ROZSUDEK SOUDU (třetího rozšířeného senátu)
23. října 2002 (*)
„Státní podpory – Rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 ES – Žaloba na neplatnost – Přípustnost – Daňové opatření – Selektivní povaha – Legitimní očekávání – Zneužití pravomoci“
Ve spojených věcech T‑269/99, T‑271/99 a T‑272/99,
Territorio Histórico de Guipúzcoa ─ Diputación Foral de Guipúzcoa,
Territorio Histórico de Álava ─ Diputación Foral de Álava,
Territorio Histórico de Vizcaya ─ Diputación Foral de Vizcaya,
zastoupení A. Creus Carreras a B. Uriarte Valiente, avocats,
žalobkyně,
proti
Komisi Evropských společenství, zastoupené F. Santaolalla Gadeou, G. Rozetem a G. Valero Jordanou, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise, která byla dopisy ze dne 17. srpna 1999 oznámena španělským úřadům a kterými Komise zahájila řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES proti španělskému státu ve věci státních podpor poskytnutých ve formě slevy na dani ve výši 45 % v Territorios Históricos de Álava, de Bizkaia a de Gipuzkoa (Úř. věst. 1999, C 351, s. 29, a Úř. věst. 2000, C 71, s. 8),
SOUD PRVNÍHO STUPNĚ
EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ (třetí rozšířený senát),
ve složení M. Jaeger, předseda, R. García-Valdecasas, K. Lenaerts, P. Lindh a J. Azizi, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: B. Pastor, náměstkyně vedoucího soudní kanceláře,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 10. dubna 2002,
vydává tento
Rozsudek
Právní rámec
Předpisy práva Společenství
1 Procesní pravidla, které stanoví smlouva v oblasti státních podpor, se liší podle toho, zda jde o podpory existující, nebo o podpory nové. Zatímco existující podpory podléhají čl. 88 odst. 1 a 2 ES, nové podpory se chronologicky řídí odst. 3 a 2 téhož článku.
2 Pokud jde o existující podpory, zakládá čl. 88 odst. 1 ES Komisi pravomoc průběžně je společně se členskými státy zkoumat. V rámci tohoto přezkumu navrhuje Komise členským státům vhodná opatření, která vyžaduje postupný rozvoj nebo fungování společného trhu. Článek 88 odst. 2 Smlouvy o ES dále stanoví, že konstatuje-li Komise poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek, že podpora není slučitelná se společným trhem podle článku 87 nebo že je zneužívána, rozhodne, že dotčený stát musí takovou podporu ve lhůtě stanovené Komisí zrušit nebo upravit.
3 Nové podpory musí být v souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES Komisi předem oznámeny a nemohou být uskutečněny, dokud se v řízení nedospěje ke konečnému rozhodnutí. Na základě téhož ustanovení zahájí Komise neprodleně řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES, má-li za to, že záměr není slučitelný se společným trhem.
4 Článek 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [88] Smlouvy o ES (Úř. věst. L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339, dále jen nařízení „o řízení o státních podporách“), které vstoupilo v platnost dne 16. dubna 1999, obsahuje následující definice, které jsou pro projednávané věci relevantní:
„a) ‚podporou‘ [se rozumí] jakékoliv opatření splňující všechna kritéria stanovená v čl. 92 [nyní čl. 87] odst. 1 Smlouvy;
b) ‚existující podporou‘ [se rozumí]:
i) […] všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy o ES v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm;
ii) schválená podpora, což znamená režimy podpory a individuální podpory schválené Komisí nebo Radou;
[…]
v) podpora, která se považuje za existující podporu, protože v době, kdy začala být uskutečňována, nevytvářela podporu a poté se stala podporou následkem vývoje společného trhu bez toho, že by byla členským státem pozměněna. Pokud se některá opatření stala podporou následkem liberalizace činnosti právem Společenství, taková opatření nebudou považována za existující podporu po datu stanoveném pro liberalizaci;
c) ‚novou podporou‘ [se rozumí] každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivou podporu, která není existující podporou, včetně změn existující podpory;
[…]
f) ‚protiprávní podporou‘ nová podpora uskutečňovaná v rozporu s čl. 93 [nyní čl. 88] odst. 3 Smlouvy o ES;
[…]“
5 Podle čl. 2 odst. 1 nařízení „o řízení o státních podporách“ „musí dotyčný členský stát oznámit Komisi s dostatečným časovým předstihem všechny plány na poskytnutí nové podpory“. Článek 3 nařízení stanoví, že nová podpora „nesmí být uskutečněna dříve, než Komise přijme nebo se bude mít za to, že přijala, rozhodnutí schvalující tuto podporu“. Článek 4 odst. 4 dotčeného nařízení stanoví, že shledá-li Komise po předběžném přezkoumání, že existují „pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření se společným trhem“, rozhodne o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES (dále jen „formální vyšetřovací řízení“).
6 Podle čl. 6 odst. 1 nařízení „o řízení o státních podporách“ shrne „rozhodnutí o zahájení formální[ho] vyšetřovacího řízení relevantní faktické a právní otázky a bude zahrnovat předběžné hodnocení Komise o charakteru navrhovaného opatření jako podpory a vyloží pochybnosti o jeho slučitelnosti se společným trhem“.
7 Na základě čl. 7 odst. 1 „procesního nařízení týkajícího se státních podpor“ „může být formální vyšetřovací řízení ukončeno rozhodnutím podle odstavců 2 až 5 tohoto článku“. Komise může rozhodnout, že oznámené opatření není podporou (čl. 7 odst. 2), že oznámená podpora je slučitelná se společným trhem (čl. 7 odst. 3), že oznámená podpora je slučitelná se společným trhem za splnění určitých podmínek (čl. 7 odst. 4) nebo že oznámená podpora není slučitelná se společným trhem (čl. 7 odst. 5).
8 Pokud jde o opatření, která nebyla oznámena, čl. 10 odst. 1 „procesního nařízení týkajícího se státních podpor“ stanoví, že „pokud má Komise k dispozici údaje týkající se údajné protiprávní podpory, přezkoumá je bezodkladně bez ohledu na jejich zdroj“. V článku 13 odst. 1 téhož nařízení je zakotveno, že přezkoumání možné protiprávní podpory může být případně zakončeno rozhodnutím o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
9 Řízení o existujících režimech podpory je upraveno v článcích 17 až 19 nařízení „o řízení o státních podporách“. Podle článku 18, pokud Komise dospěje k názoru, že existující režim podpory není nebo již není slučitelný se společným trhem, vydá doporučení navrhující dotyčnému členskému státu vhodná opatření. Pokud dotčený členský stát nepřijme navrhovaná opatření, může Komise na základě čl. 19 odst. 2 zahájit formální vyšetřovací řízení podle výše uvedeného čl. 4 odst. 4.
Sleva na dani zřízená daňovým zákonodárstvím Territorios Históricos de Álava, de Bizkaia a de Gipuzkoa
10 Projednávané věci se týkají údajných daňových podpor poskytnutých ve formě slevy na dani daňovým zákonodárstvím Territorios Históricos de Álava, de Bizkaia a de Gipuzkoa.
