Kohtuasi T‑265/08
Saksamaa Liitvabariik
versus
Euroopa Komisjon
ERF – Rahalise abi vähendamine – Eesmärgi 1 (1994–1999) alla kuuluv Tüüringi liidumaa (Saksamaa) rakenduskava
Kokkuvõte – Üldkohtu otsus (kolmas koda), 19. september 2012
1. Majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus – Struktuuriabi – Riiklike ettevõtmiste ühendusepoolne rahastamine – Põhimõtted – Algselt antud abi eeskirjade eiramise tõttu peatamise, vähendamise või tühistamise otsus – Selliste eeskirjade eiramiste arvesse võtmine, millel ei ole konkreetset finantsmõju – Lubatavus – Mõiste „eeskirjade eiramine” – Siseriiklike ametiasutuste vead – Hõlmamine
(EÜ artiklid 10 ja 274; nõukogu määrus nr 4253/88, artikli 24 lõiked 1 ja 2)
2. Euroopa Liidu õigus – Tõlgendamine – Põhimõtted – Autonoomne ja ühetaoline tõlgendamine
3. Majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus – Struktuuriabi – Riiklike ettevõtmiste ühendusepoolne rahastamine – Komisjoni otsus, millega vähendatakse finantsabi eeskirjade eiramise tõttu – Vähendamise ulatuse kindlaksmääramiseks kasutatava meetodi valik – Komisjoni kaalutlusruum – Ekstrapoleerimine finantskorrektsiooni kindlaksmääramisel – Lubatavus
(EÜ artikkel 274; nõukogu määrus nr 4253/88, artikli 24 lõiked 1 ja 2)
4. Majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus – Struktuuriabi – Riiklike ettevõtmiste ühendusepoolne rahastamine – Komisjoni otsus, millega vähendatakse finantsabi eeskirjade eiramise tõttu – Tõendamiskoormis – Jaotus komisjoni ja liikmesriigi vahel
(Nõukogu määrus nr 4253/88, artikli 24 lõige 2)
5. Tühistamishagi – Vaidlustatavad aktid – Aktid, mille eesmärk on tekitada siduvaid õiguslikke tagajärgi – Akt, mis väljendab komisjoni tahet järgida teatavat lähenemisviisi struktuurifondist antava finantsabi vähendamise või peatamise raames – Väljajätmine
(Nõukogu määrus nr 4253/88, artikkel 24)
6. Majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus – Struktuuriabi – Ühendusepoolne rahastamine – Siseriiklike ametiasutuste põhjalik kontroll abi saajate rahaliste kohustuste täitmise üle – Komisjoni kohustus viia läbi uus uurimine – Puudumine
(Nõukogu määrus nr 4253/88, artikli 24 lõiked 1 ja 2)
7. Majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus – Struktuuriabi – Ühendusepoolne rahastamine – Komisjoni ja kontrollikoja poolt läbiviidavad kontrollid – Eri rolli ja ülesannetega institutsioonid – Komisjoni kohustus võtta oma otsus vastu siseriiklike ametiasutuste poolt läbiviidud kontrollide ja kontrollikoja tuvastuste alusel
(EÜ artikkel 246 ja EÜ artikli 248 lõige 1; nõukogu määrus nr 4253/88, artikli 24 lõige 1)
8. Euroopa Liidu õigus – Põhimõtted – Õiguspärase ootuse kaitse – Tingimused
9. Euroopa Liidu õigus – Põhimõtted – Proportsionaalsus – Finantsabi tühistamine oluliste kohustuste rikkumise korral – Lubatavus
1. Määruse nr 4253/88, millega nähakse ette sätted määruse nr 2052/88 rakendamiseks seoses struktuurifondide tegevuse kooskõlastamisega teiste struktuurifondidega ning Euroopa Investeerimispanga ja muude olemasolevate rahastamisvahendite tegevusega, artikli 24 lõige 2 lubab komisjonil vähendada abi või peatada abi andmine, kui selle artikli lõike 1 alusel läbi viidud kontrolli tulemusel on tuvastatud eeskirjade eiramine. Selles artiklis ei ole siiski täpsustatud fondi rahastatava toimingu või meetme rakendamise raames eeskirjade eiraja isikut. Selles osas vastutavad siseriiklikud ametiasutused ühenduse fondide nõuetekohase kasutamise eest ning just nemad peavad võtma siseriiklike õigus‑ ja haldusnormide alusel vajalikud meetmed tagamaks muu hulgas, et fondidest rahastatavad tehingud tegelikult tehakse ja seda õigusnorme järgides. Komisjonil on nimelt üksnes täiendav ülesanne.
