WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 11 grudnia 2007 r.(*)
Konkurencja – Nałożenie sankcji w przypadku sukcesji przedsiębiorstw – Zasada osobistej odpowiedzialności – Podmioty podlegające temu samemu organowi władzy publicznej – Prawo krajowe uznające wspólnotowe prawo konkurencji za źródło interpretacji – Pytania prejudycjalne – Właściwość Trybunału
W sprawie C‑280/06
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, wniesione przez Consiglio di Stato (Włochy), postanowieniem z dnia 8 listopada 2005 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 27 czerwca 2006 r., w postępowaniach
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
przeciwko
Ente tabacchi italiani – ETI SpA,
Philip Morris Products SA, Philip Morris Holland BV, Philip Morris GmbH, Philip Morris Products Inc. i Philip Morris International Management SA,
oraz
Philip Morris Products SA, Philip Morris Holland BV, Philip Morris GmbH, Philip Morris Products Inc. i Philip Morris International Management SA,
przeciwko
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
Ente tabacchi italiani – ETI SpA,
oraz
Philip Morris Products SA, Philip Morris Holland BV, Philip Morris GmbH, Philip Morris Products Inc. i Philip Morris International Management SA,
przeciwko
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato,
Ente tabacchi italiani – ETI SpA,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, G. Arestis i U. Lõhmus, prezesi izb, E. Juhász, A. Borg Barthet, M. Ilešič (sprawozdawca), J. Klučka, E. Levits i A.Ó Caoimh, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: B. Fülöp, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 15 maja 2007 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Ente tabacchi italiani – ETI SpA, przez adwokatów S. D’Alberti, A. Clarizię oraz L. D’Amaria,
– w imieniu Philip Morris Products SA, Philip Morris Holland BV, Philip Morris GmbH, Philip Morris Products Inc. oraz Philip Morris International Management SA przez adwokatów L. Di Vię, C. Tesaura oraz P. Leone,
– w imieniu rządu włoskiego przez I.M. Braguglię oraz F. Arenę, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez D. Del Gaiza, avvocato dello Stato,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez F. Castilla de la Torre oraz V. Di Bucciego, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 3 lipca 2007 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 81 WE i nast., jak również zasad ogólnych prawa wspólnotowego.
2 Wniosek ten został złożony w ramach postępowań pomiędzy Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (urząd ochrony konkurencji i rynku, zwany dalej „urzędem ochrony konkurencji”), Ente tabacchi italiani – ETI SpA, Philip Morris Products SA, Philip Morris Holland BV, Philip Morris GmbH, Philip Morris Products Inc. i Philip Morris International Management SA (pięć ostatnich spółek zwanych dalej łącznie „spółkami z grupy Philip Morris”) oraz Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (autonomiczna administracja ds. monopoli państwowych, zwana dalej „AAMS”) w przedmiocie kartelu dotyczącego cen sprzedaży papierosów.
Ramy prawne
3 W prawie włoskim norme per la tutela della concorrenza e del mercato (ustawa nr 287 w sprawie reguł ochrony konkurencji i rynku, GURI nr 240 z dnia 13 października 1990 r., str. 3, zwana dalej „ustawą nr 287/90”) z dnia 10 października 1990 r. zawiera w tytule I między innymi następujące przepisy:
„Artykuł 1
[…]
1. Przepisy niniejszej ustawy wydanej zgodnie z art. 41 konstytucji w celu ochrony i zagwarantowania prawa do inicjatywy gospodarczej stosuje się do karteli, nadużyć pozycji dominującej oraz koncentracji przedsiębiorstw, które nie wchodzą w zakres zastosowania art. 65 lub 66 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, art. 85 lub 86 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG), rozporządzeń EWG lub aktów wspólnotowych wywołujących takie same skutki prawne.
[…]
4. Wykładni przepisów prawnych zawartych w niniejszym tytule dokonuje się zgodnie z zasadami prawa konkurencji Wspólnot Europejskich.
Artykuł 2
[…]
1. Przez kartele rozumie się porozumienia i praktyki uzgodnione między przedsiębiorstwami oraz decyzje konsorcjów, związków przedsiębiorstw i podobnych instytucji, nawet te wydane na podstawie przepisów statutowych i administracyjnych.
