CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JULIANE KOKOTT
prezentate la 3 iulie 20071(1)
Cauza C‑280/06
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
împotriva
Ente Tabacchi Italiani – ETI SpA și alții
[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Consiglio di Stato (Italia)]
„Concurență – Articolul 81 CE – Înțelegere privind prețul de vânzare al țigărilor – Imputarea încălcărilor care constau într‑o înțelegere în cazul succesiunii de întreprinderi – Răspundere personală – Continuitate economică – Trimitere a dreptului național al concurenței la dreptul comunitar”
I – Introducere
1. În ce împrejurări o încălcare ce constă într‑o înțelegere săvârșită de către o întreprindere activă anterior pe piața relevantă poate fi imputată succesorului său pe piața respectivă? Aceasta este, în esență, întrebarea adresată Curții de Consiglio di Stato (Italia) în prezenta cauză.
2. La baza acestei cauze se află o înțelegere care, contrar normelor de concurență, a influențat în Italia, în perioada 1993-2001, prețurile de vânzare cu amănuntul ale țigărilor pe piață și care a fost descoperită de autoritatea italiană de concurență. Din această înțelegere a făcut inițial parte și Administrația Autonomă a Monopolurilor de Stat. Însă, începând din martie 1999, activitatea comercială a acesteia în domeniul producției și al comercializării de produse din tutun, inclusiv participarea sa la înțelegere, a fost preluată de noul organism înființat, Ente Tabacchi Italiani, privatizat ulterior. Acest organism trebuie să fie răspunzător în prezent – cel puțin în opinia autorității italiene de concurență – atât pentru participarea sa la înțelegere începând din martie 1999, cât și pentru participarea anterioară la înțelegere a Administrației Autonome a Monopolurilor de Stat și să fie sancționat cu o amendă administrativă.
3. Limitele unei astfel de imputări a unor încălcări ce constau într‑o înțelegere în cazul succesiunii de întreprinderi prezintă o relevanță practică considerabilă pentru organizarea concretă a cesiunii, a restructurării sau a privatizării întreprinderilor. Într‑adevăr, riscurile privind răspunderea pentru cedenții și cesionarii de întreprinderi variază în funcție de criteriile aplicate de autoritățile de concurență și de instanțe pentru imputarea de încălcări ce constau într‑o înțelegere.
4. Prezenta cauză se bucură de un interes deosebit și din altă perspectivă: decizia de aplicare a amenzii adoptată de autoritatea italiană de concurență se întemeiază exclusiv pe dreptul național în domeniul antitrust, care însă are la bază la rândul său dreptul comunitar a cărui interpretare este solicitată Curții în prezenta cauză. Admisibilitatea unei cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare în asemenea condiții prezintă o importanță deosebită pentru cooperarea ulterioară dintre Curte și instanțele naționale în domeniul dreptului antitrust, având în vedere legătura tot mai strânsă dintre dreptul național și dreptul comunitar în acest domeniu.
II – Cadrul juridic
5. Cadrul juridic comunitar al acestei cauze este reprezentat de articolul 81 și următoarele CE și de articolul 3 alineatul (1) litera (g) CE. Cu privire la dreptul național, sunt avute în vedere, pe de o parte, dispozițiile dreptului italian al concurenței, iar pe de altă parte, anumite norme cu privire la gestionarea monopolului italian al tutunului.
A – Dreptul italian al concurenței
6. Din dreptul italian al concurenței prezintă relevanță Legea nr. 287 din 10 octombrie 1990 privind adoptarea de dispoziții pentru protejarea concurenței și a pieței(2), care, în titlul I, prevede în special următoarele:
„Articolul 1
1. Prevederile prezentei legi, adoptate în aplicarea articolului 41 din Constituție și urmărind protejarea și garantarea dreptului la inițiativă economică, se aplică înțelegerilor, abuzurilor de poziție dominantă și concentrărilor de întreprinderi care nu intră în domeniul de aplicare al articolelor 65 și/sau 66 din Tratatul de instituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului, al articolelor 85 și/sau 86 din Tratatul de instituire a Comunității Economice Europene (CEE), al regulamentelor CEE sau al actelor comunitare care produc aceleași efecte în drept.
[…]
4. Interpretarea dispozițiilor din prezentul titlu se efectuează pe baza principiilor dreptului comunitar al concurenței.
Articolul 2
1. Sunt considerate înțelegeri acordurile și/sau practicile convenite între întreprinderi, precum și deciziile, chiar adoptate în temeiul unor dispoziții statutare sau de reglementare, ale grupurilor, ale asociațiilor de întreprinderi, precum și ale altor organisme similare.
2. Sunt interzise înțelegerile între întreprinderi care au ca obiect sau ca efect împiedicarea, restrângerea sau denaturarea în mod constant a concurenței în cadrul pieței naționale sau pe o parte importantă a acesteia, inclusiv prin acțiuni ce constau în:
a) stabilirea în mod direct sau indirect a prețurilor de cumpărare sau de vânzare sau a altor condiții contractuale;
b) împiedicarea sau limitarea producției, a comercializării sau a accesului pe piață, a investițiilor, a dezvoltării tehnice sau a progresului tehnologic;
c) împărțirea piețelor sau a surselor de aprovizionare;
d) aplicarea, în raporturile comerciale cu alți parteneri, de condiții obiectiv diferite la prestații echivalente, creând astfel acestora dezavantaje nejustificate pe plan concurențial;
e) condiționarea încheierii contractelor de acceptarea de către parteneri a unor prestații suplimentare care, prin natura lor sau în conformitate cu uzanțele comerciale, nu au nicio legătură cu obiectul acestor contracte.
3. Înțelegerile interzise sunt nule în toate privințele.”
7. În titlul II din Legea nr. 287/90 se prevede crearea unei autorități naționale de concurență denumită Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (denumitã în continuare Autorità Garante), care, conform articolului 15 alineatul 1 din legea respectivă, dispune de următoarele atribuții:
Dacã [
] [Autorità Garante] descoperã încãlcãri ale articolelor 2 sau 3, aceasta stabilește termenul în care va trebui ca întreprinderile și organismele în cauză să înceteze aceste încălcări. În caz de încălcări grave, ținând seama de gravitatea și de durata încălcării, Autoritatea aplică în plus o amendă administrativă ce poate atinge 10 % din cifra de afaceri realizată de fiecare întreprindere sau organism în cursul ultimului exercițiu încheiat înainte de data notificării punerii în întârziere, stabilind termenele în care întreprinderea va trebui să efectueze plata amenzii.”
8. Titlul VI din Legea nr. 287/90 cuprinde în plus articolul 31, care are următorul cuprins:
„Pentru amenzile administrative aplicate ca urmare a încălcării prezentei legi se respectă, în măsura în care acestea sunt aplicabile, dispozițiile care figurează în capitolul I secțiunile I și II din Legea nr. 689 din 24 noiembrie 1981.”
