SODBA SODIŠČA PRVE STOPNJE (peti senat)
z dne 23. novembra 2004(*)
„Preglednost – Dostop javnosti do dokumentov Sveta – Delna zavrnitev dostopa – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme“
V zadevi T-84/03,
Maurizio Turco, stanujoč v Pulsanu (Italija), ki ga zastopajo O. W. Brouwer, T. Janssens in C. Schillemans, odvetniki,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Republike Finske, ki jo zastopata T. Pynnä in A. Guimaraes-Purokoski, zastopnici, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Kraljevine Danske, ki jo je sprva zastopal J. Liisberg, nato J. Molde, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
in
Kraljevine Švedske, ki jo zastopata A. Kruse, zastopnik, in K. Wistrand, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
intervenientke,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopata J.-C. Piris in M. Bauer, zastopnika,
tožena stranka,
ob intervenciji
Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, ki ga zastopa C. Jackson, zastopnica, skupaj s P. Salesom in J. Stratford, barristers, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
in
Komisije Evropskih skupnosti, ki jo zastopajo M. Petite, C. Docksey in P. Aalto, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxemoburgu,
intervenienta,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti odločbe Sveta z dne 19. decembra 2002 o delni zavrnitvi dostopa tožeči stranki do nekaterih dokumentov z dnevnega reda sestanka Sveta „Pravosodje in notranje zadeve“ z dne 14. in 15. oktobra 2002,
SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (peti senat),
v sestavi P. Lindh, predsednica, R. García-Valdecasas in J. D. Cooke, sodnika,
sodni tajnik: I. Natsinas, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 24. junija 2004
izreka naslednjo
Sodbo
Pravni okvir
1 Člen 255 ES določa:
„1. Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije ob upoštevanju načel in pogojev, ki naj se določijo v skladu z odstavkoma 2 in 3.
2. Splošna načela in omejitve iz razlogov javnega ali zasebnega interesa, ki veljajo za to pravico dostopa do dokumentov, določi Svet v skladu s postopkom iz člena 251 v dveh letih po začetku veljavnosti Amsterdamske pogodbe.
[…]“
2 Uvodne izjave 1, 2, 3, 4, 6 in 11 Uredbe (ES) št. 1049/2001 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL L 145, str. 43), sprejete na podlagi člena 255 ES, določajo:
„1. Drugi pododstavek člena 1 Pogodbe o Evropski uniji opredeljuje pojem javnosti in pravi, da je Pogodba nov korak v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani.
2. Javnost omogoča državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, in zagotavlja, da je uprava deležna večje zakonitosti ter je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistemu. Javnost prispeva h krepitvi načela demokracije in spoštovanja človekovih temeljnih pravic in svoboščin, določenih v členu 6 Pogodbe EU in v Evropski listini o temeljnih pravicah.
3. Sklepi srečanj Evropskega sveta v Birminghamu, Edinburghu in Kopenhagnu so poudarili potrebo po uvedbi večje preglednosti v delu institucij Unije. Ta uredba utrjuje pobude, ki so jih institucije že prevzele, da bi izboljšale preglednost postopka odločanja.
4. Namen te uredbe je čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov ter določiti splošna načela in omejitve takega dostopa v skladu s členom 255(2) […] ES.
[…]
6. Širši dostop do dokumentov se zagotovi, kadar institucije delujejo v svoji zakonodajni funkciji, vključno s prenesenimi pristojnostmi, sočasno pa se ohranja učinkovitost postopka odločanja institucij. Taki dokumenti morajo biti čim bolj neposredno dostopni.
[…]
11. Načelno bi morali biti vsi dokumenti institucij dostopni javnosti. Vendar pa je treba nekatere javne in zasebne interese zaščititi z izjemami. Institucije bi morale imeti pravico varovati svoja notranja posvetovanja in razprave, kadar je to potrebno za varovanje svoje sposobnosti opravljanja nalog. Pri ocenjevanju izjem bi morale institucije upoštevati načela v zakonodaji Skupnosti s področja varstva osebnih podatkov, na vseh področjih delovanja Skupnosti.
[…]“
3 Člen 4 te uredbe določa:
„Izjeme
1. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
(a) javnega interesa, kar zadeva:
– javno varnost,
– obrambne in vojaške zadeve,
– mednarodne odnose,
– finančno, denarno ali gospodarsko politiko Skupnosti ali države članice;
(b) zasebnost in integriteto posameznika, zlasti v skladu z zakonodajo Skupnosti s področja varstva osebnih podatkov.
2. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
– poslovnih interesov fizičnih in pravnih oseb, vključno z intelektualno lastnino,
– sodnih postopkov in pravnih nasvetov,
– namena inšpekcij, preiskav in revizij,
razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
3. Dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala, se zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
Dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, se zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
[…]“
Dejansko stanje
4 Tožeča stranka je z elektronsko pošto z dne 22. oktobra 2002 zaprosila za dostop do dokumentov dnevnega reda sestanka Sveta „Pravosodje in notranje zadeve“, ki je potekalo v Luxembourgu 14. in 15. oktobra 2002, med te dokumente spada tudi mnenje pravne službe Sveta v zvezi s predlogom direktive Sveta o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil v državah članicah.