2. Zakazane są kartele między przedsiębiorstwami, których celem lub skutkiem jest znaczące utrudnienie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji na rynku krajowym lub na jego części, również polegające na:
a) ustalaniu w sposób bezpośredni lub pośredni cen zakupu lub sprzedaży albo innych warunków umownych;
b) utrudnianiu lub ograniczaniu produkcji, rynków zbytu lub dostępu do rynku, inwestycji, rozwoju technicznego lub postępu technologicznego;
c) podziale rynków lub źródeł zaopatrzenia;
d) stosowaniu wobec partnerów handlowych obiektywnie nierównych warunków do świadczeń równoważnych i stwarzaniu im przez to niekorzystnych warunków konkurencji;
e) uzależnianiu zawarcia umów od przyjęcia przez partnerów zobowiązań dodatkowych, które ze względu na swój charakter lub zwyczaje handlowe nie mają związku z przedmiotem tych umów.
3. Zakazane kartele są pod każdym względem nieważne”.
4 Tytuł II tej ustawy poświęcony jest urzędowi ochrony konkurencji, którego utworzenie przewidziane jest w art. 10 ust. 1. Umieszczony w tym tytule art. 15 ust. 1 stanowi:
„Jeżeli [...] [urząd ochrony konkurencji] stwierdzi naruszenia art. 2 lub 3, wyznacza on zainteresowanym przedsiębiorstwom i instytucjom termin do zakończenia tych naruszeń. W przypadku naruszeń poważnych wymierza on ponadto, mając na uwadze ich wagę i czas trwania, grzywnę w wysokości do 10% obrotów uzyskanych przez dane przedsiębiorstwo lub instytucję w ostatnim zakończonym roku obrotowym przed datą doręczenia wezwania oraz wyznacza terminy, w jakich przedsiębiorstwo ma obowiązek zapłacenia grzywny”.
5 Artykuł 31, zawarty w tytule VI ustawy nr 287/90, przewiduje:
„Do grzywien z tytułu naruszenia niniejszej ustawy stosuje się, o ile mają zastosowanie, przepisy rozdziału I część I i II ustawy nr 689 z dnia 24 listopada 1981 r.”.
6 W dniu 8 grudnia 1927 r. został ogłoszony dekret królewski nr 2258, który ustanawiał AAMS (istitutivo dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, GURI nr 288 z dnia 14 grudnia 1927 r.). Temu organowi administracji państwowej, który podlegał ministerstwu gospodarki i finansów, powierzono do lutego 1999 r. zarządzanie monopolem tytoniowym. Następnie AAMS w dalszym ciągu wykonywał zadania publiczne w sektorze tytoniowym. Organ ten prowadzi ponadto działalność gospodarczą w sektorze gier, w szczególności loterii. AAMS jest organem o autonomicznym charakterze, zarówno pod względem zarządzania administracyjnego, jak i z punktu widzenia finansów i księgowości, jednak nie ma własnej osobowości prawnej.
7 Od dnia 1 marca 1999 r. cała działalność w zakresie produkcji i sprzedaży w sektorze tytoniowym prowadzona dotychczas przez AAMS została przeniesiona na inny publiczny organ utworzony na podstawie dekretu z mocą ustawy nr 283 w sprawie utworzenia istituzione dell’Ente tabacchi italiani (urzędu ds. włoskiego tytoniu) z dnia 9 lipca 1998 r. (GURI nr 190 z dnia 17 sierpnia 1998 r., str. 3, zwanego dalej „dekretem nr 283/98”). Organowi temu przekazano aktywa i pasywa AAMS związane z powierzonymi mu rodzajami działalności. Decyzją swego zarządu z dnia 23 czerwca 2000 r. został on przekształcony w spółkę akcyjną i otrzymał nazwę Ente tabacchi italiani – ETI SpA (zwany dalej „ETI”). Kapitał tej spółki był początkowo w 100% w posiadaniu ministerstwa gospodarki i finansów. W następstwie przetargu zorganizowanego przez to ministerstwo w 2003 r. ETI sprywatyzowano, a całkowitą kontrolę nad nim przejęła British American Tobacco plc (zwana dalej „BAT”), spółka holdingowa prawa angielskiego grupy BAT‑British American Tobacco.
Spór w postępowaniu przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
8 Po przeprowadzeniu dochodzenia wszczętego w czerwcu 2001 r. urząd ochrony konkurencji na mocy decyzji z dnia 13 marca 2003 r. stwierdził, że spółki z grupy Philip Morris wraz z AAMS, następnie z Ente tabacchi italiani, a wreszcie z ETI, zawarły i wprowadziły w życie kartel, którego celem i skutkiem było zakłócenie konkurencji w zakresie ceny sprzedaży papierosów na rynku krajowym w latach 1993–2000, z naruszeniem art. 2 ust. 2 lit. a) i b) ustawy nr 287/90. Urząd nałożył grzywny administracyjne: na spółki z grupy Philip Morris – o łącznej wysokości 50 mln EUR, a na ETI – w wysokości 20 mln EUR.