B – Normele de drept privind gestionarea monopolului italian al tutunului
9. Prin Decretul‑lege regal(3) nr. 2258 din 8 decembrie 1927(4), în Italia a fost instituită o Administrație Autonomă a Monopolurilor de Stat, așa‑numita Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (denumită în continuare „AAMS”). AAMS este un organ al administrației de stat aflat și în prezent în subordinea Ministerului Economiei și Finanțelor(5). Autoritatea este autonomă, atât pe planul gestiunii administrative, cât și din punct de vedere financiar și contabil, dar nu are personalitate juridică proprie. Până în luna februarie 1999 inclusiv, AAMS i‑a fost încredințată, printre altele, gestionarea monopolului italian al tutunului.
10. Prin Decretul legislativ(6) nr. 283 din 9 iulie 1998(7) al Președintelui Republicii a fost înființat un organism economic public(8) numit Ente Tabacchi Italiani (denumit în continuare „ETI”). În temeiul prevederilor legale, ETI a primit toate activitățile AAMS în domeniul producției și al comercializării, cu excepția organizării loteriilor. Pentru domeniile transferate, ETI are calitatea de succesor legal al AAMS pentru tot activul, pasivul și pentru toate drepturile și bunurile(9). ETI și‑a început activitatea la 1 martie 1999.
11. Inițial ETI s‑a aflat sub controlul Ministerului Economiei și Finanțelor, care adopta liniile directoare pentru desfășurarea activității sale, desemna organele sale administrative și controla deciziile acestora(10). Însă, conform prevederilor inițiale(11), la 23 iunie 2000, ETI a fost transformată în societate comercială pe acțiuni, devenind Ente Tabacchi Italiani – ETI SpA. Capitalul acestei societăți era deținut inițial în proporție de 100 % de Ministerul Economiei și Finanțelor. În anul 2003, ETI a fost în cele din urmă privatizată și a intrat sub controlul exclusiv al British American Tobacco plc, o societate holding de drept englez a grupului BAT – British American Tobacco.
12. Începând cu 1 martie 1999, AAMS exercită numai atribuții de autoritate publică în domeniul produselor din tutun(12) și nu mai desfășoară nicio activitate economică în acest sector. În schimb, potrivit informațiilor prezentate Curții, AAMS și‑a continuat activitatea comercială și după această dată în domeniul pariurilor și al jocurilor de noroc, în special al loteriilor.
III – Situația de fapt și acțiunea principală
13. Prin Decizia nr. 11795 din 13 martie 2003(13), Autorità Garante a constatat că, între 1993 și 2001, mai multe societăți din grupul Philip Morris(14) încheiaseră o înțelegere, inițial cu AAMS și ulterior cu ETI, având ca obiect și ca efect o denaturare importantă și permanentă a concurenței cu privire la prețul de vânzare cu amănuntul al țigărilor pe piața națională italiană. Ca urmare a încălcării articolului 2 alineatul 2 literele a) și b) din Legea nr. 287/1990, Autorità Garante a aplicat participanților la această înțelegere amenzi administrative al căror cuantum se ridică în total la 50 de milioane de euro pentru Philip Morris și la 20 de milioane de euro pentru ETI. În plus, Autorità Garante a impus participanților la înțelegere să înceteze încălcarea.
14. În decizia sa, Autorità Garante a imputat ETI și participarea la înțelegere a AAMS înainte de 1 martie 1999, pentru motivul că aceasta din urmă și‑a încetat activitatea comercială în domeniul producției și al comercializării de produse din tutun, precum și că activitatea sa comercială a fost preluată de ETI.
15. Decizia adoptată de Autorità Garante a fost atacatã atât de Philip Morris, cât și de ETI la Tribunale amministrativo regionale del Lazio – Roma(15) (denumit în continuare „TAR”). În timp ce acțiunile formulate de Philip Morris au fost respinse în primă instanță, TAR a admis acțiunea formulată de ETI, în măsura în care participarea AAMS la înțelegere nu trebuia să fie imputată acestei societăți. Acțiunea menționată a condus la anularea în parte a deciziei adoptate de Autorità Garante. În acest sens, TAR a invocat principiul răspunderii personale conform articolelor 1 și 7 din Legea nr. 689/81, la care face trimitere articolul 31 din Legea nr. 287/1990, și a menționat că același principiu se aplică și în dreptul comunitar. Criteriul continuității economice obiective poate fi aplicat numai în cazuri excepționale de strictă interpretare, care nu se regăsesc în cauză.
16. După ce hotărârea din primă instanță a fost atacată atât de ETI și de Philip Morris, cât și de Autorità Garante, litigiul se aflã în prezent pe rolul Consiglio di Stato(16) din Italia (denumit în continuare și „instanța de trimitere”), în calitatea acestuia de instanță administrativă supremă. Consiglio di Stato a respins deja acțiunile formulate de ETI și de Philip Morris cu privire la existența unei încălcări ce constă într‑o înțelegere și examinează în prezent acțiunea introdusã de Autorità Garante cu privire la problema dacă participarea AAMS la înțelegere poate fi imputată ETI pentru perioada „anterioară înființării acesteia”.
IV – Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare și procedura în fața Curții
17. Prin Decizia din 8 noiembrie 2005, primită de Curte la 27 iunie 2006, Consiglio di Stato a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„(a) Care este, conform articolului 81 și următoarelor CE, precum și conform principiilor generale ale dreptului comunitar, criteriul care trebuie aplicat pentru a determina întreprinderea ce urmează să fie sancționată pentru încălcarea normelor de concurență atunci când, în cadrul unui comportament sancționat în mod global, partea finală a acestui comportament a fost pusă în aplicare de o întreprindere care, în sectorul economic în cauză, a fost succesoarea întreprinderii inițiale și când [aceasta din urmă], deși nu a încetat să existe, nu mai operează, cel puțin în sectorul economic vizat de sancțiune, ca întreprindere comercială?
(b) Atunci când determină persoana ce urmează să fie sancționată, autoritatea administrativă competentă pentru aplicarea reglementării antitrust mai are posibilitatea de a aprecia în mod discreționar concursul de împrejurări care justifică imputarea răspunderii pentru încălcările normelor de concurență săvârșite de o persoană juridică succesorului economic al respectivei persoane juridice, chiar dacă aceasta din urmă nu a încetat să existe la data deciziei, pentru ca efectul util al normelor de concurență să nu fie compromis de schimbările aduse formei juridice a întreprinderilor?”
18. ETI, Philip Morris, guvernul italian, precum și Comisia Comunităților Europene au prezentat Curții observații scrise și orale.
V – Apreciere
A – Admisibilitatea cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare
19. Obiectul litigiului supus instanțelor italiene îl constituie o decizie a autorității italiene de concurențã, Autorità Garante, într‑o cauză privind o înțelegere. Această decizie se întemeiază exclusiv pe legislația națională antitrust, mai precis pe Legea nr. 287/1990. Pentru aprecierea legalității acestei decizii, instanța de trimitere consideră totuși că se impune și interpretarea normelor comunitare în domeniul concurenței. În acest sens, instanța de trimitere face referire la articolul 1 alineatul 4 din Legea nr. 287/1990, care prevede că interpretarea dispozițiilor din titlul I din legea respectivă se efectuează în temeiul principiilor dreptului comunitar al concurenței, ceea ce înseamnă că acestea prezintă relevanță și pentru dreptul național.
20. Având în vedere această situație, în cele ce urmează trebuie prezentate explicații referitoare la admisibilitatea întrebărilor preliminare, în special cu privire la pertinența acestora.
