ROZSUDOK SÚDU PRVÉHO STUPŇA (tretia rozšírená komora)
z 23. októbra 2002 (*)
„Štátna pomoc – Rozhodnutie o začatí konania podľa článku 88 ods. 2 ES – Žaloba o neplatnosť – Prípustnosť – Daňové opatrenie – Selektívna povaha – Legitímna dôvera – Zneužitie právomoci“
V spojených veciach T‑269/99, T‑271/99 a T‑272/99,
Territorio Histórico de Guipúzcoa – Diputación Foral de Guipúzcoa,
Territorio Histórico de Álava – Diputación Foral de Álava,
Territorio Histórico de Vizcaya – Diputación Foral de Vizcaya,
v zastúpení: A. Creus Carreras a B. Uriarte Valiente, advokáti,
žalobcovia,
proti
Komisii Európskych spoločenstiev, v zastúpení: F. Santaolalla Gadea, G. Rozet a G. Valero Jordana, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalovanej,
ktorých predmetom je návrh na zrušenie rozhodnutí Komisie, oznámených španielskym orgánom listami zo 17. augusta 1999 a týkajúcich sa začatia konania podľa článku 88 ods. 2 ES proti španielskemu štátu v súvislosti s daňovou pomocou vo forme daňového úveru vo výške 45 % v Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa (Ú. v. ES C 351, 1999, s. 29 a Ú. v. ES C 71, 2000, s. 8),
SÚD PRVÉHO STUPŇA
EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV (tretia rozšírená komora),
v zložení: predseda komory M. Jaeger, sudcovia R. García-Valdecasas, K. Lenaerts, P. Lindh a J. Azizi,
tajomník: B. Pastor, zástupkyňa tajomníka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 10. apríla 2002,
vyhlásil tento
Rozsudok
Právny rámec
Ustanovenia práva Spoločenstva
1 Procesné právne normy, ktoré Zmluva stanovuje pre oblasť štátnej pomoci sa líšia podľa toho, či ide o nové formy štátnej pomoci alebo o už existujúce formy štátnej pomoci. Poskytovanie už existujúcich foriem štátnej pomoci je upravené v článku 88 ods. 1 a 2 ES, kým nové formy poskytovania pomoci štátom sú upravené v odseku 3 a v odseku 2 toho istého článku.
2 Pokiaľ ide o už existujúce formy štátnej pomoci, z článku 88 ods. 1 ES vyplýva pre Komisiu právomoc priebežne ich skúmať v spolupráci s členskými štátmi. V rámci tohto skúmania im Komisia navrhuje vhodné opatrenia, ktoré si vyžaduje postupný rozvoj a fungovanie spoločného trhu. Článok 88 ods. 2 ES ďalej uvádza, že ak po výzve, aby príslušné strany predložili pripomienky, Komisia zistí, že pomoc je nezlučiteľná so spoločným trhom podľa článku 87, alebo že táto pomoc sa zneužíva, rozhodne o tom, že príslušný štát túto pomoc v lehote stanovenej Komisiou zruší alebo upraví.
3 O nových formách štátnej pomoci musí byť Komisia v súlade s článkom 88 ods. 3 ES upovedomená vopred a tieto pomoci nesmú byť poskytnuté pred tým, než sa vo veci rozhodne s konečnou platnosťou. Na základe tohto ustanovenia Komisia začne bezodkladne konať podľa článku 88 ods. 2 ES ak sa domnieva, že návrh pomoci nie je zlučiteľný so spoločným trhom.
4 Článok 1 nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [88] Zmluvy o ES (Ú. v. ES L 83, s. 1; Mim. vyd. ,08/001, s. 339), ďalej len „nariadenie o ‚konaní o štátnej pomoci‘“), ktoré vstúpilo do platnosti 16. apríla 1999, obsahuje nasledujúce definície relevantné pre túto vec:
„a) ‚pomoc‘ bude znamenať akékoľvek opatrenie, ktoré spĺňa všetky kritéria stanovené v článku [87] (1) zmluvy
b) ‚ existujúca pomoc‘ bude znamenať:
i) …všetky pomoci, ktoré existovali pred nadobudnutím účinnosti zmluvy v príslušných členských štátoch, to znamená schémy pomoci a individuálnu pomoc, ktoré nadobudli účinnosť predtým a ďalej platia po nadobudnutí účinnosti zmluvy;
ii) autorizovanú pomoc, to znamená schémy pomoci a individuálnu pomoc, ktoré boli schválené Komisiou alebo Radou;
…
v) pomoc, ktorá sa považuje za existujúcu pomoc, pretože možno stanoviť, že v čase, keď nadobudla účinnosť, nepredstavovala pomoc a následne sa stala pomocou v dôsledku vývoja spoločného trhu a bez toho, aby ju členský štát upravoval. Pokiaľ sa určité opatrenia stanú pomocou po liberalizácii činnosti podľa práva spoločenstva, tieto opatrenia sa nebudú považovať za existujúcu pomoc po dátume stanovenom pre liberalizáciu;
c) ‚nová pomoc‘ bude znamenať všetku pomoc, to znamená schémy pomoci a individuálnu pomoc, ktorá nie je existujúcou pomocou vrátane úprav existujúcej pomoci;
…
f) ‚protiprávna pomoc‘ bude znamenať novú pomoc realizovanú v rozpore s článkom [88] (3) zmluvy;
…“
5 Podľa článku 2 ods. 1 nariadenia o „konaní o štátne pomoci“, „akékoľvek plány poskytnúť novú pomoc bude daný členský štát oznamovať Komisii v dostatočnom časovom predstihu“. Článok 3 nariadenia stanovuje, že nová pomoc „nenadobudne účinnosť prv ako Komisia prijme alebo sa má za to, že prijala rozhodnutie, ktoré túto pomoc schvaľuje.“ Článok 4 ods. 4 uvedeného nariadenia stanovuje, že Komisia rozhodne o začatí konania podľa článku 88 ods. 2 ES (ďalej len „konanie vo veci formálneho zisťovania“), ak zistí po predbežnom preskúmaní, že oznámené opatrenie vyvoláva „pochybnosti, čo sa týka zlučiteľnosti oznamovaného opatrenia so spoločným trhom.“
6 V súlade s článkom 6 ods. 1 nariadenia o „konaní o štátnej pomoci“ „rozhodnutie začať konať vo veci formálneho zisťovania zhrnie príslušné záležitosti faktov a práva, bude zahrnovať predbežné zhodnotenie Komisie, ktoré sa týka charakteru pomoci navrhovaného opatrenia [zhodnotenie Komisie, ktorého cieľom je určiť, či opatrenie má povahu pomoci – neoficiálny preklad] a vysvetlí pochybnosti, čo sa týka jeho zlučiteľnosti so spoločným trhom.“
7 Podľa znenia článku 7 ods. 1 nariadenia o „konaní o štátne pomoci“, „konanie vo veci formálneho zisťovania sa ukončí prostredníctvom rozhodnutia, ako to upravuje odsek 2 až 5 tohto článku“. Komisia v ňom môže konštatovať, že oznámené opatrenie nie je pomocou (článok 7 ods. 2), že oznámená pomoc je zlučiteľná so spoločným trhom (článok 7 ods. 3), že oznámená pomoc môže byť považovaná za zlučiteľnú so spoločným trhom, ak sú dodržané určité podmienky (článok 7 ods. 4) alebo, že oznámená pomoc je nezlučiteľná so spoločným trhom (článok 7 ods. 5).
8 Pokiaľ ide o opatrenia, ktorých prijatie členský štát vopred neoznámil, článok 10 ods. 1 nariadenia o „konaní o štátnej pomoci“ stanovuje, že „[a]k Komisia vlastní informácie z akéhokoľvek zdroja týkajúce sa údajnej protiprávnej pomoci, preskúma tieto informácie bez meškania“. Článok 13 ods. 1 tohto istého nariadenia predpokladá, že toto skúmanie sa môže skončiť podľa okolností vydaním rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania.
9 Konanie o systémoch existujúcich pomocí je upravené ustanoveniami článkov 17 až 19 nariadenia o „konaní o štátnej pomoci“. Podľa ustanovenia článku 18, ak Komisia dospeje k záveru, že systém existujúcich pomocí nie je alebo nie je viac zlučiteľný so spoločným trhom, zašle dotknutému členskému štátu odporúčanie s návrhom prijať vhodné opatrenia. Ak dotknutý členský štát neprijme navrhované opatrenia, Komisia na základe článku 19 ods. 2 môže začať konanie vo veci formálneho zisťovania v súlade s článkom 4 ods. 2 citovaného nariadenia.