9 W swojej decyzji urząd ochrony konkurencji nałożył na ETI odpowiedzialność za działania podejmowane przez AAMS przed dniem 1 marca 1999 r., ponieważ uznał, że kiedy zaczął funkcjonować Ente tabacchi italiani, który następnie został przekształcony w ETI, AAMS zaprzestał wykonywać działalność w zakresie produkcji i sprzedaży w sektorze tytoniu. W tych okolicznościach, nawet uwzględniając fakt, że AAMS w dalszym ciągu istnieje, ETI jest następcą AAMS na podstawie kryterium ciągłości gospodarczej.
10 Decyzja ta została zaskarżona przez wszystkie zainteresowane przedsiębiorstwa do Tribunale amministrativo regionale del Lazio (okręgowy sąd administracyjny w Lazio). Sąd ten oddalił skargę spółek z grupy Philip Morris i częściowo uwzględnił skargę ETI, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim nakładała ona na ETI odpowiedzialność za działania podejmowane przez AAMS. Sąd ten oparł swoje rozstrzygnięcie na kryterium odpowiedzialności osobistej.
11 Consiglio di Stato (rada stanu), do którego wpłynęły odwołania od orzeczeń Tribunale amministrativo regionale del Lazio, w pierwszej decyzji z dnia 8 listopada 2005 r. oddalił odwołanie ETI oraz spółek z grupy Philip Morris, ponieważ strony te kwestionowały istnienie naruszenia reguł konkurencji. W odniesieniu do kwestii nałożenia na ETI odpowiedzialności za działania AAMS Consiglio di Stato zauważył w postanowieniu odsyłającym, że przeniesienie działalności AAMS na rzecz Ente tabacchi italiani wiązało się z wyraźnym przerwaniem ciągłości w porównaniu z poprzednim modelem organizacji i zarządzania. Przed przeniesieniem omawianej działalności na rzecz Ente tabacchi italiani, który następnie przekształcił się w ETI, model ten charakteryzował się przydzieleniem AAMS, jako autonomicznemu organowi państwowemu, znacznej ilości zadań o charakterze gospodarczym i funkcji administracyjnych o publicznym charakterze, które mogły doprowadzić do zależności od władzy politycznej. Ten związek nie istniał już po stronie nowego podmiotu, którego działalność ma charakter wyłącznie gospodarczy. Ponadto sąd odsyłający zaznacza, że AAMS w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą podlegającą prawu konkurencji, chociaż nie prowadzi już działalności gospodarczej w sektorze tytoniu. Zdaniem Consiglio di Stato te cechy szczególne przemawiają przeciwko zastosowaniu kryterium ciągłości gospodarczej.
12 Consiglio di Stato uznał jednak za konieczne zapytanie Trybunału o kryteria, jakie należy zastosować w ramach wspólnotowego prawa konkurencji, do którego odsyła art. 1 ust. 4 ustawy nr 287/90. Postanowił więc zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Jakie kryterium powinno zostać zastosowane – w świetle art. 81 [WE] i nast. oraz ogólnych zasad prawa wspólnotowego – w celu ustalenia przedsiębiorstwa, które należy ukarać na podstawie przepisów o ochronie konkurencji, w sytuacji gdy na ostatnim etapie sankcjonowanego w całości zachowania działało przedsiębiorstwo, które zastąpiło przedsiębiorstwo pierwotne w rozpatrywanym sektorze gospodarczym, a podmiot pierwotny – który nie uległ rozwiązaniu – zaprzestał działalności gospodarczej, przynajmniej w sektorze, którego dotyczą sankcje?
2) Czy w toku ustalania podmiotu podlegającego ukaraniu do organów właściwych do stosowania przepisów o ochronie konkurencji należy dyskrecjonalna ocena występowania okoliczności uzasadniających obciążenie następcy gospodarczego odpowiedzialnością za naruszenia reguł ochrony konkurencji, których dopuścił się podmiot pierwotny – również w sytuacji gdy ten ostatni w dniu wydania orzeczenia wciąż istnieje – celem zapewnienia skuteczności przepisów o ochronie konkurencji w sytuacji zmian struktury prawnej przedsiębiorstw?”.