5 Svet je z elektronsko pošto 5. novembra 2002 ugodil prošnji tožeče stranke glede 15 od 20 zaprošenih dokumentov. Tožeči stranki je na podlagi člena 4(3) (pododstavek 1) Uredbe št. 1049/2001 zavrnil popoln dostop do štirih dokumentov v zvezi z zakonodajnimi predlogi (dokumenti št. 12903/02, 12616/02, 12616/02 COR 1 in 12619/02). Svet je na podlagi člena 4(2) te uredbe tožeči stranki prav tako zavrnil dostop do mnenja svoje pravne službe, omenjenega zgoraj v točki 4 (dokument št. 9077/02). V zvezi z zadnjim dokumentom je Svet navedel:
„Dokument št. 9077/02 je mnenje pravne službe Sveta v zvezi s predlogom direktive Sveta o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil v državah članicah.
Glede na vsebino tega dokumenta bi lahko njegovo razkritje oslabilo varstvo notranjih pravnih nasvetov Sveta, določenih v členu 4(2) Uredbe. Ker ni podanih posebnih razlogov, ki bi nakazovali, da obstaja odločilen javni interes za razkritje tega dokumenta, je generalni sekretariat po pretehtanju interesov sklenil, da ima interes zaščite internih pravnih nasvetov prednost pred javnim interesom, in zato odločil, da v skladu s členom 4(2) Uredbe zavrne dostop do tega dokumenta. Ta izjema se nanaša na celotno vsebino dokumenta. Tako ni mogoče dovoliti delnega dostopa do njega na podlagi člena 4(6) Uredbe.“
6 Tožeča stranka je z dopisom z dne 22. novembra 2002 v skladu s členom 7(2) Uredbe št. 1049/2001 vložila potrdilno prošnjo. Tožeča stranka je navedla, da je Svet zmotno uporabil izjeme od pravice do dostopa javnosti do dokumentov institucij, določenih v členu 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001, in menila, da je prevladujoči javni interes, ki upravičuje razkritje spornih dokumentov, načelo demokracije in sodelovanja državljanov v zakonodajnem postopku.
7 Svet je z dopisom z dne 19. decembra 2002 (v nadaljevanju „izpodbijana odločba“) zavrnil potrdilno prošnjo tožeče stranke. V pismu je glede štirih dokumentov, ki se nanašajo na zakonodajne predloge, navedeno:
„Čeprav je bil na Svetu glede teh vprašanj že dosežen napredek, razprave o spornih zakonodajnih aktih še vedno potekajo. Svet zato meni, da bi bilo razkritje celotnih dokumentov v teh okoliščinah prenagljeno, in meni, da ima, po pretehtanju zadevnih interesov, interes varstva postopka odločanja institucije vedno prednost pred interesom javnosti […] glede identifikacije delegacij, katerih stališča so zapisana v dokumentih, ker bi lahko bila s tem bistveno zmanjšana prilagodljivost delegacij pri ponovni presoji stališč ali bi to pripeljalo k ponovnemu odprtju razprave in tako resno oslabilo postopek odločanja Sveta.“
8 Svet je glede mnenja svoje pravne službe v izpodbijani odločbi menil, da se lahko razkrije le njegov prvi odstavek in da se v ostalem potrdi odločba z dne 5. novembra 2002 o zavrnitvi dostopa tožeči stranki do tega mnenja. V zvezi z obstojem prevladujočega javnega interesa v smislu tega člena je Svet navedel naslednje:
„Svet meni, da takšen odločilni javni interes ni vzpostavljen s samim dejstvom, da bi bilo razkritje teh dokumentov, ki vsebujejo mnenje pravne službe o pravnih vprašanjih, postavljenih med razpravo o zakonodajnih pobudah, v splošnem interesu povečanja preglednosti in odprtosti postopka odločanja institucije. To merilo bi se lahko uporabilo za vsa pisna mnenja ali podobne dokumente pravne službe, s čimer bi bilo Svetu pravzaprav onemogočeno, da bi zavrnil dostop do katerega koli mnenja pravne službe na podlagi Uredbe št. 1049/2001. Svet meni, da bi bil tak izid očitno v nasprotju z voljo zakonodajalca, ki je izražena v členu 4(2) Uredbe št. 1049/2001, ker bi bil tej določbi odvzet ves koristen učinek.“
9 Svet je z dopisom z dne 19. maja 2003 tožečo stranko obvestil, da so bili štirje dokumenti v zvezi z zakonodajnimi predlogi, do katerih je imela le delni dostop, objavljeni v celoti oziroma so ji bili posredovani osebno.
Postopek
10 Tožeča stranka je 28. februarja 2003 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila to tožbo.
11 S sklepom z dne 20. oktobra 2003 je predsednik petega senata Sodišča prve stopnje dovolil intervencijo Republike Finske, Kraljevine Danske in Kraljevine Švedske v podporo zahtevkom tožeče stranke ter Komisije in Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska v podporo zahtevkom Sveta.
12 Intervenienti so predložili vloge v za to določenih rokih.
13 Sodišče prve stopnje (peti senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da bo izvedlo ustni postopek.
14 Stranke so podale ustne navedbe in odgovore na vprašanja Sodišča prve stopnje na obravnavi 24. junija 2004.
Zahtevki strank
15 Tožeča stranka Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– Svetu naloži plačilo stroškov, skupaj s stroški intervenientov.
16 Svet Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– ustavi postopek za del tožbenega zahtevka, ki se nanaša na z izpodbijano odločbo zavrnjen popolni dostop do štirih dokumentov, ki zadevajo zakonodajne predloge;
– v skladu s členom 87(6) Poslovnika Sodišča prve stopnje odloči o stroških, povezanih z ustavitvijo postopka;
– tožbo v preostalem zavrne kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
17 Republika Finska v podporo tožeči stranki Sodišču prve stopnje predlaga, naj izpodbijano odločbo razglasi za nično.
18 Kraljevina Švedska v podporo tožeči stranki Sodišču prve stopnje predlaga, naj izpodbijano odločbo razglasi za nično v delu, v katerem je bil zavrnjen dostop tožeči stranki do pravnega mnenja Sveta.