Daňový úver vytvorený daňovou právnou úpravou Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya a de Guipúzcoa (Historické oblasti Álava, Biskajsko a Guipúzcoa)
10 Podstatou prejednávaných vecí sú údajné daňové pomoci poskytované vo forme daňového úveru daňovou právnou úpravou Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya a de Guipúzcoa.
Daňový úver stanovený daňovou právnou úpravou Territorio Histórico de Álava
11 Podľa šiesteho doplňujúceho ustanovenia právneho predpisu Norma Foral č. 22/1994 z 20. decembra 1994 o výkone rozpočtu Territorio Histórico de Álava pre rok 1995:
„Investíciám do nového hmotného investičného majetku vynaloženým v období od 1. januára do 31. decembra 1995, ktorých hodnota je väčšia ako 2,5 miliárd [španielskych pesiet (ESP)] na základe dohody s Diputación Foral de Álava bude poskytnutý daňový úver v hodnote 45% investovanej sumy určenej Diputación Foral de Álava, pričom tento daňový úver bude použitý vzhľadom na konečnú sumu dane na zaplatenie.
Zníženie dane, ktoré nemožno použiť pretože výška daňového úveru presahuje daň, bude môcť byť uplatnené v deviatich rokoch, ktoré nasledujú po roku, keď bola uzavretá dohoda s Diputación Foral de Álava.
Táto dohoda s Diputáción Foral de Álava bude stanovovať lehoty a obmedzenia, ktoré sa použijú v prípade každej investície.
Výhody poskytnuté na základe týchto ustanovení budú nezlučiteľné s každou ďalšou daňovou výhodou poskytovanou pre tieto isté investície.
Diputación Foral de Álava stanoví tiež dĺžku obdobia, počas ktorého bude investícia vynaložená a ktoré bude môcť zahrnúť investície vynaložené počas prípravy projektu základnej investície“.
12 Platnosť tohto ustanovenia bola predĺžená na rok 1996 piatym doplňujúcim ustanovením právneho predpisu Norma Foral č. 33/1995 z 20. decembra 1995, ktorý bol zmenený bodom 2.11 jediného derogačného ustanovenia právneho predpisu Norma Foral č. 24/1996 z 5. júla 1996. Pre rok 1997 bola účinnosť tohto opatrenia predĺžená siedmym doplňujúcim ustanovením právneho predpisu Norma Foral č. 31/1996 z 18. decembra 1996.
13 Daňový úver v hodnote 45 % investovanej sumy bol zachovaný v zmenenej forme pre roky 1998 a 1999, jedenástym doplňujúcim ustanovením právneho predpisu Norma Foral č. 33/1997 z 19. decembra 1997 a siedmim doplňujúcim ustanovením právneho predpisu Norma Foral č. 36/1998 zo 17. decembra 1998.
Daňový úver stanovený daňovou právnou úpravou Territorios Históricos de Vizcaya a de Guipúzcoa
14 Štvrté doplňujúce ustanovenie právneho predpisu Norma Foral č. 7/1996 de Vizcaya z 26. decembra 1996, ktorého účinnosť bola predĺžená druhým ustanovením právneho predpisu Norma Foral č. 4/1998 z 2. apríla 1998 a desiate doplňujúce ustanovenie právneho predpisu Norma Foral č. 7/1997 de Guipúzcoa z 22. decembra 1997 stanovujú:
„Investíciám do nového hmotného investičného majetku vynaloženým od 1. januára 1997, ktorých hodnota je väčšia ako 2,5 miliárd [ESP]sa na základe rozhodnutia Diputación Foral de [Vizcaya/Guipúzcoa] poskytuje daňový úver v hodnote 45% investovanej sumy určenej Diputación Foral de [Vizcaya/Guipúzcoa], pričom tento daňový úver bude použitý vzhľadom na dlžnú sumu, ktorá predstavuje osobnú daň.
Zníženie dane, ktoré nemožno použiť pretože výška daňového úveru presahuje daň, bude môcť byť uplatnené počas piatich zdaňovacích období, ktoré nasledujú po roku, kedy bolo prijaté rozhodnutie o poskytnutí daňového úveru.
Začiatok plynutia lehoty pre uplatnenie zníženia dane môže byť odložený až do prvého zdaňovacieho obdobia, keď bol zaznamenaný kladný hospodársky výsledok a to v rámci ohraničeného obdobia.
Rozhodnutie uvedené v prvom odseku stanovuje lehoty a obmedzenia pre každý prípad.
…“
Napadnuté rozhodnutia
15 Na základe sťažnosti podanej v roku 1996 Komisia skúmala poskytnutie daňového úveru vo výške 45 % upravené daňovou právnou úpravou Territorio Histórico de Álava podniku Daewoo Electronics Manufacturing España SA (Demesa). Vo svojom rozhodnutí 1997/418/ES z 22. februára 1999 o štátnej pomoci poskytnutej Španielskom podniku Demesa (Ú. v. ES L 292, s. 1) Komisia zistila, že poskytnutie daňového úveru uvedenému podniku predstavovalo štátnu pomoc nezlučiteľnú so spoločným trhom.
16 Následne Komisia skúmala všeobecne daňový úver vytvorený daňovou právnou úpravou Territorio Histórico de Álava vo vzťahu k článkom 87 a 88 ES. Podobné daňové opatrenia uplatniteľné v Territorios Históricos de Vizcaya a de Guipúzcoa boli tiež predmetom skúmania (ďalej len, pokiaľ ide o štyri historické oblasti Baskicka, „sporné daňové opatrenia“).
17 Komisia takto prijala rozhodnutie SG (99) D/6871 o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, predmetom ktorého bol daňový úver upravený daňovou právnou úpravou Territorios Históricos de Vizcaya a de Guipúzcoa, pričom toto rozhodnutie bolo oznámené španielskym orgánom listom zo 17. augusta 1999. Uvedené rozhodnutie, ktoré je napadnutým rozhodnutím vo veci T‑269/99 Territorio Histórico de Guipúzcoa/Komisia a vo veci T‑272/99, Territorio Histórico de Vizcaya/Komisia, bolo uverejnené v španielskom jazyku v Úradnom vestníku Európskych spoločenstiev zo 4. decembra 1999 (Ú. v. ES C 351, s. 29) spolu so stručným obsahom v každom jazykovom znení uvedeného vestníka v súlade s článkom 26 ods. 2 nariadenia o „konaní o štátne pomoci“.
18 Komisia tiež začala konanie vo veci formálneho zisťovania, predmetom ktorého bol daňový úver upravený daňovou právnou úpravou Territorio Histórico de Álava. Rozhodnutie SG (99) D/6873 bolo oznámené španielskym úradom listom zo 17. augusta 1999 a uverejnené v španielskom jazyku v Úradnom vestníku Európskych spoločenstiev z 11. marca 2000 (Ú. v. ES C 71, s. 8), spolu so stručným obsahom v každom jazykovom znení uvedeného vestníka. Vyššie uvedené rozhodnutie je napadnutým rozhodnutím vo veci T‑271/99, Territorio Histórico de Álava/Komisia.
19 V oboch rozhodnutiach o začatí konania vo veci formálneho zisťovania (ďalej len „napadnuté rozhodnutia“) Komisia predbežne posúdila sporné daňové opatrenie ako štátnu pomoc v súlade s článkom 87 ods. 1 ES na základe týchto úvah:
„Predmetný daňový úver spĺňa súčasne štyri kritériá stanovené článkom 87 ES. Citovaný daňový úver je predovšetkým špecifický, pretože uprednostňuje určité podniky. V skutočnosti môžu predmetný daňový úver získať iba podniky, ktoré vynaložia investície v hodnote presahujúcej hranicu 2,5 miliárd [ESP] (15 025 303 eur). Všetky ďalšie podniky, aj keď vynaložia investície ale ich hodnota nepresiahla uvedenú hranicu 2,5 miliárd [ESP], nemôžu túto pomoc získať.“ [Bod 3.1 zhrnutia rozhodnutia SG (99) D/6871 a bod 2.1 zhrnutia rozhodnutia SG (99) D/6873.]