W przedmiocie właściwości Trybunału
13 W związku z tym, że Komisja Wspólnot Europejskich wyraziła wątpliwości co do właściwości Trybunału, należy ją zbadać w pierwszej kolejności.
Uwagi przedstawione Trybunałowi
14 Komisja stwierdza, że spory przed sądem krajowym dotyczą ważności decyzji krajowego organu ochrony konkurencji, który przed wejściem w życie rozporządzenia i Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 traktatu (Dz.U. 2003, L 1, str. 1) stosował wyłącznie przepisy krajowe zakazujące karteli, a nie art. 81 WE.
15 Komisja uważa, że art. 1 ust. 4 ustawy nr 287/90, według którego przepisy tytułu I tej ustawy należy interpretować na podstawie wspólnotowych reguł konkurencji, nie ma w tym względzie znaczenia. W sporach przed sądem krajowym chodziło bowiem o określenie „zainteresowanych przedsiębiorstw i organów” w rozumieniu art. 15 oraz systemu grzywien administracyjnych, przewidzianego w art. 31 tej ustawy, które zostały umieszczone, odpowiednio, w tytułach II i VI tej ustawy. Wspomniany art. 1 ust. 4 mógłby być uwzględniony, gdyby chodziło tu o interpretację pojęcia przedsiębiorstwa, które jest pojęciem wspólnym dla art. 81 WE i art. 2 ustawy nr 287/90, lecz nie w celu określenia przedsiębiorstw, które należy ukarać.
16 Komisja dodaje, że nawet gdyby przyznano, że odesłanie w ustawie nr 287/90 do zasad prawa wspólnotowego znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, orzecznictwo Trybunału prowadziłoby jednak do stwierdzenia niedopuszczalności pytań prejudycjalnych. W tym względzie Komisja cytuje wyrok z dnia 28 marca 1995 r. w sprawie C‑346/93 Kleinwort Benson, Rec. str. I‑615, i podkreśla, że wspomniana ustawa nie precyzuje, że sądy krajowe mają bezwzględny i bezwarunkowy obowiązek stosowania się do wykładni zapewnionej przez Trybunał.
17 W nawiązaniu do tej ostatniej kwestii Komisja zaznacza, że Tribunale amministrativo regionale del Lazio oparł swoje orzeczenie na włoskich przepisach dotyczących grzywien administracyjnych, do których odsyła art. 31 ustawy nr 287/90. Podobnie, Consiglio di Stato miał oprzeć się na argumentach, jakie urząd ochrony konkurencji oparł na włoskim prawie z zakresu odpowiedzialności. Zdaniem Komisji wskazuje to, że dla sędziów i prawników włoskich prawo wspólnotowe stanowi jedynie jeden z wielu elementów służących w celu interpretacji stosowanych przepisów krajowych.
18 ETI i spółki z grupy Philip Morris oceniają natomiast, że Trybunał jest właściwy do rozstrzygnięcia w przedmiocie niniejszego odesłania prejudycjalnego. Bez zajmowania stanowiska w przedmiocie właściwości Trybunału, rząd włoski stwierdza, że jego odpowiedź byłyby użyteczna dla Consiglio di Stato, biorąc pod uwagę odesłanie do prawa wspólnotowego zawarte w art. 1 ust. 4 ustawy nr 287/90.
Ocena Trybunału
19 Artykuł 234 WE jest instrumentem współpracy sądowej, dzięki któremu Trybunał przedstawia sądom krajowym elementy wykładni prawa wspólnotowego, które mogą być dla nich użyteczne przy ocenie skutków przepisów prawa krajowego, które są przedmiotem zawisłych przed nimi sporach (wyrok z dnia 15 maja 2003 r. w sprawie C‑300/01 Salzmann, Rec. str. I‑4899, pkt 28 wraz z cytowanym orzecznictwem, oraz z dnia 4 grudnia 2003 r. w sprawie C‑448/01 EVN i Wienstrom, Rec. str. I‑14527, pkt 77).
20 Jeżeli wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni prawa wspólnotowego, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (ww. wyrok w sprawie Salzmann, pkt 29, oraz wyrok z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C‑119/05 Lucchini, Zb.Orz. str. I‑6199, pkt 43).