19 Komisija v podporo Svetu Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži stroške, skupaj s stroški njenih intervenientov.
20 Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska v podporo Svetu Sodišču prve stopnje predlaga, naj tožbo zavrne.
Pravna vprašanja
21 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe glede štirih dokumentov, ki zadevajo zakonodajne predloge, navaja, da je Svet kršil člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001 in dolžnost obrazložitve. Glede spornega pravnega mnenja tožeča stranka navaja, da je Svet kršil člen 4(2) te uredbe.
Zavrnitev popolnega dostopa do štirih dokumentov, ki zadevajo zakonodajne predloge
Navedbe strank
22 Svet navaja, da ob vložitvi tožbe dokumenta št. 12616/02 in št. 12616/02 COR 1 še nista bila v celoti javna, čeprav je bila uredba, o kateri se govori v teh dokumentih, že sprejeta. Dokumenta sta bila 26. marca 2003 v celoti objavljena na svetovnem spletu. Svet v zvezi s tem pojasnjuje, da kljub prizadevanjem, da bi bili ti dokumenti dostopni na svetovnem spletu, kot je določeno s členom 11(6) Priloge II „Posebne določbe o dostopu javnosti do dokumentov Sveta“ odločbe 2002/692/ES z dne 22. julija 2002 o sprejetju poslovnika Sveta (UL L 230, str. 7), zaradi preobremenjenosti z delom tega ni bilo mogoče izvesti pred vložitvijo te tožbe.
23 Glede dokumentov št. 12619/02 in št. 12903/02 naj bi bilo 19. maja 2003 odločeno, da se objavita v celoti, čeprav se z njima povezani zakonodajni postopek še ni končal s sprejetjem končnega besedila.
24 Ker naj bi bilo tako prošnji tožeče stranke v zvezi s temi dokumenti ugodeno Svet, ob podpori Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, meni, da je tožba v zvezi z zavrnitvijo popolnega dostopa tožeči stranki do teh štirih dokumentov postala brezpredmetna. V tem delu tožbe se torej postopek ustavi (sklep Sodišča prve stopnje z dne 17. septembra 1997 v zadevi Antillean Rice Mills proti Komisiji, T-26/97, Recueil, str. II-1347, točka 15).
25 Tako naj ne bi bilo treba odgovoriti na navedbe tožeče stranke v zvezi s pravico dostopa do teh dokumentov.
26 Tožeča stranka priznava, da je njena tožba zaradi odločitve Sveta o odobritvi dostopa tožeči stranki do teh štirih dokumentov, ki zadevajo zakonodajne predloge, postala brezpredmetna v delu, v katerem je bil popolni dostop do teh dokumentov zavrnjen. Vendar poudarja, da Svet ni posredoval nobene obrazložitve v zvezi s spremenjenim stališčem glede njihovega razkritja.
27 Če bi Svet potrdil, da ni ponovno preučil obrazložitve izpodbijane odločbe, naj ta tožba ne bi postala brezpredmetna. Svet se v bistvu ne more izogniti sodnemu nadzoru s tem, da se odloči razkriti zadevne dokumente. Poleg tega bi se zakonitost odločbe morala presojati po času njenega sprejetja, kar je izraz načel zakonitosti in dostopa do sodnega varstva. Tožeča stranka zato predlaga, da se predlogu Sveta za ustavitev postopka ne ugodi, in meni, da se mora Svetu v vsakem primeru naložiti plačilo stroškov na podlagi člena 87(3), druga alinea, Poslovnika.
Presoja Sodišča prve stopnje
28 Sodišče prve stopnje poudarja, da je Svet z dopisom z dne 19. maja 2003 tožečo stranko obvestil o popolnem razkritju dokumentov št. 12903/02, št. 12616/02, št. 12616/02 COR 1 in št. 12619/02.
29 Ker je tožeča stranka imela dostop do teh štirih dokumentov, naj razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe v delu, v katerem tožeči stranki delno zavrača dostop do teh dokumentov, ne bi imela dodatnih posledic v razmerju s popolnim razkritjem teh dokumentov.
30 Ker je tožba je postala brezpredmetna v delu, ki se nanaša na kategorijo pregledanih dokumentov, se v tem delu postopek ustavi.
Zavrnitev dostopa do mnenja pravne službe Sveta
Navedbe strank
31 Tožeča stranka navaja, da je Svet z zavrnitvijo dostopa tožeči stranki do mnenja njegove pravne službe kršil člen 4(2) Uredbe št. 1049/2001. Glede tega navaja tri utemeljitve
32 Tožeča stranka najprej navaja, da se člen 4(2) Uredbe št. 1049/2001 ne uporablja za pravna mnenja, ki zadevajo zakonodajne projekte. Ugotavlja, da se izjema od načela dostopa javnosti do dokumentov iz tega člena nanaša na „sodne postopke in pravne nasvete“. Ta izjema torej ne želi pokriti vseh notranjih ali zunanjih pravnih mnenj Sveta, ampak naj bi zagotavljala, da se pravna mnenja, izdelana v okviru aktualnih ali potencialnih pravnih postopkov in ki so podobna pisanjem med odvetnikom in stranko, ne bi razkrila, razen če obstaja višji javni interes, ki upravičuje njihovo razkritje. Evropski varuh človekovih pravic naj bi enako ugotovil v enem od poročil Parlamentu.