Sleva na dani zřízená daňovým zákonodárstvím Territorio Historico de Álava
11 Šesté dodatkové ustanovení Norma Foral č. 22/1994 ze dne 20. prosince 1994 o provádění rozpočtu Territorio Historico de Álava na rok 1995 zní následovně:
„Investice do nového hmotného investičního majetku vynaložené v období od 1. ledna do 31. prosince 1995, které přesahují 2,5 miliardy [španělských peset (ESP)], mohou požívat na základě dohody s Diputación Foral de Álava slevy na dani ve výši 45 % z investované částky určené Diputación Foral de Álava, která se použije na konečnou výši daně, která má být zaplacena.
Odpočet, který nebyl uplatněn z důvodu nedostatku daně, bude moci být uplatněn během devíti let následujících po roce, v němž byla uzavřena dohoda s Diputación Foral de Álava.
Tato dohoda s Diputación Foral de Álava stanoví lhůty a omezení, která se vztahují na konkrétní případ.
Výhody přiznané na základě tohoto ustanovení jsou neslučitelné s jakýmikoli jinými daňovými výhodami, které by vznikly z důvodu těchto investic.
Diputación Foral de Álava rovněž určí dobu trvání investičního procesu, která bude moci zahrnovat investice uskutečněné během přípravné fáze investičního projektu, z kterého dané investice vychází.“
12 Účinnost tohoto ustanovení byla prodloužena pro rok 1996 pátým dodatkovým ustanovením Norma Foral č. 33/1995 ze dne 20. prosince 1995, ve znění bodu 2.11 jediného pozměňovacího ustanovení Norma Foral č. 24/1996 ze dne 5. července 1996. Pro rok 1997 bylo opatření prodlouženo sedmým dodatkovým ustanovením Norma Foral č. 31/1996 ze dne 18. prosince 1996.
13 Sleva na dani ve výši 45 % z investované částky byla zachována v pozměněné formě pro roky 1998 a 1999, na základě jedenáctého dodatkového ustanovení Norma Foral č. 33/1997 ze dne 19. prosince 1997 a sedmého dodatkového ustanovení Norma Foral č. 36/1998 ze dne 17. prosince 1998.
Sleva na dani zavedená daňověprávními předpisy Territorios Historicós de Bizkaia a de Gipuzkoa
14 Čtvrté dodatkové ustanovení Norma Foral č. 7/1996 de Bizkaia ze dne 26. prosince 1996, jehož platnost byla prodloužena druhým ustanovením Norma Foral č. 4/1998 ze dne 2. dubna 1998 a desátým dodatkovým ustanovením Norma Foral č. 7/1997 de Gipuzkoa ze dne 22. prosince 1997, stanoví:
„Investice do nového hmotného investičního majetku vynaložené po 1. lednu 1997, které přesahují 2,5 miliardy [ESP], požívají na základě rozhodnutí Diputación Foral de [Bizkaia/Gipuzkoa] slevy na dani ve výši 45 % z investované částky určené Diputación Foral de [Bizkaia/Gipuzkoa], která se použije na celkovou osobní výši daně, která má být zaplacena.
Odpočet, který nebyl uplatněn z důvodu nedostatku daně, bude moci být uplatněn v 5 daňových obdobích následujících po daňovém období, pro které bylo přijato rozhodnutí o poskytnutí slevy.
Lhůta pro uplatnění odpočtu může být odložena až na období, kdy je během promlčecí doby dosaženo kladných výsledků.
Rozhodnutí uvedené v prvním odstavci stanoví lhůty a omezení pro konkrétní případ.
[…]“
Napadená rozhodnutí
15 Na základě stížnosti podané v roce 1996 přezkoumala Komise poskytnutí slevy na dani ve výši 45 % zakotvené daňověprávními předpisy Territorio Historico de Álava společnosti Daewoo Electornics Manufacturing Ispana SA (DEMESA). Rozhodnutím 1999/718/ES ze dne 24. února 1999, týkajícím se státní podpory, kterou poskytlo Španělsko společnosti DEMESA (Úř. věst. L 292, s. 1), Komise konstatovala, že poskytnutí slevy na dani dotčené společnosti představuje státní podporu neslučitelnou se společným trhem.
16 Komise poté obecně přezkoumala slevu na dani zavedenou daňovým zákonodárstvím Territorio Historico de Álava s ohledem na články 87 ES a 88 ES. Předmětem přezkumu byla rovněž obdobná daňová opatření platná v Territorios Históricos de Bizkaia a Gipuzkoa (dále jen pro tři historická území Baskicka „sporná daňová opatření“).
17 Komise proto přijala rozhodnutí SG (99) D/6871 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení ohledně slevy na dani zakotvené daňovým zákonodárstvím Territorios Históricos de Bizkaia a de Gipuzkoa, které bylo oznámeno španělským orgánům dopisem ze dne 17. srpna 1999. Toto rozhodnutí, které je napadeným rozhodnutím ve věcech T‑269/99, Territorio Historico de Gipuzkoa v. Komise, a T‑272/99, Territorio Historico de Bizkaia v. Komise, bylo zveřejněno ve španělštině v Úředním věstníku Evropských společenství ze dne 4. prosince 1999 (Úř. věst. C 351, s. 29) a bylo k němu přiloženo shrnutí v jazyce dotčené jazykové řady Úředního věstníku v souladu s čl. 26 odst. 2 „procesního nařízení týkajícího se státních podpor“.
18 Komise zahájila formální vyšetřovací řízení rovněž ohledně slevy na dani zakotvené daňověprávními předpisy Territorio Historico de Álava. Toto rozhodnutí, které je označeno jako SG (99) D/6873, bylo dopisem ze dne 17. srpna 1999 oznámeno španělským úřadům a uveřejněno ve španělštině v Úředním věstníku Evropských společenství ze dne 11. března 2000 (Úř. věst. C 71. s. 8) a bylo k němu bylo přiloženo shrnutí v jazyce dotčené jazykové řady Úředního věstníku. Toto rozhodnutí je napadeným rozhodnutím ve věci T‑271/99, Territorio Historico de Álava v. Komise.
19 V obou rozhodnutích o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (dále jen „napadená rozhodnutí“) Komise předběžně kvalifikovala sporné daňové opatření jako státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES na základě následujících úvah:
„Dotčená sleva na dani splňuje současně všechna čtyři kritéria stanovená v článku 87 ES. Zvláště je výše uvedená sleva na dani specifická, protože zvýhodňuje určité podniky. Pouze ty podniky, které uskuteční investice převyšující práh 2,5 miliardy ESP (15 025 303 EUR), mohou totiž požívat dané slevy na dani. Všechny ostatní podniky, a to i když investují, ale nepřekročí uvedený práh 2,5 miliardy ESP, nemohou podpory požívat.“ [bod 3.1 shrnutí rozhodnutí SG (99) D/6871 a bod 2.1 shrnutí rozhodnutí č. SG (99) D/6873]
20 Selektivita slevy na dani vyplývá podle Komise také z diskreční pravomoci, kterou má daňová správa dotčených Territorios Históricos při poskytování této daňové výhody [Úř. věst. 1999, C 351, s. 32, pokud jde o rozhodnutí SG (99) D/6871, a Úř. věst. 2000, C 71, s. 11, pokud jde o rozhodnutí SG (99) D/6873].
