ESIMESE ASTME KOHTU OTSUS (kolmas koda laiendatud koosseisus)
23. oktoober 2002(*)
Riigiabi – EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud menetluse algatamise otsus – Tühistamishagi – Vastuvõetavus – Maksumeede – Valikulisus – Õiguspärane ootus – Võimu kuritarvitamine
Liidetud kohtuasjades T‑269/99, T‑271/99 ja T‑272/99,
Territorio Histórico de Guipúzcoa – Diputación Foral de Guipúzcoa,
Territorio Histórico de Álava – Diputación Foral de Álava,
Territorio Histórico de Vizcaya – Diputación Foral de Vizcaya,
esindajad: advokaadid A. Creus Carreras ja B. Uriarte Valiente,
hagejad,
versus
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: F. Santaolalla Gadea, G. Rozet ja G. Valero Jordana, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
kostja,
mille ese on nõue tühistada komisjoni otsused EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud menetluse algatamise kohta Hispaania riigi suhtes Territorio Histórico de Álava’s, Territorio Histórico de Vizcaya’s ja Territorio Histórico de Guipúzcoa’s 45% ulatuses maksu ümberarvutuse vormis maksusoodustuste andmise küsimuses (EÜT 1999, C 351, lk 29 ja EÜT 2000, C 71, lk 8), millest teavitati Hispaania ametivõime 17. augusti 1999. aasta kirjadega,
EUROOPA ÜHENDUSTE ESIMESE ASTME KOHUS (kolmas koda laiendatud koosseisus),
koosseisus: koja esimees M. Jaeger, kohtunikud R. Carcía-Valdecasas, K. Lenaerts, P. Lindh ja J. Azizi,
kohtusekretär: asekohtusekretär B. Pastor,
arvestades kirjalikus menetluses ja 10. aprilli 2002. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigusnormid
1 Menetlusnormid, mis asutamislepingus on riigiabi valdkonnas kehtestatud, erinevad olenevalt sellest, kas tegemist on olemasoleva või uue abiga. Kui esimest reguleerivad EÜ artikli 88 lõiked 1 ja 2, siis teist reguleerivad järjekorras sama artikli lõiked 3 ja 2.
2 Olemasoleva abi puhul annab EÜ artikli 88 lõige 1 komisjonile pädevuse kontrollida seda pidevalt koostöös liikmesriikidega. Selle kontrolli raames paneb komisjon liikmesriikidele ette sobivaid meetmeid, mis on vajalikud ühisturu järkjärguliseks arenguks või toimimiseks. EÜ artikli 88 lõikes 2 on seejärel sätestatud, et kui komisjon leiab pärast asjassepuutuvatelt isikutelt selgituste küsimist, et riigi poolt või riigi ressurssidest antav abi ei sobi ühisturuga kokku artikli 87 järgi või et sellist abi kasutatakse valel eesmärgil, siis otsustab komisjon, et asjassepuutuv riik peab säärase abi lõpetama või muutma seda komisjoni määratud tähtaja jooksul.
3 Uuest abist tuleb komisjoni vastavalt EÜ artikli 88 lõikele 3 eelnevalt teavitada ja seda ei tohi rakendada enne, kui menetluse tulemusel on tehtud lõplik otsus. Sama sätte kohaselt algatab komisjon viivitamata EÜ artikli 88 lõikes 2 ette nähtud menetluse, kui arvab, et selline plaan ei sobi ühisturuga kokku.
4 Nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli [88] kohaldamiseks (EÜT L 83, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339; edaspidi „riigiabimenetluse määrus”), mis jõustus 16. aprillil 1999, artikkel 1 sisaldab järgmisi käesolevate kohtuasjade seisukohast asjakohaseid määratlusi:
„a) abi – meede, mis vastab kõikidele asutamislepingu artikli [87] lõikes 1 sätestatud kriteeriumidele;
b) olemasolev abi:
i) […] igasugune abi, mis enne asutamislepingu jõustumist oli olemas vastavates liikmesriikides, see tähendab abikavad ja individuaalne abi, mis kehtisid enne ja mida kohaldatakse ka pärast asutamislepingu jõustumist;
ii) heakskiidetud abi, see tähendab komisjoni või nõukogu poolt heakskiidetud abikavad või individuaalne abi;
[…]
v) abi, mida peetakse olemasolevaks abiks, kuna on võimalik teha kindlaks, et selle kehtestamise ajal ei olnud see veel abi, vaid on muutunud selleks hiljem ühisturu arengu tõttu ja ilma et liikmesriik oleks seda muutnud. Kui teatavad meetmed muutuvad abiks pärast tegevuse liberaliseerimist ühenduse õiguses, ei käsitleta neid meetmeid pärast liberaliseerimise kuupäeva enam olemasoleva abina;
c) uus abi – kogu abi, see tähendab abikavad ja individuaalne abi, mis ei ole olemasolev abi, sealhulgas olemasoleva abi muudatused;
[…]
f) ebaseaduslik abi – uus abi, mis on kehtestatud vastuolus asutamislepingu artikli [88] lõikega 3;
[…]”
5 Vastavalt riigiabimenetluse määruse artikli 2 lõikele 1 „teatab kõnealune liikmesriik kõikidest uue abi andmise plaanidest komisjonile piisavalt aegsasti”. Määruse artiklis 3 on sätestatud, et uut abi „ei kehtestata […] enne, kui komisjon on teinud või kui loetakse, et ta on teinud sellist abi lubava otsuse”. Nimetatud määruse artikli 4 lõikes 4 on ette nähtud, et komisjon võtab vastu otsuse algatada EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud menetlus (edaspidi „ametlik uurimismenetlus”), kui ta pärast esialgset uurimist leiab, et teatatud meetme „ühisturuga kokkusobivuse kohta ilmnes kahtlusi”.
6 Riigiabimenetluse määruse artikli 6 lõikes 1 on sätestatud, et „[a]metliku uurimismenetluse algatamise otsuses esitatakse kokkuvõtlikult asjakohased faktid ja õigusküsimused ning see sisaldab komisjoni esialgset hinnangut selle kohta, kas kavatsetud meetmel on abi iseloom, ja kahtlusi selle ühisturuga kokkusobivuse kohta”.
7 Vastavalt riigiabimenetluse määruse artikli 7 lõikele 1 „lõpetatakse ametlik uurimismenetlus otsusega, nagu on ette nähtud käesoleva artikli lõigetes 2–5”. Komisjon võib otsustada, et meede, millest teatati, ei kujuta endast abi (artikli 7 lõige 2), et abi, millest teatati, sobib ühisturuga kokku (artikli 7 lõige 3), et abi, millest teatati, võib lugeda ühisturuga kokkusobivaks, kui täidetakse teatud tingimused (artikli 7 lõige 4), või et abi, millest teatati, ei sobi ühisturuga kokku (artikli 7 lõige 5).
8 Teatamata meetmete kohta on riigiabimenetluse määruse artikli 10 lõikes 1 sätestatud, et „[k]ui komisjoni käsutuses on ükskõik millisest allikast saadud teave väidetava ebaseadusliku abi kohta, kontrollib ta seda teavet viivitamata”. Sama määruse artikli 13 lõikes 1 on ette nähtud, et selle kontrollimise põhjal tehakse vajaduse korral ametliku uurimismenetluse algatamise otsus.
9 Olemasolevate abikavadega seotud menetlus on ette nähtud riigiabimenetluse määruse artiklites 17–19. Vastavalt artiklile 18, kui komisjon leiab, et olemasolev abikava ei sobi või enam ei sobi ühisturuga kokku, siis esitab ta soovituse, milles pakub kõnealusele liikmesriigile asjakohaseid meetmeid. Kui kõnealune liikmesriik ei kiida pakutud meetmeid heaks, võib komisjon artikli 19 lõike 2 kohaselt algatada vastavalt eespool viidatud artikli 4 lõikele 4 ametliku uurimismenetluse.
Territorio Histórico de Álava, Territorio Histórico de Vizcaya ja Territorio Histórico de Guipúzcoa maksualaste õigusaktidega kehtestatud maksu ümberarvutus
10 Käesolevad kohtuasjad käsitlevad väidetavat maksuabi, mida anti Territorio Histórico de Álava, Territorio Histórico de Vizcaya ja Territorio Histórico de Guipúzcoa maksualaste õigusaktidega kehtestatud maksu ümberarvutuse vormis.