20 Selektívna povaha daňového úveru tiež podľa Komisie vyplýva z diskrečnej právomoci daňovej správy dotknutých Territorios Históricos pri rozhodovaní o poskytnutí predmetnej daňovej výhody [Ú. v. ES C 351, 1999, s. 32, pokiaľ ide o rozhodnutie SG (99) D/6871, a Ú. v. ES C 71, 2000, s. 11, pokiaľ ide o rozhodnutie SG (99) D/6873].
21 Po zistení, že španielske štátne orgány porušili oznamovaciu povinnosť zakotvenú v článku 88 ods. 3 ES, Komisia zhodnotila zlučiteľnosť napadnutého daňového opatrenia so spoločným trhom. Dospela k záveru, že v tejto súvislosti existujú pochybnosti a rozhodla o začatí konania vo veci formálneho zisťovania [bod 3.2 a 3.3 zhrnutia rozhodnutia SG (99) D/6871 a body 2.2 a 2.3 zhrnutia rozhodnutia SG (99) D/6873].
22 Po prijatí napadnutých rozhodnutí Komisia skúmala osobitne poskytnutie daňového úveru vo výške 45 %, upraveného daňovou právnou úpravou Territorio Histórico de Álava, konkrétnemu podniku. Toto prešetrovanie bolo skončené prijatím rozhodnutia Komisie 2000/795/ES z 22. decembra 1999 o štátnej pomoci poskytnutej Španielskom spoločnostiam Ramondín SA a Ramondín Cápsulas SA (Ú. v. ES 2000, L 318, s. 36).
Konanie a návrhy účastníkov konania
23 Žalobcovia návrhom podaným do kancelárie Súdu prvého stupňa 3. novembra 1999 podali žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
24 Territorio Histórico de Guipúzcoa, žalobca vo veci T‑269/99, navrhuje, aby Súd prvého stupňa:
– vyhlásil žalobu za prípustnú,
– zrušil rozhodnutie Komisie SG (99) D/6871, v rozsahu, v akom kvalifikuje daňový úver upravený právnym predpisom Norma Foral de Guipúzcoa č. 7/1997 z 22. decembra 1997 ako štátnu pomoc v zmysle článku 87 ES,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
25 Territorio Histórico de Álava, žalobca vo veci T‑271/99, navrhuje, aby Súd prvého stupňa:
– vyhlásil žalobu za prípustnú,
– zrušil rozhodnutie Komisie SG (99) D/6873, v rozsahu, v akom kvalifikuje daňový úver upravený právnym predpisom Norma Foral de Álava č. 22/1994 z 20. decembra 1994, v znení jeho neskorších zmien, ako štátnu pomoc v zmysle článku 87 ES,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
26 Territorio Histórico de Vizcaya, žalobca vo veci T‑272/99, navrhuje, aby Súd prvého stupňa:
– vyhlásil žalobu za prípustnú,
– zrušil rozhodnutie Komisie SG (99) D/6871, v rozsahu, v akom kvalifikuje daňový úver upravený právnym predpisom Norma Foral De Vizcaya č. 7/1996 z 26. decembra 1996, v znení jeho neskorších zmien, ako štátnu pomoc v zmysle článku 87 ES,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
27 Samostatnými podaniami podaným do kancelárie Súdu prvého stupňa 26. januára 2000 Komisia vzniesla v týchto troch veciach námietku neprípustnosti na základe článku 114 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdu prvého stupňa. Uznesením Súdu prvého stupňa (tretia rozšírená komora) zo 6. júla 2000 boli tieto námietky pripojené k veci samej.
28 Komisia navrhuje, aby Súd prvého stupňa vo všetkých troch veciach:
– vyhlásil žalobu za neprípustnú,
– subsidiárne vyhlásil žalobu za nedôvodnú,
– zaviazal žalobcov na náhradu trov konania.
29 Uznesením predsedu tretej rozšírenej komory Súdu prvého stupňa z 12. januára 2001 boli veci T‑269/99, T‑271/99 a T‑272/99 spojené na spoločné konanie.
30 Na základe správy sudcu spravodajcu Súd prvého stupňa (tretia rozšírená komora) rozhodol o otvorení ústnej časti konania. V rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania upravených v článku 64 rokovacieho poriadku boli žalobcom položené písomné otázky, na ktoré odpovedali v rámci stanovených lehôt.
31 Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Súd prvého stupňa položil, boli vypočuté počas pojednávania 10. apríla 2002.
O prípustnosti
Tvrdenia účastníkov konania
32 Komisia uvádza, že napadnuté rozhodnutia tvoria prípravné akty, ktoré nemenia právne postavenie žalobcov. Napadnuté rozhodnutia teda nie sú aktmi, ktoré by bolo možné napadnúť v zmysle článku 230 ES. Komisia dodáva, že ak by rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania malo konečné právne účinky v otázke určenia či opatrenie je štátnou pomocou, potom by možnosť napadnúť žalobou túto kvalifikáciu v zákonnej lehote bola prekážkou pre podanie žaloby proti konečnému rozhodnutiu o tom, či opatrenie má charakter pomoci a to z toho dôvodu, že konečné rozhodnutie by bolo len aktom potvrdzujúcim predchádzajúci definitívny akt.
33 Komisia ďalej poukazuje na to, že v rozsudku zo 14. februára 1990, Francúzsko/Komisia (C‑301/87, Zb. s. I‑307) Súdny dvor rozhodol, že Komisia môže predbežne členskému štátu uložiť povinnosť prerušiť poskytovanie pomoci a to pred tým, ako je ukončená analýza o zlučiteľnosti tejto pomoci so spoločným trhom. Toto rozhodnutie, prijaté v inom konaní, ako je konanie upravené v článku 88 ods. 2 ES, sa odlišuje od rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania a na rozdiel od neho ho možno napadnúť žalobou (rozsudok Francúzsko/Komisia, už citovaný, bod 18). Skutočnosť, že Súdny dvor považoval za nutné, aby predbežné rozhodnutie o uložení povinnosti prerušiť poskytovanie pomoci bolo vydané v odlišnom konaní a bolo odlišným rozhodnutím, ako je rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, podľa názoru Komisie poukazuje na to, že toto predbežné rozhodnutie nevyplýva z jednoduchej kvalifikácie skúmaného opatrenia ako pomoci v rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania.
34 Napokon Komisia poukazuje na to, že na rozdiel od rozhodnutí, na ktoré sa vzťahovali rozsudky Súdneho dvora z 30. júna 1992 Španielsko/Komisia (C‑312/90, Zb. s. I‑4117) a Taliansko/Komisia (C‑47/91, Zb. s. I‑4145) a z 9. októbra 2001, Taliansko/Komisia (C‑400/99, Zb. s. I‑7303, ďalej len „rozsudok Tirrenia“), ústredné, regionálne a provinčné španielske orgány počas konania, ktoré predchádzalo prijatiu napadnutých rozhodnutí netvrdili, že sporné daňové opatrenia už existovali.
35 Odvolávajúc sa na rozsudky citované v predchádzajúcom bode žalobcovia vo svojej odpovedi uvádzajú, že rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania je aktom, ktorý možno napadnúť, keďže z neho vyplývajú konečné a okamžité právne účinky. Zdôrazňujú ďalej to, že Komisia nemala právo začať konanie vo veci formálneho zisťovania, keďže daňový úver vytvorený spornými daňovými opatreniami nenadobudol charakter štátnej pomoci. Žalobcovia ďalej poznamenávajú, že aj keby vo veciach T–271/99 a T–272/99 sporné daňové opatrenia predstavovali štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES, išlo by o existujúcu pomoc. Žalobcovia to odôvodňujú práve tým, že daňový úver bol zavedený v roku 1984 daňovou právnou úpravou Territorios Históricos de Álava a de Vizcaya.
Posúdenie Súdom prvého stupňa
36 Je treba pripomenúť, že v čase keď boli prijaté napadnuté rozhodnutia sporné daňové opatrenia už boli žalobcami uvedené do praxe. Žalobcovia zotrvávajú vo svojom presvedčení, že daňový úver vytvorený týmito daňovými opatreniami nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES.
37 Rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania má autonómne právne účinky, najmä pokiaľ ide o prerušenie vykonania dotknutého opatrenia (rozsudok Tirrenia, citovaný v bode 34 vyššie, body 62 a 69). Tento záver platí nielen pre prípad, keď je opatrenie počas jeho výkonu považované dotknutými orgánmi členského štátu za existujúcu štátnu pomoc, ale tiež v prípade, keď tieto orgány zastávajú názor, že opatrenie, voči ktorému je vydané rozhodnutie o začatí konania, nespadá do pôsobnosti článku 87 ods. 1 ES (rozsudok Tirrenia, citovaný v bode 34 vyššie, body 59,60 a 69).