21 Poté, co Komise shledala, že španělské orgány porušily předběžnou oznamovací povinnost stanovenou v čl. 88 odst. 3 ES, posuzuje slučitelnost sporného daňového opatření se společným trhem. Došla k závěru, že existují pochybnosti v tomto směru, a rozhodla, že zahájí formální vyšetřovací řízení [bod 3.2 a 3.3 shrnutí rozhodnutí SG (99) D/6871 a body 2.2 a 2.3 shrnutí rozhodnutí SG (99) D/6873].
22 Po přijetí napadených rozhodnutí přezkoumala Komise zvláště poskytnutí slevy na dani ve výši 45 % zakotvené daňověprávními předpisy Territorio Historico de Álava konkrétnímu podniku. Tento přezkum byl uzavřen rozhodnutím 2000/795/ES Komise ze dne 22. prosince 1999 o státní podpoře, kterou Španělsko poskytlo společnosti Ramondín SA a společnosti Ramondín Cápsulas SA (Úř. věst. 2000, L 318, s. 36).
Řízení a žalobní návrhy účastníků řízení
23 Návrhy došlými kanceláři Soudu dne 3. listopadu 1999 podali žalobci projednávané žaloby.
24 Territorio Histórico de Gipuzkoa, žalobce ve věci T‑269/99, navrhuje Soudu, aby:
– prohlásil žalobu za přípustnou;
– zrušil rozhodnutí Komise SG (99) D/6871 v tom rozsahu, v jakém sleva na dani zakotvená v Norma Foral de Gipuzkoa č. 7/1997 ze dne 22. prosince 1997, kvalifikuje jako státní podporu ve smyslu článku 87 Smlouvy o ES;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
25 Territorio Histórico de Álava, žalobce ve věci T‑271/99, navrhuje Soudu, aby:
– prohlásil žalobu za přípustnou;
– zrušil rozhodnutí Komise SG (99) D/6873 v tom rozsahu, v jakém sleva na dani zakotvená v Norma Foral de Álava č. 22/1994 ze dne 20. prosince 1994, a v pozdějších pozměňovacích předpisech, kvalifikuje jako státní podporu ve smyslu článku 87 Smlouvy o ES;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
26 Territorio Histórico de Bizkaia, žalobce ve věci T‑272/99, navrhuje Soudu, aby:
– prohlásil žalobu za přípustnou;
– zrušil rozhodnutí Komise SG (99) D/6871 v tom rozsahu, v jakém sleva na dani zakotvená v Norma Foral de Bizkaia č. 7/1996 ze dne 26. prosince 1996, a v pozdějších pozměňovacích předpisech, kvalifikuje jako státní podporu ve smyslu článku 87 Smlouvy o ES;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
27 Samostatnými podáními došlými kanceláři Soudu dne 26. ledna 2000 vznesla Komise na základě čl. 114 odst. 1 jednacího řádu Soudu ve všech třech věcech námitku nepřípustnosti. Usneseními Soudu (rozšířený třetí senát) ze dne 6. července 2000 byly tyto námitky spojeny s projednáním věci samé.
28 Komise ve všech třech věcech Soudu navrhuje, aby:
– prohlásil žalobu za nepřípustnou;
– podpůrně prohlásil žalobu za neopodstatněnou;
– uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.
29 Usnesením předsedy rozšířeného třetího senátu Soudu ze dne 12. ledna 2001 byly věci T‑269/99, T‑271/99 a T‑272/99 spojeny ke společnému řízení.
30 Na základě zprávy soudce zpravodaje rozhodl Soud (třetí rozšířený senát) o zahájení ústní části řízení. Jakožto procesní organizační opatření podle článku 64 jednacího řádu byla účastníkům řízení zaslána písemná otázka, na kterou účastníci řízení odpověděli ve stanovené lhůtě.
31 Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky Soudu byly vyslechnuty na jednání, které se konalo dne 10. dubna 2002.
O přípustnosti
Tvrzení účastníků řízení
32 Komise tvrdí, že napadená rozhodnutí jsou přípravnými akty, které nemění právní postavení žalobců. Napadená rozhodnutí tedy nejsou napadnutelnými akty ve smyslu článku 230 ES. Komise připojuje, že kdyby rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení vyvolávalo konečné právní účinky, pokud jde o kvalifikaci opatření jako státní podpory, byla by žaloba proti konečnému rozhodnutí týkajícímu se povahy dotčeného opatření jako podpory, nepřípustná, a to vzhledem k možnosti podat žalobu proti kvalifikaci opatření v zákonné lhůtě, protože by se jednalo pouze o akt, jímž se potvrzuje předchozí konečný akt.
33 Komise dále poznamenává, že Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 14. února 1990, Francie v. Komise (C‑301/87, Recueil, s. I‑307) rozhodl, že Komise může přijmout příkaz o pozastavení podpory adresovaný členskému státu před tím, než dokončí rozbor slučitelnosti podpory se společným trhem. Toto rozhodnutí, přijaté v řízení odlišném od řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES, se bude lišit od rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení a na rozdíl od něho bude moci být napadeno žalobou (výše uvedený rozsudek Francie v. Komise, bod 18). Skutečnost, že Soudní dvůr považoval za nutné, aby příkaz o pozastavení byl předmětem řízení a rozhodnutí odlišných od řízení a rozhodnutí týkajících se formálního vyšetřovacího řízení, ukazuje, že tento příkaz nevyplývá pouze z prostého kvalifikování opatření přezkoumávaného v rámci rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení jako podpory.
34 Konečně Komise poznamenává, že oproti rozhodnutím, která byla předmětem rozsudků Soudního dvora ze dne 30. června 1992, Španělsko v. Komise (C‑321/90, Recueil, s. I‑4117) a Itálie v. Komise (C‑47/91, Recueil, s. I‑4145) a ze dne 9. října 2001, Itálie v. Komise (C‑400/99, Recueil, s. I‑7303, dále jen „rozsudek Tirrenia“), španělské ústřední, regionální a provinční orgány nikdy během řízení, které předcházelo přijetí napadených rozhodnutí, netvrdily, že sporná daňová opatření mají povahu opatření existujících.
35 Žalobci odkazují na výše uvedené rozsudky a namítají, že rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení je napadnutelným aktem vzhledem k tomu, že vyvolává bezprostřední a konečné účinky. Zdůrazňují, že Komise nebyla oprávněna zahájit formální vyšetřovací řízení, neboť sleva na dani zavedená spornými daňovými opatřeními nemá povahu státní podpory. Ve věcech T‑271/99 a T‑272/99 připojují, že i kdyby sporná daňová opatření byla podporami ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, jednalo by se o podpory existující. Sleva na dani byla totiž zavedena v roce 1984 daňověprávními předpisy Territorios Históricos de Álava a de Bizkaia.
Posouzení Soudem
36 Je třeba připomenout, že v okamžiku přijetí napadaných rozhodnutí byla již sporná daňová opatření žalobci prováděna. Žalobci se tak pevně domnívají, že sleva na dani zavedená těmito opatřeními není státní podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES.
