 2007(1)
Kohtuasi C‑280/06
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
versus
Ente Tabacchi Italiani – ETI SpA jt
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Consiglio di Stato (Itaalia))
Konkurents – EÜ artikkel 81 – Sigarettide hinnakokkulepe – Vastutus kartellikokkuleppe eest ettevõtjate õigusjärgluse puhul – Isiklik vastutus – Majanduslik järjepidevus – Siseriikliku konkurentsiõiguse viide ühenduse õigusele
I. Sissejuhatus
1. Millistel asjaoludel saab asjaomasel turul varem tegutsenud ettevõtja sõlmitud kartellikokkuleppe eest lugeda vastutavaks tema õigusjärglast samal turul? Niisugune on Euroopa Kohtule käesolevas asjas Itaalia Consiglio di Stato esitatud eelotsusetaotluse sisu.
2. Käesoleva kohtuasja lähtekohaks on ajavahemikul 1993–2001 Itaalias tegutsenud kartell, kes konkurentsieeskirju rikkudes mõjutas sigarettide jaehindu turul ja kelle olemasolu tuvastas Itaalia konkurentsiamet. Algselt osales kartellis riiklike monopolide sõltumatu haldusorgan. Viimase majandustegevuse tubakatoodete tootmise ja turustamise valdkonnas, sh osalemise kartellis võttis 1999. aasta märtsis üle vastasutatud ettevõtja Ente Tabacchi Italiani, kes hiljem erastati. Itaalia konkurentsiameti arvates vastutab nimetatud ettevõtja lisaks kartellis osalemise eest alates 1999. aasta märtsist ka riiklike monopolide sõltumatu haldusorgani varasema osalemise eest kartellis ja teda tuleb karistada trahviga.
3. Vastutus kartellikokkuleppe eest ettevõtja õigusjärgluse puhul on ettevõtete võõrandamise, ümberstruktureerimise ja erastamise tingimuste kujundamisel suure praktilise tähtsusega. Nimelt mõjutavad konkurentsiametite ja kohtute poolt kartellikokkulepete puhul vastutuse aluseks võetavad kriteeriumid ettevõtete võõrandajate ja omandajate vastutusriske.
4. Vaadeldav juhtum on huvipakkuv ka teisest aspektist. Itaalia konkurentsiameti trahviotsus tugineb üksnes siseriiklikule konkurentsiõigusele, viimane juhindub omakorda ühenduse õigusest, mille tõlgendamist taotletakse Euroopa Kohtult käesolevas kohtuasjas. Euroopa Kohtu ja siseriiklike kohtute edaspidist koostööd silmas pidades on oluline selgitada, kas eelotsusetaotlus on kirjeldatud asjaoludel vastuvõetav, sest siseriiklik õigus ja ühenduse õigus on kõnealuses valdkonnas üha enam seotud.
II. Õiguslik raamistik
5. Käesolevas asjas kohaldamisele kuuluv ühenduse õigus tuleneb EÜ artiklist 81 jj ning EÜ artikli 3 lõike 1 punktist g. Mis puudutab siseriiklikku õigust, siis tuleb viidata ühelt poolt Itaalia konkurentsiõiguse ja teiselt poolt Itaalia tubakamonopoli haldamise sätetele.
A. Itaalia konkurentsiõigus
6. Itaalia konkurentsiõiguses on asjakohane 10. oktoobri 1990. aasta seadus nr 287, mis sätestab konkurentsi ja turu kaitse eeskirjad(2) ning mille I jaotis sisaldab eelkõige järgmisi sätteid:
„Artikkel 1
(1) Käesoleva seaduse sätteid, mis on vastu võetud põhiseaduse artikli 41 alusel eesmärgiga kaitsta ja tagada ettevõtlusvabadust, kohaldatakse kõigi kartellikokkulepete, turgu valitseva seisundi kuritarvitamiste ja ettevõtjate koondumiste suhtes, mis ei kuulu Euroopa Söe- ja Teraseühenduse asutamislepingu artiklite 65 ja/või 66, Euroopa Majandusühenduse (EMÜ) asutamislepingu artiklite 85 ja/või 86, EMÜ määruste ega samaväärse õigusliku mõjuga ühenduse meetmete kohaldamisalasse.
[…]
(4) Käesoleva jaotise sätete tõlgendamisel tuleb juhinduda Euroopa Ühenduse õiguse põhimõtetest konkurentsiõiguse valdkonnas.
Artikkel 2
(1) Kartellikokkulepetena käsitatakse ettevõtjatevahelisi leppeid ja/või kooskõlastatud tegevust ning ka konsortsiumide, ettevõtjate ühenduste ja muude samalaadsete organisatsioonide otsuseid, isegi kui need on vastu võetud põhikirja või muu äritegevust reguleeriva dokumendi alusel.
(2) Keelatud on ettevõtjatevahelised kokkulepped, mille eesmärgiks või tagajärjeks on püsivalt takistada, piirata või kahjustada siseturu või selle olulise osa konkurentsi, sh tegevus, millega:
a) määratakse otseselt või kaudselt kindlaks ostu- või müügihinnad või mis tahes muud tehingutingimused;
b) takistatakse või piiratakse tootmist, turustamist, turule pääsu, investeeringuid, tehnilist arengut või tehnoloogia edendamist;
c) jagatakse turge või tarneallikaid;
d) rakendatakse võrdväärsete tehingute puhul objektiivselt erinevaid tingimusi, pannes kaubanduspartnerid sellega põhjendamatult ebasoodsasse konkurentsiolukorda;
e) seatakse lepingu sõlmimise eeltingimuseks teise poole nõusolek võtta endale lisakohustusi, mis ei ole oma laadilt ega kaubandustavade poolest seotud sellise lepingu objektiga.
(3) Kõik keelatud kokkulepped on tühised.”
7. Seaduse nr 287/90 II jaotises nähakse ette Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato nime kandva siseriikliku konkurentsiameti loomine (edaspidi „Autorità Garante”), kellele sama seaduse artikli 15 lõige 1 annab järgmise pädevuse:
„Kui … [Autorità Garante] tuvastab artiklite 2 või 3 rikkumise, siis määrab ta asjaomastele ettevõtjatele ja asutustele tähtaja rikkumiste kõrvaldamiseks. Raskuse ja kestuse poolest olulise rikkumise korral on tal lisaks õigus määrata trahv summas kuni 10% teate kättetoimetamisele eelnenud asjaomase ettevõtja või asutuse majandusaasta käibest, samuti määrata tähtajad nimetatud trahvi tasumiseks.”
8. Seaduse nr 287/90 VI jaotis sisaldab artiklit 31 järgmises sõnastuses:
„Käesoleva seaduse sätete rikkumise eest määratud trahvidele kohaldatakse vastavas ulatuses 24. novembri 1981. aasta seaduse nr 689 I peatüki I ja II jao sätteid.”
B. Itaalia tubakamonopoli haldamist reguleerivad sätted
9. 8. detsembri 1927. aasta kuningliku dekreetseadusega(3) nr 2258(4) loodi Itaalias riiklike monopolide sõltumatu haldusorgan, nn Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (edaspidi „AAMS”). AAMS on riigi haldusorgan, mis allub ka käesoleval ajal majandus- ja rahandusministeeriumile.(5) AAMS on nii haldustehniliselt kui ka rahastamise ja raamatupidamise seisukohalt sõltumatu, kuid ei ole eraldiseisev juriidiline isik. Kuni 1999. aasta veebruarini (k.a) haldas AAMS muu hulgas ka Itaalia tubakamonopoli.