33 Člen 4(2)(2) Uredbe št. 1049/2001 naj tako ne bi pokrival pravnih mnenj, ki zadevajo zakonodajne predloge. Člen 4(3) te uredbe naj bi bil primerna določba, s katero se lahko upraviči zavrnitev dostopa do pravnih mnenj, nastalih v okviru preučitve zakonodajnih predlogov. Svet je zmotno uporabil pravo, ker se v izpodbijani odločbi ni skliceval na to določbo.
34 Poleg tega naj bi se morale v skladu z ustaljeno sodno prakso vse izjeme od načela do najširšega možnega dostopa do dokumentov institucije razlagati in uporabljati ozko ter na individualni podlagi. Tožeča stranka v zvezi s tem navaja, da naj bi trditve Sveta prej podpirale tezo, da je bil namen zakonodajalca ravno omejiti smisel izraza „pravna mnenja“ na pravna mnenja, izdelana v okviru aktualnih ali potencialnih sodnih postopkov. Iz tega sledi, da naj izjema iz člena 4(2)(2) Uredbe št. 1049/2001 glede „sodnih postopkov in pravnih nasvetov“ ne bi zajemala hkrati pravnih nasvetov, ki so bili izdelani v okviru zakonodajnih postopkov, in pravnih nasvetov v okviru sodnih postopkov. Kljub negotovosti glede dostopa do dokumentov v zvezi s prejšnjimi zakonodajnimi ukrepi in kljub razlagi, ki jo je o tem podalo Sodišče prve stopnje v sodbi z dne 7. decembra 1999 v zadevi Interporc proti Komisiji (T-92/98, Recueil, str. II-3521), naj bi iz Uredbe št. 1049/2001 jasno izhajalo, da „sodni postopki“ ne vsebujejo le pisnih vlog in drugih listin, ampak tudi „pravne nasvete“, izdelane v okviru takih aktualnih ali potencialnih postopkov.
35 Podredno, ob predpostavki, da se uporabi člen 4(2)(2) Uredbe št. 1049/2001, tožeča stranka, ob podpori Kraljevine Švedske, Kraljevine Danske in Republike Finske, opozarja, da se mora ta določba razlagati in uporabljati ozko.
36 Po mnenju tožeče stranke in Republike Finske naj bi bila razlaga Sveta glede te izjeme preširoka in bi privedla Svet do zavrnitve dostopa do skoraj vseh dokumentov, ki jih pripravi njegova pravna služba. Republika Finska navaja še, da sprejeto stališče Sveta ne spoštuje načela sorazmernosti.
37 Čeprav sme Svet zavrniti dostop do pravnih mnenj svoje pravne službe, lahko to stori šele po preučitvi vsakega pravnega mnenja in po določitvi konkretnih razlogov, ki opravičujejo zavrnitev dostopa (sodbi Sodišča prve stopnje z dne 17. junija 1998 v zadevi Svenska Journalistförbundet proti Svetu, T-174/95, Recueil, str. II-2289, točka 112, in z dne 7. februarja 2002 v zadevi Kuijer proti Svetu, T-211/00, Recueil, str. II-485, točka 56). V tem primeru naj Svet ne bi izkazal, da bi razkritje spornega pravnega mnenja oslabilo varstvo pravnih nasvetov.
38 Kraljevina Danska v zvezi s tem pojasnjuje, da Svet ni presodil, ali bi se lahko sporno pravno mnenje razkrilo, ker meni, da so vsa mnenja njegove pravne službe v okviru zakonodajnega postopka kategorija, za katero se preglednost ne uporablja. Po mnenju Kraljevine Danske in Republike Finske bi moral Svet v vsakem posameznem primeru pretehtati interese, navedene v členu 4(2) Uredbe št. 1049/2001. Republika Finska še dodaja, da je pri presoji izjeme, določene v tem členu, treba upoštevati čas, ki je pretekel med izdelavo pravnega mnenja in prošnjo do njegovega dostopa.
39 Tožeča stranka meni, da iz sodne prakse ni mogoče izpeljati splošne prepovedi razkritja vseh mnenj pravne službe. Sodna praksa naj ne bi nasprotovala razlikovanju med pravnim mnenjem, izdelanim med zakonodajnim postopkom, in pravnimi mnenji, izdelanimi v okviru sodnih postopkov. Prav tako naj sodbe, na katere se sklicuje Svet, ne bi bile upoštevne v tem primeru, saj se je problematika v zadevah, v katerih so bile izrečene te sodbe, nanašala na vprašanje, ali se lahko pravna mnenja Sveta brez posebnega dovoljenja predložijo v okviru postopkov pred Sodiščem prve stopnje. Tožeča stranka, Kraljevina Danska in Republika Finska poudarjajo, da te zadeve niso obravnavale uporabe Uredbe št. 1049/2001. Tožeča stranka se pri tem sklicuje na sodbo Sodišča z dne 13. julija 1995 v zadevi Španija proti Svetu (C-350/92, Recueil, str. I-1985, točka 35), na sklepne predloge generalnega pravobranilca Jacobsa v tej sodbi (Recueil, str. I-1988) in na sodbo Sodišča prve stopnje z dne 8. novembra 2000 v zadevi Ghignone in drugi proti Svetu (T-44/97, RecFP, str. I-A-233 in II-1023, točka 48).