37 Rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení má samostatné právní účinky zvláště pokud jde o pozastavení dotčeného opatření (rozsudek Tirrenia, citovaný výše v bodě 34, bod 62 a 69). Tento závěr se uplatní nejen v případě, kdy je prováděné opatření považováno orgány dotčeného členského státu za existující podporu, ale také v případě, kdy se tyto úřady domnívají, že opatření, které je předmětem rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, nespadá do působnosti čl. 87 odst. 1 ES (rozsudek Tirrenia, citovaný výše v bodě 34, body 59, 60 a 69).
38 Rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení s ohledem na prováděné opatření, které bylo Komisí kvalifikováno jako nová podpora, mění nutně právní dopad dotčeného opatření, jakož i právní situaci podniků, které jsou příjemci opatření, zejména pokud jde o pokračování provádění daného opatření. Až do přijetí tohoto rozhodnutí si členský stát, podniky, které jsou příjemci dotčeného opatření, a ostatní ekonomické subjekty mohou myslet, že opatření je prováděno v souladu s právem, jakožto obecné opatření, které nespadá do působnosti čl. 87 odst. 1 ES jako nová podpora. Naopak po přijetí tohoto rozhodnutí již existuje významná pochybnost o legalitě dotčeného opatření, což bez újmy možnosti obrátit se o nařízení předběžných rozhodnutí na soudce příslušného k rozhodování o předběžných opatřeních musí vést členský stát k tomu, aby pozastavil provádění daného opatření, protože zahájení formálního vyšetřovacího řízení vylučuje bezprostřední rozhodnutí se závěrem o slučitelnosti se společným trhem, které by umožňovalo legálně pokračovat v provádění daného opatření. Tohoto rozhodnutí se lze rovněž dovolávat před vnitrostátním soudem, který má vyvodit důsledky z porušení čl. 88 odst. 3 poslední věty ES. Konečně toto rozhodnutí povede podniky, které jsou příjemci daného opatření, k tomu, aby každopádně odmítly přijetí dalších plateb nebo nové výhody nebo aby si opatřily částku potřebnou pro případné pozdější finanční náhrady. Obchodní kruhy si rovněž uvědomí při jejich vztazích s dotčenými příjemci jejich oslabenou právní a finanční situaci (rozsudek Tirrenia, citovaný výše v bodě 34, body 59 a 69; rozsudek Soudu ze dne 30. dubna 2002, Gibraltarská vláda v. Komise, T‑195/01 a T‑207/01, Recueil, s. II‑2309, bod 85).
39 V tomto kontextu na rozdíl od příkazu k pozastavení, který je určen členskému státu a má bezprostředně závaznou povahu a jehož nedodržení opravňuje Komisi, aby se obrátila přímo na Soudní dvůr na základě článku 12 „procesního nařízení týkajícího se státních podpor“, aby tento prohlásil, že nedodržení představuje nesplnění povinnosti, vyvolává rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení týkající se prováděných opatření, která byla Komisí kvalifikována jako nová podpora, zajisté právní účinky, z kterých má dotčený členský stát a případně ekonomické subjekty vyvodit důsledky. Nicméně tento rozdíl procesního charakteru se přesto nedotýká rozsahu těchto právních účinků (rozsudek Tirrenia, citovaný v bodě 34 výše, bod 60).
40 Z výše uvedeného vyplývá, že napadená rozhodnutí jsou akty, proti kterým lze podat žalobu podle článku 230 Smlouvy o ES.
41 Dále je třeba konstatovat, že žalobci jsou bezprostředně a osobně dotčeni napadenými rozhodnutími ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES. Napadená rozhodnutí se vztahují k daňovým opatřením, jejichž původci jsou žalobci, a navíc zabraňují žalobcům vykonávat, jak zamýšlejí, jejich vlastní pravomoci, které mají přímo na základě vnitrostátního španělského práva (viz v tomto smyslu rozsudky Soudu ze dne 30. dubna 1998, Vlaams Gewest v. Komise, T‑214/95, Sb. rozh. s. II‑717, body 29 a 30, a ze dne 6. března 2002, Diputación Foral de Álava a další v. Komise, T‑127/99, T‑129/99 a T‑148/99, Recueil, s. II‑1275, bod 50).
42 Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že žaloby jsou přípustné.
K věci samé
43 Žalobci se na podporu svých žalob dovolávají pěti žalobních důvodů. První důvod vychází z porušení čl. 87 odst. 1 ES, druhý z porušení čl. 88 odst. 2 a 3 ES. Třetí důvod se opírá o zneužití pravomoci a čtvrtý o porušení zásady ochrany legitimního očekávání. Pátý důvod vychází z porušení článku 253 ES.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 87 odst. 1 ES
44 V prvním žalobním důvodu žalobci zpochybňují, že sleva na dani zavedená spornými daňovými opatřeními je státní podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES.
45 Soud připomíná, že Komise je povinna zahájit formální vyšetřovací řízení, pokud jí prvotní přezkum neumožní překonat veškeré obtíže vyvolané otázkou, zda je přezkoumávané opatření podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, a to přinejmenším tehdy, když při prvotním přezkumu není Komise schopna nabýt přesvědčení, že dotčené opatření je, i za předpokladu, že by bylo podporou, slučitelné se společným trhem (rozsudek Soudního dvora ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink´s France, C‑367/95 P, Recueil, s. I‑1719, bod 39; rozsudek Soudu ze dne 15. září 1998, BP Chemicals v. Komise, T‑11/95, Recueil, s. II‑3235, bod 166).
46 Proto článek 6 „procesního nařízení týkajícího se státních podpor“ stanoví, že rozhodnutí o zahájení formální vyšetřovacího řízení zahrnuje „předběžné hodnocení Komise o charakteru navrhovaného opatření jako podpory“.
47 Z toho vyplývá, že v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení nemá kvalifikace dotčeného opatření jako státní podpory konečný charakter. Zahájení formálního vyšetřovacího řízení směřuje k tomu, aby si Komise mohla opatřit všechna nutná stanoviska, aby mohla přijmout konečné rozhodnutí v této otázce (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 3. května 2001, Portugalsko v. Komise, C‑204/97, Recueil, s. I‑3175, bod 33; rozsudek Soud ze dne 25. června 1998, British Airways a další a British Midland Airways v. Komise, T‑371/94 a T‑394/94, Recueil, s. II‑2405, bod 59).
48 Kontrola legality rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení vykonávaná Soudem musí být nutně omezená, aby nedošlo k záměně správního a soudního řízení a byla dodržena dělba pravomocí mezi Komisí a soudcem Společenství (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise, 60/81, Recueil, s. 2639, bod 20). Soudce Společenství se musí vyhnout tomu, aby konečným způsobem rozhodl o otázkách, které byly předmětem pouze předběžného posouzení Komise.
49 Proto pokud v rámci žaloby podané proti rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení žalobci zpochybňují posouzení Komise pokud jde o kvalifikaci, že sporné opatření je státní podporou, je kontrola ze strany soudce Společenství omezena ověřování, zda se Komise nedopustila zjevně nesprávných posouzení, když se domnívala, že nemůže překonat veškeré obtíže v tomto ohledu během prvotního přezkumu dotčeného opatření (viz usnesení předsedy Soudu ze dne 19. prosince 2001, Gibraltarská vláda v. Komise, T‑195/01 R a T‑207/01 R, Recueil, s. II‑3915, bod 79).
