Začasna izdaja
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (tretji razširjeni senat)
z dne 5. junija 2024(*)
„Ekonomska in monetarna politika – Nadzor nad kreditnimi institucijami – Posebne nadzorne naloge, prenesene na ECB – Določanje bonitetnih zahtev – Nepreklicne zaveze za plačilo – Pravnomočnost – Prekoračitev pooblastil – Očitna napaka pri presoji – Načelo dobrega upravljanja – Sorazmernost“
V zadevi T‑186/22,
BNP Paribas s sedežem v Parizu (Francija), ki jo zastopata A. Gosset-Grainville in M. Trabucchi, odvetnika,
tožeča stranka,
proti
Evropski centralni banki (ECB), ki jo zastopajo E. Yoo, D. Segoin in F. Bonnard, agenti,
tožena stranka,
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji razširjeni senat),
v sestavi F. Schalin (poročevalec), predsednik, P. Škvařilová-Pelzl, sodnica, I. Nõmm, sodnik, G. Steinfatt, sodnica, in D. Kukovec, sodnik,
sodni tajnik: L. Ramette, administrator,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi obravnave z dne 20. junija 2023
izreka naslednjo
Sodbo
1 Tožeča stranka, banka BNP Paribas, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti, prvič, točke 1.10 in točk od 3.10.1 do 3.10.8 Sklepa Evropske centralne banke (ECB) ECB-SSM-2022-FRBNP-7 z dne 2. februarja 2022 (v nadaljevanju: sklep z dne 2. februarja 2022), vključno s prilogami k temu sklepu, in sicer v delu, v katerem so določeni ukrepi, ki jih je treba sprejeti glede nepreklicnih zavez za plačilo (v nadaljevanju: NZP) v zvezi s sistemi jamstva za vloge ali skladi za reševanje, in drugič, točke 1.10 in točk od 3.9.1 do 3.9.8 Sklepa ECB ECB-SSM-2022-FRBNP-86 z dne 21. decembra 2022 (v nadaljevanju: sklep z dne 21. decembra 2022), vključno s prilogami k temu sklepu, in sicer v delu, v katerem so določeni ukrepi glede NZP v zvezi s sistemi jamstva za vloge ali skladi za reševanje.
Dejansko stanje
2 Tožeča stranka je kot pomemben subjekt v smislu člena 6(4) Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL 2013, L 287, str. 63) pod neposrednim bonitetnim nadzorom ECB.
3 ECB je 31. marca 2021 v okviru svoje naloge bonitetnega nadzora tožeči stranki poslala vprašalnik, ki se je nanašal na to, kako bo tožeča stranka obravnavala NZP, ki pomenijo možnost izpolnitve obveznosti prispevka v sklade za reševanje ali sisteme jamstva, s sklenitvijo pogodbe, s katero je dogovorjeno, da bo dolgovani znesek plačan na prvo zahtevo organa, pristojnega za sklade za reševanje ali sisteme jamstva, pri čemer je ob navedeni pogodbi dano zagotovilo za izključno dajanje sredstev na voljo, v praksi v obliki gotovinskega pologa v višini dolgovanega prispevka.
4 Tožeča stranka je 29. aprila 2021 poslala odgovore na vprašalnik.
5 ECB je 10. novembra 2021 tožeči stranki poslala osnutek sklepa po postopku nadzorniškega pregledovanja in ovrednotenja (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP), ki je med drugim vseboval bonitetno zahtevo, da se skupni znesek NZP odbije od navadnega lastniškega temeljnega kapitala (v nadaljevanju: CET 1). Tožeča stranka je bila pozvana, naj se izreče o tem osnutku.
6 Tožeča stranka je z dopisom z dne 22. novembra 2021 predložila svoje pripombe.
7 ECB je v skladu s členom 4(1)(f) in členom 16 Uredbe št. 1024/2013 sprejela sklep z dne 2. februarja 2022.
8 ECB je v tem sklepu ugotovila, da v skladu s členom 16(1)(c) Uredbe št. 1024/2013 ureditve, strategije, postopki in mehanizmi, ki jih izvaja tožeča stranka, ter njena kapital in likvidnost ne zagotavljajo zanesljivega upravljanja in kritja tveganj, s katerimi se sooča, ker je tožeča stranka precenila raven svojega CET 1.