10. Seadusandliku dekreediga(6) nr 283, mille võttis vastu Vabariigi President 9. juulil 1998,(7) loodi Ente Tabacchi Italiani nimeline avalik-õiguslik majandusasutus (edaspidi „ETI”)(8). Seaduse alusel delegeeriti nimetatud asutusele kõik AAMS‑i tegevusvaldkonnad tootmises ja kaubanduses, välja arvatud loteriide korraldamine. ETI on talle üle antud valdkondades AAMS‑i õigusjärglane kogu aktiva ja passiva, õiguste ja varade osas.(9) ETI alustas tegevust 1. märtsil 1999.
11. Algul kontrollis ja suunas ETI tegevust majandus- ja rahandusministeerium, kes nimetas ühtlasi ETI haldusorganid ja teostas järelevalvet viimaste otsuste üle.(10) Nagu aga algusest peale ette nähtud(11), kujundati ETI 23. juunil 2000 ümber aktsiaseltsiks Ente Tabacchi Italiani – ETI SpA. Kogu aktsiakapitali haldas esialgu majandus- ja rahandusministeerium. ETI erastati lõpuks 2003. aastal ja selle ainuomanikuks on sellest ajast peale Inglise õiguse alusel asutatud valdusäriühing British American Tobacco plc, kes kuulub BAT‑kontserni (British American Tobacco).
12. Alates 1. märtsist 1999 täidab AAMS tubakatoodete valdkonnas veel vaid avaliku võimu teostamisega seotud ülesandeid(12) ja on majandustegevuse kõnealuses valdkonnas lõpetanud. Seevastu kihlvedude ja õnnemängude, eelkõige loteriide korraldamise valdkonnas on AAMS Euroopa Kohtu käsutuses oleva teabe kohaselt jätkanud majandustegevust ka pärast nimetatud kuupäeva.
III. Asjaolud ja põhikohtuasi
13. Autorità Garante tuvastas 13. märtsi 2003. aasta otsusega nr 11795(13), et Philip Morris kontserni(14) kuuluvad erinevad ettevõtted moodustasid ajavahemikul 1993–2001 algul AAMS‑iga ja hiljem ETI‑ga kartelli, mille eesmärgiks ja tagajärjeks oli konkurentsi oluline ja kestev kahjustamine seoses sigarettide jaemüügihinnaga Itaalia siseturul. Seaduse nr 287/1990 artikli 2 lõike 2 punktide a ja b rikkumise tõttu määras Autorità Garante kartellis osalemise eest trahvid, mis moodustasid Philip Morrise osas kokku 50 miljoni euro ja ETI osas 20 miljoni euro suuruse summa. Lisaks kohustas Autorità Garante kartellis osalejaid rikkumist lõpetama.
14. Viidatud otsuses pani Autorità Garante ETI‑le süüks kartellis osalemist ka perioodil enne 1. märtsi 1999, põhjendades oma otsust AAMS‑i majandustegevuse lõppemisega tubakatoodete valmistamise ja turustamise valdkonnas, samuti kõnealuse majandustegevuse ülevõtmisega ETI poolt.
15. Autorità Garante otsuse peale esitasid Philip Morris ja ETI kaebuse Tribunale amministrativo regionale del Lazio – Romale(15) (edaspidi „TAR”). Esimese astme kohtus jäi Philip Morrise kaebus rahuldamata, ent TAR rahuldas osaliselt ETI kaebuse põhjendusega, et ETI ei vastuta AAMS‑i osalemise eest kartellis. Niisugune otsus tõi kaasa Autorità Garante otsuse osalise tühistamise. Seejuures tugines TAR isikliku vastutuse põhimõttele seaduse nr 689/81 artiklite 1 ja 7 tähenduses, millele viitab seaduse nr 287/1990 artikkel 31, ja märkis, et samasugust põhimõtet kohaldatakse ka ühenduse õiguses. Objektiivse majandusliku järjepidevuse kriteeriumi saab rakendada üksnes kitsalt tõlgendatavate erandite korral, mida käesolevas asjas ei esine.
16. ETI, Philip Morris ja Autorità Garante esitasid esimese astme kohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse ning kohtuasi on nüüd Itaalia Consiglio di Stato(16) (edaspidi ka „eelotsusetaotluse esitanud kohus”) kui kõrgeima halduskohtu menetluses. Consiglio di Stato jättis ETI ja Philip Morrise kaebused kartellikokkuleppe osas rahuldamata ja hindab nüüd ainult Autorità Garante apellatsioonkaebuses tõstatatud küsimust selle kohta, kas ETI vastutab AAMS‑i osalemise eest kartellis „ETI asutamisele eelneval” ajavahemikul.
IV. Eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
17. 8. novembri 2005. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 27. juunil 2006. aastal, peatas Consiglio di Stato menetluse ja esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„a) Milline on asutamislepingu artikli 81 ja järgnevate artiklite ning ühenduse õiguse üldpõhimõtete kohaselt tingimus, mida tuleb kohaldada selle ettevõtja kindlakstegemiseks, keda konkurentsieeskirjade rikkumise eest karistada, kui tegudest, mis on karistatavad kui tervik, pani viimase osa toime ettevõtja, kes on asjaomases majandussektoris varasema ettevõtja õigusjärglane, ja kui varasem ettevõtja, olgugi et ta pole veel lõpetatud, ei tegutse enam äriühinguna vähemalt selles majandussektoris, mida karistus puudutab?
b) Kas konkurentsiõiguse kohaldamise eest vastutav ametiasutus peab karistatava isiku kindlakstegemisel selleks, et vältida konkurentsieeskirjade kasuliku mõju kahjustamist ettevõtjate õigusliku vormi muutumise tõttu, hindama kaalutlusõiguse alusel asjaolude olemasolu, mis õigustavad juriidilise isiku poolt toime pandud konkurentsieeskirjade rikkumise eest tema õigusjärglase vastutusele võtmist, isegi siis, kui see juriidiline isik on otsuse tegemise ajal veel olemas?”
18. Euroopa Kohtus toimuvas menetluses esitasid ETI, Philip Morris, Itaalia valitsus ja komisjon kirjalikke ja suulisi märkusi.
V. Hinnang
A. Eelotsusetaotluse vastuvõetavus
19. Itaalia kohtutes menetletava põhikohtuasja ese on Itaalia konkurentsiameti Autorità Garante kartelli puudutav otsus. Nimetatud otsus tugineb üksnes siseriiklikule konkurentsiõigusele, täpsemalt seadusele nr 287/1990. Otsuse õiguspärasuse hindamisel peab eelotsusetaotluse esitanud kohus vajalikuks ka ühenduse konkurentsiõiguse tõlgendamist. Kohus lähtub seaduse nr 287/1990 artikli 1 lõikest 4, mille kohaselt on ühenduse konkurentsiõiguse põhimõtted selle seaduse I jaotise sätete tõlgendamise aluseks ja seega olulised ka siseriikliku õiguse suhtes.
20. Eeltoodut arvesse võttes tuleb järgnevalt selgitada eelotsusetaotluse vastuvõetavust ja eriti selle asjakohasust.
1. Sissejuhatavad märkused
21. Ainuüksi asjaolu, et ühenduse õigus on käesolevas asjas oluline üksnes seose tõttu siseriikliku õigusega, ei räägi Consiglio di Stato eelotsuse küsimuste asjakohasuse ega Euroopa Kohtu pädevuse kahjuks.
22. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt, millel rajaneb Dzodzi kohtuotsus (edaspidi ka „Dzodzi kohtupraktika”)(17), ei ole EÜ artikli 234 sõnastuse ega ka eelotsusetaotluse menetluse mõtte ega eesmärgiga vastuolus vastamine sellistele eelotsuse küsimustele, mille eesmärk on tõlgendada ühenduse õiguse sätteid, millele liikmesriigi õiguses vaid viidatakse, et määrata kindlaks puhtalt siseriiklikku laadi olukorra suhtes kohaldatavad õigusnormid.
23. Euroopa Kohus on vastupidiselt eelnevale korduvalt sedastanud, et ühenduse õiguskorra huvides on lahknevate tõlgenduste vältimiseks tulevikus vaja anda igale ühenduse õigussättele ühtne tõlgendus, olenemata selle sätte kohaldamise asjaoludest.(18)
24. Konkurentsiõiguse valdkonnas on eriti levinud kõnealune huvi ühenduse tasandil kehtivate sätete võimalikult ühtse tõlgendamise ja kohaldamise vastu,(19) sest siseriiklik õigus juhindub nimetatud valdkonnas eriti sageli ühenduse õigusest. Öeldu kehtib ka perioodi kohta, mis eelnes määruse (EÜ) nr 1/2003(20) jõustumisele, mis tõi kaasa siseriikliku konkurentsiõiguse ja ühenduse õiguse tugeva koosmõju. Juba varem, st veel määruse nr 17(21) kehtivusajal, juhindus mitme liikmesriigi õigus ka siseriiklike asjade lahendamisel ühenduse õigusest. Sama kehtib põhikohtuasjas kohaldatava Itaalia seaduse nr 287/1990 kohta.
25. Eeltoodu valguses tuleb pidada eriti oluliseks Euroopa Kohtu ja siseriiklike kohtute koostööd konkurentsiõiguse valdkonnas. Koostöö aitab tagada õiguskindlust ja sarnaseid konkurentsitingimusi kõikidele ettevõtjatele, kelle suhtes ühenduse õigus on otseselt või kaudselt kohaldatav.
26. Siiski on komisjon kahtleval seisukohal eelotsusetaotluse vastuvõetavuse küsimuses. Mitmel põhjusel ei pea komisjon Dzodzi kohtupraktikat käesolevas kohtuasjas asjakohaseks.
27. Esiteks ei ole komisjoni väited minu arvates veenvad. Komisjon laskub Itaalia õigusnormide üksikasjadesse ja unustab seetõttu, et eelotsusemenetluses ei ole Euroopa Kohtu ülesanne siseriiklike õigusnormide tõlgendamine.(22) Komisjon ei pööra tähelepanu sellele, et siseriiklikult kohtult eeldatakse tema esitatud küsimuste asjakohasust selles õiguslikus ja faktilises kontekstis, mille see kohus on loonud omal vastutusel ja mille täpsust Euroopa Kohus ei pea kontrollima.(23) Järelikult juhul, kui küsimused puudutavad ühenduse õiguse tõlgendamist, on Euroopa Kohus põhimõtteliselt kohustatud neile vastama.(24)
28. Järgnevalt käsitlen komisjoni vastuväiteid ükshaaval.
2. Komisjoni vastuväited vastuvõetavusele
29. Komisjon esitab seoses Consiglio di Stato eelotsusetaotluse vastuvõetavusega kokku neli vastuväidet. Esiteks on ta seisukohal, et asjaomased Itaalia õigusaktid ei viita ühenduse õigusele. Teiseks märgib komisjon, et võimalik viitamine ei ole tingimusteta ega siduv. Kolmandaks puudub komisjoni arvates huvi ühenduse õiguse tõlgendamise vastu. Neljandaks tugineb komisjon ühenduse õiguse asjaomaste sätete puudumisele.
a) Esimene vastuväide: igasuguse viite puudumine ühenduse õigusele
30. Esimese vastuväitega eitab komisjon, et Itaalia õigus üleüldse viitab ühenduse õigusele põhikohtuasja asjaoludega sarnastel juhtudel. Üksnes seaduse nr 287/1990 I jaotis on tõlgendatav kooskõlas ühenduse õigusega. Käesoleval juhul ei ole aga asjakohased I jaotise materiaalsed sätted, vaid seaduse nr 287/1990 II ja VI jaotise karistusnormid, sest tegemist on „karistuse kohaldamisega” konkreetse füüsilise või juriidilise isiku suhtes. Selles osas ei juhindu Itaalia õigus ühenduse õigusest. Seetõttu on asjakohane ainult siseriiklik õigus.
31. Need argumendid ei ole veenvad. Erinevalt komisjoni arusaamast ei ole iseenesestmõistetav, et ettevõtja õigusjärgluse puhul kuuluks vastutus kartellikokkuleppe eest üksnes karistusnormide valdkonda ja et seda saaks hinnata täielikult lahus konkurentsiõiguse materiaalõiguslikest normidest ning ettevõtja mõistest. Euroopa Kohus tugineb kartellikokkuleppe vastutuse küsimuse lahendamisel lisaks trahve käsitlevatele sätetele (määruse nr 17 artikkel 15 või praegu määruse nr 1/2003 artikkel 23) ka EÜ artikli 81 materiaalõiguslikele sätetele(25), kusjuures oluliseks võib osutuda ettevõtja majandusliku järjepidevuse või täpsemalt identiteedi kriteerium.(26)
32. Kui Consiglio di Stato soovib nüüd Itaalia siseriikliku konkurentsiõiguse raames valida sarnast käsitusviisi, siis ei saa Euroopa Kohus seda asjassepuutumatuna kõrvale jätta, ilma et tekiks vastuolu senise kohtupraktikaga.
33. Euroopa Kohus võiks pidada Consiglio di Stato eelotsusetaotlust vastuvõetamatuks, kuna on ilmselge, et ühenduse õiguse tõlgendamine ei ole mingil moel seotud tegelike asjaolude ega põhikohtuasja vaidlusesemega.(27) Kui oleks tuvastatud, et Itaalia õigus ei juhindu sarnastel asjaoludel ühenduse õigusest, siis tuleks Euroopa Kohtule ühenduse õiguse tõlgendamiseks esitatud küsimused tunnistada asjakohasuse puudumise tõttu vastuvõetamatuteks.(28)
34. Käesoleval juhul ei ole aga tegemist eespool kirjeldatud olukorraga. Consiglio di Stato lähtub oma eelotsusetaotluses sellest, et seaduse nr 287/1990 I jaotise viide ühenduse õigusele on põhikohtuasjas oluline.(29) Ainuüksi niisugune tõdemus siseriikliku õiguse raamistiku kohta on Euroopa Kohtule eelotsusemenetluses siduv.
35. Nagu juba märgitud, ei tõlgenda Euroopa Kohus eelotsusemenetluses ei siseriiklikke õigussätteid ega otsusta eelotsusetaotluse esitanud kohtu antud tõlgenduse õigsuse üle.(30) Käesoleva kohtuasjaga sarnastel asjaoludel on üksnes siseriiklik kohus pädev määrama, millises ulatuses siseriiklik õigus viitab ühenduse õigusele; Euroopa Kohus ei saa eelotsusetaotluse küsimusele vastates arvestada siseriikliku õiguse üldise ülesehitusega, mis koos viitega ühenduse õigusele määrab kõnealuse viite ulatuse. (31)
36. Komisjoni esimene vastuväide ei ole seega põhjendatud.
b) Teine vastuväide: ühenduse õigusele suunatud tingimusteta ja siduva viite puudumine
37. Teises vastuväites märgib komisjon, et isegi seaduse nr 287/1990 artikli 1 lõike 4 kohaldatavuse korral ei ole selles sisalduv viide ühenduse õigusele otsene ja tingimusteta; lisaks ei oleks Euroopa Kohtu esitatud ühenduse õiguse tõlgendus siseriiklikele kohtutele käesoleval juhul siduv. Sarnaselt kohtuasjaga Kleinwort Benson(32) ei ole eelotsusetaotlus käesoleval juhul vastuvõetav.