Territorio Histórico de Álava maksuõigusnormidega kehtestatud maksu ümberarvutus
11 Territorio Histórico de Álava 1995. aasta eelarve täitmist käsitleva 20. detsembri 1994. aasta Norma Foral’i nr 22/1994 kuues lisasäte on sõnastatud järgmiselt:
„Diputación Foral de Álava nõusolekul on uude materiaalsesse põhivarasse tehtud investeeringute puhul, mis ületavad 2,5 miljardit [Hispaania peseetat] ja on tehtud ajavahemikus 1. jaanuarist 1995 kuni 31. detsembrini 1995, lõpliku tasumisele kuuluva maksusumma suhtes lubatud teha maksu ümberarvutus 45% ulatuses Diputación Foral de Álava määratud investeeringusummast.
Liiga väikese lõpliku tasumisele kuuluva maksusumma tõttu kasutamata jäänud maksu ümberarvutuse võib teha Diputación Foral de Álava otsuse vastuvõtmisele järgneva üheksa aasta jooksul.
Diputación Foral de Álava selle nõusolekuga määratakse kindlaks igal konkreetsel juhul kohaldatavad tähtajad ja piirangud.
Käesoleva sätte alusel antavad soodustused ei ole ühildatavad muude maksusoodustustega sama investeeringu puhul.
Diputación Foral de Álava määrab kindlaks ka investeerimisprotsessi kestuse, mis võib hõlmata investeeringute aluseks oleva projekti ettevalmistusjärgus tehtud investeeringuid.”
12 Selle sätte kehtivust pikendati 1996. aastaks 20. detsembri 1995. aasta Norma Foral’i nr 33/1995 viienda lisasättega, mida on muudetud 5. juuli 1996. aasta Norma Foral’i nr 24/1996 ainsa erandsätte punktiga 2.11. Maksumeetme kehtivust pikendati 1997. aastaks 18. detsembri 1996. aasta Norma Foral’i nr 31/1996 seitsmenda lisasättega.
13 Maksu ümberarvutus 45% ulatuses investeeringusummast jäeti muudetud kujul kehtima ka 1998. ja 1999. aastaks, vastavalt 19. detsembri 1997. aasta Norma Foral’i nr 33/1997 üheteistkümnenda lisasättega ja 17. detsembri 1998. aasta Norma Foral’i nr 36/1998 seitsmenda lisasättega.
Territorio Histórico de Vizcaya ja Territorio Histórico de Guipúzcoa maksualaste õigusaktidega kehtestatud maksu ümberarvutus
14 Biskaia 26. detsembri 1996. aasta Norma Foral’i nr 7/1996 neljas lisasäte, mille kehtivust on pikendatud 2. aprilli 1998. aasta Norma Foral’i nr 4/1998 teise lisasättega, ning Gipuzkoa 22. detsembri 1997. aasta Norma Foral’i nr 7/1997 kümnes lisasäte näevad ette:
„Uude materiaalsesse põhivarasse tehtud investeeringute puhul, mis ületavad 2,5 miljardit [Hispaania peseetat] ja on tehtud alates 1. jaanuarist 1997, isiku tasumisele kuuluva maksusumma suhtes on lubatud Diputación Foral de [Vizcaya/Guipúzcoa] otsuse alusel teha maksu ümberarvutus 45% ulatuses Diputación Foral de [Vizcaya/Guipúzcoa] määratud investeeringusummast.
Liiga väikese lõpliku tasumisele kuuluva maksusumma tõttu kasutamata jäänud maksu ümberarvutuse võib teha selle lubamise otsuse vastuvõtmisele järgneva viie maksuaasta jooksul.
Kõnealuse mahaarvamise kohaldamise tähtaja kulgemise alguspäeva võib aegumistähtaja piires üle viia esimesse majandusaastasse, mille kestel on saadud positiivseid tulemusi.
Esimeses lõigus nimetatud otsusega määratakse kindlaks igal konkreetsel juhul kohaldatavad tähtajad ja piirangud.
[…]”
Vaidlustatud otsused
15 Komisjon uuris 1996. aastal esitatud kaebuse alusel Territorio Histórico de Álava maksuõigusnormides ette nähtud 45%‑ni ulatuvat maksu ümberarvutust, mida lubati ettevõtja Daewoo Electronics Manufacturing España SA (Demesa) puhul. 24. veebruari 1999. aasta otsuses 1999/718/EÜ, mis käsitleb Hispaania poolt Demesale antud riigiabi (EÜT L 292, lk 1), tuvastas komisjon, et maksu ümberarvutuse lubamine asjaomasele ettevõtjale kujutab endast ühisturuga kokkusobimatut riigiabi.
16 Komisjon uuris seejärel üldiselt Territorio Histórico de Álava maksuõigusnormidega kehtestatud maksu ümberarvutust EÜ artiklite 87 ja 88 seisukohast. Samuti uuriti Territorio Histórico de Vizcayas ja Territorio Histórico de Guipúzcoas kohaldatavaid sarnaseid maksumeetmeid (edaspidi Baskimaa kõigi kolme ajaloolise piirkonna puhul „vaidlusalused maksumeetmed”).
17 Nii tegi komisjon otsuse SG (99) D/6871 algatada ametlik uurimismenetlus Territorio Histórico de Vizcaya ja Territorio Histórico de Guipúzcoa maksualastes õigusaktides ette nähtud maksu ümberarvutuse küsimuses ning otsus tehti Hispaania ametivõimudele teatavaks 17. augusti 1999. aasta kirjaga. See otsus, mis on vaidlustatud kohtuasjades T‑269/99: Territorio Histórico de Guipúzcoa vs. komisjon ja T‑272/99: Territorio Histórico de Vizcaya vs. komisjon, avaldati 4. detsembril 1999 Euroopa Ühenduste Teatajas hispaania keeles (EÜT C 351, lk 29) koos kokkuvõttega kõnealuse teataja igale keeleversioonile vastavas keeles kooskõlas riigiabimenetluse määruse artikli 26 lõikega 2.
18 Komisjon algatas ametliku uurimismenetluse ka Territorio Histórico de Álava maksuõigusnormidega ette nähtud maksu ümberarvutuse suhtes. Otsus SG (99) D/6873 tehti Hispaania ametivõimudele teatavaks 17. augusti 1999. aasta kirjaga ning avaldati 11. märtsil 2000 Euroopa Ühenduste Teatajas hispaania keeles (EÜT C 71, lk 8) koos kokkuvõttega kõnealuse teataja igale keeleversioonile vastavas keeles. See otsus on vaidlustatud kohtuasjas T‑271/99: Territorio Histórico de Álava vs. komisjon.
19 Mõlemas ametliku uurimismenetluse algatamise otsuses (edaspidi „vaidlustatud otsused”) kvalifitseeris komisjon vaidlustatud maksumeetme ajutiselt riigiabiks EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses järgmistel kaalutlustel:
„Kõnealune maksu ümberarvutus vastab kumulatiivselt neljale kriteeriumile, mis on kehtestatud EÜ asutamislepingu artikliga 87. Täpsemalt on nimetatud maksu ümberarvutus spetsiifiline, kuna see soodustab teatud ettevõtjaid. Ainult ettevõtjatele, kelle investeeringud ületavad 2,5 miljardi [Hispaania peseeta] (15 025 303 euro) suuruse künnise, lubatakse kõnealust maksu ümberarvutust. Kõik teised ettevõtjad, isegi kui nad teevad investeeringuid, kuid ei ületa nimetatud 2,5 miljardi [Hispaania peseeta] suurust künnist, on abisaajate hulgast välistatud.” (Otsuse SG (99) D/6871 kokkuvõtte punkt 3.1 ja otsuse SG (99) D/6873 kokkuvõtte punkt 2.1.)
20 Maksu ümberarvutuse valikulisus nähtub komisjoni sõnul kaalutlusõigusest, mis asjaomaste Territorio Histórico’te maksuhalduritel on kõnealuse maksusoodustuse tegemisel (otsuse SG (99) D/6871 puhul EÜT 1999, C 351, lk 32 ja otsuse SG (99) D/6873 puhul EÜT 2000, C 71, lk 11).