1. Considerații introductive
21. Simplul fapt că dreptul comunitar prezintă relevanță în cauză numai prin intermediul unei trimiteri existente în legislația națională nu afectează pertinența întrebărilor preliminare adresate de Consiglio di Stato, și nici competența Curții de a formula răspunsuri la aceste întrebări.
22. Conform jurisprudenței constante, care își are originea în Hotărârea Dzodzi (denumită în continuare și „jurisprudența Dzodzi”)(17), nici conținutul articolului 234 CE, nici sensul și nici scopul procedurii întrebărilor preliminare nu se opun formulării de către Curte a răspunsurilor la întrebări privind interpretarea dreptului comunitar la care legislația națională doar face trimitere pentru a reglementa o situație strict internă.
23. Dimpotrivă, astfel cum a concluzionat Curtea în repetate rânduri, există un interes cert din punct de vedere al ordinii juridice comunitare ca, pentru evitarea unor viitoare divergențe de interpretare, orice dispoziție de drept comunitar să primească o interpretare uniformă, oricare ar fi condițiile în care aceasta urmează să fie aplicată(18).
24. În materia dreptului concurenței, acest interes, în sensul unei interpretări și al unei aplicări cât mai unitare posibil a dispozițiilor aplicabile la nivel comunitar, este foarte accentuat(19), având în vedere că, în acest domeniu, legislația națională se orientează foarte des în funcție de dreptul comunitar. Această situație nu se aplică numai după intrarea în vigoare a Regulamentului (CE) nr. 1/2003(20), care a pus bazele unei interacțiuni foarte strânse între dreptul național al concurenței și dreptul comunitar. Și în prealabil, ceea ce înseamnă la momentul aplicării Regulamentului nr. 17(21), dreptul național al concurenței din mai multe state membre se inspira din dreptul comunitar pentru a soluționa situații pur interne. Această ultimă situație se regăsește și în cazul Legii nr. 287/1990 din Italia, aplicabilă în prezenta acțiune principală.
25. În aceste condiții, cooperarea dintre Curte și instanțele naționale în domeniul dreptului concurenței are o importanță deosebită. Aceasta contribuie la asigurarea unei securități juridice maxime și a unor condiții comparabile de concurență pentru toți operatorii economici cărora li se aplică – direct sau indirect – dispozițiile de drept comunitar.
26. Cu toate acestea, Comisia exprimă îndoieli cu privire la admisibilitatea cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare. Din diferite motive, aceasta consideră că jurisprudența Dzodzi nu prezintă relevanță în cauză.
27. Menționăm că nu ne convinge nicio obiecție formulată de Comisie. Comisia se pierde în detaliile normelor italiene și omite că, în procedura întrebărilor preliminare, Curtea nu are sarcina interpretării dreptului național(22). De asemenea, Comisia nu ține cont de faptul că întrebările adresate de instanța națională în cadrul normativ și factual pe care îl definește pe propria răspundere și a cărui exactitate Curtea nu are competența să o verifice beneficiază de o prezumție de pertinență(23). În cazul în care întrebările adresate se referă la interpretarea dreptului comunitar, Curtea are, în principiu, obligația să se pronunțe cu privire la aspectele respective(24).
28. În cele ce urmează ne vom referi în detaliu la argumentele Comisiei.
2. Obiecțiile Comisiei cu privire la admisibilitate
29. În total, Comisia formulează patru obiecții împotriva admisibilității cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare adresate de Consiglio di Stato. În primul rând, aceasta susține că prevederile italiene aplicabile nu conțin nicio referință la dreptul comunitar. În al doilea rând, aceasta afirmă că o eventuală trimitere nu ar fi, în nicio împrejurare, necondiționată și obligatorie. În al treilea rând, Comisia nu identifică un interes în interpretarea dreptului comunitar. Și, în al patrulea rând, invocă lipsa prevederilor de drept comunitar.
a) Prima obiecție: lipsa oricărei trimiteri la dreptul comunitar
30. Prin intermediul primei obiecții, Comisia contestă faptul că legislația italiană face vreo trimitere la dreptul comunitar pentru situații similare celei în cauză. Numai titlul I din Legea nr. 287/1990 trebuie să fie interpretat în conformitate cu dreptul comunitar. Cu toate acestea, în prezenta cauză nu sunt aplicabile dispozițiile materiale din titlul I, ci prevederile privind sancțiunile din titlul II și din titlul VI din Legea nr. 287/1990, fiind vorba exclusiv despre „imputarea sancțiunii” unei persoane fizice sau juridice concrete. În acest sens, dreptul italian nu s‑a inspirat din dreptul comunitar. Din acest motiv, pentru soluționarea litigiului se aplică numai dreptul național.
31. Această argumentație nu este convingătoare. Contrar opiniei Comisiei, nu este evident că, în cazurile succesiunii de întreprinderi, imputarea răspunderii pentru încălcările ce constau într‑o înțelegere s‑ar aplica exclusiv în domeniul normelor de sancționare, putând fi evaluată fără a ține seama de normele materiale în domeniul concurenței, precum și de noțiunea de întreprindere. Astfel, Curtea nu examinează aspectul referitor la imputarea răspunderii pentru încălcările ce constau într‑o înțelegere doar din perspectiva dispozițiilor privind aplicarea de amenzi administrative (articolul 15 din Regulamentul nr. 17, respectiv, în prezent, articolul 23 din Regulamentul nr. 1/2003), ci și în contextul dispozițiilor de drept material din articolul 81 CE(25), un rol important revenind, nu în ultimul rând, continuității economice, respectiv identității dintre întreprinderi(26).
32. În cazul în care Consiglio di Stato decide să adopte o soluție similară în cadrul dreptului național italian al concurenței, Curtea nu poate respinge această soluție ca fiind complet neîntemeiată fără a contrazice propria jurisprudență.
33. Desigur, Curtea poate considera inadmisibilă cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Consiglio di Stato dacă este evident că interpretarea dreptului comunitar solicitată nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acțiunii principale(27). Astfel, dacă se constată că legislația italiană aplicabilă în situații similare celei în cauză nu se inspiră din dreptul comunitar, întrebările adresate Curții privind interpretarea dreptului comunitar ar trebui să fie respinse ca inadmisibile pentru motivul lipsei de pertinență(28).
34. Această situație nu este aplicabilă în cauză. În decizia sa de trimitere, Consiglio di Stato pornește de la ideea că titlul I din Legea nr. 287/1990, care cuprinde trimiterea la dreptul comunitar, prezintă relevanță pentru acțiunea principală(29). Numai stabilirea cadrului juridic național prezintă caracter obligatoriu pentru Curte în cadrul procedurii întrebărilor preliminare.
35. Astfel cum s‑a afirmat, nu este de competența Curții să se pronunțe, în cadrul procedurii întrebărilor preliminare, cu privire la interpretarea dispozițiilor din dreptul național și să stabilească dacă interpretarea dată de instanța de trimitere este corectă(30). În special, într‑o cauză similară celei de față, revine exclusiv instanței de trimitere să stabilească sfera de aplicare exactă a unei trimiteri din dreptul național la dreptul comunitar. În răspunsul său către instanța de trimitere, Curtea de Justiție nu poate ține cont de economia generală a prevederilor dreptului național care, pe lângă trimiterea la dreptul comunitar, determină sfera de aplicare a trimiterii respective(31).