38 Rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania prijaté vo veci opatrenia, s ktorého uplatňovaním sa už začalo a ktoré je hodnotené Komisiou ako nová pomoc, nevyhnutne mení právny účinok skúmaného opatrenia, ako aj právne postavenie podnikov, ktoré pomoc dostávajú a to najmä čo sa týka pokračovania uplatňovania tohto opatrenia. Až do vydania tohto rozhodnutia sa členský štát, podniky, ktorým sa poskytuje pomoc a ďalšie hospodárske subjekty môžu domnievať, že opatrenie je uplatňované v súlade s právom, a to buď ako všeobecné opatrenie, ktoré nespadá do pôsobnosti článku 87 ods.1 ES alebo ako už existujúca pomoc. Avšak po prijatí takéhoto rozhodnutia existuje prinajmenšom veľká pochybnosť o zákonnosti tohto opatrenia, ktoré bez toho, aby by tým bola dotknutá možnosť navrhnúť sudcovi v skrátenom súdnom konaní vydanie predbežného opatrenia, musí viesť členský štát k prerušeniu uplatňovania uvedeného opatrenia, pretože začatie konania vo veci formálneho zisťovania vylučuje vydanie okamžitého rozhodnutia o zlučiteľnosti opatrenia so spoločným trhom, ktoré by umožňovalo riadne pokračovať v jeho uplatňovaní. Na takéto rozhodnutie, t.j. o začatí konania vo veci formálneho zisťovania by sa bolo možné odvolávať tiež pred vnútroštátnym súdom, ktorý má právomoc vyvodiť všetky dôsledky vyplývajúce z porušenia článku 88 ods. 3 poslednej vety ES. Napokon takéto rozhodnutie môže viesť podniky, ktoré majú výhody z opatrenia, k odmietnutiu nových platieb, alebo nových výhod, alebo ich môže viesť k zloženiu nevyhnutného peňažného vkladu ako rezervy na účely prípadnej neskoršej finančnej náhrady. Vo vzťahu s príjemcami výhod z týchto opatrení, bude obchodná sféra brať tiež do úvahy ich krehkú finančnú a právnu situáciu (rozsudok Tirrenia, citovaný v bode 34 vyššie, body 59 a 69, rozsudok Súdu prvého stupňa z 30. apríla 2002, Government of Gibraltar/Komisia, T‑195 a T‑207/01, T‑195/01 a T‑207/01, Zb. s. II‑2309, bod 85).
39 Na rozdiel od predbežného rozhodnutia o uložení povinnosti členskému štátu prerušiť plnenie opatrenia, čo je rozhodnutie, ktoré má okamžitý a záväzný charakter a ktorého nesplnenie umožňuje Komisii obrátiť sa priamo na Súdny dvor v súlade s článkom 12 nariadenia o „konaní o štátne pomoci“ s návrhom, aby vyhlásil, že nesplnenie povinnosti je porušením Zmluvy, rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania v súvislosti s opatreniami, ktoré sú vykonávané a ktoré Komisia posúdila ako novú pomoc, má právne účinky, z ktorých musí vyvodiť závery samotný dotknutý členský štát a prípadne i samotné podnikateľské subjekty. Takýto rozdiel procesného charakteru sa však nedotýka dosahu právnych účinkov (rozsudok Tirrenia, citovaný v bode 34 vyššie, body 59 a 69).
40 Z uvedeného teda vyplýva, že napadnuté rozhodnutia sú aktmi, ktoré možno napadnúť žalobami v súlade s článkom 230 ES.
41 Ďalej treba konštatovať, že v súlade s článkom 230 štvrtým odsekom ES sa napadnuté rozhodnutia žalobcov priamo a osobne dotýkajú. Napadnuté rozhodnutia sa totiž vzťahujú na daňové opatrenia, ktorých pôvodcami sú žalobcovia a navyše tieto rozhodnutia bránia žalobcom vykonávať ich vlastné právomoci, ktoré im priamo vyplývajú z vnútroštátneho španielskeho práva (pozri v tomto zmysle rozsudky Súdu prvého stupňa z 30. apríla 1998, Vlaams Gewest/Komisia, T‑214/95, Zb. s. II–717, body 29 a 30 a zo 6. marca 2002, Diputacion Foral de Álava a i./Komisia, T‑127/99, T‑129/99 a T‑148/99, Zb. s. II‑1275, bod 50).
42 Zo všetkého uvedeného vyplýva, že žaloba je prípustná.
O veci samej
43 Žalobcovia uvádzajú na podporu svojich žalôb päť dôvodov. Prvý dôvod je založený na porušení článku 87 ods. 1 ES a druhý dôvod na porušení článku 88 ods. 2 a 3 ES. Tretí dôvod vyplýva zo zneužitia právomoci a štvrtý dôvod z porušenia zásady ochrany legitímnej dôvery. Nakoniec piaty dôvod vyplýva z porušenia článku 253 ES.
O prvom žalobnom dôvode, ktorý je založený na porušení článku 87 ods. 1 ES
44 Prvým žalobným dôvodom žalobcovia namietajú proti tomu, že daňový úver vytvorený spornými daňovými opatreniami má charakter štátnej pomoci v zmysle článku 87 ods. 1 ES.
45 Súd prvého stupňa pripomína, že Komisia je povinná začať konanie vo veci formálneho zisťovania, ak prvé preskúmanie neumožňuje prekonať všetky ťažkosti vyvolané otázkou, či skúmané opatrenie predstavuje pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES a prinajmenšom ak sa počas prvého preskúmania nepresvedčila o tom, že dotknuté opatrenie za predpokladu, že predstavuje pomoc, je v každom prípade zlučiteľné so spoločným trhom (rozsudok Súdneho dvora z 2. apríla 1998, Komisia/Sytraval a Brink’s France, C‑367/95 P, Zb. s. I‑1719, bod 39, rozsudok Súdu prvého stupňa z 15. septembra 1998, BP Chemicals/Komisia, T‑11/95, Zb. s. II‑3235, bod 166).
46 Preto článok 6 nariadenia o „konaní o štátnej pomoci“ stanovuje, že rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania zahŕňa „predbežné zhodnotenie Komisie, ktoré sa týka charakteru pomoci navrhovaného opatrenia [zhodnotenia Komisie, ktorého cieľom je určiť, či opatrenie má povahu pomoci – neoficiálny preklad]“.
47 Z toho vyplýva, že kvalifikácia opatrenia ako štátnej pomoci, obsiahnutá v rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania nemá konečný charakter. Začatie konania vo veci formálneho zisťovania má za cieľ umožniť Komisii získať všetky nevyhnutné stanoviská, aby mohla rozhodnúť s konečnou platnosťou o tejto otázke (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 3. mája 2001, Portugalsko/Komisia, C‑204/97, Zb. s. I‑3175, bod 33, rozsudok Súdu prvého stupňa z 25. júna 1998, British Airways a i. a British Midland Airways/Komisia, T‑371/94 a T‑394/94, Zb. s. II‑2405, bod 59).
48 Aby sa vyhlo zámene medzi správnym a súdnym konaním a s cieľom dodržiavania rozdelenia právomocí medzi Komisiou a súdom Spoločenstva, musí byť kontrola zákonnosti rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania vykonávaná Súdom prvého stupňa nevyhnutne obmedzená (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 11. novembra 1981, IBM/Komisia, 60/81, Zb. s. 2639, bod 20). Súd Spoločenstva sa musí vyhnúť tomu, že rozhodne s konečnou platnosťou o otázkach, ktoré sú len predmetom predbežných hodnotení Komisie.
49 Keď v rámci konania o žalobe podanej proti rozhodnutiu o začatí konania vo veci formálneho zisťovania žalobcovia spochybňujú právne posúdenie Komisie v otázke kvalifikovania sporných opatrení ako štátnej pomoci, kontrola súdom Spoločenstva je obmedzená na preskúmanie toho, či sa Komisia nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia tým, že usúdila, že nemôže prekonať všetky ťažkosti v tejto otázke počas prvého preskúmania, ktorého predmetom je dotknuté opatrenie (pozri uznesenie predsedu Súdu prvého stupňa z 19. decembra 2001, Government of Gibraltar/Komisia, T‑195/01 R a T‑207/01 R, Zb. s. II‑3915, bod 79).