9 ECB je za kritje tega tveganja naložila ukrep na podlagi člena 16(2)(d) Uredbe št. 1024/2013 (v nadaljevanju: ukrep odbitka) na eni strani in obveznost na podlagi člena 16(2)(j) te uredbe (v nadaljevanju: obveznost poročanja) na drugi.
10 Naloženi ukrep odbitka je v skladu s formulo za izračun iz točke 1.10 sklepa z dne 2. februarja 2022 enak vrednosti zneskov, danih kot jamstvo in knjiženih med sredstva v bilanci stanja tožeče stranke, zmanjšani za elemente, ki bi lahko zmanjšali tveganje, to je elemente CET 1, ki jih ima tožeča stranka v zvezi z zneski, danimi kot jamstvo, in, glede na primer, za pozitivno ekonomsko vrednost, pripisano zabeleženim sredstvom, ob upoštevanju zneskov, danih kot jamstvo za NZP.
11 Namen obveznosti poročanja je ECB omogočiti, da se prepriča o pravilnem upoštevanju odbitka, naloženega tožeči stranki.
Predlogi strank in dejstva po vložitvi tožbe
12 Tožeča stranka je 12. aprila 2022 vložila to tožbo.
13 ECB je v okviru novega cikla SREP sprejela sklep z dne 21. decembra 2022, s katerim je bil s 1. januarjem 2023 nadomeščen sklep z dne 2. februarja 2022 (v nadaljevanju skupaj: izpodbijana sklepa) in s katerim sta bila ohranjena ukrep odbitka in obveznost poročanja.
14 ECB je za ta sklep uporabila enak postopek, kot je opisan v točkah od 3 do 6 zgoraj.
15 Tožeča stranka je 15. februarja 2023 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila vlogo za prilagoditev tožbe, v kateri predlaga tudi razglasitev delne ničnosti sklepa z dne 21. decembra 2022, pri čemer je navedla enake tožbene razloge, kot so bili prvotno navedeni v tožbi zoper sklep z dne 2. februarja 2022.
16 ECB je z dopisom z dne 14. marca 2023 predložila stališče o vlogi za prilagoditev tožbe.
17 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– sklep z dne 2. februarja 2022 razglasi za delno ničen;
– sklep z dne 21. decembra 2022 razglasi za delno ničen;
– ECB naloži plačilo stroškov.
18 ECB Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
19 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja štiri tožbene razloge, od katerih se prvi nanaša na kršitev pravnomočnosti in prekoračitev pooblastil, drugi na očitno napako pri presoji in kršitev načela dobrega upravljanja, tretji na napačno uporabo prava, ki izhaja iz tega, da je ureditvi v zvezi z uporabo NZP odvzet polni učinek, in četrti na kršitev načela sorazmernosti.
Prvi tožbeni razlog: kršitev pravnomočnosti in prekoračitev pooblastil
20 Tožeča stranka v bistvu trdi, da je ECB prekoračila pooblastila, ki so ji podeljena z Uredbo št. 1024/2013 in kot so pojasnjena v sodbah z dne 9. septembra 2020, Société Générale/ECB (T‑143/18, neobjavljena, EU:T:2020:389), z dne 9. septembra 2020, Crédit Agricole in drugi/ECB (T‑144/18, neobjavljena, EU:T:2020:390), z dne 9. septembra 2020, Confédération nationale du Crédit Mutuel in drugi/ECB (T‑145/18, neobjavljena, EU:T:2020:391), z dne 9. septembra 2020, BPCE in drugi/ECB (T‑146/18, neobjavljena, EU:T:2020:392), z dne 9. septembra 2020, Arkéa Direct Bank in drugi/ECB (T‑149/18, neobjavljena, EU:T:2020:393), in z dne 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB (T‑150/18 in T‑345/18, EU:T:2020:394) (v nadaljevanju: sodbe iz leta 2020), ker je naložila splošen ukrep, ki ne upošteva posamičnega bonitetnega položaja tožeče stranke. ECB naj bi s tem kršila člen 266 PDEU ter člen 4(1)(f) in člen 16(1)(c) ter (2)(d) in (j) Uredbe št. 1024/2013.
21 Natančneje, tožeča stranka ECB očita, da je svojo odločitev oprla na razlogovanje, ki lahko pripelje le do popolnega odbitka zneska jamstev, povezanih z NZP. Zato naj ECB ne bi izpolnila obveznosti iz člena 266 PDEU.