38. Eeltoodud argument ei ole samuti veenev.
39. Ka kohtuasjas Kleinwort Benson tehtud otsuse kohaselt on nimelt oluline, kas siseriiklik seadusandja soovib eristada puhtalt siseriiklikku laadi olukordi ja ühenduse õigusega reguleeritud olukordi või käsitleb neid sarnaselt ja juhindub seetõttu mõlema puhul ühenduse õigusest.(33) Sealjuures ei oma tähtsust, kas siseriiklik õigus viitab ühenduse õigusele otseselt või üksnes kaudselt; pigem on määrav sisuline lähtumine ühenduse õigusest.(34)
40. Nähtavasti ei erista Itaalia seadusandja puhtalt siseriiklikku laadi olukordi ja ühenduse õigusega reguleeritud olukordi. Mõlemal juhul on pigem kohaldatav viide ühenduse õigusele vastavalt seaduse nr 287/1990 artikli 1 lõikele 4. Juba see räägib Consiglio di Stato eelotsuse küsimuste vastuvõetavuse kasuks Dzodzi kohtupraktika tähenduses, võttes arvesse kohtuasjas Kleinwort Benson tehtud otsust.
41. Vastupidiselt komisjoni arvamusele ei ole käesolev juhtum pealegi mingil määral võrreldav kohtuasjaga Kleinwort Benson.
42. Esiteks oli kohtuasjas Kleinwort Benson tegemist olukorraga, kus siseriiklik seadusandja võttis Euroopa õiguse (asi puudutas Brüsseli konventsiooni) vaid osaliselt eeskujuks ja kasutas üksnes osa viimase mõistetest. Liikmesriigi õigus tugines Euroopa õigusele, kuid ei viidanud sellele otseselt ja tingimusteta, vaid lubas koguni sõnaselgeid erinevusi võrreldes Euroopa õigusega, samuti muudatusi, „mille eesmärk on tekitada lahknevusi”.(35)
43. Pidades silmas seaduse nr 287/1990 artikli 1 lõiget 4, ei saa käesolevas asjas tuvastada sarnasust eelkirjeldatud olukorraga. Kõnealune säte sisaldab pigem sõnaselget viidet Euroopa Ühenduse konkurentsiõigusele. Selle sätte sõnastusest, eelotsusetaotlusest ega kohtuasja toimiku materjalidest ei tulene, et vaadeldav viide ühenduse õigusele oleks mingis mõttes tingimuslik.
44. Teiseks pidid siseriiklikud kohtud kohtuasjas Kleinwort Benson kohaldatavate siseriiklike sätete kohaselt siseriiklikku laadi olukordade lahendamisel Euroopa Kohtu praktikat üksnes „arvestama”, ilma et see oleks olnud nende jaoks siduv.(36)
45. Erinevalt komisjoni arusaamast ei saa käesoleval juhul rääkida ka sellisest puuduvast siduvusest siseriiklike kohtute jaoks: seaduse nr 287/1990 I jaotise sätete tõlgendamisel „tuleb juhinduda Euroopa Ühenduse konkurentsiõigusest” (seaduse nr 287/1990 artikli 1 lõige 4). Ei selle sätte sõnastusest, eelotsusetaotlusest ega toimiku materjalidest ei tulene, et kõnealuse tõlgenduse raames ei oleks Euroopa Kohtu praktika siduv.(37)
46. Komisjon ei tõenda mingil moel oma väidet, et ühenduse õigus on Itaalia õiguse kohaldajatele vaid üheks, kuid mitte otsustavaks elemendiks siseriikliku õiguse asjaomaste sätete tõlgendamisel, ega ka seda, et Itaalia siseriiklikud kohtud ei ole seaduse alusel kohustatud kohaldama siseriiklikus õiguse suhtes Euroopa Kohtu praktikat. Kõik teised menetlusosalised toonitasid kohtuistungil, et Euroopa Kohtu praktika on Itaalia siseriiklikele kohtutele käesoleva asjaga sarnastel juhtudel siduv.
47. Otsustava tähtsusega on lõpuks ikkagi see, kas vastamine eelotsuse küsimustele võib olla siseriikliku kohtu jaoks kasulik. EÜ artikli 234 kohaselt on eelotsusetaotluse menetlus kohtute koostöö vahend, mille abil saab Euroopa Kohus anda siseriiklikele kohtutele juhiseid ühenduse õiguse tõlgendamiseks, mis võivad olla nende lahendatavas kohtuasjas kasulikud siseriikliku õigusnormi mõjude hindamisel.(38) Kõnealuse kasulikkuse üle otsustamisel on siseriiklikul kohtul kaalutlusõigus.(39)
48. Eeltoodust tulenevalt ei ole ka komisjoni teine väide asjakohane.
c) Kolmas vastuväide: ühenduse õiguse tõlgendamise huvi puudumine
49. Kolmanda vastuväite kohaselt puudub komisjoni arvates erinevalt kohtuasjadest Bronner(40) ja Asnef-Equifax(41) käesoleval juhul huvi ühenduse õiguse tõlgendamise vastu, sest viimast ei saa nagunii kohaldada paralleelselt siseriiklike õigusnormidega.
50. Eeltoodud argument ei ole samuti veenev. Komisjon tunnistab, et Dzodzi kohtupraktika ei ole piiratud üksnes juhtudega, mil ühenduse õigust saab vajaduse korral kohaldada kõrvuti siseriikliku õigusega.
51. Konkurentsiõigust iseloomustab tihti võimalus kohaldada samadele asjaoludele nii siseriikliku õiguse kui ka ühenduse õiguse sätteid.(42) Niisugune olukord esineb alati siis, kui siseriikliku konkurentsiõiguse ja ühenduse konkurentsiõiguse kohaldamisalad kattuvad, st kui ettevõtjatevahelised kokkulepped on lisaks siseriiklikule konkurentsiõigusele hõlmatud ka EÜ artikliga 81 eelkõige seetõttu, et need võivad mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust kõnealuse sätte tähenduses. Juba enne määruse nr 1/2003 jõustumist võis sarnastel juhtudel täheldada ilmset huvi ühenduse õiguse ühetaolise tõlgendamise ja kohaldamise vastu.(43)
52. Eeltoodust ei järeldu sugugi, et üksnes siseriikliku õiguse ja ühenduse õiguse sätete paralleelsel kohaldamisel tekib huvi eelotsusetaotluse küsimustele vastamiseks Dzodzi kohtupraktika tähenduses. Vastupidi, kõnealune kohtupraktika puudutas seni pigem juhtumeid, mis ei kuulunud ühenduse õiguse kohaldamisalasse ja milles ühenduse õiguse ja siseriikliku õiguse paralleelset kohaldamist ei olnud seetõttu vaja nagunii kaaluda.(44)
53. Ka konkurentsiõiguse puhul ei piirdu huvi ühenduse õiguse ühetaolise tõlgendamise ja kohaldamise vastu mitte üksnes juhtudega, kui kohaldamisalade kattuvuse tõttu kuuluvad paralleelselt kohaldamisele nii siseriikliku õiguse kui ka ühenduse õiguse sätted. Paljude liikmesriikide õigusnormid juhinduvad ka puhtalt siseriiklikku laadi olukordade puhul, mis kuuluvad eranditult siseriikliku konkurentsiõiguse kohaldamisalasse, ühenduse õiguse asjaomastest sätetest, mis on nimetatud olukorras kaudselt kohaldatavad. Kirjeldatud suundumust võis täheldada ka enne määruse nr 1/2003 jõustumist, mida käesolevas asjas ei kohaldata. 1990. aastal vastu võetud Itaalia konkurentsiõiguse eeskirjad näitavad ilmekalt, et sellesarnast sisulist juhindumist ühenduse õigusest praktiseeriti juba palju varem.