Määruse nr 4253/88 artiklis 24 ei tehta lisaks eeskirjade eiramistel, mis võivad kaasa tuua abi vähendamise, mingit kvantitatiivset või kvalitatiivset vahet. Isegi selline eeskirjade eiramine, millel ei ole konkreetset finantsmõju, võib tõsiselt kahjustada liidu finantshuve ja liidu õigusest kinnipidamist ning seega õigustada komisjonipoolseid finantskorrektsioone. Nii võib näiteks haldusviga, mis on seotud rahastamiskavas ja maksetaotluses nimetatud summade erinevusega, kujutada endast sellist eeskirjade eiramist, mis võib õigustada abi vähendamist. Peale selle räägib asjaolu, et siseriiklikel ametiasutustel on struktuurifondide rakendamisel keskne roll, mõiste „eeskirjade eiramine” laia tõlgendamise kasuks. Nimelt tuleb selliste asutuste viga käsitada „eeskirjade eiramisena” kõnealuse määruse artikli 24 lõike 2 tähenduses, arvestades EÜ artiklis 274 ette nähtud hea finantshalduse põhimõttega ja EÜ artiklis 10 ette nähtud lojaalse koostöö põhimõttega, mis ei võimalda anda liikmesriikidele immuniteeti, ning arvestades asjaoluga, et artikkel 24 on ainuke säte, mis võimaldab vähendada abi summat juhul, kui abi andmine ei ole toimunud nii, nagu algselt ette nähti.
Seetõttu kahjustaks määruse nr 4253/88 artikli 24 lõike 2 selline tõlgendamine, mis välistab mõiste „eeskirjade eiramine” alt siseriiklike ametiasutuste vead, selles sättes kehtestatud eeskirja kasulikku mõju. Sellest tuleneb, et liidu õiguse rikkumised, mille on toime pannud siseriiklikud haldusasutused, kuuluvad artikli 24 lõike 2 kohaldamisalasse. Arvestades sellega, et siseriiklikel ametiasutustel on struktuurifondide rakendamisel keskne roll, tuleb nende toime pandud rikkumist pidada „eeskirjade rikkumiseks” artikli 24 lõike 2 tähenduses.
(vt punktid 35, 37–40, 42 ja 43)
2. Vt otsuse tekst.
(vt punkt 58)
3. Määruse nr 4253/88, millega nähakse ette sätted määruse nr 2052/88 rakendamiseks seoses struktuurifondide tegevuse kooskõlastamisega teiste struktuurifondidega ning Euroopa Investeerimispanga ja muude olemasolevate rahastamisvahendite tegevusega, artikli 24 lõike 2 sõnastusest tuleneb, et komisjon võib asjaomase toimingu või meetme jaoks antavat abi vähendada, kui ta tuvastab artikli 24 lõikes 1 ette nähtud võistleva uurimise alusel, et on eiratud eeskirju ning et eeskätt on tegemist olulise muutmisega, mis mõjutab toimingu või meetme laadi või selle rakendamise tingimusi. Sama määruse artikli 24 lõige 2 ei tee kvantitatiivselt ega kvalitatiivselt vahet eeskirjade eiramistel, mis võivad olla abi vähendamise aluseks. Selle sättega antakse komisjonile seega abi vähendamise õigus ning ulatuslik kaalutlusruum, ilma et seejuures oleks kuidagi piiratud seda, mis meetodil komisjon vähendamise summa kindlaks määrab.
