KOHTUJURISTI ETTEPANEK
YVES BOT
esitatud 30. mail 2017(1)
Kohtuasi C‑165/16
Toufik Lounes
versus
Secretary of State for the Home Department
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (kõrge kohus (Inglismaa ja Wales), Queen’s Bench Division (halduskolleegium), Ühendkuningriik)
Eelotsusetaotlus – Liidu kodakondsus – ELTL artikkel 21 – Direktiiv 2004/38/EÜ – Soodustatud isikud – Liidu kodanik, kes sai vastuvõtva liikmesriigi kodakondsuse, säilitades oma päritoluriigi kodakondsuse – Asjaolu, et liidu kodanik saab vastuvõtva liikmesriigi kodakondsuse, mõju direktiiviga 2004/38 antud õiguste kasutamise suhtes – Selle kodaniku pereliikme, kes on kolmanda riigi kodanik, elamisõigus selles liikmesriigis
I. Sissejuhatus
1. Kas liidu kodanik, kes kasutas direktiivi 2004/38/EÜ(2) kohaselt vaba liikumise ja elamise õigust ning sai seejärel vastuvõtva liikmesriigi kodakondsuse, võib veel tugineda enda ja/või oma abikaasa jaoks, kes on kolmanda riigi kodanik, selle direktiiviga antud õigustele ja vabadustele, arvestades selle direktiivi isikulist kohaldamisala?
2. Selline ongi sisuliselt küsimus, mis on esitatud kõnesolevas eelotsusetaotluses.
3. Küsimus tekib sellepärast, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 sõnastuse kohaselt on selle direktiiviga antud õiguste saamiseks „soodustatud isikud“ „kõik[…] liidu kodanik[ud], kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende […] pereliikme[d], kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.“(3)
4. Euroopa Kohtult küsitakse seega, kas asjaolu, et liidu kodanik saab selle liikmesriigi kodakondsuse, kuhu ta selle direktiivi alusel elama asus ja kus ta elas, võib jätta tema ja tema abikaasa, kes on kolmanda riigi kodanik, ilma õigustest, mis ta varem selle direktiivi alusel omandas ja mida ta seni on täiel määral kasutada saanud.
5. Selline on Secretary of State for the Home Department’i (siseminister, Ühendkuningriik) seisukoht käesolevas asjas ning seda kaitseb Ühendkuningriik.
6. Siseministri ja Alžeeria kodaniku Toufik Lounes’i vahelises vaidluses jättis siseminister nimelt rahuldamata tema elamisloataotluse, põhjendusel et tema abikaasa, kes on liidu kodanik, sai naturalisatsiooni korras Briti kodakondsuse, mis jätab ta edaspidi välja direktiivi 2004/38 isikulisest kohaldamisalast.
7. Tegemist on seni veel esmakordse juhtumiga, kuid see kuulub, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab, Ühendkuningriigis näidiskohtuasja alla.(4)
8. Käesolevas asjas tehtav kohtuotsus ei kaota kõiki raskusi, mis on seotud selle direktiivi isikulise kohaldamisalaga. Sellel kohtuotsusel on kõigepealt praktiline tähtsus, sest selliseid olukordi, kus liidu kodanikud soovivad vastuvõtvas liikmesriigis naturalisatsiooni, võib esineda sageli, ja seejärel teoreetiline tähtsus, sest see lahend aitab Euroopa Kohtu praktika jätkuna kaasa liidu kodaniku staatuse rajamisele.
9. Selles osas selgub 12. märtsi 2014. aasta kohtuotsusest O. ja B.(5), milles Euroopa Kohus tõlgendas kõnealuse direktiivi isikulist kohaldamisala, minu arvates arutluskäik, mida Euroopa Kohus kavatseb järgida niisuguses kohtuvaidluses, nagu on käsitlusel käesolevas asjas, ja see võimaldab järelikult tuletada tõlgendamisraamistiku, mis on kasulik käesolevas kohtuasjas eelotsusetaotluse esitanud kohtule vastamiseks.
10. Käesolevas ettepanekus esitan seega põhjused, miks liidu kodanik, kes omandas – nii nagu Perla Nerea García Ormazábal käesolevas asjas – selle liikmesriigi kodakondsuse, kuhu ta on elama asunud ja kus ta on elanud direktiivi 2004/38 alusel, ei kuulu enam selle direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses „soodustatud isiku“ mõiste alla, nii et see direktiiv ei ole kohaldatav ei tema ega tema pereliikme suhtes, kes on kolmanda riigi kodanik.
11. Selgitan siiski, et ELTL artikli 21 lõikega 1 antud õiguste kasulik mõju nõuab, et liidu kodanikku, kes sai selle liikmesriigi kodakondsuse, kus ta on kõnealuse direktiivi artiklis 16 sätestatud tingimuste alusel ja neid tingimusi täites tegelikult elanud ning sellega seoses kujundanud välja perekonnaelu kolmanda riigi kodanikuga, ei saa niisuguses olukorras, nagu on kõne all käesolevas asjas, kohelda ebasoodsamalt, kui teda koheldi kõnealuses riigis direktiivi 2004/38 alusel enne tema naturalisatsiooni ning kui teda koheldaks liidu õiguse alusel, kui ta läheks teise liikmesriiki.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Euroopa Liidu toimimise lepingu sätted
12. ELTL artikli 21 lõige 1 sätestab, et „[i]gal liidu kodanikul on õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti“.