50 Žalobci zaprvé tvrdí, že napadená rozhodnutí se týkají pouze obecných opatření, která nespadají do působnosti čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. Ze slevy na dani totiž mají prospěch všichni daňoví poplatníci, kteří investují 2,5 miliardy ESP.
51 Žalobci předně uvádějí, že Komise vyvodila specifičnost sporných daňových opatření z toho, že mají regionální povahu. Poznamenávají, že Territorios Históricos de Álava, de Bizkaia a de Gipuzkoa mají od 19. století daňovou autonomii, která je přiznána a chráněna ústavou španělského státu. Tato autonomie by byla napadenými rozhodnutími implicitně zpochybněna.
52 Dále žalobci tvrdí, že Komise nemohla vyvozovat specifičnost sporných daňových opatření z údajné diskreční pravomoci, kterou mají Diputaciónes Forales při poskytování slevy na dani. Ve skutečnosti totiž Diputaciónes Forales pouze ověřují, zda jsou splněny podmínky zakotvené spornými daňovými opatřeními, aniž by v tomto ohledu měly jakoukoli diskreční pravomoc. Nemají pravomoc vybírat podniky, které budou příjemci dotčené slevy, nebo měnit intenzitu „podpory“ z důvodu zvláštních vlastností podniků.
53 Specifičnost slevy na dani nelze konečně vyvozovat ani z požadavku minimální investice 2,5 miliard ESP. Jedná se o objektivní kvantitativní hledisko, které omezuje působnost dotčené daňové výhody.
54 V tomto ohledu Soud připomíná, že čl. 87 odst. 1 ES stanoví, že aby určité opatření mohlo být kvalifikováno jako státní podpora, musí zvýhodňovat „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“. Specifičnost nebo selektivita opatření představuje tedy jednu z charakteristik pojmu „státní podpora“ (rozsudek Soudního dvora ze dne 1. prosince 1998, Ecotrade, C‑200/97, Recueil, s. I‑7907, bod 40; rozsudky Soudu Diputación Foral de Álava a další v. Komise, citovaný výše v bodě 41, bod 144, a ze dne 29. září 2000, CETM v. Komise, T‑55/99, Recueil, s. II‑3207, bod 39).
55 Komise, když předběžně kvalifikovala slevu na dani jako selektivní opatření ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, přitom založila svá napadená rozhodnutí na dvou prvcích totiž na minimální výši investic 2,5 miliard ESP nutné pro přiznání daňové výhody [bod 3.1 shrnutí rozhodnutí SG (99) D/6871 a bod 2.1 shrnutí rozhodnutí SG (99) D/6873] a na diskreční pravomoci, kterou má daňová správa Territorios Históricos při poskytování daňové výhody [Úř. věst. 1999, C 351, s. 32, pokud jde o rozhodnutí SG (99) D/6871, a Úř. věst. 2000, C 71, s. 11, pokud jde o rozhodnutí SG (99) D/6873].
56 V rozporu s tím, co uvádějí žalobci, nezaložila Komise napadená rozhodnutí na konstatování, že sporná daňová opatření se vztahují pouze na část španělského území, totiž na Territorios Históricos Baskicka, aby poté předběžně rozhodla o selektivní povaze slevy na dani. Žalobci tedy nemohou tvrdit, že napadená rozhodnutí zpochybňují normativní pravomoc Territorios Históricos Baskicka přijímat daňová opatření.
57 Soud dále konstatuje, že ze sporných daňových opatření vyplývá, že omezují působnost slevy na dani na podniky, které vynaloží investice na nový hmotný investiční majetek přesahující 2,5 miliard ESP. Sporná daňová opatření tedy de facto omezují působnost slevy na dani na podniky, které mají k dispozici značné finanční zdroje. Na tomto základě se mohla Komise rozumně předběžně domnívat, že sleva na dani zavedená spornými daňovými opatřeními byla vyhrazena „určitým podnikům“ ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES (viz rozsudek Diputación Foral de Álava a další v. Komise, citovaný výše v bodě 41, bod 157).
58 Žalobci však tvrdí, že slevu na dani zavedenou spornými daňovými opatřeními je třeba považovat za odůvodněnou povahou nebo systematikou daňového systému, neboť splňuje jednotně používaná objektivní hlediska a slouží k uskutečnění cíle, jenž sledují daňové předpisy, které ho zřizují.
59 Žalobci za tím účelem vysvětlují, že pobídka k investování sledovaná slevou na dani je nutná v oblasti, která běžně láká pouze minimum ekonomických subjektů. Dále připojují, že když stát podporuje investování a podaří se mu dosáhnout, že se podniky usazují na jeho území, zajišťuje si přísun daňových příjmů pro budoucnost, neboť tyto podniky budou v tomto státu zdaňovány. Cíl sledovaný dotčenými daňovými opatřeními historických území je po vzoru takových státních opatření vybrat maximum možných daňových příjmů.
60 V tomto ohledu Soud připomíná, že státní opatření, které je odůvodněno povahou nebo obecnou systematikou systému, do něhož spadá, nesplňuje podmínku selektivity, i když toto opatření vytváří výhody pro jeho příjemce (rozsudek Soudního dvora ze dne 17. června 1999, Belgie v. Komise, tzv. „Maribel“, C‑75/97, Recueil, s. I‑3671, bod 33, a ze dne 8. listopadu 2001, Adria-Wien Pipeline a Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, C‑143/99, Recueil, s. I‑8365, bod 42).
61 Pro posouzení, zda v případě projednávané věci toto odůvodnění platí, je třeba přezkoumat, zda omezení okruhu osob majících potenciálně prospěch ze slevy na dani je odůvodněno vnitřní logikou baskického daňového systému (viz rozsudek Diputación Foral de Álava a další v. Komise, citovaný výše v bodě 41, bod 164).
62 V tomto ohledu Soud prvního stupně předně připomíná, že skutečnost, že sporná daňová opatření odpovídají těmto objektivním kritériím a podmínkám, neprokazuje, že omezení okruhu příjemců na podniky, které vynaloží investice přesahující alespoň 2,5 miliard ESP, je odůvodněno vnitřní logikou daňového systému tří dotčených historických území (viz rozsudek Adria-Wien Pipeline a Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, citovaný výše v bodě 60, bod 53).
63 Pokud jde o argument, že cílem slevy na dani je napomáhat ekonomickému rozvoji Baskicka, Soud připomíná, že cíl sledovaný opatřením nemůže zabránit, aby nebylo kvalifikováno jako státní podpora ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES (viz rozsudek Diputación Foral de Álava a další v. Komise, citovaný výše v bodě 41, bod 168 a citované odkazy).
64 Konečně argument vycházející z pozdějšího zvýšení daňových příjmů je obtížně usmiřitelný s poskytnutím daňových úlev. I za předpokladu, že by byl sledován takový cíl , musí být vzato v úvahu, že tohoto cíle může být stejně dobře dosaženo daňovými opatřeními obecného charakteru (viz rozsudek Soudu ze dne 6. března 2002, Diputación Foral de Álava a další v. Komise, T‑92/00 a T‑103/00, Recueil, s. II‑1385, bod 62).