50 Po prvé žalobcovia uvádzajú, že napadnuté rozhodnutia sa týkajú všeobecných opatrení, ktoré nespadajú do pôsobnosti ustanovenia článku 87 ods. 1 ES. Daňový úver vytvorený spornými daňovými opatreniami poskytuje podľa názoru žalobcov rovnako výhody všetkým daňovníkom, ktorí vynaložia investície v hodnote 2,5 miliárd ESP.
51 Žalobcovia sa stotožňujú s názorom Komisie, ktorá vyvodila špecifickosť sporných daňových opatrení z ich regionálneho charakteru. Uvádzajú ďalej, že Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya a de Gipúzcoa už od devätnásteho storočia požívajú daňovú autonómiu uznanú a chránenú Ústavou Španielskeho kráľovstva. Táto autonómia bola nepriamo spochybnená napadnutými rozhodnutiami.
52 Následne však žalobcovia tvrdia, že Komisia nemôže vyvodiť špecifickosť sporných daňových opatrení z údajnej diskrečnej právomoci Diputaciónes Forales pri poskytovaní daňového úveru. Podľa názoru žalobcov sa Diputaciónes Forales vo svojej činnosti obmedzujú len na overenie toho, či podmienky určené spornými daňovými opatreniami sú splnené, bez toho, aby v tejto súvislosti disponovali akoukoľvek diskrečnou právomocou. Nemajú právomoc vyberať si medzi podnikmi, ktorým sa poskytnú daňové výhody, ani oprávnenie meniť rozsah „pomoci“ vzhľadom na osobitné vlastnosti podniku.
53 Napokon, ako ďalej tvrdia žalobcovia, špecifickosť daňového úveru nemožno vyvodiť ani z toho, že minimálna hodnota investície musí byť 2,5 miliárd ESP. Ide o objektívny kvantitatívny ukazovateľ, ktorý v danom prípade ohraničuje prípady, na ktoré sa vzťahuje daňová výhoda.
54 V tejto súvislosti Súd prvého stupňa pripomína, že nato, aby opatrenie mohlo byť kvalifikované ako štátna pomoc vyžaduje článok 87 ods. 1 ES uprednostňovanie „určitých podnikov alebo určité výrobkov“ týmto opatrením. Špecifickosť alebo selektívna povaha opatrenia predstavuje teda jednu z charakteristických vlastností pojmu štátna pomoc (rozsudok Súdneho dvora z 1. decembra 1998, Ecotrade, C‑200/97, Zb. s. I‑7907, bod 40, rozsudky Súdu prvého stupňa Diputación Foral de Álava a i./Komisia, už citovaný v bode 41 vyššie, bod 144 a z 29. septembra 2000, CETM/Komisia, T‑55/99, Zb. s. II‑3207, bod 39).
55 V napadnutých rozhodnutiach sa Komisia opierala o dva prvky, keď predbežne zhodnotila, že daňový úver je opatrením selektívnej povahy v zmysle článku 87 ods. 1 ES, a to o nevyhnutú minimálnu sumu investícií v hodnote 2,5 miliárd ESP, aby bolo možné mať prospech z daňovej výhody [bod 3.1 zhrnutia rozhodnutia SG (99) D/6871 a bod 2.1 zhrnutia rozhodnutia SG (99) D/6873] a diskrečnú právomoc, ktorú mali mať dotknuté orgány daňovej správy uvedených Territorios Históricos pri poskytovaní daňovej výhody [Ú. v. ES C 351, 1999, s. 32, pokiaľ ide o rozhodnutie SG (99) D/6871 a Ú. v. ES C 71, 2000, s. 11 pokiaľ ide o rozhodnutie SG (99) D/6873].
56 Na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobcovia, teda Komisia v napadnutých rozhodnutiach nezakladá svoj predbežný právny záver o selektívnej povahe daňového úveru na konštatovaní, že sporné daňové opatrenia sa uplatňujú len na časti španielskeho štátneho územia, a to baskických Territorios Históricos. Žalobcovia teda nemôžu tvrdiť, že napadnuté rozhodnutia sú spôsobilé spochybniť normotvornú právomoc troch baskických Territorios Históricos prijímať daňové opatrenia.
57 Následne Súd prvého stupňa konštatuje, že zo sporných daňových opatrení vyplýva obmedzovanie uplatnenia daňového úveru na podniky, ktoré vynaložili investície do nového hmotného investičného majetku presahujúce hodnotu 2,5 miliárd ESP. Sporné daňové opatrenia de facto obmedzujú uplatňovanie daňového úveru na podniky, ktoré disponujú rozsiahlymi finančnými zdrojmi. Na tomto základe mala Komisia rozumný dôvod predbežne považovať daňový úver vytvorený spornými daňovými opatreniami za úver vyhradený „určitým podnikateľom“ v zmysle článku 87 ods. 1 ES (pozri rozsudok Diputación Foral de Álava a i./Komisia, citovaný v bode 41 vyššie, bod 157).
58 Žalobcovia však zastávajú názor, že daňový úver vytvorený spornými daňovými opatreniami musí byť považovaný za legitímny z dôvodu charakteru alebo organizácie daňového systému, keďže zodpovedá objektívnym jednotne používaným kritériám, a súčasne slúži na plnenie cieľa sledovaného normami daňového práva, ktoré ho upravujú.
59 V tejto súvislosti žalobcovia objasňujú, že investičný stimul vyvolávaný prostredníctvom daňového úveru je nevyhnutný v oblasti, ktorá obyčajne priťahuje len málo podnikateľských subjektov. Žalobcovia ďalej dodávajú, že ak štát podporuje investovanie a dosiahne tým to, že podniky sa usadia na jeho území, týmto spôsobom zabezpečí získavanie daňových príjmov do budúcnosti keďže príjmy podnikov budú predmetom dane v tomto štáte. Cieľom takýchto daňových opatrení uplatňovaných v uvedených historických oblastiach je, ako v prípade štátnych opatrení, zabezpečiť čo najvyššie daňové príjmy.
60 V tejto súvislosti Súd prvého stupňa pripomína, že opatrenie štátu odôvodnené charakterom a všeobecnou organizáciou systému, ktorého je súčasťou, nemá selektívnu povahu, aj keď takéto opatrenie poskytuje svojim adresátom výhodu (rozsudky Súdneho dvora zo 17. júna 1999, Belgicko/Komisia nazývaný „Maribel“, C‑75/97, Zb. s. I‑3671, bod 33 a z 8. novembra 2001, Adria-Wien Pipeline a Wietersdorfer & Peggauer Zementwerrke, C‑143/99, Zb. s. I‑8365, bod 42).
61 Preto, aby bolo možné v danom prípade posúdiť, či sa toto odôvodnenie uplatňuje, je potrebné preskúmať, či ohraničenie okruhu potenciálnych subjektov, ktorým je poskytovaný daňový úver, je odôvodnené vnútornou logikou baskického daňového systému (pozri rozsudok Diputación Foral de Álava a i./Komisia, citovaný v bode 41 vyššie, bod 164).
62 V tejto súvislosti najskôr Súd prvého stupňa pripomína, že aj keď sporné daňové opatrenia zodpovedajú objektívnym kritériám a podmienkam, to ešte nedokazuje, že ohraničenie okruhu príjemcov výhod z týchto opatrení na podniky, ktoré vynaložia investície aspoň v hodnote 2,5 miliárd ESP, je odôvodnené vnútornou logikou daňového systému uvedených troch historických oblastí (pozri rozsudok Adria-Wien Pipeline a Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, citovaný v bode 60 vyššie, bod 53).
63 Pokiaľ ide o tvrdenie, že cieľom daňového úveru je podpora hospodárskeho rozvoja Baskicka, Súd prvého stupňa poznamenáva, že cieľ sledovaný týmto opatrením nemôže zabrániť tomu, že opatrenie bude kvalifikované ako štátna pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES (pozri rozsudok Diputación Foral de Álava a i./Komisia, citovaný v bode 41 vyššie, bod 168 a citované odkazy).