2. Direktiiv 2004/38
13. Selle direktiivi artikkel 1 näeb ette:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse:
a) tingimused, mis reguleerivad liikmesriikide territooriumil vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liidu kodanike ja nende pereliikmete poolt;
b) liidu kodanikele ja nende pereliikmetele alaline elamisõigus liikmesriikide territooriumil;
[…]“
14. Nimetatud direktiivi artikkel 2 sätestab:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
1) liidu kodanik – isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus;
2) pereliige:
a) abikaasa;
[…]
3) vastuvõttev liikmesriik – liikmesriik, kuhu liidu kodanik oma vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamiseks liigub.“
15. Direktiivi 2004/38 artikli 3 „Soodustatud isikud“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.“
16. Selle direktiivi artikkel 16 „Üldeeskirjad liidu kodanikele ja nende pereliikmetele“ sätestab:
„1. Liidu kodanikud, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat, saavad seal alalise elamisõiguse. Selle õiguse suhtes ei kohaldata III peatükis sätestatud tingimusi.
2. Lõiget 1 kohaldatakse ka nende pereliikmete suhtes, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid on koos liidu kodanikuga elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat.
[…]“
B. Ühendkuningriigi õigus
17. Direktiiv 2004/38 võeti Ühendkuningriigi õigusesse üle 2006. aasta määrusega sisserände kohta (Euroopa Majanduspiirkond (EMP)) (Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (2006/1003); edaspidi „määrus 2006/1003“). Selles määruses on mõiste „liidu kodanik“ asemel kasutatud mõistet „EMP kodanik“.
18. Selle määruse esialgse redaktsiooni artiklis 2 esitatud määratluse kohaselt tähendas mõiste „EMP kodanik“ „kõiki EMP riigi kodanikke“, täpsustades, et Ühendkuningriik ei kuulu mõiste „EMP riik“ alla.
19. Kahe järjestikuse muudatuse järel(6) sätestab määruse 2006/1003 artikkel 2 nüüd:
„Mõiste „EMP kodanik“ tähistab EMP riigi kodanikku, kes ei ole samal ajal Briti kodanik.“
20. Selle määruse artiklid 6, 7, 14 ja 15 võtavad sisuliselt samas sõnastuses üle direktiivi 2004/38 artiklid 2, 7 ja 16.
III. Asjaolud ja eelotsuse küsimus
21. Hispaania kodanik P. N. García Ormazábal läks Ühendkuningriiki 1996. aasta septembris õpingute eesmärgil ning seejärel võeti ta alates 2004. aasta septembrist täiskohaga tööle Türgi saatkonda Londonis. 12. augustil 2009 sai ta naturalisatsiooni korras Briti kodakondsuse ja talle väljastati Briti pass, kuid ta säilitas samas oma Hispaania kodakondsuse.
22. Alžeeria kodanik T. Lounes saabus Ühendkuningriiki 20. jaanuaril 2010 kuuekuuse külastusviisaga ja jäi pärast selle aja möödumist õigusvastaselt Briti territooriumile. P. N. García Ormazábali suhe T. Lounesiga algas 2013. aastal. P. N. García Ormazábal ja T. Lounes abiellusid religioossel talitusel 1. jaanuaril 2014 ning sõlmisid seejärel Londonis 16. mail 2014 tsiviilabielu. Nad elavad sellest ajast peale Ühendkuningriigis.
23. T. Lounes esitas 15. aprillil 2014 siseministrile taotluse EMP kodaniku pereliikmena elamisloa saamiseks määruse 2006/1003 alusel, mis võtab Ühendkuningriigi õigusesse üle direktiivi 2004/38.
24. Talle toimetati 14. mail 2014 kätte teade ning otsus selle kohta, et ta tuleb Ühendkuningriigist välja saata, kuna ta oli ületanud selles riigis viibimise lubatud kestust, eirates sisserändealaseid kontrolle.
25. Peale selle teavitas siseminister 22. mai 2014. aasta kirjaga T. Lounest, et tema elamisloa taotlust ei rahuldata. Kirjas on märgitud, et tulenevalt määruse 2006/1003 artikli 2 muutmisest määrustega 2012/1547 ja 2012/2560 ei loetud P. N. García Ormazábali enam „EMP kodanikuks“, sest ta oli saanud 12. augustil 2009 Briti kodakondsuse, ning seda ei tehtud vaatamata asjaolule, et ta oli säilitanud ka Hispaania kodakondsuse. Ta ei saanud seega enam Ühendkuningriigis kasutada esimese määrusega ja direktiiviga 2004/38 antud õigusi. Seega ei saanud T. Lounes taotleda elamisluba selle määruse alusel EMP kodaniku pereliikmena.
26. Nimelt tuleneb eelotsusetaotlusest, et Briti kodanikke, kellel on ka mõne muu EMP liikmesriigi kodakondsus, loeti varem määruse 2006/1003 artikli 2 tähenduses EMP kodanikeks ja nad said seega kasutada selle määrusega antud õigusi. Olukord on aga muutunud alates kõnealuse muudatuse jõustumisest. T. Lounes esitas seega eespool viidatud 22. mai 2014. aasta otsuse peale kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule.