65 Za těchto podmínek se Komise nedopustila zjevně nesprávného posouzení tím, že v napadených rozhodnutích měla za to, že sleva na dani zavedená spornými daňovými opatřeními je selektivním opatřením ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, neboť zvýhodňuje pouze podniky, které uskuteční investice přesahující práh 2,5 miliard ESP.
66 Za těchto podmínek již není třeba dále zkoumat také to, zda Komise mohla rozumně na základě informací, které měla k dispozici v okamžiku přijetí napadaných rozhodnutí, konstatovat, že baskické daňové úřady mají diskreční pravomoc, pokud jde o přiznání slevy na dani, a že tato údajná diskreční pravomoc rovněž způsobuje selektivní povahu sporných daňových opatření (viz výše bod 20).
67 Zadruhé žalobci tvrdí, že Komise neprokázala, že sleva na dani zavedená spornými daňovými opatřeními narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod uvnitř Společenství. Zdůrazňují, že aby o určitém opatření mohlo být rozhodnuto, že je státní podporou, je nutné, aby účinek opatření na hospodářskou soutěž byl skutečný a citelný (rozsudky Soudního dvora ze dne 25. června 1970, Francie v. Komise, 47/69, Recueil, s. 487, bod 16; ze dne 14. října 1987, Německo v. Komise, 284/84, Recueil, s. 4013, bod 18, a ze dne 2. února 1988, Van der Kooy a další v. Komise, 67/85, 68/85 a 70/85, Recueil, s. 219, bod 58).
68 V tomto ohledu Soud připomíná, že v případě údajného režimu podpory se může Komise omezit na prostudování vlastností dotčeného režimu, aby posoudila, zda tento režim zajišťuje ve prospěch příjemců citelnou výhodu oproti jejich soutěžitelům a zda přináší prospěch pouze podnikům, které se podílejí na obchodu mezi členskými státy (viz rozsudky Soudního dvora Maribel, citovaný výše v bodě 60, bod 48, a ze dne 7. března 2002, Itálie v. Komise, C‑310/99, Recueil, s. I‑2289, bod 89). V případě, jako je tento, kdy údajný režim podpory nebyl oznámen, nemusí odůvodnění konečného rozhodnutí Komise, a tím spíše odůvodnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obsahovat aktualizované posouzení účinků režimu na hospodářskou soutěž a vlivu na obchod mezi členskými státy (viz výše citovaný rozsudek Maribel, bod 48).
69 V napadených rozhodnutích se tedy Komise mohla rozumně předběžně domnívat, že sporná daňová opatření, která de facto omezují poskytování slevy na dani na podniky, které mají k dispozici značné finanční zdroje, zajišťují citelnou výhodu příjemcům této daňové výhody ve vztahu k jejich soutěžitelům a přinášejí prospěch pouze podnikům, které se podílejí na obchodu mezi členskými státy.
70 Argument žalobců uvedený v bodě 67 musí být tedy zamítnut.
71 Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že se Komise mohla, aniž by se dopustila zjevně nesprávného posouzení, domnívat, že jí prvotní přezkum neumožnil překonat veškeré obtíže vyvolané otázkou, zda je přezkoumávané opatření podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
72 Za těchto podmínek musí být žalobní důvod vycházející z porušení čl. 87 odst. 1 ES zamítnut.
K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 88 odst. 2 a 3 ES
73 Žalobci ve věcech T‑271/99 a T‑272/99 zaprvé tvrdí, že sleva na dani, ke které se napadená rozhodnutí vztahují, je existující podporou.
74 V tomto ohledu předně uvádějí, že dotčená daňová výhoda existovala v Territorios Históricos de Álava a de Bizkaia před přistoupením Španělska ke Společenství. Byla totiž zavedena již v roce 1984. Za těchto podmínek by sleva na dani, pokud by byla kvalifikována jako státní podpora, byla existující podporou. Proto by napadená rozhodnutí, která zahajují řízená stanovená pro nové podpory, byla protiprávní.
75 Tento argument musí být zamítnut. Je totiž třeba konstatovat, že dotčená daňová výhoda byla zjevně poskytována na základě právních nástrojů přijatých v okamžiku, kdy Španělsko již bylo členským státem, totiž Norma Foral č. 22/1994 ze dne 20. prosince 1994 de Álava a Norma Foral č. 7/1996 ze dne 26. prosince 1996 de Bizkaia (viz v tomto smyslu rozsudek Diputación Foral de Álava a další v. Komise, T‑127/99, T‑129/99 a T‑148/99, citovaný výše v bodě 41, body 171 až 177). Kromě toho žalobci neposkytují žádný důkaz, z kterého by vyplývalo, že mezi daňovou výhodou údajně zřízenou v roce 1984 a slevou na dani, na kterou se vztahují napadená rozhodnutí, existuje povahová totožnost a kontinuita.
76 Při jednání navíc žalobci potvrdili, že pojem „státní podpora“ prošel v průběhu času určitým vývojem, což je jev, který je uznáván čl. 1 písm. b) bodem v) „procesního nařízení týkajícího se státních podpor“. Tvrdí, že v okamžiku přijetí sporných daňových opatření nepovažovala Komise daňovou výhodu, která byla předmětem napadených rozhodnutí, za selektivní opatření. Změna hledisek selektivity uplatňovaných Komisí v průběhu času má za následek, že by sleva na dani, pokud by byla státní podporou, měla být považována za existující podporu.
77 Na podporu své argumentace odkazují žalobci na rozhodnutí Komise 93/337/EHS, které se týká režimu daňových podpor investování v Baskicku (Úř. věst. L 134, s. 25), a na rozhodnutí Komise ze dne 13. března 1996, které se týká daňové podpory v oblasti odpisů ve prospěch německých leteckých podniků (Úř. věst. L 146, s. 42). Změna hledisek selektivity uplatňovaných Komisí při posuzování daňových opatření ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES poprvé vyplývá z oznámení Komise o použití pravidel o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podniků zveřejněného v Úředním věstníku Evropských společenství dne 12. prosince 1998 (Úř. věst. C 384, s. 3) .
78 V tomto ohledu Soud připomíná, že v souladu s čl. 1 písm. b) bodem v) „procesního nařízení týkajícího se státních podpor“ je novou podporou „podpora, která se považuje za existující podporu, protože v době, kdy začala být uskutečňována, nevytvářela podporu a poté se stala podporou následkem vývoje společného trhu, aniž by byla členským státem pozměněna“.