21 Seejärel, olles tuvastanud, et Hispaania ametivõimud on rikkunud EÜ artikli 88 lõikes 3 sätestatud eelneva teatamise kohustust, hindab komisjon vaidlustatud maksumeetme kokkusobivust ühisturuga. Ta järeldab, et selles suhtes esineb kahtlusi, ning otsustab algatada ametliku uurimismenetluse (otsuse SG (99) D/6871 kokkuvõtte punktid 3.2 ja 3.3 ja otsuse SG (99) D/6873 kokkuvõtte punktid 2.2 ja 2.3).
22 Pärast vaidlustatud otsuste vastuvõtmist uuris komisjon täpsemalt Territorio Histórico de Álava maksuõigusnormides ette nähtud 45%‑ni ulatuvat maksu ümberarvutust, mida lubati konkreetse ettevõtja puhul. Uurimine lõppes komisjoni 22. detsembri 1999. aasta otsusega 2000/795/EÜ, mis käsitleb Hispaania poolt Ramondín SA‑le ja Ramondín Cápsulas SA‑le antud riigiabi (EÜT 2000, L 318, lk 36).
Menetlus ja poolte nõuded
23 Hagejad esitasid hagiavaldused, mis saabusid Esimese Astme Kohtu kantseleisse 3. novembril 1999.
24 Territorio Histórico de Guipúzcoa, hageja kohtuasjas T‑269/99, palub Esimese Astme Kohtul:
– tunnistada hagi vastuvõetavaks;
– tühistada komisjoni otsus SG (99) D/6871 osas, milles selles kvalifitseeritakse EÜ artikli 87 tähenduses riigiabiks Gipuzkoa 22. detsembri 1997. aasta Norma Foral’is nr 7/1997 ette nähtud maksu ümberarvutus;
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
25 Territorio Histórico de Álava, hageja kohtuasjas T‑271/99, palub Esimese Astme Kohtul:
– tunnistada hagi vastuvõetavaks;
– tühistada komisjoni otsus SG (99) D/6873 osas, milles selles kvalifitseeritakse EÜ artikli 87 tähenduses riigiabiks Araba 20. detsembri 1994. aasta Norma Foral’is nr 22/1994 ja selle hilisemates muudatustes ette nähtud maksu ümberarvutus;
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
26 Territorio Histórico de Vizcaya, hageja kohtuasjas T‑272/99, palub Esimese Astme Kohtul:
– tunnistada hagi vastuvõetavaks;
– tühistada komisjoni otsus SG (99) D/6871 osas, milles selles kvalifitseeritakse EÜ artikli 87 tähenduses riigiabiks Biskaia 26. detsembri 1996. aasta Norma Foral’is nr 7/1996 ja selle hilisemates muudatustes ette nähtud maksu ümberarvutus;
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
27 Komisjon esitas eraldi dokumentidega, mis saabusid Esimese Astme Kohtu kantseleisse 26. jaanuaril 2000, Esimese Astme Kohtu kodukorra artikli 114 lõike 1 alusel kõigis kolmes kohtuasjas vastuvõetamatuse vastuväite. Esimese Astme Kohtu (kolmas koda laiendatud koosseisus) 6. juuli 2000. aasta määrustega liideti need vastuväited sisulise menetlusega.
28 Komisjon palub kõigis kolmes kohtuasjas Esimese Astme Kohtul:
– tunnistada hagi vastuvõetamatuks;
– teise võimalusena tunnistada hagi põhjendamatuks;
– mõista kohtukulud välja hagejalt.
29 Kohtuasjad T‑269/99, T‑271/99 ja T‑272/99 liideti Esimese Astme Kohtu kolmanda koja (laiendatud koosseisus) esimehe 12. jaanuari 2001. aasta määrusega.
30 Ettekandja-kohtuniku ettekande alusel otsustas Esimese Astme Kohus (kolmas koda laiendatud koosseisus) alustada suulist menetlust. Kodukorra artiklis 64 ette nähtud menetlust korraldava meetmena saadeti hagejatele üks kirjalik küsimus ning hagejad vastasid sellele määratud tähtaja jooksul.
31 Poolte kohtukõned ja vastused Esimese Astme Kohtu küsimustele kuulati ära 10. aprillil 2002 toimunud kohtuistungil.
Vastuvõetavus
Poolte argumendid
32 Komisjon väidab, et vaidlustatud otsused on ettevalmistavad aktid, mis ei muuda hagejate õiguslikku olukorda. Vaidlustatud otsused ei ole seega vaidlustatavad aktid EÜ artikli 230 tähenduses. Komisjon lisab, et kui ametliku uurimismenetluse algatamise otsus tekitaks meetme riigiabina kvalifitseerimise seisukohast lõplikke õiguslikke tagajärgi, muudaks võimalus esitada selle kvalifikatsiooni peale seadusliku tähtaja jooksul hagi vastuvõetamatuks hagi lõpliku otsuse peale, mis käsitleb küsimust, kas meede on oma olemuselt abi, kuna sel juhul oleks tegemist vaid varasemat lõplikku akti kinnitava aktiga.
33 Komisjon juhib seejärel tähelepanu asjaolule, et Euroopa Kohus leidis oma 14. veebruari 1990. aasta otsuses kohtuasjas C‑301/87: Prantsusmaa vs. komisjon (EKL 1990, lk I‑307), et komisjon võib teha liikmesriigile abi peatamise kohta ettekirjutuse enne, kui ta on abi ühisturuga kokkusobivuse analüüsi valmis saanud. Selline otsus, mis on vastu võetud EÜ artikli 88 lõike 2 menetlusest eraldiseisva menetluse tulemusel, on ametliku uurimismenetluse algatamise otsusest erinev ja selle peale võib vastupidi viimati mainitule esitada hagi (eespool viidatud kohtuotsus Prantsusmaa vs. komisjon, punkt 18). Asjaolu, et Euroopa Kohus pidas vajalikuks nõuda, et peatamist puudutav ettekirjutus tehtaks ametliku uurimismenetluse algatamisest ja seda käsitlevast otsusest eraldiseisvas menetluses ja otsuses, annab tunnistust sellest, et nimetatud ettekirjutus ei tulene üksnes ametliku uurimismenetluse algatamise otsuses analüüsitud meetme abiks kvalifitseerimisest.
34 Lõpuks märgib komisjon, et erinevalt otsustest, mida käsitleti Euroopa Kohtu 30. juuni 1992. aasta otsuses kohtuasjas C‑312/90: Hispaania vs. komisjon (EKL 1992, lk I‑4117) ja kohtuasjas C‑47/91: Itaalia vs. komisjon (EKL 1992, lk I‑4145) ning 9. oktoobri 2001. aasta otsuses kohtuasjas C‑400/99: Itaalia vs. komisjon (EKL 2001, lk I‑7303; edaspidi „Tirrenia kohtuotsus”), ei väitnud Hispaania ametivõimud – ei kesk-, provintsiaal- ega piirkondlik võim – vaidlustatud otsuste vastuvõtmisele eelnenud menetluses kordagi, et vaidlusalused maksumeetmed kujutavad endast olemasolevat abi.
35 Viidates eelmises punktis nimetatud kohtuotsustele, vastavad hagejad, et ametliku uurimismenetluse algatamise otsus on vaidlustatav akt, kuna see tekitab vahetuid ja lõplikke õiguslikke tagajärgi. Nad rõhutavad, et komisjonil ei olnud õigust algatada ametlikku uurimismenetlust, kuna vaidlusaluste maksumeetmetega kehtestatud maksu ümberarvutus ei ole oma olemuselt riigiabi. Nad lisavad kohtuasjades T‑271/99 ja T‑272/99, et kui vaidlusalused maksumeetmed kujutaksid endast abi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, oleks tegemist olemasoleva abiga. Maksu ümberarvutus kehtestati ju Territorio Histórico de Álava ja Territorio Histórico de Vizcaya maksualaste õigusaktidega 1984. aastal.