54. Ükskõik, kas EÜ konkurentsiõigus kuulub kohaldamisele paralleelselt siseriikliku konkurentsiõigusega või muutub puhtalt siseriiklikku laadi olukordade puhul kaudselt asjakohaseks üksnes tänu viitele siseriiklikus konkurentsiõiguses, tuleb seda tõlgendada ja kohaldada ühetaoliselt, et tagada võimalikult ulatuslik õiguskindlus ja sarnased konkurentsitingimused kõikidele ettevõtjatele, kelle suhtes ühenduse õigus on otseselt või kaudselt kohaldatav. Viimase saavutamine on konkurentsiõigusega seotud juhtudel EÜ artikli 234 alusel toimuva eelotsusemenetluse üks peamisi eesmärke.
55. Ka Euroopa Kohus on konkurentsiõigusega seotud juhtudel järjekindlalt pidanud eelotsusetaotlust vastuvõetavaks mitte ainult siis, kui on võimalik EÜ konkurentsiõiguse ja siseriikliku konkurentsiõiguse paralleelne kohaldamine,(45) vaid ka siis, kui kohaldamisele kuulub üksnes siseriiklik õigus, milles sisalduva viite tõttu on EÜ konkurentsiõigus kaudselt asjakohane.(46)
56. Komisjoni kolmas vastuväide ei ole järelikult samuti põhjendatud.
d) Neljas vastuväide: ühenduse õiguse asjaomaste sätete puudumine
57. Komisjoni viimane, neljas vastuväide tugineb määruse nr 1/2003 artiklile 5, täpsemalt selle neljandale taandele. Nimetatud sättest tuleneb, et liikmesriigi konkurentsiametid määravad konkurentsimenetluses alati asjaomases siseriiklikus õiguses ette nähtud sanktsioone ja seda isegi siis, kui nad kohaldavad ühenduse õigust (EÜ artikkel 81). Eeltoodust järeldab komisjon, et käesoleva kohtuasjaga sarnastel juhtudel, kus tegemist on üksnes „karistuse määramisega”, ei tulene ühenduse õigusest mingeid ettekirjutusi. Seetõttu puudub huvi ühenduse õiguse tõlgendamise vastu.
58. Eeltoodud seisukoht ei ole veenev. Nagu juba märgitud,(47) ei ole sugugi iseenesestmõistetav, et ettevõtja õigusjärgluse puhul kuuluks vastutus kartellikokkuleppe eest üksnes karistusnormide valdkonda ja et seda saaks hinnata täielikult lahus konkurentsiõiguse materiaalõiguslikest normidest.
59. Käesolevas asjas ei ole esmajoones tegemist küsimusega, kas kohaldada tuleb karistus‑ või haldusõiguslikke karistusi ja kas nimetatud karistusi saab vajaduse korral kohaldada sellise füüsilise isiku suhtes nagu kartellis osaleva ettevõtja juhatuse liige. Pigem tuleb selgitada, kas ettevõtjat saab võtta vastutusele kartellikokkuleppe eest, milles on teatud perioodil osalenud teine ettevõtja. Erinevalt komisjoni arusaamast ei saa kõnealust probleemi piirata üksnes „karistuse määramisega”, vaid uurida tuleb vastutust kartellikokkuleppe eest tervikuna. Vastavalt sellele lähtub Euroopa Kohus kõnealuse küsimuse hindamisel mitte ainult karistusnormidest, vaid igal juhul ka EÜ artikli 81 materiaalõiguslikest sätetest.(48)
60. Määruse nr 1/2003 artikli 5 neljas taane annab siiski ülevaate ainult sanktsioonidest, mida liikmesriigi konkurentsiamet saab läbiviidavas konkurentsimenetluses rakendada. Seega ei saa viidatud sättest teha üheseid järeldusi käesolevas asjas huvipakkuva kartellikokkuleppe eest vastutuse küsimuses ettevõtja õigusjärgluse korral.
61. Komisjoni neljas vastuväide tuleb seega samuti tagasi lükata.
3. Kokkuvõttev märkus vastuvõetavuse kohta
62. Käsitluse terviklikkuse huvides olgu märgitud, et kohtuotsusest Ynos(49) ei tulene takistust Dzodzi kohtupraktika kohaldamiseks käesolevas asjas.
63. Kohtuasjas Ynos ei muutnud Euroopa Kohus Dzodzi kohtupraktikas kujundatud seisukohti. Pigem leidis Euroopa Kohus, et tal puudub pädevus eelotsusetaotluse küsimusele vastamiseks põhjusel, et põhikohtuasja asjaolud ilmnesid enne asjaomase liikmesriigi ühinemist Euroopa Liiduga, st väljaspool ühenduse õiguse ajalist kohaldamisala.(50) Euroopa Kohus on pädev tõlgendama ühenduse õigust seoses selle kohaldamisega uues liikmesriigis alates viimase ühinemisest Euroopa Liiduga.(51)
4. Vahekokkuvõte
64. Eeltoodud kaalutlustele tuginedes jõuan järeldusele, et eelotsusetaotlus on vastuvõetav.
B. Eelotsuse küsimuste sisuline hinnang
65. Oma mõlema küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, millistel tingimustel määrab ühenduse õigus vastutuse kartellikokkuleppe eest ettevõtja õigusjärgluse puhul(52) (esimene küsimus) ja kas konkurentsiametil on kõnealuse vastutuse osas kaalutlusõigus (teine küsimus).
66. Sellest oleneb põhikohtuasjas, kas Autorità Garante pidas ETI‑t AAMS‑i kartellikokkuleppes osalemise eest õigustatult vastutavaks või vastutavad AAMS ja ETI pigem eraldi kumbki üksnes oma osalemisperioodi eest. Itaalia valitsus toetab ETI vastutavaks pidamist, kuid nii ETI kui ka Philip Morris ja komisjon on vastupidisel seisukohal.
1. Kartellikokkuleppe eest vastutuse kriteeriumid (esimene küsimus)
67. Consiglio di Stato esimene küsimus käsitleb kartellikokkuleppe eest vastutuse kriteeriume ettevõtja õigusjärgluse korral.
68. Kartellikokkuleppe eest vastutuse põhiprobleem tuleneb tõsiasjast, et konkurentsieeskirjade ja konkurentsiameti otsuste adressaadid ei tarvitse kattuda.