79 Stačí předně konstatovat, že prvky vznesené žalobci neumožňují přijmout závěr, že hlediska selektivity uplatňovaná Komisí při posouzení daňových opatření z hlediska čl. 87 odst. 1 ES prošla změnami až po přijetí sporných daňových opatření. V obou rozhodnutích citovaných výše v bodě 77 se Komise domnívala, že přezkoumávaná daňová opatření mají selektivní povahu, a kvalifikovala je jako státní podpory neslučitelné se společným trhem. Ze žádného z obou rozhodnutí nelze vyvodit závěr, že by Komise byla považovala sporná daňová opatření za obecná opatření, která nespadají do působnosti čl. 87 odst. 1 ES, kdyby měla přezkoumat tato opatření v okamžiku jejich přijetí. Pokud jde o oznámení Komise ze dne 12. prosince 1998, které z velké části vychází z judikatury Soudního dvora a Soudu prvního stupně, přináší toto oznámení vysvětlení, pokud jde o uplatňování článků 87 ES a 88 ES ve vztahu k daňovým opatřením. V tomto oznámení Komise nicméně neoznamuje změnu ve své rozhodovací praxi, která by se dotýkala posuzování daňových opatření z hlediska článků 87 ES a 88 ES.
80 I za předpokladu, že by žalobci prokázali změnu v rozhodovací praxi Komise, nebylo by možné přijmout argument vycházející z toho, že sporná daňová opatření mají existující povahu,. Žalobci totiž neprokázali, že změna hledisek selektivity uplatňovaných Komisí vyplývá z „vývoje společného trhu“ ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu v) „procesního nařízení týkajícího se státních podpor“. V tomto ohledu je třeba připomenout, že to, zda má státní opatření existující, nebo novou povahu, nemůže záviset na subjektivním posouzení Komise a musí být určeno nezávisle na jakékoli předešlé správní praxi Komise (rozsudek Gibraltarská vláda v. Komise, citovaný výše v bodě 38, bod 121).
81 Zadruhé, žalobci ve všech třech věcech při jednání uvedli, že Komise porušila čl. 88 odst. 2 ES, protože v napadených rozhodnutích nevyjádřila pochybnosti, pokud jde o kvalifikaci slevy na dani jako státní podpory. Zdůrazňují, že Komise tak v napadených rozhodnutích přijala konečné rozhodnutí o této otázce. Za těchto podmínek byla porušena procesní práva, která žalobci vyvozují z čl. 88 odst. 2 ES.
82 Soud připomíná, že Komise je povinna zahájit formální vyšetřovací řízení, pokud jí prvotní přezkum neumožňuje překonat veškeré obtíže vyvolané otázkou, zda je přezkoumávané opatření podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, a to přinejmenším tehdy, když při tomto prvotním přezkumu nebyla Komise schopna nabýt přesvědčení, že dotčené opatření je i za předpokladu, že je podporou, každopádně slučitelné se společným trhem (rozsudky Komise v. Sytraval a Brink´s France, citovaný výše v bodě 45, bod 39, a BP Chemicals v. Komise, citovaný výše v bodě 45, bod 166). Rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení tedy obsahuje předběžné hodnocení jak kvalifikace opatření jako státní podpory, tak jeho slučitelnosti se společným trhem.
83 Článek 6 odst. 1 „procesního nařízení týkajícího se státních podpor“ proto stanoví, že rozhodnutí o zahájení formální vyšetřovacího řízení jednak „zahrnuje předběžné hodnocení Komise o charakteru navrhovaného opatření […] jako podpory“, a jednak „vykládá pochybnosti o jeho slučitelnosti se společným trhem“.
84 Skutečnost, že Komise v napadených rozhodnutích výslovně nevyložila pochybnosti, pokud jde o kvalifikaci slevy na dani jako státní podpory, proto vůbec neprokazuje, že toto prohlášení není předběžné (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 14. listopadu 1984, Intermills v. Komise, 323/82, Recueil, s. 3809, bod 21). V rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení je totiž Komise povinna výslovně vyložit pochybnosti pouze tehdy, pokud jde o slučitelnosti opatření se společným trhem.
85 To, že má kvalifikace státního opatření jako státní podpory v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení předběžnou povahu, je dále potvrzeno čl. 7 odst. 2 „procesního nařízení týkajícího se státních podpor“, který stanoví, že na závěr formálního vyšetřovacího řízení může Komise shledat, že opatření není podporou.
86 Konečně z vyjádření, která žalobci vypracovali po zahájení formálního vyšetřovacího řízení a která byla dopisem ze dne 9. listopadu 1999 předána Komisi, vyplývá, že sami žalobci se domnívali, že Komise v napadených rozhodnutích předběžně kvalifikovala slevu na dani jako státní podporu. Ve svých vyjádřeních totiž žalobci vyzývají Komisi, aby ukončila řízení a rozhodla, že dotčená daňová výhoda není státní podporou.
87 Zatřetí žalobci poznamenávají, že Komise kvalifikovala slevu na dani zavedenou spornými daňovými opatřeními za protiprávní podporu z důvodu, že nebyla dodržena oznamovací povinnost stanovená v čl. 88 odst. 3 ES. Protože sleva na dani nebyla státní podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, neexistovala ani žádná oznamovací povinnost španělských úřadů.
88 Z rozboru, který byl proveden výše v bodech 73 až 80, nicméně vyplývá, že Komise se mohla oprávněně domnívat, že sleva na dani, pokud je státní podporou, musí být považována za podporu novou. Za těchto podmínek byla Komise oprávněna předběžně se domnívat, že španělské orgány porušily čl. 88 odst. 3 ES tím, že opomenuly tato opatření předem oznámit Komisi. Při jakémkoli jiném výkladu čl. 88 odst. 3 ES by hrozilo riziko, že předběžná oznamovací povinnost pro nové podpory bude zbavena svého užitečného účinku.
89 Z výše uvedeného vyplývá, že druhý žalobní důvod musí být rovněž zamítnut.
K třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu ze zneužití pravomoci
90 Žalobci tvrdí, že se Komise dopustila zneužití pravomoci, když použila operativní pravomoci, které jí svěřují články 87 ES a 88 ES, k tomu, aby ve skutečnosti sledovala cíle daňové harmonizace.
91 Napadená rozhodnutí jsou součástí globálního procesu, který sleduje Komise a který směřuje ke zpochybnění celého baskického daňového systému. Komise se prostřednictvím politiky státních podpor snažila provést určitou daňovou harmonizaci namísto toho, aby použila příslušný prostředek, který je pro tento účel stanoven smlouvou, totiž řízení stanovené v článku 96 ES a 97 ES.
92 Soud připomíná, že rozhodnutí je stiženo zneužitím pravomoci pouze tehdy, pokud se na základě objektivních, relevantních a shodujících se indicií jeví, že bylo přijato za jediným nebo přinejmenším rozhodujícím účelem dosáhnout jiných cílů, než kterých se dovolává (rozsudky Soudu ze dne 23. října 1990, Pitrone v. Komise, T‑46/89, Recueil, s. II‑577, bod 71, a Diputación Foral de Álava a další v. Komise, T‑92/00 a T‑103/00, citovaný výše v bodě 64, bod 84).
93 Zahájení formálního vyšetřovacího řízení má Komisi umožnit, aby si opatřila veškerá stanoviska nutná k tomu, aby mohla přijmout konečné rozhodnutí ve věci kvalifikace zkoumaného opatření a jeho slučitelnosti se společným trhem (viz v tomto smyslu rozsudky Portugalsko v. Komise, citovaný výše v bodě 47, bod 33 a British Airways a další a British Midland Airways v. Komise, citovaný výše v bodě 47, bod 59).