27. See kohus väljendab kahtlusi selle kohta, kas määruse 2006/1003 artikkel 2 määrustega 2012/1547 ja 2012/2560 muudetud redaktsioonis on kooskõlas liidu õigusega, eelkõige ELTL artikliga 21 ja direktiiviga 2004/38.
28. Ta täpsustab selle kohta, et see muudatus tehti pärast 5. mai 2011. aasta kohtuotsust McCarthy(7), milles Euroopa Kohus leidis, et direktiiv 2004/38 ei ole kohaldatav liidu kodaniku suhtes, kes ei ole kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda, kes on alati elanud oma kodakondsusliikmesriigis ja on ühtlasi teise liikmesriigi kodanik.
29. Käesoleval juhul aga ei ole vaidlust selles, et enne Briti kodakondsuse saamist kasutas P. N. García Ormazábal oma liikumisvabadust ja omandas Hispaania kodanikuna direktiivi 2004/38 alusel elamisõiguse Ühendkuningriigis.
30. Neil asjaoludel küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus seega, kas – nagu väidab siseminister – P. N. García Ormazábal ja tema pereliige ei saa enam Ühendkuningriigis kasutada selle direktiiviga antud õigusi alates kuupäevast, mil P. N. García Ormazábal sai selles liikmesriigis naturalisatsiooni korras kodakondsuse, või – nagu väidab T. Lounes – peab P. N. García Ormazábali Briti kodakondsuse saamisele vaatamata käsitama kõnealuse direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses „soodustatud isikuna“, mistõttu tema ja temaga kaasas olev pereliige võivad endiselt tugineda selle direktiiviga tagatud õigustele. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib samuti, kas vastus sellele küsimusele võib olla erinev sõltuvalt sellest, kas P. N. García Ormazábalil oli direktiivi 2004/38 artikli 7 alusel antud üle kolmekuuline elamisõigus või selle direktiivi artiklil 16 põhinev alaline elamisõigus Ühendkuningriigis.
31. Neil asjaoludel otsustas High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (kõrge kohus (Inglismaa ja Wales), Queen’s Bench Division (halduskolleegium), Ühendkuningriik) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse.
„Kas juhul, kui Hispaania ja liidu kodanik:
i) asub direktiivist 2004/38 tulenevat vaba liikumise õigust kasutades elama Ühendkuningriiki ja
ii) elab selle direktiivi artiklist 7 või 16 tulenevat õigust kasutades Ühendkuningriigis ja
iii) saab seejärel Briti kodakondsuse, mille tulemusel on tal tema Hispaania kodakondsust arvestades topeltkodakondsus, ja
iv) abiellub mitu aastat pärast Briti kodakondsuse saamist kolmanda riigi kodanikuga, kellega ta elab Ühendkuningriigis,
saavad tema ja ta abikaasa mõlemad kasutada nimetatud direktiivist tulenevaid õigusi artikli 3 lõike 1 tähenduses, arvestades, et ta elab Ühendkuningriigis ning tal on nii Hispaania kui ka Briti kodakondsus?“
IV. Analüüs
32. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib oma eelotsuse küsimusega Euroopa Kohtult, kas liidu kodanik, kes omandas – nagu P. N. García Ormazábal – selle liikmesriigi kodakondsuse, kus ta direktiivi 2004/38 artikli 16 alusel tegelikult ja alaliselt elas, kuulub selle direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses „soodustatud isiku“ mõiste alla, mille tulemusena tema abikaasa, kes on kolmanda riigi kodanik, võib tulemuslikult taotleda tuletatud elamisõigust selles riigis.
33. Euroopa Kohtult küsitakse seega sisuliselt, kas liikmesriigil on õigus liidu õigusnormide alusel keelduda elamisõiguse andmisest kolmanda riigi kodanikule, kes on liidu kodaniku pereliige, kui see liidu kodanik omandas pärast seda, kui ta kasutas vastavalt direktiivile 2004/38 oma õigusi liikumis- ja elamisvabadusele, selle riigi kodakondsuse, säilitades samas oma päritoluriigi kodakondsuse.
34. Enne selle küsimuse käsitlemist tuleb teha sissejuhatav märkus.
35. Nimelt pean oluliseks esile tõsta, et, erinevalt sellest, mida paistab väitvat Ühendkuningriigi valitsus, ei saa kõnealust olukorda pidada puhtalt riigisiseseks olukorraks. Kuigi P. N. García Ormazábal on nüüd Briti kodanik, ei kuulu tema kolmanda riigi kodanikust abikaasa elamisõiguse tunnustamine ainult Ühendkuningriigi õigusnormide alla.
36. Esiteks on niisuguses olukorras nagu käesolevas asjas seotus liidu õigusega ja iseäranis direktiivi 2004/38 sätetega ilmselge.