Esimese Astme Kohtu hinnang
36 Tuleb meenutada, et vaidlustatud otsuste vastuvõtmise ajal olid hagejad vaidlusalused maksumeetmed juba rakendanud. Hagejad leiavad järjekindlalt, et kõnealuste meetmetega kehtestatud maksu ümberarvutus ei kujuta endast riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.
37 Ametliku uurimismenetluse algatamise otsus tekitab iseseisvaid õiguslikke tagajärgi, eriti käsitletava meetme peatamise puhul (eespool punktis 34 viidatud Tirrenia kohtuotsus, punktid 62 ja 69). See järeldus kehtib mitte ainult juhul, kui asjaomase liikmesriigi ametivõimud käsitavad rakendatavat meedet olemasoleva abina, vaid ka juhul, kui need ametivõimud leiavad, et menetluse algatamise otsuse esemeks olev meede ei kuulu EÜ artikli 87 lõike 1 kohaldamisalasse (eespool punktis 34 viidatud Tirrenia kohtuotsus, punktid 59, 60 ja 69).
38 Ametliku uurimismenetluse algatamise otsus meetme suhtes, mida juba rakendatakse ja mille komisjon kvalifitseerib uueks abiks, muudab tingimata käsitletava meetme õiguslikku mõju ning nende ettevõtjate õiguslikku olukorda, keda meede soodustab, eriti mis puudutab nimetatud meetme rakendamise jätkamist. Kuni sellise otsuse vastuvõtmiseni võivad liikmesriik, soodustatud ettevõtjad ja teised turuosalised arvata, et meedet rakendatakse seaduslikult üldmeetmena, mis ei kuulu EÜ artikli 87 lõike 1 kohaldamisalasse, või olemasoleva abina. Seevastu pärast sellise otsuse vastuvõtmist on kõnealuse meetme seaduslikkuse suhtes olemas vähemalt oluline kahtlus, mis mõjutamata õigust taotleda ajutiste meetmete kohaldamise üle otsustavalt kohtunikult ajutiste meetmete kohaldamist, peab tooma kaasa selle, et liikmesriik peatab meetme rakendamise, kuna ametliku uurimismenetluse algatamine välistab kohese otsuse meetme ühisturuga kokkusobivuse kohta, mis võimaldaks seaduslikult jätkata kõnealuse meetme rakendamist. Niisugusele otsusele saaks ka tugineda siseriiklikus kohtus, kellel palutakse rakendada kõiki EÜ artikli 88 lõike 3 viimase lause rikkumisest tulenevaid tagajärgi. Lõpuks võib kõnealune otsus kaasa tuua ka selle, et ettevõtjad, keda meede soodustab, keelduvad igal juhul uutest maksetest või uutest eelistest või hangivad võimaliku hilisema rahalise hüvitise jaoks vajaliku summa. Äriringkond võtab oma suhetes kõnealuste soodustatud isikutega samuti arvesse nende ebakindlat õiguslikku ja rahalist olukorda (eespool punktis 34 viidatud Tirrenia kohtuotsus, punktid 59 ja 69; Esimese Astme Kohtu 30. aprilli 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑195/01 ja T‑207/01: Government of Gibraltar vs. komisjon, EKL 2002, lk II‑2309, punkt 85).
39 Sellises kontekstis tuleb märkida, et erinevalt liikmesriigile suunatud ettekirjutusest abi peatamise kohta, mis on vahetult siduv ja mille täitmata jätmise korral võib komisjon riigiabimenetluse määruse artikli 12 alusel otse Euroopa Kohtusse pöörduda, selleks et kohus otsustaks, et selline täitmata jätmine kujutab endast asutamislepingu rikkumist, tekitab ametliku uurimismenetluse algatamise otsus, mis tehakse meetmete suhtes, mida juba rakendatakse ja mille komisjon kvalifitseerib uueks abiks, õiguslikke tagajärgi, millest asjaomane liikmesriik ja vajaduse korral ettevõtjad peavad ise järeldused tegema. Selline menetluslik erinevus ei mõjuta siiski nende õiguslike tagajärgede ulatust (eespool punktis 34 viidatud Tirrenia kohtuotsus, punkt 60).
40 Eelnevast tuleneb seega, et vaidlustatud otsused on aktid, mille peale saab EÜ artikli 230 alusel hagi esitada.
41 Edasi tuleb tõdeda, et vaidlustatud otsused puudutavad hagejaid EÜ artikli 230 neljanda lõigu tähenduses otseselt ja isiklikult. Vaidlustatud otsuse puudutavad ju hagejate võetud maksumeetmeid ja lisaks takistavad hagejatel teostada nende kavandatud viisil oma pädevust, mis neile on Hispaania siseriikliku õigusega otse antud (vt selle kohta Esimese Astme Kohtu 30. aprilli 1998. aasta otsus kohtuasjas T‑214/95: Vlaams Gewest vs. komisjon, EKL 1998, lk II‑717, punktid 29 ja 30, ja 6. märtsi 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑127/99, T‑129/99 ja T‑148/99: Diputación Foral de Álava jt vs. komisjon, EKL 2002, lk II‑1275, punkt 50).
42 Kõigest eelnevast tulenevalt on hagid vastuvõetavad.
Sisulised küsimused
43 Hagejad esitavad oma hagi põhjenduseks viis väidet. Esimene puudutab EÜ artikli 87 lõike 1 rikkumist ja teine EÜ artikli 88 lõigete 2 ja 3 rikkumist. Kolmas väide käsitleb võimu kuritarvitamist ja neljas õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumist. Viies väide puudutab lõpuks EÜ artikli 253 rikkumist.
Esimene väide, et on rikutud EÜ artikli 87 lõiget 1
44 Esimeses väites vaidlevad hagejad vastu sellele, et vaidlusaluste maksumeetmetega kehtestatud maksu ümberarvutus on oma olemuselt riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.
45 Esimese Astme Kohus meenutab, et komisjon on kohustatud algatama ametliku uurimismenetluse, kui esialgne uurimine ei võimalda tal ületada kõiki raskusi, mis ilmnesid seoses küsimusega, kas uuritav meede kujutab endast abi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, välja arvatud kui komisjon veendus esialgse uurimise käigus, et kõnealune meede, isegi kui see kujutab endast abi, on siiski kokkusobiv ühisturuga (Euroopa Kohtu 2. aprilli 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑367/95 P: komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France, EKL 1998, lk I‑1719, punkt 39; Esimese Astme Kohtu 15. septembri 1998. aasta otsus kohtuasjas T‑11/95: BP Chemicals vs. komisjon, EKL 1998, lk II‑3235, punkt 166).
46 Nii on riigiabimenetluse määruse artiklis 6 sätestatud, et ametliku uurimismenetluse algatamise otsus sisaldab „komisjoni esialgset hinnangut selle kohta, kas kavatsetud meetmel on abi iseloom”.
47 Sellest tulenevalt ei ole ametliku uurimismenetluse algatamise otsuses meetme kvalifitseerimine riigiabiks lõplik. Ametliku uurimismenetluse algatamise eesmärk on võimaldada komisjonil koguda kõik vajalikud seisukohad, et ta saaks teha selles küsimuses lõpliku otsustuse (vt selle kohta Euroopa Kohtu 3. mai 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑204/97: Portugal vs. komisjon, EKL 2001, lk I‑3175, punkt 33; Esimese Astme Kohtu 25. juuni 1998. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑371/94 ja T‑394/94: British Airways jt ja British Midland Airways vs. komisjon, EKL 1998, lk II‑2405, punkt 59).
48 Selleks et vältida haldus- ja kohtumenetluse segiajamist ning järgida komisjoni ja ühenduste kohtu vahelist pädevuse jaotust, peab Esimese Astme Kohtu teostatav kontroll ametliku uurimise algatamise otsuse seaduslikkuse üle olema tingimata piiratud (vt selle kohta Euroopa Kohtu 11. novembri 1981. aasta otsus kohtuasjas 60/81: IBM vs. komisjon, EKL 1981, lk 2639, punkt 20). Ühenduste kohus peab vältima lõpliku otsuse tegemist küsimustes, millele komisjon andis vaid esialgse hinnangu.