69. Kui konkurentsieeskirjad on suunatud ettevõtjatele ja neid kohaldatakse sõltumata ettevõtjate struktuurist ja õiguslikust vormist, siis konkurentsiameti otsused karistuste määramisel konkurentsieeskirjade rikkumise eest võivad puudutada üksnes isikuid, muu hulgas seepärast, et kõnealused otsused peavad olema vajaduse korral täitmisele pööratavad.(53) Seetõttu tõusetub iga kord, kui konkurentsiamet määrab karistuse kartellikokkuleppe eest, konkreetse isiku vastutuse küsimus.(54)
a) Isiklik vastutus ja majanduslik järjepidevus
70. Vastutuse kriteeriumide valikul tuleb kaaluda nii võetavate meetmete karistuslikku olemust kui ka arvestada nende mõtet ja eesmärki: meetmete eesmärk on rakendada tõhusalt konkurentsieeskirju, mis tagavad, et konkurentsi ei kahjustata (EÜ artikli 3 lõike 1 punkt g), seepärast peavad meetmed sundima ettevõtjaid hoiduma kartellikokkulepetes osalemast.(55)
– Isikliku vastutuse põhimõte
71. Kartellikokkulepete puhul konkurentsiametite võetavate meetmete – eriti rahatrahvide – karistuslikust olemusest tuleneb, et tegemist on karistusõigusele vähemalt lähedalseisva valdkonnaga. Seetõttu on kartellikokkuleppe eest vastutamise puhul oluline isikliku vastutuse põhimõte(56), mis omakorda sisaldub õigusriigi ja süü põhimõttes.(57) Isiklik vastutus tähendab, et kartellikokkuleppe eest vastutab põhimõtteliselt see füüsiline või juriidiline isik, kes käitab kartellis osalevat ettevõtet,(58) teisisõnu on vastutav asjaomase ettevõtte õigussubjekt.
72. Juhindumine isiklikust vastutusest aitab samaaegselt reeglina kaasa konkurentsieeskirjade tõhusale rakendamisele, sest ettevõtte käitajal on ka oluline mõju ettevõtte käitumisele turul; nimetatud käitumine peab võtma määratud karistuse tagajärjel uue suuna, mille tulemusel ettevõtja käitub edaspidi konkurentsieeskirjade kohaselt. Samal ajal on karistusel üldpreventiivne mõju, sest see hoiatab teisi ettevõtjaid kartellikokkulepetes osalemise eest.
73. Ettevõtete ümberkorraldamisest, võõrandamisest ja teistest muudatustest tulenevalt võib muidugi esineda olukord, kus isik, kes käitab kartellis osalevat ettevõtet kartellikokkuleppe eest karistamise ajal, ei ole enam sama isik, kes käitas ettevõtet rikkumise ajal. Sellisel juhul järeldub isikliku vastutuse põhimõttest, et kartellikokkuleppe eest vastutab põhimõtteliselt füüsiline või juriidiline isik, kes käitas ettevõtet rikkumise ajal (esialgne käitaja), isegi kui konkurentsiameti otsuse tegemise ajal vastutab ettevõtte käitamise eest teine isik (uus käitaja)(59); kui aga ettevõte on jätkanud rikkumist ka uue käitaja vastutusel, siis saab kartellikokkuleppes vastutavaks pidada uut käitajat alates ettevõtte ülevõtmise ajast.(60)
– Isikliku vastutuse põhimõtte ülemäära formaalse käsitamise oht
74. Kui aga esialgset käitajat enam olemas ei ole või tema majanduslik tegevus ei ole enam märkimisväärne, siis valitseb oht, et kartellikokkuleppe eest määratud karistus jookseb liiva. Isikliku vastutuse põhimõtte liialt formaalne käsitamine võib kaasa tuua selle, et kartellikokkuleppe eest kohaldatava karistuse mõte ja eesmärk – eeskätt konkurentsieeskirjade tõhus rakendamine – jääb täitmata.(61) Lisaks tekiks sellisel juhul ettevõtte käitajal huvi teatud struktuurimuutuste abil end teadlikult konkurentsiõiguslikust vastutusest vabastada.
– Majandusliku järjepidevuse kriteerium
75. Konkurentsieeskirjade tõhusa rakendamise huvides võib seega osutuda vajalikuks panna vastutus kartellikokkulepe eest kartellis osaleva ettevõtte esialgse käitaja asemel erandkorras uuele käitajale.
76. Selline uue käitaja vastutusele võtmine tuleb kõne alla siiski üksnes juhul, kui teda saab majanduslikust vaatekohast pidada tõesti esialgse käitaja õigusjärglaseks(62), st kui ta jätkab kartellis osaleva ettevõtte käitamist(63) (majandusliku järjepidevuse kriteerium)(64).
77. Isikliku vastutuse põhimõttest kõrvalekaldumiseks peavad esinema täiendavad õigustavad asjaolud. Kohtupraktikas eristatakse selles osas kahte peamist juhtumit.
78. Esiteks kohaldatakse majandusliku järjepidevuse kriteeriumi muutuste korral, mis puudutavad üksnes kartellis osaleva ettevõtte käitajat ja toovad kaasa viimase kui õigussubjekti kadumise.(65) Majandusliku järjepidevuse arvestamine tagab selle, et juriidilised isikud ei saa hoiduda konkurentsiõiguslikust vastutusest, muutes vaid oma õiguslikku vormi või nime.(66) Öeldu kehtib ka ettevõtete ühinemise korral, kui kartellis osaleva ettevõtte esialgne käitaja loobub oma õigusvõimest teise juriidilise isiku kasuks, kellest saab esimese õigusjärglane.
79. Teiseks leiab majandusliku järjepidevuse kriteerium kohtupraktikas kohaldamist kontsernisisese ümberstruktureerimise korral, millega ei tarvitse kaasneda esialgse käitaja kui õigussubjekti kadumist, küll aga ei ole tema majandustegevus enam märkimisväärne, seda isegi mitte teistel kartelli tegevusvaldkonnast erinevatel turgudel.(67) Kui kartellis osaleva ettevõtte esialgse ja uue käitaja vahel on struktuuriline seos(68), siis saavad asjaomased isikud vältida konkurentsiõiguslikku vastutust nende käsutuses olevate õiguslike kujundamisvahenditega nii tahtlikult kui ka tahtmatult. Nii näiteks võib ettevõtte esialgne käitaja kontsernisiseste ümberkorralduste tagajärjel osutuda „tühjaks kooreks”. Talle kartelliga seotud süüteo eest määratud karistus jookseb sel juhul liiva.(69)
80. Nimetatud juhtudel õnnestub tagada üksnes siis, kui vastutus kartellikokkuleppe eest langeb ettevõtte uuele käitajale, et esiteks vastutab isik, kes sai kartellis osalemise tulemusel kasu ettevõtte võimalikust kasumist ja väärtuse kasvust(70), ja teiseks ei jää karistus kui selline mõjuta. Vaid majanduslikult aktiivne uus käitaja saab mõjutada ettevõtet edaspidi konkurentsieeskirjadest kinni pidama. Karistusel puuduks võrreldav mõju, kui seda kohaldataks endise käitaja suhtes, kes ei ole enam majanduslikult aktiivne. Sellisel juhul oleks karistuse üldpreventiivne ehk hoiatav mõju teistele ettevõtjatele väiksem.
– Majandusliku järjepidevuse kriteeriumi kohaldamise piirid
81. Majandusliku järjepidevuse kriteeriumile tuginemine ei tohi tuua kaasa isikliku vastutuse põhimõtte katteta jäämist ega anda vastupidist tulemust. Nimelt ei tohi majandusliku järjepidevuse kriteerium isikliku vastutuse põhimõtet asendada, vaid ta peab üksnes täiendama ulatuses, mis on vajalik kartellikokkuleppe eest nii kohase kui ka mõjusa karistuse määramiseks, ja aitama sellega kaasa konkurentsieeskirjade tõhusale rakendamisele. Järelikult peab majandusliku järjepidevuse kriteeriumi kohaldamine jääma erandiks.