94 Stačí konstatovat, že žalobci neuvedli žádnou objektivní indicii, jež by umožňovala závěr, že skutečný cíl, který sledovala Komise, když přijala napadená rozhodnutí, byl jiný než si opatřit taková stanoviska. Celá jejich argumentace se opírá o subjektivní spekulace týkající se případných důvodů, ze kterých vydání napadených rozhodnutí vychází.
95 Za těchto podmínek musí být žalobní důvod vycházející ze zneužití pravomoci rovněž zamítnut.
K čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady ochrany legitimních očekávání
96 Žalobci připomínají, že Komise přijala rozhodnutí 93/337, ve kterém prohlásila, že určité daňové výhody platné v Baskicku, zejména sleva na dani na uskutečněné investice, jsou podporami, jež jsou neslučitelné se společným trhem z důvodu, že jsou v rozporu s článkem 43 ES. Komise nicméně nevznesla žádnou námitku vůči skutečnosti, že použití slevy na dani závisí na uskutečnění určité minimální investice.
97 Tím, že se Komise v napadených rozhodnutích domnívala, že podmínka minimální investice ve výši 2,5 miliardy ESP způsobuje, že sleva na dani má selektivní povahu, porušila legitimní očekávání žalobců.
98 Soud předně konstatuje, že daňová opatření, která jsou předmětem rozhodnutí 93/337, se liší od těch opatření, která jsou předmětem napadených rozhodnutí. Rozhodnutí 93/337 se totiž týká daňových podpor zřízených Normas Forales č. 28/1988 území Álava, č. 8/1988 území Bizkaia a č. 6/1998 území Gipuzkoa.
99 Rozhodnutí 93/337 se rovněž týká daňových opatření, kterými byla zavedena sleva na dani v Baskicku. Skutečnost, že Komise založila selektivitu daňových opatření přezkoumávaných v tomto rozhodnutí na konstatování, že se sleva na dani vztahuje pouze na entity působící výlučně v Baskicku, však neznamená, že by Komise nebyla mohla shledat selektivitu dotčených opatření na základě jiného kritéria.
100 Z toho vyplývá, že rozhodnutí 93/337, ve kterém byla – což je třeba zdůraznit – sleva na dani zavedená na základě Normas Forales z roku 1988 prohlášena za neslučitelnou se společným trhem, nemohlo u žalobců založit očekávání opírající se o to, že Komise nezahájí formální vyšetřovací řízení, jehož předmětem by byla sleva na dani zavedená spornými daňovými opatřeními.
101 Žalobní důvod vycházející z porušení zásady ochrany legitimního očekávání tedy musí být zamítnut.
K pátému důvodu, vycházejícímu z porušení článku 253 ES
102 Žalobci tvrdí, že napadená rozhodnutí nejsou dostatečně odůvodněna. Odůvodnění napadených rozhodnutí je zaprvé méně propracované než odůvodnění obsažené v rozhodnutích 1999/718, které se týká společnosti DEMESA, a 2000/795, které se týká společnosti Ramondín. Zadruhé Komise v napadených rozhodnutích nepřezkoumala, do jaké míry je možné se domnívat, že sleva na dani je odůvodněna povahou nebo systematikou baskického daňového systému. Zatřetí Komise opomněla provést konkrétní přezkum účinku, který může mít sleva na dani na hospodářskou soutěž a na obchod mezi členskými státy. Konečně začtvrté nebylo dostatečně odůvodněno posouzení slučitelnosti slevy na dani se společným trhem.
103 Soud připomíná, že odůvodnění, které vyžaduje článek 253 ES, musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něj jasně a jednoznačně vyplývat uvažování orgánu, který je původcem tohoto aktu tak, aby bylo zúčastněným stranám umožněno seznámit se s odůvodněním přijatého opatření a příslušným soudům vykonávat jejich kontrolu. Není vyžadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní otázky vzhledem k tomu, že otázka, zda odůvodnění aktu vyhovuje požadavkům článku 253 ES, musí být posuzována z hlediska nejen jeho znění, ale také jeho kontextu a všech právních norem, které upravují dotčenou problematiku (rozsudek Komise v. Sytraval a Brink´s France, citovaný výše v bodě 45, bod 63).
104 Má-li být posouzen rozsah povinnosti odůvodnit rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, je třeba připomenout, že v souladu s článkem 6 „procesního nařízení týkajícího se státních podpor“ pokud se Komise rozhodne zahájit formální vyšetřovací řízení, může se rozhodnutí o zahájení řízení omezit na shrnutí relevantních faktických a právních otázek a na zahrnutí „předběžného hodnocení“ Komise o charakteru navrhovaného opatření jako podpory a vyložení pochybnosti o jeho slučitelnosti se společným trhem.
105 Rozhodnutí o zahájení řízení musí umožnit zúčastněným osobám účinně se podílet na formálním vyšetřovacím řízení, během něhož budou mít možnost uplatnit svá tvrzení. Za tímto účelem stačí, že zúčastněné strany znají úvahy, které vedly Komisi k tomu, aby se předběžně domnívala, že dotčené opatření by mohlo být podporou neslučitelnou se společným trhem (rozsudek Gibraltarská vláda v. Komise, citovaný výše v bodě 38, bod 138).
106 V napadených rozhodnutích přitom Komise jasně uvádí důvody, na jejichž základě předběžně rozhodla, že jsou dotčená daňová opatření státními podporami [bod 2 rozhodnutí SG (99) D/6871 a bod 3.1 shrnutí k tomuto rozhodnutí; rozhodnutí SG (99) D/6873, Úř. věst. 2000, C 71, s. 11, a bod 2.1 shrnutí k tomuto rozhodnutí]. Poté uvádí důvody, pro něž se domnívá, že existují pochybnosti o slučitelnosti daňových opatření se společným trhem [bod 4 rozhodnutí SG (99) D/6871 a bod 3.3 shrnutí k tomuto rozhodnutí; rozhodnutí SG (99) D/6873, Úř. věst. 2000, C 71, s. 12 a bod 2.3 shrnutí k tomuto rozhodnutí].
107 Odůvodnění napadených rozhodnutí tak žalobcům umožnilo, aby se seznámili s úvahami, které vedly Komisi k přijetí napadených rozhodnutí, a soudci Společenství, aby vykonával svou kontrolu legality.
108 Rozbor vyjádření, která žalobci vypracovali po zahájení formálního vyšetřovacího řízení, ostatně ukazuje, že se žalobci v argumentaci, kterou Komise v napadených rozhodnutích rozvinula, nezmýlili.
109 Za těchto podmínek musí být konstatováno, že napadená rozhodnutí jsou dostatečně odůvodněna.
110 Poslední žalobní důvod musí být tedy rovněž zamítnut.
111 S ohledem na vše výše uvedené se všechny žaloby zamítají.
K nákladům řízení
112 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobci neměli ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedeným uložit, aby nesli vlastní náklady řízení a nahradili náklady řízení Komise.
Z těchto důvodů
SOUD (rozšířený třetí senát)
rozhodl takto:
1) Žaloby se zamítají.
2) Žalobci ponesou vlastní nákladů řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
Jaeger | García-Valdecasas | Lenaerts |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 23. října 2002.