37. Nimelt sai P. N. García Ormazábal just nimelt sellepärast, et ta kasutas oma õigusi vabalt liikuda ja elada, alalise elamisõiguse Ühendkuningriigis ning selle alalise ja seadusliku elamisloa alusel, mis anti nimetatud direktiivi artikli 16 alusel, omandas ta Briti kodakondsuse, kusjuures see toimus kooskõlas selle riigi õigusnormidega.(8)
38. Seega on selle direktiiviga P. N. García Ormazábalile antud õiguste kasutamine lahutamatult seotud asjaoluga, et ta sai Briti kodakondsuse. Sellest tulenevalt leian, et Ühendkuningriik ei saa nüüd ja ainsa põhjendusega, et see isik sai naturalisatsiooni korras kodakondsuse, jätta arvesse võtmata õigusi, mida ta kasutas liidu teisese õiguse alusel, niisamuti nagu ta ei saa jätta arvesse võtmata asjaolu, et see isik säilitas oma päritoluriigi, see tähendab Hispaania kodakondsuse.
39. Seega on ilmselge, et sellise liidu kodaniku nagu P. N. García Ormazábali olukord, kes satub naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamise tõttu olukorda, kus ta võib kaotada direktiiviga 2004/38 antud õigused, kuulub tulenevalt selle olemusest ja tagajärgedest liidu õiguse alla.
40. Teiseks tuleb meenutada, et kuigi rahvusvahelise õiguse kohaselt on kodakondsuse saamise ja kaotamise tingimuste kindlaksmääramine tõepoolest iga liikmesriigi pädevuses, tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast siiski, et seda pädevust tuleb teostada kooskõlas liidu õigusega.(9) Euroopa Kohus leidis nimelt kohtuasjas, milles tehti 2. märtsi 2010. aasta otsus Rottmann(10) ja mis käsitles kodakondsuse äravõtmise otsust, et kui seda pädevust teostatakse liidu kodaniku suhtes ja kui see mõjutab liidu õiguskorrast tulenevaid ja sellega kaitstavaid õigusi, võib selle pädevuse suhtes kohaldada liidu õigusele vastamise osas kohtulikku kontrolli.
41. Sellest tuleneb, et asjaolu, et üks valdkond kuulub liikmesriikide pädevusse, ei takista, et niisuguses olukorras nagu käesolevas asjas, mis kuulub ilmselgelt liidu õiguse alla, peavad asjaomased liikmesriigi õigusnormid olema liidu õigusega kooskõlas.
42. Nüüd, kus see on märkus on tehtud, tuleb asuda analüüsima eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimust.
43. Selle küsimuse käsitlemisel tuleb kõigepealt analüüsida seda, kas P. N. García Ormazábal võib kuuluda direktiivi 2004/38 kohaldamisalasse kui selle direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses „soodustatud isik“, kes saab kasutada sellega antud õigusi.
44. See sissejuhatav analüüs on vajalik, et teha kindlaks, kas selline kolmanda riigi kodanik nagu tema abikaasa – kes on direktiivi artikli 2 punkti 2 alapunkti a tähenduses tõesti P. N. García Ormazábali pereliige – võib saada direktiivi 2004/38 alusel tuletatud elamisõiguse.
45. Tuletan nimelt meelde, et selle direktiivi sätted ei anna kolmandate riikide kodanikele mingisugust autonoomset õigust.(11) Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et need võimalikud õigused, mis on kolmandate riikide kodanikele antud liidu kodakondsust puudutavate liidu õigusnormidega, ei kujuta endast mitte nende kodanike isiklikke õigusi, vaid liidu kodaniku poolt liikumisvabaduse ja elamisvabaduse teostamisest tuletatud õigusi. Niisiis eksisteerib kolmanda riigi kodaniku tuletatud elamisõigus põhimõtteliselt üksnes siis, kui on vaja tagada, et liidu kodanikud saaksid tõhusalt teostada liidus vaba liikumise õigust ja elamisõigust.(12)
46. Kui ma jõuan seisukohale, et need kaks isikut ei kuulu või ei kuulu enam selle direktiiviga antud õigustega seoses „soodustatud isikute“ mõiste alla selle direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses, siis tuleb kontrollida, kas T. Lounes võib siiski saada tuletatud elamisõiguse, mis põhineb vahetult liidu kodakondsust käsitlevatel EL toimimise lepingu sätetel.
A. Küsimus, kas P. N. García Ormazábal on „soodustatud isik“ direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses
47. Nimetatud direktiivi artikli 3 lõike 1 kohaselt on sellega antud õigustega seoses „soodustatud isikud“ „kõik[…] liidu kodanik[ud], kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende […] pereliikmed, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega“.(13)
48. Selle sätte kohaselt on seega kodakondsus kriteerium, mis määrab kindlaks selle direktiivi isikulise kohaldamisala, nii et asjaolu, et P. N. García Ormazábal sai vastuvõtva liikmesriigi kodakondsuse, tõi tema jaoks ilmselgelt kaasa õigusliku korra muutumise. Sellele tuginebki Ühendkuningriik, väites, et P. N. García Ormazábal ei kuulu naturalisatsiooni korras Briti kodakondsuse saamise tõttu enam kõnealuse määratluse alla.
49. Kuigi on ilmselge, et P. N. García Ormazábal kuulus direktiivi 2004/38 kohaldamisalasse, kui ta kasutas oma liikumisvabadust, lahkudes oma päritoluliikmesriigist Hispaaniast, et minna 1996. aasta septembris Ühendkuningriiki, elades seal algul üliõpilasena ning töötades seejärel Türgi saatkonnas,(14) jääb ta selle direktiivi isikulisest kohaldamisalast välja asjaolu tõttu, et ta sai 12. augustil 2009 vastuvõtva liikmesriigi kodakondsuse, olles selles riigis pidevalt ja katkematult elanud 1996. aastast saadik.