82. Öeldu ei välista seda, et eelnimetatud juhtumitele(71) võivad lisanduda uued. Majandusliku järjepidevuse kriteeriumi rakendamisele on seatud aga eriti kitsad piirid, kui kartellis osalev ettevõte võõrandatakse sõltumatule kolmandale isikule ning esialgse ja uue käitaja vahel puudub struktuuriline seos. Sellisel juhul on majandusliku järjepidevuse kriteeriumi rakendamine ja uuele käitajale kartellikokkuleppe eest vastutuse panemine lubatud vaid juhul, kui ettevõte anti talle üle kuritahtlikult, st eesmärgiga vältida konkurentsiõiguslikke sanktsioone.(72)
83. Kui niisugune kuritahtlik tunnus puudub ja sõltumatu kolmas isik omandas ettevõtte tavapärastel turutingimustel, siis ei tohiks majandusliku järjepidevuse kriteeriumi kohaldada. Konkurentsieeskirjade tõhusaks rakendamiseks ei ole sellisel juhul vaja kõrvalekaldumist isikliku vastutuse põhimõttest. Pigem saavutab konkurentsiõiguslik sanktsioon reeglina oma mõju ka ettevõtte esialgse käitaja puhul.
84. Lisaks ei ole paratamatu, kui ettevõte võõrandati tavapärastel turutingimustel, et ainult uus käitaja saab kasu ettevõtte võimalikust kasumist ja väärtuse kasvust tänu kartellis osalemisele. Kõnealune asjaolu sõltub pigem müüja ja ostja vahelisest võlaõiguslikust lepingust, eriti sellest, kas võimalikke trahve kartellikokkuleppe eest võeti hinda alandava tegurina arvesse või mitte.
b) Käesoleva juhtumi eripära
85. Euroopa Kohtu pädevusse ei kuulu küll põhikohtuasja asjaolude hindamine, kuid ta saab siiski anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule kasulikke ja põhukohtuasja lahendamist hõlbustavaid juhiseid, pidades silmas juhtumi eripära. Sellega seoses tuleb rõhutada järgmist.
86. Käesolevale juhtumile on iseloomulik see, et Itaalia riigile kuuluv ettevõte AAMS oli algselt majanduslikult tegev kahes valdkonnas: esiteks õnnemängude ja loteriide korraldamise, teiseks tubakatoodete valdkonnas. Vaid üks nimetatud valdkondadest, nimelt tubakatoodete tootmine ja kaubandus, anti üle selleks asutatud avalik-õiguslikule majandusasutusele ETI, kes kuulus algselt majandus- ja rahandusministeeriumi haldusalasse ja kes kujundati alles hiljem ümber aktsiaseltsiks ja erastati.
87. Esimesel etapil toimus ettevõttesisene ümberkorraldus, mille jooksul riigi majandustegevus õnnemängude ja tubakatoodete valdkonnas kuulus endiselt majandus- ja rahandusministeeriumi haldusalasse ja viimase kontrolli alla. Teisel etapil lahutati riigi majandustegevus tubakatoodete valdkonnas majandus- ja rahandusministeeriumi haldusalast ja viidi üle erasektorisse.
88. Avalik-õiguslikku majandusasutust ETI ja aktsiaseltsi ETI SpA tuleb vaieldamatult käsitleda AAMS‑i majandusliku õigusjärglasena tubakatoodete tootmise ja kaubanduse valdkonnas. Selle kasuks räägib lisaks AAMS‑i tegevuse formaalsele üleandmisele ETI‑le ka ETI muutumine AAMS‑i õigusjärglaseks kogu aktiva ja passiva, õiguste ja varade osas.(73) Senistel andmetel võttis ETI majanduselus täielikult üle AAMS‑i rolli, sh osalemise kartellis Philip Morrisega.
89. Üksnes asjaolu, et ETI jätkab AAMS‑i tegevust tubakatoodete tootmise ja kaubanduse valdkonnas ja et seeläbi on täidetud majandusliku järjepidevuse kriteerium, ei ole siiski piisav, kaldumaks kõrvale isikliku vastutuse põhimõttest ja omistada ETI‑le vastutus AAMS‑i kartellikokkuleppes osalemise eest. Nagu eespool märgitud,(74) ei pea majandusliku järjepidevuse kriteerium isikliku vastutuse põhimõtet asendama, vaid seda üksnes täiendama ulatuses, mis on vajalik kartellikokkuleppes osalemise eest kohase ja mõjusa karistuse määramiseks, ja aitama sellega kaasa konkurentsieeskirjade tõhusale rakendamisele.
90. Nimetatud vajadus ei ole käesoleva asjaga sarnasel juhtumil ilmne.
– AAMS‑i majandustegevuse jätkumine
91. Esiteks tuleb märkida, et ETI ei võtnud üle kogu AAMS‑i majandustegevust, vaid eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel jätkab AAMS iseseisva ettevõtjana märkimisväärset tegevust õnnemängude ja loteriide korraldamisel. Käesolev juhtum ei ole seega võrreldav nende juhtudega, kus kartellis osaleva ettevõtte esialgne käitaja on õigussubjektina kadunud või ei oma ettevõtjana enam tähtsust.(75)
92. Sanktsiooni mõttest ja eesmärgist ei tulene möödapääsmatult, et seda peaks AAMS‑i asemel kohaldama ETI‑le. AAMS‑ile kui ettevõtte esialgsele käitajale määratud karistusel võib olla eripreventiivne mõju ja see saab aidata kaasa konkurentsieeskirjade tõhusale rakendamisele. AAMS osaleb jätkuvalt majanduselus ja teda saab karistusega mõjutada käituma edaspidi konkurentsieeskirjade kohaselt.
93. Tuleb möönda, et riigiettevõttele AAMS määratav trahv laekuks uuesti riigieelarvesse, kuigi AAMS‑i sõltumatus rahastamise ja raamatupidamise korraldamisel(76) viitab siiski sellele, et karistus võib mõjutada AAMS‑i individuaalset käitumist turul.
94. AAMS‑i majandustegevuse puudumine tubakatoodete valdkonnas ei takista kartellikokkuleppe eest vastutuse omistamist AAMS‑ile isikliku vastutuse põhimõtte alusel.(77) AAMS‑i tasutud rahatrahvil võib olla üldpreventiivne mõju, mille tagajärjel hakkavad asjaomases majandusharus tegutsevad ettevõtted käituma edaspidi konkurentsieeskirjade kohaselt ja hoiduvad osalemast uutes kartellikokkulepetes.
– ETI erastamine ja võõrandamine sõltumatule kolmandale isikule
95. Teiseks tuleb märkida, et ETI kujundati vahepeal ümber aktsiaseltsiks ja erastati, nii nagu see oli algusest peale kavandatud. Seega puudub alus pidada ettevõtte üleandmist ETI‑le kuritahtlikuks eesmärgiga vältida konkurentsiõiguslikke sanktsioone.
96. Lisaks ei ole tuvastatud, et karistuse määramise ajal on AAMS‑i kui kartellis osaleva ettevõtte esialgse käitaja ja ETI kui uue käitaja vahel veel struktuuriline seos. Pigem oli ettevõte karistuse määramise ajal sõltumatu kolmanda isiku kontrolli all.