36. În consecință, prima obiecție a Comisiei nu este fondată.
b) A doua obiecție: lipsa unei trimiteri necondiționate și obligatorii la dreptul comunitar
37. Prin intermediul celei de a doua obiecții, Comisia susține că, și în caz de aplicare, trimiterea la dreptul comunitar de la articolul 1 alineatul 4 din Legea nr. 287/1990 nu are caracter direct și necondiționat. În plus, interpretarea dreptului comunitar de către Curte nu ar prezenta caracter obligatoriu pentru instanțele naționale. La fel precum în cauza Kleinwort Benson(32), în cauză nu ar fi admisibilă cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare.
38. Nici acest argument nu este convingător.
39. Și în sensul Hotărârii Kleinwort Benson este esențial dacă legiuitorul național face distincţia între situații pur interne și situații reglementate de dreptul comunitar sau dacă urmărește aplicarea aceluiași tratament pentru ambele tipuri de situații, motiv pentru care se orientează în ambele cazuri în funcție de dreptul comunitar(33). În acest context, nu prezintă relevanță dacă legislația națională face trimitere expresă sau numai implicită la dreptul comunitar; decisivă este însă orientarea fondului în funcție de dreptul comunitar(34).
40. Se poate constata că legiuitorul italian nu a făcut distincţia între situații pur interne și cele reglementate de dreptul comunitar. În ambele situații se aplică trimiterea la dreptul comunitar prevăzută la articolul 1 alineatul 4 din Legea nr. 287/1990. Acest argument susține admisibilitatea întrebărilor preliminare adresate de Consiglio di Stato în sensul jurisprudenței Dzodzi, inclusiv al Hotărârii Kleinwort Benson.
41. Contrar punctului de vedere al Comisiei, această cauză nu poate fi comparată sub nicio formă cu speța Kleinwort Benson.
42. Pe de o parte, în cauza Kleinwort Benson, legiuitorul național s‑a limitat să aplice numai parțial ca model dreptul european (a fost vizată Convenția de la Bruxelles), cu preluarea numai parțială a noțiunilor acestei convenții. Dreptul național se întemeia pe dreptul european, fără să includă însă o trimitere directă și necondiționată la acesta, admițând chiar în mod expres derogări de la acest drept, precum și modificări care „erau destinate să genereze […] o divergență”(35).
43. O asemenea situație nu poate fi identificată în cazul articolului 1 alineatul 4 din Legea nr. 287/1990. Legea include o trimitere expresă la „principiile dreptului comunitar al concurenței”. Nici din conținutul dispoziției respective, nici din decizia de trimitere sau din dosar nu rezultă că această trimitere la dreptul comunitar ar fi condiționată în vreun fel.
44. Pe de altă parte, conform normelor naționale aplicabile în cauza Kleinwort Benson, pentru situațiile naționale, instanțele naționale trebuiau numai „să țină cont” de jurisprudența Curții, fără obligația de o respecta(36).
45. Contrar opiniei Comisiei, în cauză nu poate fi vorba despre o astfel de lipsă a caracterului obligatoriu pentru instanțele naționale: interpretarea dispozițiilor din titlul I din Legea nr. 287/1990 „se efectuează pe baza principiilor dreptului comunitar al concurenței” (articolul 1 alineatul 4 din Legea nr. 287/1990). Nu rezultă nici din formularea dispoziției respective, nici din decizia de trimitere sau din dosar că jurisprudența Curții nu ar prezenta caracter obligatoriu în cadrul acestei interpretări(37).
46. La rândul său, Comisia nu prezintă niciun argument în susținerea afirmației sale în sensul că dreptul comunitar ar reprezenta pentru instanțele din Italia numai unul dintre numeroasele elemente aplicabile la interpretarea legislației naționale relevante, însă nu reprezintă elementul decisiv, iar instanțele italiene nu ar avea obligația legală de a aplica jurisprudența Curții în legislația națională. Toate celelalte părți au subliniat pe parcursul ședinței că instanțele italiene au obligația de a respecta jurisprudența Curții într‑o cauză similară celei de față.
47. În sfârșit, o importanță decisivă revine în orice caz problemei dacă răspunsul la întrebările adresate de instanța de trimitere poate fi util sau nu. Într‑adevăr, procedura de pronunțare a unei hotărâri preliminare prevăzută la articolul 234 CE constituie un instrument de cooperare judiciară cu ajutorul căruia Curtea poate furniza instanțelor naționale precizări privind interpretarea dreptului comunitar care le pot fi utile pentru a aprecia efectele unei prevederi din dreptul național în cauză în litigiul aflat pe rolul lor(38). Instanța de trimitere dispune de o marjă de apreciere pentru evaluarea acestei utilități(39).
48. Având în vedere considerațiile de mai sus, nici cea de a doua obiecție a Comisiei nu este justificată.
c) A treia obiecție: lipsa interesului de interpretare a dreptului comunitar
49. Prin intermediul celei de a treia obiecții, Comisia susține că, în speță – spre deosebire de cauzele Bronner(40) și Asnef‑Equifax(41) – nu există un interes de interpretare a dreptului comunitar pentru că nu este prestabilită aplicarea acestuia în paralel cu dreptul național.
50. Nici acest argument nu este convingător. Comisia nu ține cont de faptul că jurisprudența Dzodzi nu se limitează doar la cauzele în care există posibilitatea aplicării simultane a dreptului comunitar și a dreptului național.
51. Este adevărat că în special dreptul antitrust este caracterizat prin faptul că nu este rar ca aceleiași situații să i se poată aplica atât prevederi naționale, cât și dispoziții de drept comunitar(42). Această situație este întâlnită în toate cazurile în care există o suprapunere între domeniile de aplicare ale dreptului național și ale dreptului comunitar în domeniul antitrust, respectiv atunci când acordurile între întreprinderi nu sunt reglementate doar de dispozițiile naționale în domeniul antitrust, ci și de articolul 81 CE, în special pentru că pot afecta comerțul dintre statele membre în sensul prevederii respective. Încă înainte de intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 1/2003, în asemenea cazuri exista un interes foarte evident de interpretare și de aplicare unitară a dreptului comunitar(43).
52. Însă nu se poate concluziona în niciun fel că numai în cazul aplicării paralele a legislației interne și a dreptului comunitar ar exista un interes să se răspundă la cererile de pronunțare a unei hotărâri preliminare în sensul jurisprudenței Dzodzi. Dimpotrivă, jurisprudența respectivă s‑a referit până în prezent în principal la situații în care nu s‑a pus problema aplicării dreptului comunitar ca atare, motiv pentru care nu s‑a pus în discuție aplicarea paralelă a dreptului comunitar și a celui național(44).