40 V zvezi s sklepom predsednika Sodišča prve stopnje z dne 3. marca 1998 v zadevi Carlsen in drugi proti Svetu (T-610/97 R, Recueil, str. II-485), na katero se sklicuje Svet v izpodbijani odločbi, tožeča stranka navaja, da je bila odločba o prepovedi razkritja spornega pravnega mnenja sprejeta v okviru sprejetja začasnih odredb, kar naj bi pomenilo manj poglobljen preizkus dejstev in postavljenih pravnih vprašanj. V tej zadevi bi Sodišče prve stopnje lahko le težko sklenilo drugače, razen če bi posegalo v izid postopka v glavni stvari.
41 V zvezi z nujno neodvisnostjo pravnih mnenj pravne službe Sveta, ki jo ta navaja v utemeljitev zavrnitve razkritja spornega pravnega mnenja, tožeča stranka ob podpori Kraljevine Danske meni, da ta služba po členu 22 Poslovnika Sveta varuje interese institucije, v katero organizacijsko sodi in kateri je hierarhično podrejena, in ima jasno vlogo v zakonodajni funkciji te institucije. Razkritje mnenj pravne službe bi torej prispevalo k temu, da te zavaruje pred zunanjimi nedopustnimi vplivi in pred vplivi pravnih mnenj držav članic ter da se zagotovi njena nepristranskost.
42 Tožeča stranka in Republika Finska med drugim navajata, da imajo uslužbenci pravnih služb institucij Skupnosti in same pravne službe drugačno vlogo kot odvetniki zunaj institucij. Tako nimajo take neodvisnosti, kot je značilna za pravni poklic.
43 Kraljevina Švedska pri tem navaja, da čeprav bi lahko nekatere informacije iz teh pravnih mnenj sodile v okvir izjeme, predvidene v členu 4(2)(2) Uredbe št. 1049/2001, je dolžnost institucije, da presodi možnost njihovega razkritja ob upoštevanju informacij, ki jih vsebujejo, in da preveri, ali bi takšno razkritje oslabilo njihovo varstvo. Torej ni mogoče splošno šteti, da so pravna mnenja zaupna.
44 Kraljevina Švedska dodaja, da zakonodajalec ni želel, da bi bilo razkritje pravnih mnenj izključeno iz področja uporabe Uredbe št. 1049/2001. Prav tako ugotavlja, da je za to analizo treba upoštevati tudi druge dejavnike. Člen 207(3) ES priporoča večjo preglednost v okviru zakonodajnega postopka. Faza zakonodajnega postopka in narava akta, ki se sprejema, bi lahko vplivala na to presojo.
45 Kot skrajno podredno, tožeča stranka v primeru, da je Svet upravičeno uporabil člen 4(2)(2) Uredbe št. 1049/2001, navaja, da se ne bi smelo zavzeti mnenja, da bi razkritje mnenja njegove pravne službe oslabilo varstvo pravnih nasvetov.
46 Prvič, Svetu očita, da ni obrazložil, koliko bi razkritje spornega pravnega mnenja oslabilo varstvo pravnih nasvetov. Svet naj bi se dejansko zadovoljil z navedbo, da je bil obstoj neodvisnih pravnih mnenj bistvenega pomena za njegovo delovanje in da bi njihovo razkritje pripeljalo do negotovosti glede zakonitosti zakonodajnih aktov.
47 Po mnenju tožeče stranke ni mogoče pritrditi trditvi Sveta, da bi razkritje pravnih mnenj lahko vplivalo na njihovo neodvisnost. Svet naj ne bi dokazal, koliko bi razkritje pravnih mnenj prisililo pravno službo, da jih spremeni. Njihovo razkritje bi prej spodbudilo pravno službo k skrbnemu, neodvisnemu in objektivnemu delovanju, ker bi tretji lahko ta mnenja preverili. Tožeča stranka dodaja, da so se številna pravna mnenja omejila na kratko analizo pravne podlage predlagane zakonodaje, ne da bi vsebovala podrobne in zaupne utemeljitve pravne službe. Končno, tožeča stranka poudarja, da so v številnih državah članicah, kot sta Italija ali Nizozemska, pravna mnenja, ki zadevajo zakonodajne predloge, ki so jih sestavile pravne službe ali komisije in so namenjena vladam, dostopna javnosti. Ob upoštevanju pomena dostopa do teh pravnih mnenj na nacionalni ravni bi tožeča stranka lahko upravičeno pričakovala, da bo takšne informacije od Sveta dobila.
48 Tožeča stranka v zvezi z navedbo Sveta, da bi bila zaradi razkritja pravnih mnenj, ki zadevajo zakonodajne postopke, lahko vprašljiva zakonitost dokončno sprejetih normativnih aktov, opozarja, da se uporabi samo izjema, določena v členu 4(3) Uredbe št. 1049/2001. Svet se na to določbo ni skliceval, zato se njegove utemeljitve glede tega ne bi smele upoštevati.
49 V vsakem primeru razkritje pravnega mnenja ne bi moglo vplivati na zakonitost zadevnega normativnega akta, ker domneva zakonitosti aktov institucij Skupnosti velja, vse dokler jih sodišča Skupnosti morebiti ne razglasijo za nične.
50 Drugič, obstajal naj bi višji javni interes, ki upravičuje dostop javnosti do pravnih mnenj v zvezi z zakonodajnimi pobudami. Svet naj bi zmotno presodil, da prevladujočega javnega interesa, ki upravičuje razkritje, ne more biti v načelih preglednosti in odprtosti. Kraljevina Danska glede tega zatrjuje, da interes, vezan na preglednost postopka odločanja, prevladuje nad nasprotnimi interesi Sveta za zavrnitev razkritja pravnih mnenj.