49 Seega, kui ametliku uurimise algatamise otsuse peale esitatud hagis vaidlustavad hagejad komisjoni hinnangu vaidlusaluse meetme riigiabiks kvalifitseerimise osas, piirdub ühenduste kohtu teostatav kontroll küsimusega, kas komisjon ei teinud ilmseid hindamisvigu, kui ta leidis, et tal ei olnud võimalik asjaomase meetme esialgse uurimise käigus ületada kõiki sellekohaseid raskusi (vt Esimese Astme Kohtu presidendi 19. detsembri 2001. aasta määrus liidetud kohtuasjades T‑195/01 R ja T‑207/01 R: Government of Gibraltar vs. komisjon, EKL 2001, lk II‑3915, punkt 79).
50 Esiteks väidavad hagejad, et vaidlustatud otsused käsitlevad üldmeetmeid, mis ei kuulu EÜ artikli 87 lõike 1 kohaldamisalasse. Vaidlusaluste maksumeetmetega kehtestatud maksu ümberarvutus toob kasu ühtemoodi kõigile maksukohustuslastele, kes teevad 2,5 miljardi Hispaania peseeta suurusi investeeringuid.
51 Hagejad väidavad kõigepealt, et komisjon tegi järelduse vaidlusaluste maksumeetmete spetsiifilisuse kohta selle põhjal, et need on piirkondlikud. Nad märgivad, et Territorio Histórico de Álaval, Territorio Histórico de Vizcayal ja Territorio Histórico de Guipúzcoal on alates 19. sajandist Hispaania riigi põhiseadusega tunnustatud ja kaitstud maksuautonoomia. Vaidlustatud otsused seavad kaudselt selle autonoomia kahtluse alla.
52 Seejärel väidavad hagejad, et komisjon ei saa vaidlusaluste maksumeetmete spetsiifilisust tuletada väidetavast kaalutlusõigusest, mis on Diputación Foral’idel maksu ümberarvutuse lubamisel. Viimased piirduvad tegelikult selle kontrollimisega, kas vaidlusaluste maksumeetmetega ette nähtud tingimused on täidetud, ilma et neil oleks mingit kaalutlusõigust selles küsimuses. Neil ei ole pädevust valida soodustatud ettevõtjaid ega kohandada „abi” intensiivsust vastavalt ettevõtjate eripärastele omadustele.
53 Maksu ümberarvutuse spetsiifilisust ei saa lõpuks tuletada ka nõudest, et investeeringu suurus peab olema vähemalt 2,5 miljardit Hispaania peseetat. Tegemist on objektiivse koguselise kriteeriumiga, mis piirab kõnealuse maksusoodustuse kohaldamisala.
54 Selle kohta meenutab Esimese Astme Kohus, et EÜ artikli 87 lõige 1 nõuab, et selleks, et meetme saaks kvalifitseerida riigiabiks, peab see soodustama „teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist”. Riikliku meetme spetsiifilisus või selektiivsus on üks riigiabi mõistesse kuuluvaid tunnuseid (Euroopa Kohtu 1. detsembri 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑200/97: Ecotrade, EKL 1998, lk I‑7907, punkt 40; eespool punktis 41 viidatud Esimese Astme Kohtu otsus Diputación Foral de Álava jt vs. komisjon, punkt 144, ja Esimese Astme Kohtu 29. septembri 2000. aasta otsus kohtuasjas T‑55/99: CETM vs. komisjon, EKL 2000, lk II‑3207, punkt 39).
55 Komisjon tugines vaidlustatud otsustes kahele asjaolule, kui ta kvalifitseeris maksu ümberarvutuse esialgu valikuliseks meetmeks EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, see tähendab investeeringu 2,5 miljardi Hispaania peseeta suurusele miinimumsummale, mis on vajalik maksusoodustuse saamiseks (otsuse SG (99) D/6871 kokkuvõtte punkt 3.1 ja otsuse SG (99) D/6873 kokkuvõtte punkt 2.1), ning asjaomaste Territorio Históricote maksuhaldurite kaalutlusõigusele maksusoodustuse lubamisel (EÜT 1999, C 351, lk 32, mis puudutab otsust SG (99) D/6871, ja EÜT 2000, C 71, lk 11, mis puudutab otsust SG (99) D/6873).
56 Vastupidi hagejate väidetele ei tuginenud komisjon vaidlustatud otsustes seega tõdemusele, et vaidlusalused maksumeetmed kehtivad üksnes osal Hispaania territooriumist, see tähendab Baskimaa Territorio Históricotel, kui ta esialgu järeldas, et maksu ümberarvutus on valikuline. Hagejad ei saa niisiis väita, et vaidlustatud otsused seavad kahtluse alla Baskimaa kolme Territorio Histórico normatiivse pädevuse võtta vastu maksumeetmeid.
57 Esimese Astme Kohus tõdeb järgnevalt, et vaidlusalustest maksumeetmetest nähtub, et need piiravad maksu ümberarvutuse kohaldamise ettevõtjatega, kes teevad uude materiaalsesse põhivarasse investeeringuid, mis ületavad 2,5 miljardit Hispaania peseetat. Vaidlusalused maksumeetmed piiravad maksu ümberarvutuse kohaldamist seega faktiliselt ettevõtjatega, kelle käsutuses on suured rahalised ressursid. Selle põhjal võis komisjon mõistlikult esialgu järeldada, et vaidlusaluste maksumeetmetega kehtestatud maksu ümberarvutus on mõeldud „teatud ettevõtjate” jaoks EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses (vt eespool punktis 41 viidatud kohtuotsus Diputación Foral de Álava jt vs. komisjon, punkt 157).
58 Hagejad väidavad siiski, et vaidlusaluste maksumeetmetega kehtestatud maksu ümberarvutust tuleb pidada õigustatuks maksusüsteemi olemuse või ülesehitusega, kuna see vastab ühetaoliselt kohaldatavatele objektiivsetele kriteeriumidele ja sellega täidetakse eesmärki, mida taotlevad selle kehtestanud maksusätted.
59 Nad selgitavad siinkohal, et maksu ümberarvutuse eesmärgiks olev investeerimise soodustamine on vajalik piirkonnas, mis tavaliselt meelitab ligi vaid väheseid ettevõtjaid. Nad lisavad, et kui riik julgustab investeerima ja saavutab selle, et ettevõtjad siirduvad tema territooriumile, tagab ta tulevikuks maksutulude saamise, kuna neid ettevõtjaid maksustatakse selles riigis. Kõnealuste ajalooliste piirkondade maksumeetmetega taotletav eesmärk on seega – nagu ikka niisuguste riiklike meetmete puhul – saada võimalikult palju maksutulu.
60 Esimese Astme Kohus meenutab selle kohta, et riiklik meede, mis on õigustatud selle süsteemi olemuse või üldise ülesehitusega, mille hulka ta kuulub, ei vasta valikulisuse tingimusele, isegi kui see meede kujutab endast eelist soodustatud isikutele (Euroopa Kohtu 17. juuni 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑75/97: Belgia vs. komisjon, nn Maribeli kohtuotsus, EKL 1999, lk I‑3671, punkt 33, ja 8. novembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑143/99: Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, EKL 2001, lk I‑8365, punkt 42).
61 Selleks et hinnata, kas käesolevas asjas võib selline õigustus olla kasutatav, tuleb kaaluda, kas maksu ümberarvutuse võimalike soodustatud isikute ringi piiramine on õigustatud Baski maksusüsteemi sisemise loogikaga (vt eespool punktis 41 viidatud kohtuotsus Diputación Foral de Álava jt vs. komisjon, punkt 164).
62 Esimese Astme Kohus meenutab siinkohal kõigepealt, et asjaolu, et vaidlusalused maksumeetmed vastavad objektiivsetele kriteeriumidele ja tingimustele, ei tõenda, et soodustatud isikute ringi piiramine ettevõtjatega, kes teevad vähemalt 2,5 miljardi Hispaania peseeta suuruseid investeeringuid, on õigustatud kolme asjaomase ajaloolise piirkonna maksusüsteemi sisemise loogikaga (vt eespool punktis 60 viidatud kohtuotsus Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punkt 53).