64 Napokon tvrdenie založené na zvýšení daňových príjmov je ťažko zlučiteľné s poskytovaním zníženia dane. Aj za predpokladu, že sa sledoval práve tento cieľ, je potrebné poukázať na to, že ho bolo možné dosiahnuť tiež daňovými opatreniami, ktoré majú všeobecný charakter (pozri rozsudok Súdu prvého stupňa zo 6. marca 2002, Diputación Foral de Álava a i./Komisia, T‑92/00 a T‑103/00, Zb. s. II‑1385, bod 62).
65 Za týchto podmienok sa Komisia nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď predbežne v napadnutých rozhodnutiach usúdila, že daňový úver vytvorený spornými daňovými opatreniami je opatrením selektívnej povahy v zmysle článku 87 ods. 1 ES, keďže uprednostňuje iba podniky, ktoré vynakladajú investície s hodnotou prekračujúcou 2,5 miliárd ESP.
66 So zreteľom na uvedené nie je potrebné ešte skúmať, či Komisia mohla rozumne konštatovať, na základe informácií, ktoré mala v čase vydania napadnutých rozhodnutí, že daňové orgány Baskicka požívali diskrečnú právomoc pri prideľovaní daňového úveru a že táto údajná diskrečná právomoc spôsobuje selektívnu povahu sporných daňových opatrení (pozri bod 20 vyššie).
67 Po druhé žalobcovia tvrdia, že Komisia nepreukázala, že daňový úver vytvorený spornými daňovými opatreniami má za následok skreslenie hospodárskej súťaže a že ovplyvňuje obchod v rámci Spoločenstva. Zdôrazňujú, že preto, aby bolo možné dospieť k záveru, že opatrenie má charakter štátnej pomoci je treba, aby účinok tohto opatrenia na hospodársku súťaž bol skutočný a výrazný (rozsudky Súdneho dvora z 25. júna 1970, Francúzsko/Komisia, 47/69, Zb. s. 487, bod 16, zo 14. októbra 1987, Nemecko/Komisia 248/84, Zb. s. 4013, bod 18, a z 2. februára 1988, Van der Kooy a i./Komisia, 67/85, 68/85 a 70/85, Zb. s. 219, bod 58).
68 V tejto súvislosti Súd prvého stupňa pripomína, že v prípade predpokladaného systému pomoci sa Komisia môže obmedziť na skúmanie vlastností daného systému preto, aby určila, či zabezpečuje výraznú výhodu subjektom, ktoré z pomoci majú prospech oproti ich konkurentom a či je schopný prospievať hlavne podnikom, ktoré sa zúčastňujú obchodu medzi členskými štátmi (pozri rozsudok Maribel, citovaný v bode 60 vyššie, bod 48 a rozsudok Súdneho dvora zo 7. marca 2002, Taliansko/Komisia, C‑310/99, Zb. s. I‑2289, bod 89). V prípade ako je ten v prejednávanej veci, keď údajný systém pomoci nebol oznámený, odôvodnenie konečného rozhodnutia Komisie, a tým skôr rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, nemusí obsahovať aktualizované hodnotenie účinkov systému pomoci na hospodársku súťaž a jeho vplyvu na obchod medzi členskými štátmi (pozri rozsudok Maribel, citovaný v bode 60 vyššie, bod 48).
69 V napadnutých rozhodnutiach sa však Komisia mohla dôvodne predbežne domnievať, že sporné daňové opatrenia, ktoré obmedzujú de facto poskytnutie daňového úveru na podniky, ktoré disponujú rozsiahlymi finančnými zdrojmi, zabezpečujú výraznú výhodu subjektom, ktoré majú z tejto daňovej výhody prospech oproti ich konkurentom a sú schopné prospievať hlavne podnikom, ktoré sa zúčastňujú obchodu medzi členskými štátmi.
70 Tvrdenia žalobcov uvedené v bode 67 sa preto tiež musia zamietnuť.
71 Zo všetkých vyššie uvedených skutočností vyplýva, že Komisia mohla usúdiť bez toho, aby sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, že prvé preskúmanie jej neumožnilo prekonať všetky ťažkosti spojené s otázkou či dotknutá daňová výhoda je štátnou pomocou v zmysle článku 87 ods. 1 ES.
72 Za týchto podmienok musí byť žalobný dôvod, ktorý je založený na porušení článku 87 ods.1 ES zamietnutý.
O druhom žalobnom dôvode, ktorý je založený na porušení článku 88 ods. 2 a 3 ES
73 Po prvé žalobcovia v spojených veciach T‑271/99 a T‑272/99 tvrdia, že daňový úver, ktorý je predmetom napadnutých rozhodnutí, predstavuje existujúcu štátnu pomoc.
74 V tejto súvislosti zdôrazňujú, že dotknutá daňová výhoda existovala v Territorios Históricos de Álava a de Vizcaya už pred vstupom Španielska do Spoločenstva. Bola totiž zavedená v roku 1984. Za týchto podmienok daňový úver, pokiaľ je kvalifikovaný ako pomoc, potom musí predstavovať existujúcu pomoc. V dôsledku toho sú napadnuté rozhodnutia, ktorými sa začalo konanie o novej pomoci, podľa názoru žalobcov nezákonné.
75 Toto tvrdenie Súd prvého stupňa odmieta. Je totiž treba konštatovať, že v danom prípade bola daňová výhoda poskytnutá na základe právnych predpisov, ktoré boli prijaté zjavne čase, keď už Španielsko bolo členským štátom, pričom ide o právny predpis Norma Foral č. 22/1994 z 20. decembra 1994, z oblasti Álava, a právny predpis Norma Foral č. 7/1996 z 26. decembra 1996 z oblasti Vizcaya (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. marca 2002, Diputación Foral de Álava a i./Komisia, T‑127/99, T‑129/99 a T‑148/99, citovaný v bode 41 vyššie, body 171 až 177). Okrem toho žalobcovia nepredložili žiaden dôkaz, z ktorého by vyplývalo, že existuje zhoda v charakteristických vlastnostiach a tiež nepretržitosť medzi daňovou výhodou údajne vytvorenou v roku 1984 a daňovým úverom, na ktorý sa vzťahujú napadnuté rozhodnutia.
76 Počas pojednávania žalobcovia ešte uviedli, že pojem štátna pomoc prešiel určitým časovým vývojom, čo je jav, na ktorý poukazuje článok 1 písm. b) bod v) nariadenia o „konaní o štátne pomoci“. Žalobcovia ďalej tvrdia, že v čase, keď sporné daňové opatrenia boli prijaté, Komisia nepovažovala daňovú výhodu, ktorá je predmetom napadnutých rozhodnutí za opatrenie selektívnej povahy. Postupná zmena kritéria selektívnosti uskutočnená Komisiou má za následok, že daňový úver, ak je štátnou pomocou, by mal byť považovaný za existujúcu pomoc.
77 Na podporu svojich tvrdení sa žalobcovia odvolávajú na rozhodnutie Komisie 93/337/EHS z 10. mája 1993 o systéme daňových pomocí investíciám v Baskicku [neoficiálny preklad] (U. v. ES L 134, s. 25) a na rozhodnutie Komisie 96/369/ES z 13. marca 1996 o daňovej pomoci pri odpisovaní majetku v prospech nemeckých leteckých spoločností [neoficiálny preklad] (Ú. v. L 146, s. 42). Z oznámenia Komisie o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci pri opatreniach týkajúcich sa priameho zdaňovania podnikov uverejneného v Úradnom vestníku Európskych spoločenstiev 12. decembra 1998 (Ú. v. ES C 384, s.3; Mim. vyd. 08/001, s. 277) po prvý krát vyplýva zmena kritérií selektívnosti uplatňovaných Komisiou pri hodnotení daňových opatrení z hľadiska článku 87 ods. 1 ES.
78 V tejto súvislosti Súd prvého stupňa pripomína, že v súlade s článkom 1 písm. b) bodom v) nariadenia o „konaní o štátnej pomoci“, je existujúcou pomocou „pomoc, ktorá sa považuje za existujúcu pomoc, pretože možno stanoviť, že v čase, keď nadobudla účinnosť, nepredstavovala pomoc a následne sa stala pomocou v dôsledku vývoja spoločného trhu a bez toho, aby ju členský štát upravoval“.