97. Kokkuvõtvalt sarnaneb käesolev juhtum mitte niivõrd kontsernisiseste ümberkorraldustega, vaid pigem ettevõtte võõrandamisega sõltumatule kolmandale isikule tavapärastel turutingimustel, mille puhul – nagu eelnevalt märgitud(78) – ei ole majandusliku järjepidevuse kriteerium kohaldatav.
98. Erinevalt Itaalia valitsuse seisukohast ei anna minu arvates ETI käitatava ettevõtte kartellis osalemisest tulenev väärtuse kasv alust kalduda kõrvale isikliku vastutuse põhimõttest. Nagu juba märgitud, ei tarvitse nimetatud väärtuse kasvust kasu saada tingimata üksnes ettevõtte uus käitaja. Vastupidi, väärtuse kasv võis kajastuda ETI SpA aktsiate ostuhinnas nende erastamise ajal ja sellisel juhul sai kasu müüja ehk Itaalia riik.
99. Kokkuvõtvalt tuleb märkida, et vastutuse puhul kartellikokkuleppe eest ei oma tähtsust, kas kartellis osaleva ettevõtte võõrandas sõltumatule kolmandale isikule eraõiguslik isik või riik. Riiki ei pea kohtlema leebemalt kui eraõiguslikku võõrandajat.
100. Komisjon peab võimalikuks, et teatud asjaoludel läheb vastutus avalik-õigusliku ettevõtte kartellikokkuleppe eest ettevõtte erastamisel majandusliku järjepidevuse põhimõtte kohaselt üle ettevõtte uuele eraõiguslikule käitajale. Seda nimelt juhul, kui riik on pärast erastamist lõpetanud erastatud ettevõttega seotud struktuuride kaudu toimuva majandustegevuse, isegi kui ta on muude struktuuride raames – nt teiste ministeeriumite haldusalades – majanduslikult aktiivne.(79)
101. Komisjoni seisukohaga ei saa siiski nõustuda, sest riigiettevõtte erastamine ei saa vabastada riiki vastutusest tema eelnevalt käitatud ettevõtte võimalike kartellikokkulepete eest. Riigi vastutus on pigem tema majandustegevuse loogiline tagajärg, mille puhul ei saa riik põhimõtteliselt hoiduda kõigi ettevõtjate suhtes kohaldatavate konkurentsieeskirjade täitmisest (vt ka EÜ artikli 86 lõige 1). Kui eraõigusliku isiku vastutus tema käitatud ettevõtte kartellikokkuleppe eest jätkub isikliku vastutuse põhimõtte kohaselt ka pärast ettevõtte võõrandamist, siis kehtib see samamoodi ka riigi suhtes.
102. Komisjoni tõstatatud probleemi ei ole siiski vaja siinkohal lõplikult lahendada. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel on käesolevas asjas tuvastatud, et Itaalia riik osaleb ka AAMS‑i kaudu jätkuvalt majanduselus. Seega jätkub riigi majandustegevus koguni samas struktuuris, millest pärineb hiljem ETI‑le üle antud ja erastatud tegevusvaldkond.
103. Kokkuvõtvalt olen seetõttu seisukohal, et käesoleva juhtumiga sarnastel asjaoludel peavad konkurentsiametid ja kohtud juhinduma isikliku vastutuse põhimõttest ning et nad ei saa omistada vastutust kartellikokkuleppe eest majandusliku järjepidevuse kriteeriumi alusel.
2. Konkurentsiametite kaalutlusõigus vastutusele võtmisel (teine küsimus)
104. Oma teise eelotsuse küsimusega palub Consiglio di Stato sisuliselt selgitada, kas pädeval konkurentsiametil on kaalutlusõigus võtta kartellikokkuleppe eest vastutusele kartellis osaleva ettevõtte esialgne või uus käitaja, et tagada konkurentsieeskirjade tõhus rakendamine praktikas.
105. Nagu juba märgitud, tuleb vastutuse puhul kartellikokkuleppe eest ettevõtte õigusjärgluse korral järgida isikliku vastutuse põhimõtet. Majandusliku järjepidevuse kriteerium ei pea isikliku vastutuse põhimõtet asendama, vaid seda üksnes täiendama ulatuses, mis on vajalik kartellikokkuleppe eest kohase ja mõjusa karistuse määramiseks, ja aitama sellega kaasa konkurentsieeskirjade tõhusale rakendamisele.
106. Eeltoodust järeldub, et pädevatel konkurentsiametitel ja pädevatel kohtutel ei ole valikuvabadust, kas võtta kartellikokkuleppe eest vastutusele ettevõtte esialgne või uus käitaja. Majandusliku järjepidevuse kriteerium kuulub kohaldamisele pigem siis, kui isikliku vastutuse põhimõtte alusel määratud konkurentsiõiguslik karistus ei täidaks oma eesmärki.
107. Konkurentsiõigusliku karistuse eesmärgi täitmise tuvastamine võib igal konkreetsel juhul nõuda keerukate majanduslike asjaolude hindamist.
108. Nii tuleb vajaduse korral hinnata, kas kartellis osaleva ettevõtte esialgse käitaja majandustegevus on talle kartellikokkuleppe eest karistuse määramise ajal veel märkimisväärne, nii et talle määratud karistus saab aidata kaasa konkurentsieeskirjade tõhusale rakendamisele. Keerukate majanduslike asjaolude hindamist võib nõuda ettevõtte esialgse ja uue käitaja vahelise struktuurilise seose esinemine või puudumine, samuti küsimus, kas ettevõte võõrandati uuele käitajale tavapärastel turutingimustel või kuritahtliku eesmärgiga.
109. Komisjon rõhutab õigustatult, et kõnealuste hinnangute andmisel on pädeval konkurentsiametil ühenduse õigusest tulenev kaalutlusõigus.(80)
VI. Ettepanek
110. Tuginedes esitatud põhjendustele, teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Consiglio di Stato esitatud küsimustele järgmiselt:
1. a) Isikliku vastutuse põhimõtte alusel tuleb põhimõtteliselt pidada kartellikokkuleppe eest vastutavaks ettevõtte esialgset käitajat, kes vastutas ettevõtte eest rikkumise toimepanemise ajal, seda ka juhul, kui konkurentsiameti otsuse tegemise ajal vastutab ettevõtte eest uus käitaja.
Öeldu kehtib ka juhul, kui rikkumise ajal oli ettevõtte käitaja riik ja vastutus läks hiljem üle eraõiguslikule isikule.
b) Erandina tuleb pidada kartellikokkuleppe eest vastutavaks ettevõtte uut käitajat, kui
– uus käitaja käitas ettevõtet kuni konkurentsiameti otsuse tegemise ajani,
– konkurentsiameti otsuse tegemise ajaks on esialgne käitaja õigussubjektina lõppenud või ei ole tema majandustegevus enam märkimisväärne, seda isegi mitte teistel kartelli tegevusvaldkonnast erinevatel turgudel, ja
– uue ja esialgse käitaja vahel on struktuuriline seos või loovutati ettevõte uuele käitajale kuritahtlikult eesmärgiga vältida konkurentsiõiguslikke sanktsioone.
2. Pädeval konkurentsiametil ei ole kartellikokkuleppe eest vastutusele võtmisel kaalutlusõigust. Vastutusele võtmise raames vajalikul keerukate majanduslike asjaolude hindamisel on pädeval konkurentsiametil siiski kaalutlusõigus.