50. Ehkki on tõsi, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale ei tohi kõnealuse direktiivi sätteid tõlgendada kitsalt, piiritleb selle direktiivi artikli 3 lõige 1, nii nagu Euroopa Kohus seda on tõlgendanud, siiski selgelt selle isikulist kohaldamisala selliselt, et selle alla kuuluvad vaid liidu kodanikud, kes elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole.
51. Kui direktiivi isikulist kohaldamisala laiendada nii, et see hõlmaks liidu kodanikku, kes – nagu P. N. García Ormazábal – sai vastuvõtva liikmesriigi kodakondsuse, siis see tähendaks direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 sõnastuse enda ja Euroopa Kohtu kindlalt juurdunud praktika muutmist.
52. Nimelt tuleb võtta aluseks direktiivi isikulise kohaldamisala tõlgendus, mida Euroopa Kohus kasutas kohtuotsuses O. ja B. ning mis väljendab minu arvates arutluskäiku, mida see kohus kavatseb järgida niisugustes olukordades nagu käesolevas asjas, ning annab suunise eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele vastamiseks.
53. See kohtuasi käsitles asjaolu, et Madalmaade ametiasutused keeldusid väljastamast O‑le(15) ja B‑le(16) tunnistust selle kohta, et nad viibivad seaduslikult Madalmaade territooriumil liidu kodaniku pereliikmena, kui see liidu kodanik pöördus tagasi oma päritoluliikmesriiki pärast seda, kui oli kasutanud ELTL artikli 21 lõike 1 alusel oma õigust vabalt liikuda.
54. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsis Euroopa Kohtult eelkõige, kas direktiivi 2004/38 sätteid ja ELTL artikli 21 lõiget 1 tuleb sellisel juhul tõlgendada nii, et nendega on vastuolus, kui liikmesriik keeldub andmast kõnealust elamisõigust.
55. Euroopa Kohus täpsustas 7. juuli 1992. aasta kohtuotsuse Singh(17) ja 11. detsembri 2007. aasta kohtuotsuse Eind(18) suunda järgides selle, millistel tingimustel saavad liidu kodaniku pereliikmetest kolmandate riikide kodanikud liidu õiguse alusel kasutada tuletatud elamisõigust, et elada koos selle liidu kodanikuga liikmesriigis, mille kodakondsus viimasel on.
56. Euroopa Kohus asus seisukohale, et see direktiiv ei ole kohaldatav, leides, et liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanik ei saa selle direktiivi alusel tugineda tuletatud elamisõigusele liikmesriigis, mille kodakondsus liidu kodanikul on.(19)
57. Sellele seisukohale jõudmiseks tugines Euroopa Kohus kõnealuse direktiivi sätete grammatilisele, süstemaatilisele ja teleoloogilisele tõlgendamisele.
58. Ta nentis, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1, niisamuti nagu artikli 6, artikli 7 lõigete 1 ja 2 ning artikli 16 lõigete 1 ja 2 – mis käsitlevad liidu kodaniku elamisõigust ja tema pereliikmete tuletatud elamisõigust kas „teises liikmesriigis“ või „vastuvõtvas liikmesriigis“ – sõnastus kinnitab, et need sätted reguleerivad sellise liidu kodaniku õiguslikku olukorda, kes kasutas oma õigust vabalt liikuda, asudes elama liikmesriiki, mille kodanik ta ei ole.(20)
59. Peale selle näitab direktiivi eesmärk Euroopa Kohtu sõnul, et see ei ole ette nähtud kohaldamiseks liidu kodaniku suhtes, kellel on tingimusteta elamisõigus tulenevalt asjaolust, et ta elab liikmesriigis, mille kodanik ta on.
60. Euroopa Kohus leidis nimelt, et, nagu tuleneb kõnealuse direktiivi artikli 1 punkti a sõnastusest, sätestatakse selle direktiiviga ainult tingimused, mis reguleerivad liikmesriikide territooriumil vabalt liikumise ja elamise õiguse kasutamist.(21) Kuivõrd rahvusvahelise õiguse põhimõtte kohaselt on riigi kodanikel aga tingimusteta elamisõigus oma riigis selle riigi õiguse alusel – nii et see riik ei saa neil keelata siseneda oma territooriumile ja sinna jääda(22) –, leidis Euroopa Kohus sellest tulenevalt, et „direktiivi 2004/38 ainus eesmärk on reguleerida liidu kodanike liikmesriiki, mille kodanikud nad ei ole, sisenemise ja seal elamise tingimusi“.(23)
61. Kuigi vastuvõtva liikmesriigi kodakondsuse saamine kujutab minu arvates endast liidu kodaniku sellesse riiki integreerumise jätku, mis on kõnealuse direktiivi eesmärk, tuleb niisiis siiski nentida, et selle direktiivi isikulist kohaldamisala arvestades välistab selline tsiviilõigusliku seisundi muutumine asjaomase liidu kodaniku jaoks ipso facto direktiiviga antud õiguste kasutamise võimaluse.