53. Și în domeniul dreptului concurenței, interesul de interpretare și de aplicare unitară a dreptului comunitar nu se limitează la cazurile de aplicare paralelă a dreptului comunitar și a legislației naționale, având în vedere că domeniile de aplicare ale ambelor sunt deschise. Legislația multor state membre se orientează și pentru situațiile strict interne, care intră exclusiv în domeniul de aplicare al dispozițiilor naționale în domeniul concurenței, în funcție de prevederile corespunzătoare de drept comunitar, astfel încât aceasta se aplică indirect în statele respective. Această tendință nu s‑a observat numai după intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 1/2003 – care nu se aplică încă în speță. Normele din dreptul italian al concurenței adoptate încă din 1990, care fac obiectul cauzei, demonstrează în mod clar că de multă vreme se practica o orientare a fondului în funcție de dreptul comunitar.
54. Indiferent dacă dreptul comunitar al concurenței se aplică în paralel cu legislația națională în materie sau dacă prezintă relevanță pentru situațiile strict interne numai indirect, prin intermediul unei trimiteri cuprinse în legislația națională în domeniul concurenței, acesta trebuie interpretat și aplicat unitar pentru a asigura o securitate juridică maximă și condiții comparabile de concurență tuturor operatorilor economici cărora li se aplică – direct sau indirect – dispozițiile de drept comunitar. În cauzele cu privire la dreptul concurenței, îndeplinirea acestor obiective reprezintă, în sensul articolului 234 CE, unul dintre scopurile principale ale procedurii întrebărilor preliminare.
55. În consecință, în cauzele din domeniul dreptului concurenței și Curtea declară admisibilitatea cererilor de pronunțare a unei hotărâri preliminare nu doar în situația în care există posibilitatea aplicării în paralel a dreptului comunitar al concurenței și a legislației naționale în materie(45), ci și în situațiile în care se aplică exclusiv legislația națională, iar dreptul comunitar al concurenței prezintă relevanță numai indirect, în temeiul unei trimiteri cuprinse în dispozițiile naționale(46).
56. Astfel, nici cea de a treia obiecție a Comisiei nu este justificată.
d) A patra obiecție: lipsa prevederilor de drept comunitar
57. A patra și ultima obiecție a Comisiei se întemeiază pe articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003, mai precis pe a patra liniuță. Din această dispoziție rezultă că, în procedurile privind înțelegeri, autoritățile naționale de concurență trebuie să impună întotdeauna sancțiuni prevăzute de dreptul lor național, inclusiv în cazurile în care aplică dreptul comunitar (articolul 81 CE). Din aceasta, Comisia concluzionează că dreptul comunitar nu cuprinde reglementări pentru o situație similară celei în cauză în care este vorba numai despre „imputarea sancțiunii”. Din acest motiv, nu există un interes de interpretare a dispoziției respective.
58. Acest punct de vedere nu este convingător. Astfel, conform argumentelor prezentate(47), nu este de la sine înțeles că imputarea răspunderii pentru încălcările ce constau într‑o înțelegere în cazurile succesiunii de întreprinderi s‑ar aplica exclusiv în domeniul normelor de sancționare, fără a ține cont de normele materiale în domeniul dreptului concurenței.
59. În cauză, nu prezintă în principal importanță dacă este posibilă aplicarea de sancțiuni penale sau administrative și dacă astfel de sancțiuni pot fi aplicate, dacă este cazul, împotriva persoanelor fizice, de exemplu împotriva directorilor de întreprinderi participante la înțelegere. Mai degrabă, trebuie să se determine dacă unei întreprinderi i se poate angaja răspunderea pentru încălcări ce constau într‑o înțelegere săvârșite pe parcursul unei anumite perioade de o altă întreprindere. Contrar opiniei Comisiei, această problemă nu poate fi restrânsă la simpla „imputare a sancțiunii”, ci este vorba despre imputarea încălcării ce constă într‑o înțelegere în ansamblu. În consecință, Curtea nu examinează această întrebare doar din perspectiva normelor de sancționare, ci și în contextul dispozițiilor de drept material ale articolului 81 CE(48).
60. A patra liniuță a articolului 5 din Regulamentul nr. 1/2003 se referă numai la normele de sancționare care pot fi aplicate de o autoritate națională într‑o procedură de sancționare a unei înțelegeri. În consecință, dispoziția respectivă nu permite formularea de concluzii clare pentru a răspunde la întrebarea care prezintă interes în cauză referitoare la imputarea încălcărilor ce constau într‑o înțelegere în cazul succesiunii unei întreprinderi.
61. Se respinge astfel și cea de a patra obiecție a Comisiei.
3. Concluzie finală privind admisibilitatea
62. În scopul de a fi exhaustivi, menționăm că nici în Hotărârea Ynos(49) nu există niciun element care se opune aplicării jurisprudenței Dzodzi în cauză.
63. În cauza Ynos, Curtea nu a renunțat la jurisprudența Dzodzi. În schimb, și‑a declinat competența de a răspunde la o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare, deoarece situația din procedura respectivă survenise anterior aderării statului membru respectiv la Uniunea Europeană, fiind astfel în afara domeniului de aplicare temporală al dreptului comunitar(50). Astfel, Curtea se consideră competentă pentru interpretarea dreptului comunitar din perspectiva aplicării acestuia într‑un stat membru nou numai de la data aderării(51).
4. Concluzie intermediară
64. Având în vedere toate considerațiile anterioare, considerăm că cererea de pronunțate a unei hotărâri preliminare este admisibilă.
B – Analiza pe fond a întrebărilor preliminare
65. Prin intermediul celor două întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească care sunt condițiile în care dreptul comunitar admite imputarea unei încălcări ce constă într‑o înțelegere întreprinderii succesoare a participantului la înțelegere(52) (prima întrebare) și dacă autoritățile de concurență dispun de o marjă de apreciere în contextul unei astfel de imputări (cea de a doua întrebare).
66. În acțiunea principală, de acest răspuns depinde dacă imputarea asupra ETI a participării la înțelegere a AAMS de cãtre Autorità Garante este justificată sau dacă aceasta ar fi trebuit mai degrabă să considere AAMS și ETI răspunzătoare separat și numai pentru perioada participării acestora la înțelegerea respectivă. În timp ce guvernul italian se pronunță pentru imputarea răspunderii asupra ETI, atât ETI, cât și Philip Morris, precum și Comisia exprimă un punct de vedere contrar.
1. Criterii pentru imputarea încălcărilor ce constau într‑o înțelegere (prima întrebare)
67. Prima întrebare adresată de Consiglio di Stato are ca obiect criteriile pentru imputarea încălcărilor ce constau într‑o înțelegere în cazul succesiunii de întreprinderi.
68. Problema fundamentală a imputării încălcărilor ce constau într‑o înțelegere este justificată prin faptul că nu există în mod obligatoriu o identitate între destinatarii normelor de concurență și destinatarii deciziilor adoptate de autoritățile de concurență.
69. În timp ce normele de concurență se adresează întreprinderilor și sunt aplicabile direct în cazul acestora, independent de modul de organizare și de forma lor juridică, deciziile autorităților de concurență care prevăd sancționarea încălcărilor normelor de concurență pot fi adresate numai persoanelor, nu în ultimul rând pentru că astfel de decizii pot necesita o executare(53). Din acest motiv, în toate cazurile în care o autoritate de concurență sancționează o încălcare ce constă într‑o înțelegere, se pune problema de a imputa încălcarea respectivă unei persoane concrete(54).
a) Răspundere personală și continuitate economică
70. La selectarea criteriilor pentru imputare se ține cont atât de caracterul sancționator al măsurilor adoptate, cât și de finalitatea și înțelesul acestora. Măsurile sunt destinate aplicării eficiente a normelor de concurență pentru a împiedica denaturarea concurenței [articolul 3 alineatul (1) litera (g) CE]; din acest motiv, măsurile trebuie să descurajeze încălcările ce constau într‑o înțelegere ale operatorilor economici(55).