21 W odniesieniu do pytań o takim charakterze kierowanych do Trybunału, w których przepisy wspólnotowe, o których wykładnię wnoszono, znajdowały zastosowanie jedynie na podstawie odesłania dokonanego w prawie krajowym, Trybunał orzekał niezmiennie, że jeżeli przepisy prawa krajowego są identyczne z przepisami prawa wspólnotowego, jeżeli chodzi o rozwiązanie sytuacji o charakterze wyłącznie wewnętrznym, niewątpliwie w interesie Wspólnoty leży to, aby w celu uniknięcia przyszłych rozbieżności interpretacyjnych przepisy lub pojęcia przejęte z prawa wspólnotowego były interpretowane w sposób jednolity, niezależnie od okoliczności, w jakich mają zostać zastosowane (zob. w szczególności wyroki z dnia 18 października 1990 r. w sprawach połączonych C‑297/88 i C‑197/89 Dzodzi, Rec. str. I‑3763, pkt 37, z dnia 17 lipca 1997 r. w sprawie C‑28/95 Leur-Bloem, Rec. str. I‑4161, pkt 32, z dnia 11 stycznia 2001 r. w sprawie C‑1/99 Kofisa Italia, Rec. str. I‑207, pkt 32, z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑222/01 British American Tobacco, Rec. str. I‑4683, pkt 40, oraz z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C‑3/04 Poseidon Chartering, Zb.Orz. str. I‑2505, pkt 16).
22 Z treści art. 234 WE ani z przedmiotu postępowania ustanowionego przez ten przepis nie wynika bowiem, że autorzy traktatu WE zamierzali wyłączyć z zakresu właściwości Trybunału odesłania prejudycjalne dotyczące przepisu wspólnotowego w szczególnym przypadku, w którym prawo krajowe państwa członkowskiego odsyła do treści tego przepisu celem określenia przepisów mających zastosowanie do czysto wewnętrznej sytuacji tego państwa (ww. wyroki w sprawie Dzodzi, pkt 36, ww. wyrok w sprawie Leur-Bloem, pkt 25, oraz wyrok z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie C‑217/05 Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, Zb.Orz. str. I‑11987, pkt 19).
23 W odniesieniu do zastosowania wyżej przywołanego orzecznictwa do niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy stwierdzić, że przepisy tytułu I ustawy nr 287/90 są tożsame z przepisami prawa wspólnotowego, jeżeli chodzi o rozwiązanie sytuacji o charakterze wyłącznie wewnętrznym.
24 Artykuł 1 ust. 4 tej ustawy przewiduje bowiem, że interpretacja przepisów tytułu I tej ustawy dokonywana jest na podstawie zasad wspólnotowego prawa konkurencji. Artykuły 2 i 3 tej ustawy, które również stanowią część tego tytułu, przejmują mutatis mutandis brzmienie art. 81 WE i 82 WE.
25 Ponadto ani brzmienie art. 1 ust. 4 ustawy nr 287/90, ani postanowienie odsyłające, ani też inne akta sprawy przedstawione Trybunałowi nie pozwalają zakładać, że odesłanie do prawa wspólnotowego zawarte we wspomnianym przepisie jest uzależnione od jakiegokolwiek warunku.
26 W konsekwencji, zgodnie z wyżej przywołanym orzecznictwem, w interesie Wspólnoty niewątpliwie leży to, aby w przypadku pojawienia się wątpliwości co do zastosowania odesłania w prawie krajowym, uregulowania prawa wspólnotowego były jednolicie interpretowane w drodze wyroków Trybunału wydanych na podstawie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
27 W odniesieniu do argumentu Komisji, według którego spory przed sądem krajowym podlegają wyłącznie tytułowi II i VI ustawy nr 287/90 – a więc art. 1 ust. 4 tej ustawy, wchodzący w skład jej tytułu I, nie ma znaczenia w sprawie – należy stwierdzić, że oceny tej nie podziela Consiglio di Stato, który wyraźnie uzasadnił odesłanie prejudycjalne, odwołując się do wspomnianego art. 1 ust. 4. W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał nie ma obowiązku badać dokładności ram prawnych, które w ramach swojej odpowiedzialności określił sąd krajowy (ww. wyrok w sprawie Salzmann, pkt 31, wyrok z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie C‑213/04 Burtscher, Zb.Orz. str. I‑10309, pkt 35, oraz z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawach połączonych od C‑222/05 do C‑225/05 van der Weerd i in., Zb.Orz. str. I‑4233, pkt 22).