63 Mis puudutab argumenti, et maksu ümberarvutuse eesmärk on soodustada Baskimaa majandusarengut, siis meenutab Esimese Astme Kohus, et meetmega taotletav eesmärk ei anna alust jätta meede EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses riigiabiks kvalifitseerimata (vt eespool punktis 41 viidatud kohtuotsus Diputación Foral de Álava jt vs. komisjon, punkt 168 ja tsiteeritud viited).
64 Lõpuks on maksutulude hilisemat suurendamist puudutavat argumenti raske kokku sobitada maksu vähendamise võimaldamisega. Isegi kui eeldada, et sellist eesmärki taotleti, tuleb leida, et seda on sama hästi võimalik saavutada üldiste maksumeetmetega (vt Esimese Astme Kohtu 6. märtsi 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑92/00 ja T‑103/00: Diputación Foral de Álava jt vs. komisjon, EKL 2002, lk II‑1385, punkt 62).
65 Neil asjaoludel ei teinud komisjon ilmset hindamisviga, kui ta vaidlustatud otsustes esialgu leidis, et vaidlusaluste maksumeetmetega kehtestatud maksu ümberarvutus on valikuline meede EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, kuna sellega soodustatakse ainult ettevõtjaid, kelle investeeringud ületavad 2,5 miljardi Hispaania peseeta suuruse künnise.
66 Neil asjaoludel ei ole vaja enam lisaks analüüsida, kas komisjon võis vaidlustatud otsuste tegemise ajal tema käsutuses olnud teabe põhjal mõistlikult järeldada, et Baski maksuhalduril on maksu ümberarvutuse lubamisel kaalutlusõigus ning et selle väidetava kaalutlusõiguse tõttu on vaidlusalused maksumeetmed valikulised (vt eespool punkt 20).
67 Teiseks väidavad hagejad, et komisjon ei ole tõendanud, et vaidlusaluste maksumeetmetega kehtestatud maksu ümberarvutus moonutab konkurentsi ja kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust. Nad rõhutavad, et selleks, et järeldada, et meede kujutab endast riigiabi, peab meetme mõju olema tegelik ja tuntav (Euroopa Kohtu 25. juuni 1970. aasta otsus kohtuasjas 47/69: Prantsusmaa vs. komisjon, EKL 1970, lk 487, punkt 16, ja 14. oktoobri 1987. aasta otsus kohtuasjas 248/84: Saksamaa vs. komisjon, EKL 1987, lk 4013, punkt 18, ja 2. veebruari 1988. aasta otsus liidetud kohtuasjades 67/85, 68/85 ja 70/85: Van der Kooy jt vs. komisjon, EKL 1988, lk 219, punkt 58).
68 Esimese Astme Kohus meenutab selle kohta, et komisjon võib väidetava abikava puhul piirduda asjaomase kava omaduste uurimisega, et hinnata, kas see annab abisaajatele võrreldes nende konkurentidega tuntava eelise ning kas see toob kasu peamiselt ettevõtjatele, kes osalevad liikmesriikidevahelises kaubanduses (vt eespool punktis 60 viidatud kohtuotsus Maribel, punkt 48, ja Euroopa Kohtu 7. märtsi 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑310/99: Itaalia vs. komisjon, EKL 2002, lk I‑2289, punkt 89). Käesoleva kohtuasja laadse juhtumi korral, kus väidetavast abikavast ei ole teatatud, ei pea komisjoni lõpliku otsuse ja seda enam ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse põhjendused sisaldama ajakohastatud hinnangut abikava mõju kohta konkurentsile ja liikmesriikidevahelisele kaubandusele (vt eespool punktis 60 viidatud kohtuotsus Maribel, punkt 48).
69 Komisjon võis vaidlustatud otsustes esialgu mõistlikult järeldada, et vaidlusalused maksumeetmed, mis piiravad maksu ümberarvutuse kohaldamist faktiliselt ettevõtjatega, kelle käsutuses on suured rahalised ressursid, annavad selle maksusoodustuse saajatele võrreldes nende konkurentidega tuntava eelise ning toovad kasu peamiselt ettevõtjatele, kes osalevad liikmesriikidevahelises kaubanduses.
70 Seega tuleb punktis 67 käsitletud hagejate argument samuti tagasi lükata.
71 Kõigest eelnevast järeldub, et komisjon võis ilmset hindamisviga tegemata leida, et esialgne uurimine ei võimaldanud tal ületada kõiki raskusi, mis ilmnesid seoses küsimusega, kas käsitletav maksusoodustus kujutab endast riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.
72 Neil asjaoludel tuleb EÜ artikli 87 lõike 1 rikkumist puudutav väide tagasi lükata.
Teine väide, et on rikutud EÜ artikli 88 lõikeid 2 ja 3
73 Esiteks väidavad hagejad kohtuasjades T‑271/99 ja T‑272/99, et maksu ümberarvutus, mida vaidlustatud otsused puudutavad, on olemasolev abi.
74 Nad märgivad selle kohta kõigepealt, et kõnealune maksusoodustus oli Territorio Histórico de Álavas ja Territorio Histórico de Vizcayas olemas juba enne Hispaania liitumist ühendusega. See kehtestati ju 1984. aastal. Neil asjaoludel on maksu ümberarvutus – kui see kvalifitseeritaks abiks – olemasolev abi. Järelikult on vaidlustatud otsused, mis algatavad uue abi jaoks mõeldud menetluse, õigusvastased.
75 See argument tuleb tagasi lükata. Tuleb märkida, et ilmselgelt tehti kõnealune maksusoodustus õigusaktide alusel, mis võeti vastu ajal, mil Hispaania oli juba liikmesriik, see tähendab Araba 20. detsembri 1994. aasta Norma Foral’i nr 22/1994 ja Biskaia 26. detsembri 1996. aasta Norma Foral’i nr 7/1996 alusel (vt selle kohta eespool punktis 41 viidatud 6. märtsi 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑127/99, T‑129/99 ja T‑148/99: Diputación Foral de Álava jt vs. komisjon, punktid 171–177). Lisaks ei esita hagejad ühtegi asjaolu, millest nähtuks, et väidetavalt 1984. aastal kehtestatud maksusoodustus ja vaidlustatud otsustes käsitletav maksu ümberarvutus on oma olemuselt identsed ja et nende vahel esineb järjepidevus.
76 Hagejad kinnitasid kohtuistungil veel, et riigiabi mõiste on aja jooksul teatud määral arenenud ning seda tunnistab ka riigiabimenetluse määruse artikli 1 punkti b alapunkt v. Nad väidavad, et vaidlusaluste maksumeetmete vastuvõtmise ajal ei käsitanud komisjon niisugust maksusoodustust nagu see, mis on vaidlustatud otsuste esemeks, valikulise meetmena. Komisjoni kohaldatavate valikulisuse kriteeriumide muutumine aja jooksul toob kaasa selle, et kui maksu ümberarvutus oleks riigiabi, tuleks seda pidada olemasolevaks abiks.
77 Oma argumentide põhjendamiseks viitavad hagejad komisjoni 10. mai 1993. aasta otsusele 93/337/EMÜ Baskimaale tehtud investeeringute maksusoodustuste kohta (EÜT L 134, lk 25) ja komisjoni 13. märtsi 1996. aasta otsusele 96/369/EÜ Saksa lennuettevõtjatele amortisatsioonina antava maksuabi kohta (EÜT L 146, lk 42). 12. detsembril 1998 Euroopa Ühenduste Teatajas avaldatud komisjoni teatisest riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta äriühingute otsese maksustamisega seotud meetmete suhtes (EÜT 1998, C 384, lk 3; ELT eriväljaanne 08/01, lk 277) nähtus esimest korda nende valikulisuse kriteeriumide muutumine, mida komisjon kohaldab maksumeetmetele EÜ artikli 87 lõike 1 seisukohast hinnangu andmisel.
78 Esimese Astme Kohus meenutab siinkohal, et vastavalt riigiabimenetluse määruse artikli 1 punkti b alapunktile v on olemasolev abi „abi, mida peetakse olemasolevaks abiks, kuna on võimalik teha kindlaks, et selle kehtestamise ajal ei olnud see veel abi, vaid on muutunud selleks hiljem ühisturu arengu tõttu ja ilma et liikmesriik oleks seda muutnud”.