– Principiul răspunderii personale
71. Caracterul sancționator al măsurilor adoptate de autoritățile de concurență pentru reprimarea încălcărilor ce constau într‑o înțelegere – în special amenzi administrative – arată că este vorba despre un domeniu cel puțin apropiat dreptului penal. Din acest motiv, determinant pentru imputarea încălcărilor ce constau într‑o înțelegere este principiul răspunderii personale(56), care, la rândul său, își are originea în principiul statului de drept și în principiul culpei(57). Răspunderea personală înseamnă că o încălcare ce constă într‑o înțelegere trebuie imputată, în principiu, persoanei fizice sau juridice care exploatează întreprinderea care participă la înțelegere(58). Cu alte cuvinte, sarcina răspunderii o are titularul drepturilor asupra întreprinderii respective.
72. Prin orientarea în funcție de răspunderea personală, se contribuie, de regulă, în același timp și la aplicarea eficientă a normelor de concurență, deoarece persoana care exploatează o întreprindere exercită o influență determinantă asupra comportamentului de piață al acesteia. Ca urmare a sancțiunilor aplicate, aceasta va trebui să modifice comportamentul respectiv pentru ca în viitor întreprinderea să adopte un comportament care respectă normele de concurență. În același timp, sancțiunea prezintă un efect preventiv general, descurajând și alți operatori economici să săvârșească încălcări ce constau într‑o înțelegere.
73. Fără îndoială că, în contextul restructurărilor, al vânzărilor de întreprinderi și al altor transformări, există posibilitatea ca, la momentul la care este sancționată încălcarea ce constă într‑o înțelegere, persoana care exploatează întreprinderea care a participat la înțelegere să nu coincidă cu persoana care exploata întreprinderea la momentul săvârșirii faptei. În acest caz, în temeiul principiului răspunderii personale, rezultă că încălcarea ce constă într‑o înțelegere este imputabilă în principiu persoanei fizice sau juridice care exploata întreprinderea la momentul încălcării (operator inițial), chiar dacă, la data adoptării deciziei de către autoritatea de concurență, o altă persoană este responsabilă pentru exploatarea întreprinderii respective (operator nou)(59). Dacă întreprinderea continuă încălcarea și sub responsabilitatea noului operator, încălcarea ce constă într‑o înțelegere va fi imputată noului operator numai de la data la care acesta a preluat întreprinderea(60).
– Pericolele unei aplicări formaliste excesive a principiului răspunderii personale
74. Dacă operatorul inițial al întreprinderii nu mai există sau dacă acesta nu mai exercită o activitate economică importantă, sancțiunea pentru încălcarea ce constă într‑o înțelegere riscă să devină inoperantă. În consecință, o aplicare formalistă excesivă a principiului răspunderii personale ar putea denatura sensul și scopul sancțiunilor pentru încălcările ce constau într‑o înțelegere, și anume de aplicare eficientă a normelor de concurență(61). De asemenea, operatorii de întreprinderi ar fi încurajați să se sustragă de la răspunderea pentru încălcarea normelor antitrust prin anumite transformări organizatorice.
– Criteriul continuității economice
75. Așadar, în scopul aplicării eficiente a normelor de concurență, poate fi necesară imputarea excepțională a unei încălcări ce constă într‑o înțelegere noului operator, și nu operatorului inițial al întreprinderii care a participat la înțelegere.
76. Totuși, o astfel de imputare noului operator poate fi avută în vedere numai dacă acesta poate fi considerat, din punct de vedere economic, succesor al operatorului inițial(62), ceea ce înseamnă că acesta exploatează în continuare întreprinderea care a participat la înțelegere(63) (criteriul continuității economice(64)).
77. În plus, trebuie îndeplinite cerințe speciale care să justifice o derogare de la principiul răspunderii personale. În acest sens, în jurisprudență au fost prezentate în principal două categorii de situații.
78. În primul rând, criteriul continuității economice se aplică pentru transformările care se referă exclusiv la operatorul întreprinderii care a participat la înțelegere și care determină încetarea existenței juridice a acestuia(65). Astfel, prin aplicarea continuității economice, se evită sustragerea persoanelor juridice de la răspunderea în domeniul antitrust prin simpla modificare a formei juridice sau a denumirii(66). Același regim trebuie să se aplice, de exemplu, pentru o fuziune prin care operatorul inițial al întreprinderii care a participat la înțelegere renunță la personalitatea sa juridică în beneficiul altei persoane juridice, care devine succesorul său.
79. În al doilea rând, jurisprudența aplică criteriul continuității economice și în privința restructurărilor în cadrul unui grup de întreprinderi, în care operatorul inițial nu încetează în mod necesar să existe din punct de vedere juridic, dar nu mai exercită o activitate economică importantă nici măcar pe o altă piață decât cea vizată de înțelegere(67). Astfel, dacă există o legătură structurală între operatorul inițial și noul operator al întreprinderii care a participat la înțelegere(68), persoanele interesate se pot sustrage – cu sau fără intenție – de la răspunderea în domeniul antitrust, prin valorificarea posibilităților de organizare juridică de care dispun. Astfel, în urma unei restructurări interne a grupului, operatorul inițial al întreprinderii ar deveni o „formă fără fond”. În consecință, o sancțiune în domeniul antitrust aplicată împotriva acestuia ar fi inoperantă(69).
80. În asemenea situații, numai prin imputarea încălcării ce constă într‑o înțelegere noului operator se poate garanta, pe de o parte, tragerea la răspundere a persoanei care profită de eventualele beneficii și de creșterea valorii întreprinderii ca urmare a participării acesteia la înțelegere(70), iar pe de altă parte, că sancțiunea nu rămâne fără efect. Astfel, numai noul operator activ economic poate determina respectarea în viitor a normelor de concurență de către întreprindere. Sancțiunea nu ar produce un efect similar în cazul aplicării acesteia împotriva operatorului inițial al întreprinderii care nu mai este activ economic. Și efectul disuasiv cu caracter preventiv general asupra altor operatori economici ar fi cel puțin diminuat.
– Limitele de aplicare ale criteriului continuității economice
81. Nu este admisă însă lipsirea de conținut a principiului răspunderii personale prin invocarea continuității economice, situație în care s‑ar obține un efect contrar scopului urmărit. Astfel, criteriul continuității economice nu trebuie să înlocuiască principiul răspunderii personale, ci doar să îl completeze, în măsura în care este necesar, pentru a sancționa încălcările ce constau într‑o înțelegere, atât în funcție de gravitatea faptei, cât și în mod eficace și pentru a contribui astfel la aplicarea eficientă a normelor de concurență. În mod corespunzător, recurgerea la criteriul continuității economice trebuie să își mențină caracterul excepțional.