Finantskorrektsioonide kohaldamise pädevust rakendades peab komisjoni kasutatav tagasimaksmisele kuuluva summa kindlaksmääramise meetod olema kooskõlas määruse nr 4253/88 artikli 24 lõike 2 eesmärgiga. Selle sätte eesmärk on anda võimalus kohaldada finantskorrektsiooni juhul, kui kulutused, mille rahastamist taotleti, tehti liidu õigusnorme rikkudes. Selle eesmärgiga arvestades tuleb artikli 24 lõiget 2 tõlgendada sellisel moel, mis võimaldab komisjonil abi sobivalt vähendada. Täpsemalt sõltub korrektsiooni suurus liidu eelarvele tekitatud finantskahjust, mis on tehtud auditi raames kindlaks. Kogu see kahjum tuleb heastada, sest teistmoodi toimides rikutaks hea finantshalduse põhimõtet, mida komisjon ja liikmesriigid peavad EÜ artikli 274 kohaselt järgima. Nii peab komisjonil olema võimalik vähendada abi ulatuses, mis vastab tema poolt võistleva menetluse raames määruse nr 4253/88 artikli 24 lõike 1 alusel tuvastatud eeskirjade eiramise ulatusele.
Abi vähendamise otsus peab peegeldama eeskirjade eiramise süstemaatilist laadi. Lisaks sellele ei ole komisjoni käsutuses teavet kõigi asjaomase liikmesriigi poolt läbiviidud kontrollide kohta. Sellisel juhul on ekstrapoleerimise näol tegemist kõige sobivama vahendiga selleks, et tagada määruse nr 4253/88 artikli 24 lõikega 2 taotletavad eesmärgid. Kui eeskirjade eiramise süstemaatiline laad on tuvastatud, ei tugine abi vähendamine ju seega mitte komisjoni lihtsal eeldusel, vaid tõendatud asjaolul. Komisjon peab siiski täitma kohustust järgida liidu õigust, eeskätt seoses proportsionaalsuse põhimõttega.
Seega ei keela määruse nr 4253/88 artikli 24 lõige 2 komisjonil finantskorrektsiooni kindlaksmääramisel ekstrapoleerida.
(vt punktid 85 ja 86, 89–91, 95–97)
4. Eeskirjade eiramise tõttu finantsabi vähendamise otsuse puhul ei saa komisjon piirduda eeldusega, et kõnealune eeskirjade eiramine on toimunud, vaid ta peab õiguslikult piisavat tõendama, et eeskirjade eiramine ei piirdunud ainult nende konkreetsete juhtumitega, mida ta uuris. Nii piisab tõendamaks, et eeskirjade eiramine ei piirdunud ainult nende konkreetsete juhtumitega, mida ta uuris, tõendite esitamisest, mis annavad põhjust tõsiselt ja mõistlikult kahelda selles, et asjaomane liikmesriik on viinud kõik kontrollid läbi eeskirjade kohaselt. Komisjon ei ole kohustatud ammendavalt tõendama kõigi kontrollide puudulikkust. Selline tõendamiskoormise kergendamine on seletatav seeläbi, et määrusega nr 4253/88 – millega nähakse ette sätted määruse nr 2052/88 rakendamiseks seoses struktuurifondide tegevuse kooskõlastamisega teiste struktuurifondidega ning Euroopa Investeerimispanga ja muude olemasolevate rahastamisvahendite tegevusega – kehtestatud kord ei näe ette komisjonipoolset süstemaatilist kontrolli, mida viimasel oleks materiaalselt ka võimatu läbi viia, kuna ta ei ole ettevõtjatelt vajaliku teabe saamiseks nendele küllalt lähedal seisev isik. Kui komisjon on esitanud piisavalt asjaolusid, mis tekitavad kõigi siseriiklike kontrollidega seoses tõsise ja mõistliku kahtluse, on asjaomase liikmesriigi ülesanne tõendada komisjoni väidete ekslikkust, esitades täpsemad tõendid oma kontrollide toimumise kohta. Kui liikmesriik selliseid tõendeid ei esita, on komisjon tõendanud, et eeskirjade eiramine ei piirdunud ainult nende konkreetsete juhtumitega, mida ta uuris.