79 Tuleb kõigepealt tõdeda, et hagejate esitatud asjaolud ei võimalda järeldada, et valikulisuse kriteeriumid, mida komisjon kohaldab maksumeetmetele EÜ artikli 87 lõike 1 seisukohast hinnangu andmisel, oleksid pärast vaidlusaluste maksumeetmete vastuvõtmist muutunud. Eespool punktis 77 viidatud kahes otsuses leidis komisjon, et analüüsitud maksumeetmed olid valikulised ning kvalifitseeris need ühisturuga kokkusobimatuks riigiabiks. Ükski asjaolu nendes otsustes ei võimalda järeldada, et komisjon oleks vaidlusaluseid maksumeetmeid pidanud EÜ artikli 87 lõike 1 kohaldamisalast välja jäävateks üldmeetmeteks, kui ta oleks neid meetmeid uurinud nende vastuvõtmise ajal. Komisjoni 12. detsembri 1998. aasta teatises, mis põhineb suures osas Euroopa Kohtu ja Esimese Astme Kohtu lahenditel, on selgitatud, kuidas kohaldada EÜ artikleid 87 ja 88 maksumeetmete suhtes. Kõnealuses teatises ei ole komisjon siiski teatanud oma otsustuspraktika muutmisest maksumeetmete hindamisel EÜ artiklitest 87 ja 88 lähtudes.
80 Isegi eeldusel, et hagejad oleksid tõendanud komisjoni otsustuspraktika muutumist, ei saaks nõustuda argumendiga, et vaidlusalused maksumeetmed on olemasolev abi. Hagejad ei tõenda, et komisjoni kohaldatavate valikulisuse kriteeriumide muutumine tuleneb „ühisturu arengust” riigiabimenetluse määruse artikli 1 punkti b alapunkti v tähenduses. Siinkohal tuleb meenutada, et see, kas riiklik meede on olemasolev või uus abi, ei saa sõltuda komisjoni subjektiivsest hinnangust ja see tuleb kindlaks teha sõltumata komisjoni kogu varasemast halduspraktikast (eespool punktis 38 viidatud kohtuotsus Government of Gibraltar vs. komisjon, punkt 121).
81 Teiseks väitsid hagejad kõigis kolmes kohtuasjas kohtuistungil, et komisjon rikkus EÜ artikli 88 lõiget 2, kuna ta ei esitanud vaidlustatud otsustes kahtlusi maksu ümberarvutuse riigiabiks kvalifitseerimise suhtes. Nad rõhutavad, et komisjon tegi vaidlustatud otsustes selles küsimuses lõpliku otsustuse. Neil asjaoludel on hagejatele EÜ artikli 88 lõikest 2 tulenevaid menetluslikke õigusi rikutud.
82 Esimese Astme Kohus tuletab meelde, et komisjon on kohustatud algatama ametliku uurimismenetluse, kui esialgne uurimine ei võimalda tal ületada kõiki raskusi, mis ilmnesid seoses küsimusega, kas uuritav meede kujutab endast abi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, välja arvatud kui komisjon veendus esialgse uurimise käigus, et kõnealune meede, isegi kui see kujutab endast abi, on siiski kokkusobiv ühisturuga (eespool punktis 45 viidatud kohtuotsus komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France, punkt 39, ja eespool punktis 45 viidatud kohtuotsus BP Chemicals vs. komisjon, punkt 166). Ametliku menetluse algatamise otsus sisaldab seega esialgset hinnangut nii meetme riigiabiks kvalifitseerimise kui ka selle ühisturuga kokkusobivuse kohta.
83 Nii on riigiabimenetluse määruse artikli 6 lõikes 1 sätestatud, et ametliku uurimismenetluse algatamise otsus sisaldab esiteks „komisjoni esialgset hinnangut selle kohta, kas […] meetmel on abi iseloom” ja teiseks „kahtlusi selle ühisturuga kokkusobivuse kohta”.
84 Asjaolu, et komisjon ei esitanud vaidlustatud otsustes sõnaselgelt kahtlusi maksu ümberarvutuse riigiabiks kvalifitseerimise kohta, ei tõenda seega mingil viisil, et kõnealune kvalifikatsioon ei ole esialgne (vt Euroopa kohtu 14. novembri 1984. aasta otsus kohtuasjas 323/82: Intermills vs. komisjon, EKL 1984, lk 3809, punkt 21). Ametliku uurimismenetluse algatamise otsuses on komisjon kohustatud esitama sõnaselgelt oma kahtlused üksnes meetme ühisturuga kokkusobivuse kohta.
85 Seda, et riikliku meetme riigiabiks kvalifitseerimine on ametliku uurimismenetluse algatamise otsuses tingimata esialgne, kinnitab ka riigiabimenetluse määruse artikli 7 lõige 2, milles on sätestatud, et ametliku uurimismenetluse tulemusel võib komisjon leida, et meede ei kujuta endast abi.
86 Lõpuks ilmneb hagejate märkustest, mis nad esitasid pärast ametliku uurimismenetluse algatamist ja mis edastati komisjonile 9. novembri 1999. aasta kirjaga, et hagejad ise leidsid, et komisjon kvalifitseeris vaidlustatud otsustes maksu ümberarvutuse esialgu riigiabiks. Oma märkustes paluvad nad komisjonil menetluse lõpetada ja leida, et kõnealune maksusoodustus ei kujuta endast riigiabi.
87 Kolmandaks märgivad hagejad, et komisjon kvalifitseeris vaidlusaluste maksumeetmetega kehtestatud maksu ümberarvutuse ebaseaduslikuks abiks põhjusel, et EÜ artikli 88 lõikes 3 ette nähtud teatamise kohustust ei olnud järgitud. Kuna maksu ümberarvutus ei kujuta endast riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, ei olnud Hispaania ametivõimudel ka mingit teatamiskohustust.
88 Eespool punktides 73–80 läbi viidud analüüsist nähtub siiski, et komisjon võis õigusega leida, et kui maksu ümberarvutus kujutab endast riigiabi, tuleb seda käsitada uue abina. Neil asjaoludel oli komisjonil õigus esialgu leida, et Hispaania ametivõimud rikkusid EÜ artikli 88 lõiget 3, kui nad jätsid nendest meetmetest komisjonile eelnevalt teatamata. EÜ artikli 88 lõike 3 mis tahes teistsugune tõlgendus võtaks uue abi puhul kehtivalt teatamiskohustuselt selle kasuliku mõju.
89 Eelnevast lähtudes tuleb ka teine väide tagasi lükata.
Kolmas väide, et võimu on kuritarvitatud
90 Hagejad väidavad, et komisjon kuritarvitas võimu, kuna ta kasutas talle EÜ artiklitega 87 ja 88 antud volitusi selleks, et tegelikult taotleda maksude ühtlustamise eesmärki.
91 Vaidlustatud otsused asetuvad selle üldise protsessi raamidesse, mille komisjon võttis ette eesmärgiga seada kahtluse alla Baski maksusüsteem tervikuna. Komisjon püüab saavutada maksustamise teatavat ühtlustamist riigiabipoliitika vahenditega, selle asemel et kasutada selleks asutamislepingus ette nähtud kohast viisi, see tähendab EÜ artiklites 96 ja 97 sätestatud menetlust.
92 Esimese Astme Kohus tuletab meelde, et otsuse puhul on võimu kuritarvitamisega tegemist vaid juhul, kui objektiivsetest, asjakohastest ja omavahel kooskõlas olevatest andmetest nähtub, et otsus on vastu võetud eranditult või vähemalt määravas osas muudel eesmärkidel kui need, mis selles on esitatud (Esimese Astme Kohtu 23. oktoobri 1990. aasta otsus kohtuasjas T‑46/89: Pitrone vs. komisjon, EKL 1990, lk II‑577, punkt 71, ja eespool punktis 64 viidatud 6. märtsi 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑92/00 ja T‑103/00: Diputación Foral de Álava jt vs. komisjon, punkt 84).