82. Aceasta nu exclude posibilitatea de adăugare a unor noi categorii de situații la cele menționate anterior(71). Sunt impuse însă limite foarte stricte pentru aplicarea criteriului continuității economice în cazul înstrăinării către un terț independent a întreprinderii care a participat la înțelegere și dacă nu există nicio legătură structurală între operatorul inițial și noul operator. În acest caz, recurgerea la criteriul continuității economice și, astfel, imputarea încălcării ce constă într‑o înțelegere noului operator este admisă numai dacă întreprinderea a fost înstrăinată acestuia în modabuziv, ceea ce înseamnă în scopul sustragerii de la sancțiunile în domeniul antitrust(72).
83. În schimb, dacă nu există un asemenea element abuziv și dacă întreprinderea a fost dobândită de terțul independent în condițiile pieței, nu se va recurge la criteriul continuității economice. Astfel, pentru aplicarea eficientă a normelor de concurență, nu este necesară o derogare de la principiul răspunderii personale. În schimb, sancțiunea antitrust poate produce de regulă efecte și în cazul operatorului inițial al întreprinderii.
84. În plus, în cazul înstrăinării în condițiile pieței, nu este obligatoriu ca numai noul operator să profite de eventualele beneficii și creșteri ale valorii întreprinderii ca urmare a participării sale la înțelegere. Aceasta depinde mai degrabă de acordurile contractuale între vânzător și cumpărător, în special de aspectul dacă există o reducere a prețului ca urmare a luării în considerare a riscului de aplicare a amenzilor administrative pentru încălcările ce constau într‑o înțelegere.
b) Particularități ale prezentei cauze
85. Deși nu este competentă să se pronunțe cu privire la situația de fapt din acțiunea principală, Curtea, având în vedere particularitățile prezentei cauze, poate totuși furniza instanței de trimitere toate indicațiile utile pentru a‑i facilita acesteia soluționarea acțiunii principale. În acest context, se subliniază următoarele aspecte.
86. Prezenta cauză se caracterizează prin faptul că statul italian, prin intermediul întreprinderii publice AAMS, a fost inițial implicat economic în două domenii de activitate, pe de o parte, în sectorul jocurilor de noroc și al loteriilor, iar pe de altă parte, în sectorul tutunului. Numai unul dintre cele două sectoare, în speță producția și comercializarea de produse din tutun, a fost transferat unei organism economic public, înființat în acest scop, denumit ETI, aflat inițial sub controlul Ministerului Economiei și Finanțelor și doar ulterior transformat în societate comercială pe acțiuni și privatizat.
87. Astfel, în prima etapă s‑a efectuat numai o restructurare internă, în urma căreia activitățile economice ale statului în sectorul jocurilor de noroc și în cel al tutunului au continuat în structura comună a Ministerului Economiei și Finanțelor, aflându‑se sub controlul acestuia. Totuși, în cea de a doua etapă, activitățile economice ale statului în sectorul tutunului nu s‑au mai aflat sub influența Ministerului Economiei și Finanțelor și au fost transferate în sectorul privat.
88. Incontestabil, organismul economic public ETI și societatea comercială pe acțiuni ETI SpA trebuie considerate succesori economici ai AAMS în domeniul producției și al comercializării de produse din tutun. Acest argument nu este susținut doar de transferul formal al activităților către ETI și de poziția acestuia ca succesor al AAMS pentru tot activul, pasivul și pentru toate drepturile și bunurile(73). Conform informațiilor disponibile, și din punct de vedere economic ETI a preluat direct rolul AAMS, incluzând participarea la înțelegere cu Philip Morris.
89. Cu toate acestea, simpla împrejurare că ETI continuă activitatea comercială a AAMS în domeniul producției și al comercializării de produse din tutun, îndeplinind astfel criteriul continuității economice, nu este suficient pentru a imputa ETI încălcările ce constau într‑o înțelegere săvârșite de către AAMS, prin derogare de la principiul răspunderii personale. Astfel, conform precizărilor anterioare(74), criteriul continuității economice nu trebuie să înlocuiască principiul răspunderii personale, ci doar să îl completeze, în măsura în care este necesar, pentru a sancționa încălcările ce constau într‑o înțelegere, atât în funcție de gravitatea faptei, cât și în mod eficace, și pentru a contribui astfel la aplicarea eficientă a normelor de concurență,
90. Nu există o asemenea necesitate într‑o cauză similară celei de față.
– Continuarea activității economice a AAMS
91. În primul rând, trebuie avut în vedere că activitatea economică a AAMS nu a fost transferată integral către ETI, ci, conform informațiilor transmise de instanța de trimitere, AAMS și‑a continuat activitatea în calitate de operator economic independent, cu activități importante în sectorul jocurilor de noroc și în cel al loteriilor. În consecință, prezenta cauză nu este comparabilă cu cele în care operatorul inițial al întreprinderii care a participat la înțelegere nu mai există din punct de vedere juridic sau nu mai prezintă importanță ca operator economic(75).
92. În consecință, nici sensul și nici scopul sancțiunii nu impun aplicarea acesteia împotriva ETI în locul AAMS. O sancțiune aplicată împotriva AAMS, în calitate de operator inițial al întreprinderii, poate avea un efect preventiv special, contribuind astfel la aplicarea eficientă a normelor de concurență, deoarece AAMS participă în continuare la viața economică și, prin aplicarea unei sancțiuni, poate fi determinată să respecte în viitor normele de concurență.
93. Trebuie admis că o amendă administrativă achitată de întreprinderea publică AAMS ar reveni din nou statului. Cu toate acestea, autonomia financiară și contabilă a AAMS(76) demonstrează că sancțiunea poate totuși produce efect asupra comportamentului individual de piață al AAMS.
94. Imputarea încălcării ce constă într‑o înțelegere asupra AAMS în temeiul principiului răspunderii personale nu este împiedicată nici de faptul că AAMS nu mai desfășoară o activitate economică în sectorul tutunului(77). Într‑adevăr, o amendă administrativă achitată de aceasta poate prezenta în orice caz un efect preventiv general, astfel încât, pe viitor, să determine întreprinderile care își desfășoară activitatea în sectorul respectiv să respecte normele de concurență, acestea fiind descurajate să mai săvârșească noi încălcări ce constau într‑o înțelegere.
– Privatizarea și înstrăinarea ETI către un terț independent
95. În al doilea rând, trebuie să se țină cont de faptul că ETI a fost transformată între timp într‑o societate comercială pe acțiuni și a fost privatizată, conform intențiilor inițiale. În acest context, nu există argumente care să susțină un transfer abuziv al întreprinderii către ETI cu scopul eludării sancțiunilor din domeniul concurenței.
96. În plus, conform celor rezultate, cel puțin la momentul aplicării sancțiunii, nu mai existau legături structurale între AAMS, în calitate de operator anterior al întreprinderii care a participat la înțelegere, și ETI, în calitate de nou operator. Dimpotrivă, la momentul aplicării sancțiunii, întreprinderea se afla sub controlul terțului independent.
97. Astfel, prezentă cauză se apropie mai puțin de o restructurare în cadrul unui grup de întreprinderi și mai mult de o vânzare a unei întreprinderi către un terț independent în condițiile pieței, situație pentru care, conform considerațiilor anterioare, nu este aplicabil criteriul continuității economice(78).