51 Tožeča stranka v zaključku meni, da je Svet kršil člen 4(2) Uredbe št. 1049/2001 in ni spoštoval temeljnih državljanskih in političnih pravic državljanov, ki so zajamčene zlasti v členu 6 EU.
52 Svet in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska ter Komisija nasprotujejo navedbam tožeče stranke.
Presoja Sodišča prve stopnje
53 Uredba št. 1049/2001, sprejeta na podlagi člena 255 ES, določa načela, pogoje in omejitve uresničevanja pravice dostopa javnosti do dokumentov Parlamenta, Sveta in Komisije, da bi se državljanom omogočilo, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, da bi se zagotovila večja legitimnost uprave ter da je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanom v demokratičnem sistemu in da prispeva h krepitvi načela demokracije in spoštovanja temeljnih pravic.
54 Na podlagi člena 4(2)(2) Uredbe št. 1049/2001 institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo sodnih postopkov in pravnih nasvetov, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
55 Prvič, tožeča stranka navaja, da ta člen zajema le pravna mnenja, ki so jih izdelale pravne službe v okviru sodnih postopkov, in ne pravnih mnenj, ki so bila izdelana v okviru normativne dejavnosti institucij. Sporno pravno mnenje se nanaša na predlog direktive Sveta o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil v državah članicah, zato zanj ni mogoče uporabiti izjeme, določene v členu 4(2)(2) Uredbe št. 1049/2001.
56 Vendar besedilo določbe ne dovoljuje ugotovitve, da meri le na dokumente, ki lahko oslabijo varstvo sestavljenih pravnih mnenj, ki zadevajo sodne postopke.
57 Poleg tega je treba ugotoviti, da niti kodeks ravnanja o dostopu javnosti do dokumentov Sveta in Komisije, ki sta ga ti instituciji odobrili 6. decembra 1993 (93/730/ES (UL L 340, str. 41)), niti sklepi institucij o dostopu javnosti do njihovih dokumentov, sprejetih pred Uredbo št. 1049/2001 (Sklep Sveta 93/731/ES z dne 20. decembra 1993 (UL L 340, str. 43), Sklep Komisije 94/90/ESPJ, ES, Euratom z dne 8. februarja 1994 (UL L 46, str. 58), in Sklep Evropskega parlamenta 97/632/ES, ESPJ, Euratom z dne 10. julija 1997 (UL L 263, str. 27)), posebej niso določali varstva pravnih mnenj teh institucij na podlagi izjem od pravice dostopa javnosti do teh dokumentov. Namen teh besedil je bilo varstvo sodnih postopkov.
58 Iz tega sledi, da je zakonodajalec Skupnosti v Uredbi št. 1049/2001 želel predvideti izjemo v zvezi s pravnimi nasveti, ki naj bi se razlikovala od izjeme v sodnih postopkih.
59 Glede tega naj bi razlaga tožeče stranke, da so pravna mnenja iz člena 4(2)(2) Uredbe št. 1049/2001 tista, ki so izdelana v okviru sodnih postopkov, ki jim sledijo pravne službe institucij, zahtevala, da zakonodajalec to posebej določi, na primer, da se to varstvo nanaša na „sodne postopke in še posebej na pravna mnenja“. V tem primeru ni tako.
60 V skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da je izjeme dostopa do dokumentov treba razlagati in uporabljati ozko, tako da se ne oteži uporaba splošnega načela, po katerem ima javnost najširši možen dostop do dokumentov institucij (v zvezi s Sklepom 94/90 glej po analogiji sodbi Sodišča prve stopnje z dne 14. oktobra 1999 v zadevi Bavarian Lager proti Komisiji, T-309/97, Recueil, str. II-3217, točka 39, in z dne 11. decembra 2001 v zadevi Petrie in drugi proti Komisiji, T‑191/99, Recueil, str. II-3677, točka 66).
61 Načelo, ki ga izpostavlja sodna praksa, se uporablja le za določitev obsega izjeme v primeru, ko bi bila posledica te več različnih razlag. V tem primeru izraz „pravni nasveti“ sam po sebi ne pomeni težave pri razlagi, tako da ni mogoče šteti, da zajema le sestavljene nasvete, ki zadevajo sodne postopke. Nasprotna razlaga, ki jo je predlagala tožeča stranka, bi povzročila, da bi bil omembi pravnih nasvetov med izjemami, določenimi v Uredbi št. 1049/2001, odvzet ves koristni učinek.
62 Tako je treba pojem „pravni nasveti“ razumeti v smislu, da varstvo javnega interesa lahko nasprotuje razkritju vsebine dokumentov, ki jih je izdelala pravna služba Sveta v okviru sodnih postopkov in tudi za druge namene.
63 V zvezi s „sodnimi postopki“ v smislu Sklepa 94/90 je Sodišče prve stopnje menilo, da ta izraz ne pokriva le vlog ali vloženih aktov, notranjih dokumentov v zvezi s pripravljalnim postopkom tekoče zadeve, ampak tudi sporočila v zvezi z zadevo med generalnim direktoratom in pravno službo ali odvetniško pisarno (zgoraj navedena sodba v zadevi Interporc proti Komisiji, točka 41).
64 Ker je bil pojem „sodni postopki“, že razložen v zvezi s pravico dostopa javnosti do dokumentov institucij, se šteje, da definicija, izpeljana v okviru razlage Sklepa 94/90, ustreza okviru Uredbe št. 1049/2001.