(vt punktid 92–94)
5. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 107–110)
6. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 123–125)
7. Ühenduse fondide kasutamise üle järelevalve teostamise ülesannet puudutavas on vajalik kontrollida, kas kontrollikoja ja komisjoni poolt läbiviidud kontrollide puhul on menetlustagatised ja praktilised tagajärjed samaväärsed. Menetlustagatiste osas on need kaks kontrolli liiki – komisjoni ja kontrollikoja poolt läbiviidav kontroll – võrdväärsed. Mõlemal juhul tuleb järgida kaitseõigusi, kohaldada kõrge auditistandardi eeskirju, liikmesriiki tuleb enne kohapealse kontrolli läbiviimist teavitada, siseriikliku ametiasutuse teenistujad võivad kontrollimisel osaleda ning asjaomasele liikmesriigile tuleb anda võimalus esitada kontrolli tulemuste kohta oma märkused. Nende kahe kontrolli ettenähtavad praktilised tagajärjed ei ole aga sarnased, sest kontrollikoja aruandel ei ole siduvat mõju ning finantskorrektsioone ei ole võimalik kohaldada vahetult selle aruande alusel.
Nimelt on kontrollikojal ja komisjonil ühenduse eelarvemenetluses erinev roll. EÜ artikli 246 kohaselt tagab kontrollikoda auditeerimise. EÜ artikli 248 lõike 1 kohaselt kontrollib ta ühenduse kõigi tulude ja kulude raamatupidamiskontosid ning teeb Euroopa Parlamendile ja Euroopa Liidu nõukogule avalduse, mis kinnitab raamatupidamiskontode usaldatavust ja nende aluseks olevate tehingute seaduslikkust ja korrektsust. Sellest tuleneb, et kontrollikoda peab eeskätt kontrollima seda, kuidas komisjon haldab ühenduse vahendeid. Kontrollikoda tuvastab olukorra ja lisaks esitab soovitusi finantshalduse optimeerimise eesmärgil. Komisjonil on täiendav ülesanne, mis seisneb vahendite tagasinõudmises juhul, kui projektide rakendamisel tuvastatakse eeskirjade eiramine.
Seetõttu ei ole nende kahe institutsiooni roll ja ülesanded süsteemi ülesehitust arvestades samad ning komisjon ei saa kontrollikoja järeldusi automaatselt üle võtta. Üldreeglina tuleneb sellest, et määruse nr 4253/88, millega nähakse ette sätted määruse nr 2052/88 rakendamiseks seoses struktuurifondide tegevuse kooskõlastamisega teiste struktuurifondidega ning Euroopa Investeerimispanga ja muude olemasolevate rahastamisvahendite tegevusega, artikli 24 lõikes 1 nõutud kontrolli ei pea tingimata läbi viima komisjoni ametnikud või teenistujad. Komisjon on aga siiski kohustatud esiteks tagama, et tema poolt kolmanda isiku läbiviidud kontrolli alusel kohaldatavad korrektsioonid ei ole automaatsed, vaid tuginevad kontrolli alusel saadud teabe ja tulemuste analüüsile, mis peab toimuma koostöös asjaomase liikmesriigiga, ning teiseks võtma vastu omaenda otsuse selliste kontrollide ja järgnevate nõupidamiste alusel.
(vt punktid 126–131)
8. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 142 ja 150)
9. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei tohi liidu institutsioonide aktid minna kaugemale sellest, mis on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ja vajalik. Eeskätt võib nimetatud põhimõtte puhul karistada kohustuste rikkumise eest, mille täitmine on ühenduse süsteemi nõuetekohase toimimise seisukohast olulise tähtsusega, sellise liidu õiguses ette nähtud õiguse kaotamisega, nagu seda on õigus saada finantsabi. Selles osas võib komisjon isegi välistada kõigi tehtud kulutuste kandmise, kui ta tuvastab, et puuduvad piisavad kontrollimehhanismid. Komisjon peab siiski järgima proportsionaalsuse põhimõtet. Kui komisjon peab oma raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise ülesande raames vajalikuks kehtestada kõigi kulutuste rahastamisest keeldumise asemel eeskirjad, mille eesmärk on teha vahet kontrolli puuduste eri tasemetest tingitud ohu suuruse alusel, siis peab liikmesriik tõendama, et need kriteeriumid on omavolilised ja ebaõiglased.
(vt punktid 152 ja 153)