28 Wreszcie jeżeli chodzi o argument Komisji, zgodnie z którym prawo wspólnotowe jest jedynie jednym z elementów służących do interpretacji przepisów tytułu I ustawy nr 287/90, a sądy włoskie nie mają bezwzględnego i bezwarunkowego obowiązku stosowania się do wykładni Trybunału, wystarczy stwierdzić, że urząd ochrony konkurencji swoją decyzję, a Tribunale amministrativo regionale del Lazio swoje orzeczenie oparli na uregulowaniach i orzecznictwie wspólnotowym, a Consiglio di Stato uzasadnił swoje odesłanie prejudycjalne tym, że jest ono konieczne dla poznania kryterium podlegającego uwzględnieniu zgodnie z zasadami wspólnotowego prawa konkurencji, do których odsyła art. 1 ust. 4 ustawy nr 287/90.
29 Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, należy stwierdzić, że Trybunał jest właściwy do rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
30 W swych dwóch pytaniach, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia kryteriów, jakie na podstawie art. 81 WE i nast., a w danym przypadku na podstawie jakichkolwiek innych właściwych przepisów prawa wspólnotowego, należy zastosować w celu określenia przedsiębiorstwa, które w przypadku sukcesji przedsiębiorstw należy ukarać za naruszenie reguł konkurencji, w szczególności gdy ostatni etap tego naruszenia został wykonany przez następcę gospodarczego podmiotu, który rozpoczął to naruszenie i który w dalszym ciągu istnieje, chociaż nie prowadzi już działalności w sektorze gospodarki, którego dotyczą sankcje.
Uwagi przedstawione Trybunałowi
31 Zdaniem ETI właściwym kryterium jest kryterium odpowiedzialności osobistej. W celu ochrony skuteczności reguł konkurencji odstąpienie od tego kryterium jest możliwe jedynie w nadzwyczajnych przypadkach. W takich przypadkach odpowiedzialność za naruszenie mogłaby być nałożona na inną osobę niż osoba kontrolująca przedsiębiorstwo w chwili naruszenia, nawet jeżeli przedsiębiorstwo to nie przestało istnieć.
32 Jednakże, zdaniem ETI, takie nadzwyczajne okoliczności nie istnieją w przypadku gdy – jak w sprawach zawisłych przed sądem krajowym – możliwe jest nałożenie odpowiedzialności za naruszenie na osobę, która eksploatowała przedsiębiorstwo w chwili popełnienia tego naruszenia.
33 Spółki z grupy Philip Morris uważają, że kryterium odpowiedzialności osobistej znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy podmiot, który rzeczywiście podjął działanie stanowiące naruszenie, w dalszym ciągu istnieje, prowadzi działalność gospodarczą i może zastosować się do decyzji organu ochrony konkurencji, który nakłada sankcję.
34 Spółki te stwierdzają, że z wyjątkiem przypadku zniknięcia z rynku danego podmiotu prawa i wynikającej z tego niemożności podlegania sankcjom, wspólnotowy porządek prawny nie dopuszcza odstępstw od kryterium osobistej odpowiedzialności. Skorzystanie z kryterium ciągłości gospodarczej jest uzasadnione jedynie w przypadku, gdy jest to konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania reguł konkurencji.
35 Zdaniem rządu włoskiego kryterium ciągłości gospodarczej pociąga za sobą zawsze odpowiedzialność osoby, która kontynuowała i zakończyła działanie sprzeczne z regułami konkurencji, które zostało rozpoczęte przez inną osobę, jeżeli z punktu widzenia gospodarczego, strukturalnego i funkcjonalnego zachodzi tożsamość z przedsiębiorstwem, które popełniło naruszenie i zostało przeniesione z jednej osoby na drugą. W tym względzie nie ma znaczenia, czy osoba, która dokonała zbycia tego przedsiębiorstwa, formalnie w dalszym ciągu istnieje i prowadzi inną działalność.
36 W niniejszym przypadku z dekretu nr 283/98 wynika, że rzeczywiście zachodzi tożsamość między przedsiębiorstwami zarządzanymi przez AAMS i przez Ente tabacchi italiani, następnie ETI. Między AAMS i ETI istnieją ponadto więzy strukturalne, polegające na fakcie, że oba podmioty są emanacją ministerstwa gospodarki i finansów.
37 Zdaniem Komisji, jeżeli naruszenie zostało dokonane przez przedsiębiorstwo zarządzane przez organ publiczny państwa członkowskiego, który ma własne uprawnienia decyzyjne, a dana działalność gospodarcza została przeniesiona na rzecz innego podmiotu prawa, sankcje związane z tym działaniem powinny być nałożone na ten organ publiczny, jeżeli po dokonaniu tego zbycia w dalszym ciągu prowadzi on działalność gospodarczą, chociażby w innych sektorach niż ten, którego dotyczyły omawiane działania. Sankcje powinny być natomiast nałożone na podmiot prawa, na który przeniesiono sporną działalność gospodarczą, jeżeli po tym zbyciu wspomniany organ publiczny zaprzestał wykonywać działalność gospodarczą.