65 Ker so pravni nasveti, sestavljeni v okviru sodnih postopkov, že zdaj zajeti z izjemo v zvezi z varstvom sodnih postopkov v smislu člena 4(2)(2) Uredbe št. 1049/2001, ima izrecna navedba pravnih nasvetov med izjemami nujno drugačen obseg od izjem, ki se nanašajo na sodne postopke.
66 Iz tega sledi, da ni utemeljena navedba tožeče stranke, da se za pravni nasvet v zvezi z zakonodajno dejavnostjo institucije, kot je sporni pravni nasvet v tem primeru, ne more uporabljati izjeme v zvezi s pravnimi nasveti v smislu člena 4(2), druga aliena, Uredbe št. 1049/2001.
67 Glede na zgoraj navedeno se je Svet upravičeno oprl na izjemo, določeno v členu 4(2)(2) Uredbe št. 1049/2001, da je določil, ali mora tožeči stranki dovoliti dostop do mnenja svoje pravne službe.
68 Drugič, tožeča stranka meni, da Svet ni pregledal spornega pravnega mnenja, ker naj bi bila pravna mnenja zaupna. Prav tako prereka umestnost navedbe Sveta o nujnosti ohranitve neodvisnosti njegove pravne službe.
69 Poudariti je treba, da mora institucija za vsak posamezen primer preveriti, ali dokumenti, za katere razkritje se zaproša, dejansko spadajo med izjeme, naštete v Uredbi št. 1049/2001 (v zvezi s Sklepom 94/90 glej po analogiji sodbo Sodišča z dne 11. januarja 2000 v zadevi Nizozemska in Van der Wal proti Komisiji, C‑174/98 P in C-189/98 P, Recueil, str. I-1, točka 24).
70 V tem primeru je treba ugotoviti, da je sporni dokument mnenje pravne službe Sveta, ki zadeva predlog direktive Sveta o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil v državah članicah.
71 To, da je sporni dokument pravno mnenje, samo po sebi ne upravičuje uporabe omenjene izjeme. Kot je bilo že predhodno opozorjeno, je treba vsako izjemo od pravice dostopa javnosti do dokumentov institucij iz Uredbe št. 1049/2001 razlagati in uporabljati ozko (v tem smislu glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 13. septembra 2000 v zadevi Denkavit Nederland proti Komisiji, T-20/99, Recueil, str. II-3011, točka 45).
72 Sodišče prve stopnje mora torej preveriti, ali Svet v tem primeru z uporabo člena 4(2)(2) Uredbe št. 1049/2001 ni zmotno presodil, da bi razkritje spornega pravnega mnenja oslabilo upravičeno varstvo tovrstnega dokumenta.
73 Da bi upravičil zavrnitev popolnega dostopa do spornega pravnega mnenja, Svet v izpodbijani odločbi v bistvu navaja, da so mnenja njegove pravne službe pomemben instrument, ki mu omogoča varnost pri združljivosti njegovih aktov s pravom Skupnosti in da se nadaljujejo razprave v zvezi z zadevnimi pravnimi stališči. Navaja še, da bi tako razkritje lahko povzročilo negotovost v zvezi z zakonitostjo normativnih aktov, sprejetih na podlagi teh mnenj. Svet se prav tako sklicuje na sklepne predloge generalnega pravobranilca Jacobsa v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Španija proti Svetu, na zgoraj navedeni sklep v zadevi Carlsen in drugi proti Svetu ter na zgoraj navedeno sodbo Ghignone in drugi proti Svetu.
74 Drži, da se ta obrazložitev v zvezi s potrebo po sklicevanem varstvu nanaša na vsa pravna mnenja Sveta, ki se nanašajo na zakonodajne akte, in ne posebej na sporno pravno mnenje. Svet splošno obrazložitev upravičuje z dejstvom, da bi predložitev dodatnih informacij, na katere se vsebina spornega pravnega mnenja še posebej sklicuje, sklicevani izjemi odvzela njen namen.
75 Čeprav je Svet sprva zavrnil dostop tožeči stranki do spornega pravnega mnenja, iz izpodbijane odločbe izhaja, da je na koncu le odobril razkritje edinega uvodnega odstavka tega mnenja. V tem uvodnem odstavku je nakazano, da sporno mnenje vsebuje nasvete pravne službe Sveta o vprašanju pristojnosti Skupnosti na področju dostopa državljanov tretjih držav na trg delovne sile.
76 Iz tega sledi, da ni utemeljen očitek, da naj Svet ne bi preučil vsebine spornega pravnega mnenja, da bi zavzel stališče o sporni prošnji za dostop.
77 Glede ustreznosti potrebe do varstva tega mnenja, ki ga je Svet določil v izpodbijani odločbi, Sodišče prve stopnje meni, da bi se z razkritjem spornega pravnega mnenja javno objavile notranje razprave Sveta v zvezi z vprašanjem pristojnosti Skupnosti na področju dostopa državljanov tretjih držav na trg dela in še širše v zvezi z vprašanjem zakonitosti zakonodajnega akta, na katerega se nanaša.
78 S stališči posebne narave teh dokumentov bi razkritje takšnega mnenja lahko povzročilo dvom glede zakonitosti spornega zakonodajnega akta.