93 Ametliku uurimismenetluse algatamise eesmärk on võimaldada komisjonil koguda kõik vajalikud seisukohad, et ta saaks teha lõpliku otsustuse uuritava meetme kvalifitseerimise ja ühisturuga kokkusobivuse kohta (vt selle kohta eespool punktis 47 viidatud kohtuotsus Portugal vs. komisjon, punkt 33, ja eespool punktis 47 viidatud kohtuotsus British Airways jt ja British Midland Airways vs. komisjon, punkt 59).
94 Tuleb tõdeda, et hagejad ei esita objektiivseid andmeid, mis võimaldaksid järeldada, et tegelik eesmärk, mida komisjon vaidlustatud otsuste vastuvõtmisel taotles, oli muu kui selliste seisukohtade kogumine. Hagejate kõik argumendid põhinevad subjektiivsetel spekulatsioonidel vaidlustatud otsuste aluseks olnud võimalike põhjuste kohta.
95 Neil asjaoludel tuleb ka võimu kuritarvitamist puudutav väide tagasi lükata.
Neljas väide, et on rikutud õiguspärase ootuse põhimõtet
96 Hagejad tuletavad meelde, et komisjon võttis vastu otsuse 93/337, milles ta leidis, et Baskimaal kehtivad teatud maksusoodustused, eelkõige maksu ümberarvutus investeeringute puhul, kujutavad endast ühisturuga kokkusobimatut abi, kuna need on vastuolus EÜ artikliga 43. Komisjon ei esitanud siiski ühtegi vastuväidet seoses tõsiasjaga, et maksu ümberarvutuse kohaldamise tingimuseks oli vähemalt miinimuminvesteeringu tegemine.
97 Kui komisjon vaidlustatud otsustes leidis, et 2,5 miljardi Hispaania peseeta suurune miinimuminvesteering muudab maksu ümberarvutuse valikuliseks meetmeks, rikkus ta hagejate õiguspärast ootust.
98 Esimese Astme Kohus tõdeb kõigepealt, et otsuses 93/337 käsitletavad maksumeetmed erinevad vaidlustatud otsustes käsitletavatest meetmetest. Otsus 93/337 puudutab ju maksuabi, mis on kehtestatud Araba Norma Foral’iga nr 28/1988, Biskaia Norma Foral’iga nr 8/1988 ja Gipuzkoa Norma Foral’iga nr 6/1988.
99 Otsus 93/337 käsitleb küll ka maksumeetmeid, millega kehtestatakse maksu ümberarvutus Baskimaal. Tõsiasi, et komisjon põhjendas seisukohta, et otsuses analüüsitud maksumeetmed on valikulised, järeldusega, et maksu ümberarvutus on kohaldatav vaid eranditult Baskimaal tegutsevatele üksustele, ei tähenda ometi seda, et komisjon ei oleks saanud tuvastada nimetatud meetmete valikulisust mõne muu kriteeriumi alusel.
100 Järelikult ei saanud otsus 93/337, milles – seda tuleb rõhutada – tunnistati 1988. aasta Norma Foral’idega kehtestatud maksu ümberarvutus ühisturuga kokkusobimatuks, tekitada hagejatel põhjendatud ootust, et komisjon ei algata vaidlusaluste maksumeetmetega kehtestatud maksu ümberarvutuse suhtes ametlikku uurimismenetlust.
101 Õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumist puudutav väide tuleb seega tagasi lükata.
Viies väide, et on rikutud EÜ artiklit 253
102 Hagejad väidavad, et vaidlustatud otsused ei ole piisavalt põhjendatud. Esiteks on vaidlustatud otsuste põhjendused vähem põhjalikud kui Demesat puudutava otsuse 1999/718 ja Ramondíni puudutava otsuse 2000/795 omad. Teiseks ei analüüsinud komisjon vaidlustatud otsustes seda, millises ulatuses oleks võimalik leida, et maksu ümberarvutus on õigustatud Baski maksusüsteemi olemuse või ülesehitusega. Kolmandaks jättis komisjon konkreetselt uurimata maksu ümberarvutuse võimaliku mõju konkurentsile ja liikmesriikidevahelisele kaubandusele. Lõpuks ehk neljandaks ei ole maksu ümberarvutuse ühisturuga kokkusobivusele antud hinnang piisavalt põhjendatud.
103 Esimese Astme Kohus meenutab, et EÜ artikliga 253 nõutav põhjendus peab vastama asjaomase akti laadile ning sellest peab selgelt ja üheselt mõistetavalt ilmnema akti andnud institutsiooni arutluskäik, mis võimaldab huvitatud isikutel mõista võetud meetme põhjendusi ja pädeval kohtul teostada kontrolli. Ei ole nõutud, et põhjendustes oleks täpsustatud kõiki asjakohaseid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, kuna küsimust, kas akti põhjendused vastavad EÜ artikli 253 nõuetele, tuleb hinnata mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ja kõiki asjaomast valdkonda reguleerivaid õigusnorme silmas pidades (eespool punktis 45 viidatud kohtuotsus komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France, punkt 63).
104 Selleks et hinnata ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse põhjendamise kohustuse ulatust, tuleb meenutada, et riigiabimenetluse määruse artiklist 6 tuleneb, et kui komisjon otsustab algatada ametliku uurimismenetluse, võib algatamise otsus piirduda asjakohaste faktide ja õigusküsimuste kokkuvõtliku esitamisega, komisjoni „esialgse hinnangu” sisaldamisega selle kohta, kas asjaomasel riiklikul meetmel on abi iseloom, ja kahtluste esitamisega selle ühisturuga kokkusobivuse kohta.
105 Menetluse algatamise otsus peab seega võimaldama huvitatud isikutel osaleda tõhusalt ametlikus uurimismenetluses, mille käigus on neil võimalik esitada oma argumendid. Selleks piisab, kui huvitatud isikud on teadlikud arutluskäigust, mis viis komisjoni esialgsele järeldusele, et asjaomane meede võib endast kujutada ühisturuga kokkusobimatut uut abi (eespool punktis 38 viidatud kohtuotsus Government of Gibraltar vs. komisjon, punkt 138).
106 Komisjon esitab vaidlustatud otsustes selgelt põhjused, mille tõttu ta esialgu järeldab, et asjaomased maksumeetmed kujutavad endast riigiabi (otsuse SG (99) D/6871 punkt 2 ja selle otsuse kokkuvõtte punkt 3.1; otsus SG (99) D/6873, EÜT 2000, C 71, lk 11, ja selle otsuse kokkuvõtte punkt 2.1). Seejärel esitab ta põhjused, miks ta leiab, et tal on maksumeetmete ühisturuga kokkusobivuse suhtes kahtlusi (otsuse SG (99) D/6871 punkt 4 ja selle otsuse kokkuvõtte punkt 3.3; otsus SG (99) D/6873, EÜT 2000, C 71, lk 12, ja selle otsuse kokkuvõtte punkt 2.3).
107 Vaidlustatud otsuste põhjendused võimaldasid hagejatel niisiis olla teadlikud arutluskäigust, mille tõttu komisjon võttis vastu vaidlustatud otsused, ning ühenduste kohtul teostada seaduslikkuse kontrolli.
108 Nende märkuste analüüsimisel, mis hagejad esitasid pärast ametliku uurimismenetluse algatamist, ilmneb pealegi, et nad ei saanud vaidlustatud otsustes sisalduvatest komisjoni argumentidest valesti aru.
109 Neil asjaoludel tuleb tõdeda, et vaidlustatud otsused on piisavalt põhjendatud.
110 Viimane väide tuleb seega samuti tagasi lükata.
111 Kõike eelnevat silmas pidades jäetakse hagid rahuldamata.
Kohtukulud
112 Kodukorra artikli 87 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna kohtuotsus on tehtud hagejate kahjuks, tuleb kohtukulud vastavalt komisjoni nõudele välja mõista hagejatelt ning jätta hagejate kohtukulud nende endi kanda.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ESIMESE ASTME KOHUS (kolmas koda laiendatud koosseisus)
otsustab:
1. Jätta hagid rahuldamata.
2. Jätta hagejate kohtukulud nende endi kanda ja mõista neilt välja komisjoni kohtukulud.
Jaeger | García-Valdecasas | Lenaerts |
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 23. oktoobril 2002 Luxembourgis.
Kohtusekretär | | Koja esimees |