Odpowiedź Trybunału
38 Z orzecznictwa wynika, że wspólnotowe prawo konkurencji dotyczy działalności przedsiębiorstw (wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawach połączonych C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P i C‑219/00 P Aalborg Portland i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I‑123, pkt 59), a pojęcie przedsiębiorstwa obejmuje każdą jednostkę wykonującą działalność gospodarczą niezależnie od jej formy prawnej i sposobu finansowania (zob. w szczególności wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawach połączonych C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I‑5425, pkt 112, z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C‑222/04 Cassa di Risparmio di Firenze i in., Zb.Orz. str. I‑289, pkt 107, oraz z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie C‑205/03 P FENIN przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I‑6295, pkt 25).
39 Jeżeli taki podmiot naruszy reguły konkurencji, ponosi za to odpowiedzialność zgodnie z zasadą odpowiedzialności osobistej (zob. podobnie wyrok z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie C‑49/92 P Komisja przeciwko Anic Partecipazioni, Rec. str. I‑4125, pkt 145, oraz z dnia 16 listopada 2000 r. w sprawie C‑279/98 P Cascades przeciwko Komisji, Rec. str. I‑9693, pkt 78).
40 W odniesieniu do kwestii, w jakich okolicznościach dany podmiot, który nie popełnił naruszenia, może jednak zostać ukarany za jego popełnienie, należy przede wszystkim stwierdzić, że taka sytuacja może się pojawić, wtedy gdy podmiot popełniający naruszenie przestaje istnieć pod względem prawnym (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Anic Partecipazioni, pkt 145) lub pod względem gospodarczym. W tym ostatnim przypadku należy uznać, że sankcja nałożona na przedsiębiorstwo, które w dalszym ciągu istnieje pod względem prawnym, lecz nie wykonuje już działalności gospodarczej, mogłoby być pozbawione skutku odstraszającego.
41 Następnie należy podkreślić, że gdyby nie przewidziano innej możliwości nałożenia sankcji na inny podmiot niż ten, który popełnił naruszenie, przedsiębiorstwa mogłyby unikać sankcji poprzez zwykłą zmianę ich tożsamości w drodze restrukturyzacji, zbycia lub innych zmian prawnych czy organizacyjnych. Byłoby to niezgodne z celem w postaci zwalczania działań sprzecznych z regułami konkurencji i zapobiegania ich ponownemu popełnianiu w drodze sankcji o skutku odstraszającym (zob. podobnie wyroki z dnia 15 lipca 1970 r. w sprawie 41/69 ACF Chemiefarma przeciwko Komisji, Rec. str. 661, pkt 173, z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie C‑289/04 P Showa Denko przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I‑5859, pkt 61, oraz z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie C‑76/06 P Britannia Alloys & Chemicals przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I‑4405, pkt 22).
42 W konsekwencji, jak orzekł Trybunał, jeżeli podmiot, który popełnił naruszenie reguł konkurencji, podlega zmianom prawnym lub organizacyjnym, skutkiem tych zmian niekoniecznie jest utworzenie nowego przedsiębiorstwa, zwolnionego z odpowiedzialności za działania sprzeczne z regułami konkurencji poprzedniego podmiotu, jeżeli między tymi podmiotami zachodzi tożsamość z gospodarczego punktu widzenia (zob. podobnie wyroki z dnia 28 marca 1984 r. w sprawach połączonych 29/83 i 30/83 Compagne royale asturienne des mines i Rheinzink przeciwko Komisji, Rec. str. 1679, pkt 9, oraz ww. wyrok w sprawie Aalborg Portland i in. przeciwko Komisji, pkt 59).
43 Zgodnie z tym orzecznictwem właściwe formy prawne podmiotu popełniającego naruszenie i jego następcy prawnego nie mają znaczenia. Możliwość nałożenia sankcji za naruszenie na tego następcę nie może być więc wyłączona jedynie z powodu tego, że – jak w sprawach zawisłych przed sądem krajowym – status prawny tego podmiotu został zmieniony i że funkcjonuje on według innych zasad niż przedsiębiorstwo, którego jest on następcą.