79 Poleg tega je pomembno navesti, da Svet utemeljeno meni, da neodvisnost mnenj njegove pravne službe, izdelanih na podlagi prošnje drugih služb te institucije ali ki so jim vsaj namenjena, lahko pomeni interes, ki ga je potrebno varovati. Na tem mestu tožeča stranka ni razložila, koliko bi, v okoliščinah tega primera, razkritje spornega pravnega mnenja prispevalo k varovanju pravne službe Sveta pred nezakonitimi zunanjimi vplivi.
80 Glede na zgoraj navedeno Svet ni zmotno presodil, ko je menil, da obstaja interes varstva spornega pravnega mnenja.
81 Tretjič, v zvezi z obstojem prevladujočega javnega interesa v smislu člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001, ki upravičuje razkritje spornega pravnega mnenja, tožeča stranka trdi, da Svet ni preveril njegovega obstoja. Tožeča stranka glede tega meni, da so načela preglednosti, odprtosti in demokracije oziroma sodelovanja državljanov v postopku odločanja prevladujoči javni interes, ki upravičuje razkritje spornega pravnega mnenja.
82 Kljub temu je treba opozoriti, da se ta načela uresničujejo po vseh določbah Uredbe št. 1049/2001, kot to potrjujeta uvodni izjavi 1 in 2 te uredbe, ki se izrecno sklicujeta na načela odprtosti, demokracije in tesnejšega sodelovanja državljanov v postopku odločanja (glej točko 2 zgoraj).
83 Višji javni interes, določen v členu 4(2) Uredbe št. 1049/2001, ki bi lahko upravičil razkritje dokumenta, ki bi lahko oslabilo varstvo pravnih mnenj, se mora načeloma razlikovati od zgoraj navedenih načel, iz katerih izhaja omenjena uredba. Sicer mora prosilec dokazati vsaj to, da glede na posebne okoliščine primera sklicevanje na ta ista načela pomeni ostrino, ki presega potrebo po varstvu spornega dokumenta. V tem primeru ni tako.
84 Čeprav je mogoče, da zadevna institucija sama ugotovi prevladujoč javni interes, ki lahko upraviči razkritje takšnega dokumenta, mora prosilec, ki želi na podlagi takšnega interesa določeno korist, takšen interes uveljavljati v okviru svoje prošnje, v kateri se pozove institucijo, da se v zvezi s tem izjavi.
85 Z ugotovitvijo, da prevladujoči javni interesi, na katere se je sklicevala tožeča stranka, ne upravičujejo razkritja spornega pravnega mnenja, Svet v tem primeru ni napravil zmote pri presoji; prav tako mu ni mogoče očitati, da ni identificiral drugih prevladujočih javnih interesov.
86 Glede na vse navedeno je treba tožbo zavrniti v delu zavrnitve dostopa do pravnega mnenja Sveta.
Predlog ukrepa procesnega vodstva
87 Sodišče prve stopnje meni, da predlogu ukrepa procesnega vodstva, ki ga je tožeča stranka podala v pisanjih in s katerim zahteva, da Svet Sodišču prve stopnje izroči vse dokumente, za katere razkritje se zaproša, ni treba ugoditi.
88 Predlog, naj se Sodišču prve stopnje predložijo štirje dokumenti, ki zadevajo zakonodajni postopek, je postal brezpredmeten, saj je tožeča stranka imela dostop do teh dokumentov.
89 Predlogu za predložitev spornega pravnega mnenja Sodišču prve stopnje se ne ugodi, saj Sodišče prve stopnje meni, da je na podlagi spisa dejansko stanje dovolj razjasnjeno.
Stroški
90 Na podlagi člena 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Člen 87(6) tega poslovnika določa, da o stroških odloči Sodišče prve stopnje po lastni presoji, kadar se postopek ustavi pred izdajo sodbe.
91 Kot je Sodišče prve stopnje ugotovilo zgoraj, je tožba postala brezpredmetna v delu, ki se nanaša na celotno zavrnitev štirih dokumentov Sveta, ki zadevajo zakonodajne predloge (dokumenti št. 12616/02, št. 12616/02 COR 1, št. 12903/02 in št. 12619/02).
92 Svet je v pisanjih priznal, da bi moral dokumenta št. 12616/02 in št. 12616/02 COR 1 posredovati tožeči stranki pred vložitvijo tožbe. Tako ravnanje Sveta je povzročilo nastanek spora v delu, ki se nanaša na ta dokumenta, in pripeljalo do tega, da so tožeči stranki nastali nepotrebni stroški.
93 V zvezi z dokumentoma št. 12619/02 in št. 12903/02 je Svet končno odločil, da ju po vložitvi te tožbe posreduje tožeči stranki, čeprav zakonodajni akti, na katere se nanašata, še niso bili sprejeti, ne da bi obrazložil razloge za spremenjen odnos.
94 Svet bo nosil polovico svojih stroškov tožbe in polovico stroškov, ki jih priglasi tožeča stranka.
95 Ker pa tožeča stranka ni uspela v delu tožbe, ki se nanaša na zavrnitev dostopa do pravnega mnenja Sveta, nosi polovico lastnih stroškov postopka in polovico stroškov, ki jih priglasi Svet.
96 Na podlagi člena 87(4)(1) Poslovnika države članice in institucije, ki se kot intervenienti udeležijo postopka, nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE PRVE STOPNJE (peti senat)
razsodilo:
1) Tožba se zavrne v delu, v katerem je bil dostop do pravnega mnenja Sveta zavrnjen.
2) V preostalem se postopek ustavi.
3) Tožeča stranka in Svet nosita vsak polovico stroškov postopka.
4) Intervenienti nosijo svoje stroške.
Lindh | García-Valdecasas | Cooke |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 23. novembra 2004.