79 Predovšetkým je nutné konštatovať, že zo skutočností uvádzaných žalobcami nemožno usudzovať, že kritériá selektívnosti uplatňované Komisiou v prípadoch, keď hodnotí daňové opatrenia z hľadiska článku 87 ods.1 ES, prešli zmenou po prijatí sporných daňových opatrení. V oboch rozhodnutiach uvedených v bode 77 tohto rozsudku Komisia usúdila, že skúmané daňové opatrenia majú selektívnu povahu a určila, že sú štátnou pomocou nezlučiteľnou so spoločným trhom. Na základe týchto rozhodnutí ďalej nemožno vyvodzovať, že by Komisia považovala sporné daňové opatrenia za všeobecné opatrenia, na ktoré sa nevzťahuje článok 87 ods. 1 ES, pokiaľ by skúmala tieto opatrenia v čase ich prijatia. Čo sa týka oznámenia Komisie z 12. decembra 1998, ktoré sa v značnej miere opiera o ustálenú judikatúru Súdneho dvora a Súdu prvého stupňa, toto oznámenie objasňuje okolnosti uplatňovania článkov 87 ES a 88 ES v súvislosti s daňovými opatreniami. V tomto oznámení však Komisia neinformovala o zmene svojej rozhodovacej praxe pri hodnotení daňových opatrení v súvislosti s článkom 87 ES a 88 ES.
80 Aj za predpokladu, že by žalobcovia preukázali zmenu rozhodovacej praxe Komisie, ich tvrdenie, že sporné daňové opatrenia mali existujúcu povahu nemožno prijať. Žalobcovia totižto nedokázali, že zmena kritérií selektívnosti uplatňovaných Komisiou vyplýva z „vývoja spoločného trhu“ v zmysle článku 1 písm. b) bodu v) nariadenia o „konaní o štátne pomoci“. V tejto súvislosti je treba pripomenúť, že otázka, či štátne opatrenie je existujúcou pomocou alebo či je novou pomocou nezávisí od subjektívneho hodnotenia Komisie a musí byť posudzovaná nezávisle od akejkoľvek predchádzajúcej administratívnej praxe Komisie (Rozsudok Government of Gibraltar/Komisia, citovaný v bode 38 vyššie, bod 121).
81 Po druhé žalobcovia v troch spojených veciach na pojednávaní uviedli, že Komisia porušila článok 88 ods. 2 ES, a to z toho dôvodu, že v napadnutých rozhodnutiach nevyslovila pochybnosti v súvislosti s kvalifikáciou daňového úveru ako štátnej pomoci. Ďalej zdôrazňujú, že takto napadnutými rozhodnutiami Komisia rozhodla o tejto otázke s konečnou platnosťou. Za týchto okolností podľa názoru žalobcov boli porušené ich procesné práva zakotvené v článku 88 ods. 2 ES.
82 Súd prvého stupňa pripomína, že Komisia je povinná začať konanie vo veci formálneho zisťovania ak prvé preskúmanie neumožňuje prekonať všetky ťažkosti vyvolané otázkou, či skúmané opatrenie predstavuje pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES a prinajmenšom ak sa počas prvého preskúmania nepresvedčila o tom, že dotknuté opatrenie, za predpokladu, že predstavuje pomoc, je v každom prípade zlučiteľné so spoločným trhom (rozsudky Komisia/Sytraval a Brink’s France, citovaný v bode 45 vyššie bod 39, a BP Chemicals/Komisia, citovaný v bode 45 vyššie, bod 166). Rozhodnutie o o začatí konania vo veci formálneho zisťovania teda obsahuje zároveň predbežné posúdenie toho, či opatrenie je štátnou pomocou, ako aj toho, či takéto opatrenie je zlučiteľné so spoločným trhom.
83 Takto článok 6 ods. 1 nariadenia o „konaní o štátnej pomoci“ stanovuje, že rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania na jednej strane „bude zahrnovať predbežné zhodnotenie Komisie, ktoré sa týka charakteru pomoci... opatrenia [zhodnotenie Komisie, ktorého cieľom je určiť, či opatrenie má povahu pomoci – neoficiálny preklad]“ a na druhej strane „vysvetlí pochybnosti, čo sa týka jeho zlučiteľnosti so spoločným trhom.“
84 Skutočnosť, že v napadnutých rozhodnutiach Komisia výslovne nevyjadrila pochybnosti v otázke kvalifikácie daňového úveru ako štátnej pomoci vôbec nedokazuje, že takáto kvalifikácia nebola predbežná (pozri rozsudok Súdneho dvora zo 14. novembra 1984, Intermills/Komisia, 323/82, Zb. s. 3809, bod 21). V rámci rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania je totiž Komisia povinná výslovne vyjadriť pochybnosti len o tom, či opatrenie je zlučiteľné so spoločným trhom.
85 Nevyhnutne predbežný charakter, ktorý má kvalifikácia opatrenia štátu ako štátnej pomoci, obsiahnutá v rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, je tiež potvrdený článkom 7 ods. 2 nariadenia o „konaní o štátnej pomoci“, ktorý stanovuje, že na konci konania vo veci formálneho zisťovania môže Komisia zistiť, že opatrenie nie je pomocou.
86 Nakoniec z vyjadrení žalobcov prezentovaných po začatí konania vo veci formálneho zisťovania, ktoré boli doručené Komisii listom z 9. novembra 1999, vyplýva, že sa sami domnievali, že Komisia v napadnutých rozhodnutiach predbežne kvalifikovala daňový úver ako štátnu pomoc.
87 Po tretie žalobcovia poukazujú na to, že Komisia určila, že daňový úver vytvorený spornými daňovými opatreniami je nezákonná pomoc z dôvodu, že oznamovacia povinnosť zakotvená v článku 88 ods. 3 ES nebola splnená. Keďže daňový úver nebol štátnou pomocou v zmysle článku 87 ods. 1 ES, neexistovala žiadna oznamovacia povinnosť španielskych orgánov.
88 Ako však plynie z analýzy uvedenej v bodoch 73 až 80 vyššie, Komisia sa mohla oprávnene domnievať, že daňový úver, ak je štátnou pomocou, by mal byť považovaný za novú pomoc. Za týchto podmienok Komisia oprávnene predbežne usúdila, že španielske orgány porušili článok 88 ods. 3 ES, keď vopred neoznámili tieto opatrenia Komisii. Akýkoľvek iný výklad článku 88 ods. 3 ES by mohol, v prípade nových pomocí, zbaviť predbežnú oznamovaciu povinnosť jej potrebného účinku.
89 Z uvedeného plynie, že aj druhý žalobný dôvod sa musí zamietnuť.
O treťom žalobnom dôvode, ktorý je založený na zneužití právomoci
90 Žalobcovia tvrdia, že Komisia sa dopustila zneužitia právomoci, keď uplatnila právomoc konať, ktorú jej zverujú články 87 ES a 88 ES tak, že v skutočnosti sledovala záujem dosiahnuť daňovú harmonizáciu.
91 Napadnuté rozhodnutia sú súčasťou globálnej snahy Komisie smerujúcej k spochybneniu daňového systému Baskicka ako celku. Komisia sa pokúša uskutočniť určitú daňovú harmonizáciu prostredníctvom politiky štátnej pomoci namiesto toho, aby použila vhodný postup upravený na tento účel v Zmluve, teda konanie upravené v článkoch 96 ES a 97 ES.
92 Súd prvého stupňa poznamenáva, že rozhodnutie je postihnuté vadou spočívajúcou v zneužití právomoci, len ak sa na základe objektívnych, relevantných a zhodných ukazovateľov ukáže, že bolo prijaté výlučne, alebo prinajmenšom hlavne na účely dosiahnuť iné ciele ako tie, ktoré sú deklarované (rozsudky Súdu prvého stupňa z 23. októbra 1990, Pitrone/Komisia, T‑46/89, Zb. s. II‑557, bod 71 a zo 6. marca 2002, Diputación Foral de Álava a i./Komisia, T‑92/00 a T‑103/00, citovaný v bode 64 vyššie, bod 84).
93 Začatie konania vo veci formálneho zisťovania má za cieľ umožniť Komisii získať všetky nevyhnutné stanoviská preto, aby mohla rozhodnúť s konečnou platnosťou o kvalifikácii skúmaného opatrenia a o jeho zlučiteľnosti so spoločným trhom (pozri v tomto zmysle rozsudky Portugalsko/Komisia, citovaný v bode 47 vyššie, bod 33 a British Airways a i. a British Midland Airways/Komisia, citovaný v bode 47 vyššie, bod 59).