62. Kuigi see võib tunduda paradoksaalne, tooks kõnealuse direktiivi isikulise kohaldamisala laiendamine nii, et see hõlmaks liidu kodanikku, kes – nagu P. N. García Ormazábal – sai vastuvõtva liikmesriigi kodakondsuse, siiski kaasa selle, et kõrvale kaldutaks direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 sõnastusest ja Euroopa Kohtu juurdunud praktikast.
63. Niisiis tuleb möönda, et vaatamata ilmselgele seosele selle direktiiviga P. N. García Ormazábalile antud õiguste kasutamise ja Briti kodakondsuse saamise vahel muutus naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamise tõttu tema õiguslik seisund nii liidu kui ka selle liikmesriigi õiguse seisukohast oluliselt.
64. Kuivõrd P. N. García Ormazábal ei kuulu enam kõnealuse direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses „soodustatud isiku“ mõiste alla, ei kuulu ka tema abikaasa selle mõiste alla, kuna, nagu ma juba märkisin,(24) ei ole soodustatud isiku pereliikmetele selle direktiiviga antud õigused nende pereliikmete isiklikud õigused, vaid üksnes liidu kodaniku õigustest tuletatud õigused.
65. Liidu kodanik, kes on saanud selle liikmesriigi kodakondsuse, kus ta on direktiivi 2004/38 artikli 16 alusel tegelikult ja pidevalt elanud, ei kuulu neid asjaolusid arvestades selle direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses „soodustatud isiku“ mõiste alla, nii et see direktiiv ei ole kohaldatav ei tema ega tema pereliikmete suhtes.
66. See tähendab, et kolmanda riigi kodanik, kes on sellises olukorras nagu T. Lounes, ei saa direktiivi 2004/38 sätete endi alusel kasutada tuletatud elamisõigust liikmesriigis, mille kodanik tema abikaasa nüüd on – käesolevas asjas seega Ühendkuningriigis.
67. Sellest ei tulene aga, et sellel isikul ei ole võimalust saada tuletatud elamisõigust aluslepingu sätete, iseäranis ELTL artikli 21 lõike 1 alusel.
B. ELTL artikli 21 lõikel 1 põhineva tuletatud elamisõiguse olemasolu
68. Tuletan meelde, et ELTL artikli 21 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid, kui selle aluslepingu rakendamiseks võetud meetmetest ei tulene teisiti, lubama liidu kodanikel, kes ei ole nende liikmesriikide kodanikud, liikuda ja elada nende territooriumil koos abikaasa ja vajaduse korral teatavate teiste pereliikmetega, kes ei ole liidu kodanikud.
69. Euroopa Kohus on seda sätet tõlgendanud äärmiselt dünaamiliselt olukordades, kus direktiiv 2004/38 ei ole liidu kodaniku suhtes enam kohaldatav selle tõttu, et see kodanik pöördus tagasi oma päritoluliikmesriiki, mille tulemusena ei saa ei tema ega tema pereliikmed enam kasutada selle direktiiviga antud õigusi.
70. Selleks et tagada ELTL artikli 21 lõike 1 kasulik mõju niisugustes olukordades, kohaldab Euroopa Kohus analoogia alusel direktiivi 2004/38 sätteid.
71. Kohtuotsuses O. ja B. kehtestab Euroopa Kohus põhimõtte, et liidu kodanikul on õigus pöörduda tagasi oma päritoluliikmesriiki tingimustel, mis seoses selles riigis tuletatud elamisõiguse andmisega tema pereliikmest kolmanda riigi kodanikule ei tohi olla rangemad kui selles direktiivis ette nähtud tingimused.
72. Selles kohtuotsuses on liidu kodaniku ja tema kolmanda riigi kodanikust pereliikme tegelik elamine vastuvõtvas liikmesriigis esimese puhul kõnealuse direktiivi artikli 7 lõigete 1 ja 2 ning teise puhul artikli 16 alusel ja nendes sätetes ette nähtud tingimusi järgides see asjaolu, mis annab asjaomase liidu kodaniku tagasipöördumisel liikmesriiki, mille kodanik ta on, ELTL artikli 21 lõike 1 alusel tuletatud elamisõiguse kolmanda riigi kodanikule, kellega koos liidu kodanik elas vastuvõtvas liikmesriigis perekonnaelu. Euroopa Kohtu eesmärk on ära hoida kõiki takistusi, mis võivad pärssida liidu õiguses tagatud vaba liikumise põhiõigust, kindlustades, et selle elamisõiguse andmise tingimused liidu kodaniku päritoluliikmesriigis ei oleks rangemad nendest, mis on direktiiviga 2004/38 ette nähtud tuletatud elamisõiguse andmiseks liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikule, kui see liidu kodanik kasutas oma õigust vabalt liikuda, asudes elama liikmesriiki, mille kodanik ta ei ole.
73. Sellega seoses tugines Euroopa Kohus põhimõtetele, mille ta on varem välja töötanud 7. juuli 1992. aasta kohtuotsuses Singh(25) ja 11. detsembri 2007. aasta kohtuotsuses Eind(26).