44 Bez znaczenia jest także okoliczność, że przeniesienie działalności nie było decyzją jednostek, lecz ustawodawcy, i że zostało dokonane w celu przeprowadzenia prywatyzacji. Skutkiem środków restrukturyzacji lub reorganizacji przedsiębiorstw, podjętych przez władze danego państwa członkowskiego, nie może być bowiem zgodnie z prawem pozbawienie wspólnotowego prawa konkurencji jego skuteczności (zob. podobnie wyrok z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie C‑415/03 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. str. I‑3875, pkt 33 i 34).
45 Z postanowienia odsyłającego i akt przedstawionych Trybunałowi wynika, że w sprawach zawisłych przed sądem krajowym działalność gospodarcza AAMS na rynku objętym kartelem była kontynuowana przez Ente tabacchi italiani, następnie ETI. W tych okolicznościach, nawet jeżeli AAMS w dalszym ciągu istniał na innych rynkach w charakterze podmiotu gospodarczego, przedsiębiorstwo ETI w ramach postępowania dotyczącego kartelu w sprawie cen sprzedaży papierosów mogło być uznawane za następcę gospodarczego AAMS.
46 W odniesieniu do kwestii, czy w sprawach zawisłych przed sądem krajowym zaszły okoliczności, w których na dany podmiot gospodarczy można nałożyć sankcję za naruszenie popełnione przez inny podmiot, należy przede wszystkim stwierdzić, że fakt, iż AAMS nie ma osobowości prawnej (zob. pkt 6 niniejszego wyroku), nie jest elementem mogącym uzasadnić nałożenie sankcji na jego następcę za popełnione przez AAMS naruszenie.
47 Natomiast nałożenie sankcji na ETI za naruszenie popełnione przez AAMS można uzasadnić tym, że oba te podmioty podlegają temu samemu organowi władzy publicznej.
48 W tym względzie należy przypomnieć, że jeżeli dwa podmioty stanowią jedną jednostkę gospodarczą, sam fakt, że podmiot popełniający naruszenie w dalszym ciągu istnieje, nie stoi na przeszkodzie temu, aby sankcję nałożyć na podmiot, na który działalność gospodarcza została przeniesiona (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Aalborg Portland i in. przeciwko Komisji, pkt 355–358).
49 Takie nałożenie sankcji jest dopuszczalne, w szczególności w przypadku gdy te podmioty znajdowały się pod kontrolą tej samej osoby i przez wzgląd na ścisłe związki między nimi pod względem gospodarczym i organizacyjnym, stosowały zasadniczo jednakowe wytyczne gospodarcze.
50 W sprawach zawisłych przed sądem krajowym bezsporne jest, że w czasie podejmowania przez AAMS i ETI działań stanowiących naruszenie podmioty te podlegały temu samemu organowi władzy publicznej, a mianowicie ministerstwu gospodarki i finansów.
51 Do sądu krajowego należy zbadanie, czy uczestnicząc w kartelu w zakresie cen sprzedaży papierosów, AAMS i ETI były pod nadzorem tego organu władzy publicznej. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie należy stwierdzić, że zasada osobistej odpowiedzialności nie stoi na przeszkodzie nałożeniu na ETI łącznej sankcji za naruszenie rozpoczęte przez AAMS i kontynuowane przez ETI.
52 Mając na uwadze całość powyższych rozważań, na postawione pytania należy odpowiedzieć, że art. 81 WE i nast. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w przypadku podmiotów podlegających temu samemu organowi władzy publicznej działanie stanowiące jednolite naruszenie reguł konkurencji zostało podjęte przez jeden podmiot, a następnie kontynuowane aż do jego zakończenia przez inny podmiot, będący następcą tego pierwszego podmiotu, który jednak nie przestał istnieć, na ten drugi podmiot można nałożyć sankcję za całe naruszenie, jeżeli zostanie ustalone, że te dwa podmioty znajdowały się pod nadzorem wspomnianego organu władzy publicznej.
W przedmiocie kosztów
53 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 81 WE i nast. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w przypadku podmiotów podlegających temu samemu organowi władzy publicznej działanie stanowiące jednolite naruszenie reguł konkurencji zostało podjęte przez jeden podmiot, a następnie kontynuowane aż do jego zakończenia przez inny podmiot, będący następcą tego pierwszego podmiotu, który jednak nie przestał istnieć, na ten drugi podmiot można nałożyć sankcję za całe naruszenie, jeżeli zostanie ustalone, że te dwa podmioty znajdowały się pod nadzorem wspomnianego organu władzy publicznej.
Podpisy