98. Spre deosebire de guvernul italian, nu considerăm că o eventuală creștere ca urmare a înțelegerii a valorii întreprinderii continuate de ETI reprezintă un argument care să justifice o derogare de la principiul răspunderii personale. Conform argumentelor prezentate, de o astfel de creștere a valorii nu profită în mod obligatoriu numai noul operator al întreprinderii. Dimpotrivă, o astfel de creștere a valorii s‑ar putea reflecta asupra prețului de cumpărare a acțiunilor la ETI SpA la momentul privatizării integrale a societății, fiind valorificată chiar de către vânzător, statul italian.
99. În concluzie se menționează că, din perspectiva imputării încălcărilor ce constau într‑o înțelegere, nu prezintă importanță dacă întreprinderea care a participat la înțelegere a fost vândută unui terț independent de o persoană privată sau de către stat. În orice caz, statul nu trebuie să beneficieze de o poziție favorizată în raport cu un vânzător privat.
100. Desigur, Comisia susține că, în anumite condiții, răspunderea pentru încălcarea ce constă într‑o înțelegere săvârșită de o întreprindere publică ar trebui să se transmită în cazul privatizării acesteia asupra noului operator privat, în temeiul principiului continuității economice. Această opinie se referă la situația în care statul, în urma privatizării, nu mai exercită activități economice în cadrul structurii organizatorice speciale din care a făcut parte inițial întreprinderea privatizată, chiar dacă este implicat în continuare activ prin intermediul altor structuri – aflate, de exemplu, în competența altor ministere(79).
101. Totuși, acest argument nu se justifică, deoarece simpla privatizare a unei întreprinderi publice nu poate exonera statul de răspundere pentru eventuale încălcări ce constau într‑o înțelegere săvârșite de întreprinderea exploatată anterior de acesta. Dimpotrivă, respectiva răspundere a statului reprezintă consecința logică a activității sale economice, fără posibilitatea de a se sustrage, în principiu, de la normele de concurență aplicabile pentru toate întreprinderile [a se vedea şi articolul 86 alineatul (1) CE]. Astfel, în situația în care, conform principiului răspunderii personale, o persoană privată continuă să fie răspunzătoare pentru încălcări ce constau într‑o înțelegere săvârșite de o întreprindere exploatată de aceasta și după vânzarea întreprinderii respective, statul se va supune de asemenea aceleiași norme.
102. În cele din urmă, totuși nu se impune formularea unei concluzii definitive cu privire la problema enunțată de Comisie, pentru că, în cauză, potrivit informațiilor instanței de trimitere, s‑a stabilit că, în orice caz, statul italian își continuă activitatea economică și prin intermediul AAMS. Astfel, activitatea sa economică se continuă în cadrul aceleiași structuri organizatorice din care provine sectorul de activitate transferat ulterior către ETI și privatizat.
103. În ansamblu, exprimăm, așadar, opinia că, într‑o cauză similară celei de față, autoritățile de concurență și instanțele vor aplica principiul răspunderii personale și nu vor imputa răspunderea pentru încălcarea ce constă într‑o înțelegere conform criteriului continuității economice.
2. Cu privire la puterea de apreciere discreționară a autorităților de concurență, din perspectiva imputării (a doua întrebare)
104. Prin intermediul celei de a doua întrebări, Consiglio di Stato solicită, în esență, să stabilească dacă autoritatea de concurență poate imputa în mod discreționar o încălcare ce constă într‑o înțelegere fie operatorului inițial, fie noului operator al întreprinderii care a participat la înțelegere, pentru a asigura că efectul util al normelor de concurență nu este compromis.
105. Conform argumentelor prezentate, în cazul succesiunii de întreprinderi, imputarea încălcărilor ce constau într‑o înțelegere se va efectua prin aplicarea principiului răspunderii personale. Criteriul continuității economice nu trebuie să înlocuiască principiul răspunderii personale, ci să îl completeze, în măsura în care este necesar, pentru a sancționa încălcările ce constau într‑o înțelegere, atât în funcție de gravitatea faptei, cât și în mod eficace, și pentru a contribui astfel la aplicarea eficientă a normelor de concurență.
106. Din aceasta rezultă că autoritățile competente de concurență, la fel ca și instanțele competente, nu au dreptul să impute, la alegere, încălcarea ce constă într‑o înțelegere săvârșită de o întreprindere operatorului inițial sau noului operator al întreprinderii respective. În schimb, criteriul continuității economice poate fi aplicat numai în cazul în care sancțiunea antitrust nu și‑ar îndeplini scopul în condițiile simplei aplicări a principiului răspunderii personale.
107. Cu toate acestea, pentru a determina dacă o sancțiune antitrust nu și‑ar atinge scopul, se poate impune în cazul concret o evaluare a unor situații economice complexe.
108. Astfel, trebuie să se stabilească, dacă este cazul, dacă la momentul sancționării încălcării operatorul inițial al întreprinderii care a participat la înțelegere mai desfășoară o activitate economică importantă, astfel încât o sancțiune aplicată împotriva acestuia să reprezinte o contribuție semnificativă la aplicarea normelor de concurență. În plus, determinarea existenței sau inexistenței unei legături structurale între operatorul inițial și noul operator al întreprinderii poate necesita o astfel de evaluare a unor aspecte economice complexe, aceeași necesitate existând și pentru a determina dacă întreprinderea a fost înstrăinată noului operator în condițiile pieței sau cu intenție abuzivă.
109. Astfel cum subliniază în mod întemeiat Comisia, autoritățile competente de concurență dispun de o marjă de apreciere la momentul efectuării evaluărilor de această natură(80).
VI – Concluzie
110. Având în vedere argumentele prezentate, propunem Curții să formuleze următorul răspuns la întrebările adresate de Consiglio di Stato:
„1) a) În temeiul principiului răspunderii personale, o încălcare ce constă într‑o înțelegere săvârșită de o întreprindere este imputabilă, în principiu, operatorului său inițial, care avea sarcina răspunderii pentru întreprindere la momentul încălcării, chiar dacă la data adoptării deciziei de către autoritatea de concurență, un nou operator are sarcina răspunderii pentru întreprinderea respectivă.
Situația este valabilă și în cazul în care întreprinderea era exploatată de stat la momentul încălcării, ulterior fiind transferată în responsabilitatea unei persoane private.
b) Încălcarea ce constă într‑o înțelegere este imputată numai în excepțional noului operator al întreprinderii dacă:
– noul operator a desfășurat în continuare activitatea întreprinderii până la data adoptării deciziei de către autoritatea de concurență;
– la momentul adoptării deciziei de către autoritatea de concurență, operatorul inițial este desființat din punct de vedere juridic sau dacă nu mai desfășoară o activitate economică importantă nici măcar pe o altă piață decât cea vizată de înțelegere și
– între noul operator și cel inițial există o legătură structurală sau dacă întreprinderea a fost vândută abuziv noului operator pentru a eluda suportarea sancțiunii antitrust.
2) Autoritatea competentă de concurență nu dispune de o putere de apreciere discreționară în privința imputării încălcărilor ce constau într‑o înțelegere. Aceasta dispune însă de o marjă de apreciere, în măsura în care, în cadrul acestei imputări se impune evaluarea unor situații economice complexe.”