74. Need kaks kohtuasja käsitlesid liidu kodanikke, kes läksid tagasi elama oma päritoluriiki pärast seda, kui olid kasutanud oma õigusi vabalt liikuda ja elada liidu territooriumil.
75. Ehkki direktiiv 2004/38 ei olnud kohaldatav, leidis Euroopa Kohus, et kui liidu kodanik kasutab oma liikumisvabadust ja pöördub tagasi liikmesriiki, mille kodanik ta on, peab tema kolmanda riigi kodanikust abikaasa saama tuletatud elamisõiguse selles liikmesriigis tingimustel, „mis on vähemalt samaväärsed nendega, mida tema suhtes kohaldatakse asutamislepingu või teisese õiguse alusel teise liikmesriigi territooriumil“.(27) Seega peavad abikaasal olema vähemalt samad riiki sisenemise ja seal elamise õigused kui need, mis tal oleksid liidu õiguse alusel juhul, kui asjaomane liidu kodanik otsustab siseneda teise liikmesriiki ja seal elada.
76. Need kaks kohtuotsust näitavad sisuliselt, et kui liidu kodanik pöördub pärast teise liikmesriiki minemist ja seal elamist tagasi liikmesriiki, mille kodanik ta on, ei saa viimati nimetatud liikmesriik kohelda oma kodanikku ja temaga kaasas olevaid või ühinevaid pereliikmeid ebasoodsamalt, kui neid koheldi vastuvõtvas liikmesriigis.
77. Selle lahenduse ratio decidendi oli seotud järeldusega, et kui kolmanda riigi kodanikul ei oleks niisugust õigust, võib liikmesriigi kodanikust töötaja tahet lahkuda teise liikmesriigi territooriumil töötamise eesmärgil liikmesriigist, mille kodanik ta on, pärssida asjaolu, et ta ei ole kindel, kas ta saab pärast oma päritoluliikmesriiki tagasipöördumist jätkata perekonnaelu, mis võis saada – kas abielu või perekonna taasühinemisega – alguse vastuvõtvas liikmesriigis.(28) Niisiis leiti, et niisugustel asjaoludel võis teataval kujul esineda päritoluliikmesriigist lahkumise takistus.
78. Kohtuotsuses O. ja B. võtab Euroopa Kohus selle analüüsi mutatis mutandis üle.(29) Selleks et hoida ära sellist laadi takistust, mis võib pärssida liidu õiguses tagatud vaba liikumise põhiõigust, kehtestab Euroopa Kohus niisiis põhimõttelise õiguse pöörduda tagasi päritoluliikmesriiki tingimustel, mis seoses selles riigis tuletatud elamisõiguse andmisega liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikule ei tohi olla rangemad kui direktiivis 2004/38 ette nähtud tingimused.
79. Mulle tundub, et lahenduse, mille Euroopa Kohus esitas kohtuotsuses O. ja B., võib selles osas, milles see puudutab direktiivi 2004/38 sätete analoogia alusel kohaldamist liidu kodaniku tagasipöördumise puhul liikmesriiki, mille kodanik ta on, üle võtta käesoleva asja suhtes.
80. Tõsi küll, nimetatud kohtuasja ja käesoleva kohtuasja asjaoludes on erinevusi.
81. Kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus O. ja B., lahkus liidu kodanik vastuvõtvast liikmesriigist, et pöörduda tagasi oma päritoluliikmesriiki.
82. Kõnesolevas olukorras ei lahkunud P. N. García Ormazábal tegelikult vastuvõtvast liikmesriigist, sest ta elab selles ja otsustas saada selle riigi kodakondsuse. Seega ei ole toimunud füüsilist asukoha muutmist.
83. Sellegipoolest tundub mulle, et need kaks kohtuasja on teineteisele lähedased, sest kui P. N. García Ormazábal otsustas omandada naturalisatsiooni korras vastuvõtva liikmesriigi kodakondsuse, väljendas ta oma tahet elada selles riigis samamoodi, nagu ta oleks elanud oma päritoluliikmesriigis, sõlmides püsivaid ja tugevaid sidemeid vastuvõtva liikmesriigiga ning integreerudes püsivalt sellesse riiki. Sellest tulenevalt leian, et võib tõmmata paralleeli kohtuotsuses O. ja B. esitatud Euroopa Kohtu arutluskäigu ning selle arutluskäigu vahele, mida tal tuleb kasutada käesolevas vaidluses.
84. Niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas leian lisaks, et direktiivi 2004/38 sätete analoogia alusel ülevõtmine on seda enam põhjendatud, et – nagu ma märkisin – selle direktiiviga P. N. García Ormazábalile antud õiguste kasutamine tema Ühendkuningriiki elama asumisel ja seal elamisel on lahutamatult seotud sellega, et ta sai Briti kodakondsuse. Mäletatavasti sai ta kohaldatavate liikmesriigi õigusaktide kohaselt Briti kodakondsuse just nimelt kõnealuse direktiivi artikli 16 kohaselt antud alalise elamisloa alusel.