94 Súd prvého stupňa musí konštatovať, že žalobcovia nepredložili žiaden objektívny dôkaz na základe ktorého by bolo možné dospieť k záveru, že skutočný cieľ, ktorý Komisia sledovala pri prijatí napadnutých rozhodnutí bol iný ako získať takéto stanoviská. Všetky tvrdenia žalobcov sú založené na subjektívnych domnienkach o prípadných skrytých dôvodoch súvisiacich s prijatím napadnutých rozhodnutí.
95 Za týchto podmienok sa musí aj žalobný dôvod, ktorý je založený na zneužití právomoci, zamietnuť.
O štvrtom žalobnom dôvode, ktorý je založený na porušení zásady ochrany legitímnej dôvery
96 Žalobcovia pripomínajú, že Komisia prijala rozhodnutie 93/337, v rámci ktorého vyhlásila, že určité daňové výhody platné v Baskicku, najmä daňový úver poskytovaný vynaloženým investíciám predstavujú pomoci, ktoré sú nezlučiteľné so spoločným trhom z dôvodu rozporu s článkom 43 ES. Komisia však nepredložila žiadnu námietku proti tomu, že poskytovanie daňového úveru je podriadené vynaloženiu investícii v určitej minimálnej hodnote.
97 Žalobcovia zastávajú názor, že tým, že Komisia v napadnutých rozhodnutiach usúdila, že podmienka minimálnej hodnoty vynaložených investícií vo výške 2,5 miliardy ESP charakterizuje daňový úver ako selektívne opatrenie, porušila ich legitímnu dôveru.
98 Najskôr Súd prvého stupňa konštatuje, že daňové opatrenia, ktoré sú predmetom rozhodnutia 93/337 sú odlišné od daňových opatrení, ktoré sú predmetom napadnutých rozhodnutí. Rozhodnutie 93/337 sa totiž týka daňových pomocí vytvorených právnymi predpismi Normas Forales č. 28/1998 de Álava, č. 8/1998 de Vizcaya a č. 6/1998 de Gipúzcoa.
99 Rozhodnutie 93/337 sa nepochybne týka tiež daňových opatrení zakladajúcich daňový úver v Baskicku. Skutočnosť, že Komisia založila kritérium selektívnosti skúmaných daňových opatrení v tomto rozhodnutí na tvrdení, že daňový úver sa uplatňuje len na subjekty pôsobiace v Baskicku predsa neznamená, že nemohla konštatovať selektívnu povahu uvedených opatrení na základe iného kritéria.
100 Z uvedených skutočností vyplýva, že rozhodnutie 93/337, ktorým – čo je potrebné zdôrazniť - bol daňový úver vytvorený právnym predpisom Normas Forales z roku 1988 vyhlásený za nezlučiteľný so spoločným trhom, nemohlo byť dôvodom toho, aby žalobcovia očakávali, že Komisia nezačne konanie vo veci formálneho zisťovania, ktorého predmetom by bol daňový úver vytvorený spornými daňovými opatreniami.
101 Žalobný dôvod, ktorý je založený na porušení zásady ochrany legitímnej dôvery teda musí byť zamietnutý.
O piatom žalobnom dôvode, ktorý je založený na porušení článku 253 ES
102 Žalobcovia uvádzajú, že napadnuté rozhodnutia nie sú dostatočne odôvodnené. Po prvé odôvodnenie napadnutých rozhodnutí je menej prepracované ako odôvodnenie rozhodnutí 1999/718 vo veci Damesa a 2000/795 vo veci Ramondín. Po druhé Komisia v napadnutých rozhodnutiach neskúma do akej miery by bolo možné opodstatniť daňový úver charakterom alebo organizáciou baskickej daňovej sústavy. Po tretie Komisia nevykonala konkrétne skúmanie účinku, ktorý by mohol mať daňový úver na hospodársku súťaž a obchod medzi členskými štátmi. Konečne po štvrté posúdenie zlučiteľnosti daňového úveru so spoločným trhom nie je dostatočne odôvodnené.
103 Súd prvého stupňa pripomína, že odôvodnenie vyžadované článkom 253 ES musí byť prispôsobené charakteru dotknutého aktu a musia z neho vyplývať jasne a jednoznačne úvahy, ktorými sa riadila inštitúcia, ktorá rozhodnutie prijala, a to tak, aby tí, ktorých práva a oprávnené záujmy sú dotknuté týmto rozhodnutím, mohli spoznať dôvody, pre ktoré opatrenie bolo prijaté a aby oprávnený súdny orgán mohol vykonať kontrolu. Nevyžaduje sa však, aby sa odôvodnenie zmieňovalo presne o všetkých relevantných skutkových a právnych okolnostiach, keďže odpoveď na otázku, či odôvodnenie aktu zodpovedá požiadavkám obsiahnutým v článku 253 ES sa musí hľadať nielen vzhľadom na znenie aktu, ale aj na okolnosti, do ktorých je akt začlenený, a tiež na súbor právnych noriem upravujúcich dotknutú oblasť (rozsudok Komisia/Sytraval a Brink’s France, citovaný v bode 45 vyššie, bod 63).
104 Aby bolo možné posúdiť rozsah povinnosti odôvodniť rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, je vhodné pripomenúť, že podľa článku 6 nariadenia „o konaní o štátne pomoci“, keď Komisia rozhodne o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, toto rozhodnutie sa môže obmedziť na zopakovanie relevantných skutkových a právnych okolností, na pripojenie „predbežného hodnotenia“ dotknutého štátneho opatrenia s cieľom stanoviť, či takéto opatrenia má charakter pomoci a na vyjadrenie dôvodov, ktoré vzbudzujú pochybnosť o jeho zlučiteľnosti so spoločným trhom.
105 Rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania takto musí umožniť tým, ktorých práva a oprávnené záujmy sú dotknuté rozhodnutím, zúčastniť sa efektívne konania vo veci formálneho zisťovania, počas ktorého tieto subjekty majú možnosť uvádzať svoje tvrdenia. Za týmto účelom stačí, aby subjekty, ktorých práva a oprávnené záujmy sú rozhodnutím dotknuté, poznali úvahy, ktoré viedli Komisiu k tomu, že predbežne usúdila, že opatrenie v danom prípade mohlo byť novou pomocou nezlučiteľnou so spoločným trhom (rozsudok Governement of Gibraltar/Komisia, citovaný v bode 38 vyššie, bod 138).
106 V napadnutých rozhodnutiach však Komisia jasne uvádza dôvody, na základe ktorých predbežne dospela k záveru, že dotknuté daňové opatrenia sú štátnou pomocou [bod 2 rozhodnutia SG (99) D/6871 a bod 3.1 jeho zhrnutia; rozhodnutie SG (99) D/6873, Ú. v. ES C 71, 2000, s. 11 a bod 2.1 jeho zhrnutia]. Následne Komisia uvádza dôvody, pre ktoré sa domnieva, že existujú pochybnosti pokiaľ ide o zlučiteľnosť daňových opatrení so spoločným trhom [bod 4 rozhodnutia SG (99) D/6871 a bod 3.3 jeho zhrnutia; rozhodnutie SG (99) D/6873, Ú. v. ES C 71, 2000, s. 12, a bod 2.3 jeho zhrnutia].
107 Dôvody uvedené v napadnutých rozhodnutiach takto umožnili žalobcom spoznať úvahy, ktoré viedli Komisiu k tomu, že prijala napadnuté rozhodnutia a súdu Spoločenstva umožnili vykonávať kontrolu zákonnosti.
108 Rozbor pripomienok vyjadrených žalobcami po začatí konania vo veci formálneho zisťovania poukazuje na to, že sa nezmýlili v súvislosti s argumentáciou, ktorú Komisia uviedla v napadnutých rozhodnutiach.
109 Za týchto podmienok je potrebné konštatovať, že napadnuté rozhodnutia sú dostatočne odôvodnené.
110 Posledný žalobný dôvod teda musí byť tiež zamietnutý.
111 Vzhľadom na všetky uvedené skutočnosti je potrebné žaloby zamietnuť.
O trovách
112 Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobcovia nemali vo veci úspech, je opodstatnené rozhodnúť tak, že budú znášať svoje vlastné trovy konania a nahradia trovy konania Komisie v súlade s jej návrhom.
Z týchto dôvodov,
SÚD PRVÉHO STUPŇA (tretia rozšírená komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Žaloby sa zamietajú.
2. Žalobcovia znášajú svoje vlastné trovy konania a sú povinní nahradiť trovy konania Komisie.
Jaeger | García-Valdecasas | Lenaerts |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 23. októbra 2002.