85. P. N. García Ormazábal läks seega vastuvõtvasse liikmesriiki integreerumisel „lõpuni välja“, taotledes endale naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmist, ning see vastab liidu seadusandja eesmärgile, mida on tahetud saavutada mitte üksnes ELTL artikli 21 lõikes 1, vaid ka direktiivi 2004/38 raames, kuna selle põhjenduses 18 on väljendatud tahet, et alaline elamisluba „[aitaks] kaasa [asjaomase isiku] integreerumisele“ vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda(30). Tema elamine, mis toimus selle direktiivi artiklis 16 sätestatud tingimuste alusel ja neid tingimusi täites, on oma olemuselt ilmselgelt tegelik elamine ning koos sellega tekkis ja kujunes välja tema perekonnaelu selles liikmesriigis.(31)
86. Kui ta jätta sellepärast, et ta soovis naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamise teel suuremat integreerumist vastuvõtvasse liikmesriiki, edaspidi ilma õigustest, mida ta seni seoses oma pereliikmete elamisega kasutada sai, siis see kaotaks talle ELTL artikli 21 lõike 1 alusel antud õiguste kasuliku mõju.
87. Niisugune lahendus oleks minu arvates ebaloogiline ja vastuoluline.
88. P. N. García Ormazábali soovitud suurem integreerumine vastuvõtvasse liikmesriiki naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamise teel tooks lõpuks kaasa selle, et ta jääb ilma õigustest, mis talle olid tulenevalt liidu õigusest antud seoses tema abikaasaga, ning see võib ilmselgelt kahjustada tema perekonnaelu jätkumist selles riigis ning lõpuks tema soovitud integratsiooni. See, mida ühe käega antaks, võetaks seega teise käega tagasi.
89. Selleks, et jätkata alustatud perekonnaelu, oleks ta seega kohustatud lahkuma selle riigi territooriumilt ja minema teise liikmesriiki, et ta saaks uuesti taotleda direktiiviga 2004/38 antud õigusi, iseäranis võimalust elada seal koos oma abikaasaga.
90. Sellest tulenevalt leian niisugustel asjaoludel, et ELTL artikli 21 lõikega 1 antud õiguste kasulik mõju nõuab, et niisugune liidu kodanik nagu P. N. García Ormazábal, kes sai vastuvõtva liikmesriigi kodakondsuse pärast seda ja tulenevalt sellest, et ta elas seal selle direktiivi artiklis 16 ette nähtud tingimuste alusel ja neid tingimusi täites, saaks jätkata perekonnaelu, mida ta seni selles riigis on elanud koos oma abikaasaga, kes on kolmanda riigi kodanik. P. N. García Ormazábali ei tohi kohelda ebasoodsamalt, kui teda koheldi kõnealuse direktiivi raames enne naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamist, ning kui teda koheldaks liidu õigusest tulenevalt juhul, kui ta läheks lõpuks teise liikmesriiki.
91. Neid asjaolusid arvestades leian seega, et ELTL artikli 21 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et niisuguses olukorras, nagu on kõne all käesolevas asjas, kus liidu kodanik sai selle liikmesriigi kodakondsuse, kus ta on direktiivi 2004/38 artiklis 16 sätestatud tingimuste alusel ja neid tingimusi täites tegelikult elanud ning sellega seoses kujundanud välja perekonnaelu kolmanda riigi kodanikuga, ei peaks sellele kolmanda riigi kodanikule kõnealuses liikmesriigis tuletatud elamisõiguse andmise tingimused olema põhimõtteliselt rangemad kui need tingimused, mis on selle direktiiviga ette nähtud tuletatud elamisõiguse andmiseks liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikule, kui see liidu kodanik kasutas oma õigust vabalt liikuda, asudes elama liikmesriiki, mille kodanik ta ei ole.
92. Kuivõrd tuletatud elamisõiguse andmisest T. Lounesile ei saa minu arvates ELTL artikli 21 lõike 1 alusel keelduda, leian, et ei ole tarvis analüüsida, kas niisugune liidu kodanik nagu P. N. García Ormazábal võiks sellega seoses tugineda ELTL artikli 20 sätetele, kuna tema liidu kodakondsuse kasulik mõju on minu arvates kaitstud.
V. Ettepanek
93. Eespool esitatud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (kõrge kohus (Inglismaa ja Wales), Queen’s Bench Division’i (halduskolleegium), Ühendkuningriik) esitatud küsimusele järgmiselt.
1. Liidu kodanik, kes on saanud selle liikmesriigi kodakondsuse, kus ta on tegelikult ja pidevalt elanud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, artikli 16 alusel, ei kuulu selle direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses soodustatud isiku mõiste alla, nii et see direktiiv ei ole kohaldatav ei tema ega tema pereliikmete suhtes.
2. ELTL artikli 21 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et niisuguses olukorras, nagu on kõne all käesolevas asjas, kus liidu kodanik sai selle liikmesriigi kodakondsuse, kus ta on direktiivi 2004/38 artiklis 16 sätestatud tingimuste alusel ja neid tingimusi täites tegelikult elanud ning sellega seoses kujundanud välja perekonnaelu kolmanda riigi kodanikuga, ei peaks sellele kolmanda riigi kodanikule kõnealuses liikmesriigis tuletatud elamisõiguse andmise tingimused olema põhimõtteliselt rangemad kui need tingimused, mis on selle direktiiviga ette nähtud tuletatud elamisõiguse andmiseks liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikule, kui see liidu kodanik kasutas oma õigust vabalt liikuda, asudes elama liikmesriiki, mille kodanik ta ei ole.