22 V zvezi s tem tožeča stranka trdi, da primerjava med, na eni strani, sklepi, ki jih je Splošno sodišče v sodbah iz leta 2020 razglasilo za nične, in, na drugi strani, izpodbijanima sklepoma dokazuje, da navedena sklepa temeljita na v bistvu enakih razlogih.
23 Poleg tega naj ECB ne bi posebej preučila njenega posamičnega položaja. Tožeča stranka v zvezi s tem trdi, da je ECB s sklicevanjem na elemente, ki jih je navedla v odgovorih z dne 29. aprila 2021 na vprašalnik, ki ji ga je ECB poslala 31. marca 2021, in s formalno razširitvijo obrazložitve izpodbijanih sklepov želela ustvariti iluzijo posamične preučitve. Vendar naj bi bil del izpodbijanih sklepov, ki se nanaša na količinsko opredelitev tveganja NZP, povsem standardiziran in naj ne bi temeljil na posebnih preudarkih za tožečo stranko, temveč na splošnih ugotovitvah, ki se lahko uporabijo za katero koli kreditno institucijo, ki se odloči za obravnavanje NZP zunaj bilance stanja.
24 ECB trditve tožeče stranke prereka.
25 V obravnavani zadevi tožeča stranka ECB v bistvu očita, da ni kršila samo člena 4(1)(f) ter člena 16(1)(c) in (2)(d) Uredbe št. 1024/2013, kot sta bila pojasnjena v sodbah iz leta 2020, ter člena 16(2)(j) Uredbe št. 1024/2013, ampak tudi člen 266 PDEU zaradi domnevnega neupoštevanja razlage te uredbe, ki izhaja iz navedenih sodb. ECB naj bi ponovno sprejela ukrep odbitka in naj dejansko ne bi opravila posamične preučitve.
26 V skladu z besedilom prvega odstavka člena 266 PDEU mora institucija, katere akt je bil razglašen za ničen, sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe o razglasitvi ničnosti. Te določbe določajo razdelitev pristojnosti med sodnim in upravnim organom, v skladu s katero mora institucija, katere akt je bil razglašen za ničen, določiti, katere ukrepe je treba sprejeti za izvršitev sodbe o razglasitvi ničnosti (glej sodbo z dne 5. septembra 2014, Éditions Odile Jacob/Komisija, T‑471/11, EU:T:2014:739, točka 55 in navedena sodna praksa).
27 V zvezi s tem mora zadevna institucija, da bi se ravnala po sodbi o razglasitvi ničnosti in jo v celoti izvršila, v skladu z ustaljeno sodno prakso upoštevati ne le izrek sodbe, ampak tudi obrazložitev, ki je vodila do izreka in je njegova nujna podlaga v smislu, da je nepogrešljiva za določitev točnega pomena tistega, o čemer je bilo razsojeno v izreku. Prav v obrazložitvi je namreč po eni strani natančno opredeljena določba, ki se šteje za nezakonito, po drugi strani pa so v njej navedeni natančni razlogi za nezakonitost, ki je ugotovljena v izreku in jo mora zadevna institucija upoštevati, ko nadomesti akt, ki je bil razglašen za ničen (sodbe z dne 26. aprila 1988, Asteris in drugi/Komisija, 97/86, 99/86, 193/86 in 215/86, EU:C:1988:199, točka 27; z dne 6. marca 2003, Interporc/Komisija, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, točka 29, in z dne 13. septembra 2005, Recalde Langarica/Komisija, T‑283/03, EU:T:2005:315, točka 50).
28 S členom 266 PDEU je zadevni instituciji naloženo, da mora preprečiti, da bi bile v aktu, ki nadomešča akt, razglašen za ničen, enake nepravilnosti, kot so bile ugotovljene v sodbi o razglasitvi ničnosti (sodbi z dne 6. marca 2003, Interporc/Komisija, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, točka 30, in z dne 13. septembra 2005, Recalde Langarica/Komisija, T‑283/03, EU:T:2005:315, točka 51).
29 Poleg tega je treba poudariti, da člen 266 PDEU instituciji, katere akt je bil razglašen za ničen, nalaga obveznost samo v obsegu, v katerem je treba zagotoviti izvršitev sodbe o razglasitvi ničnosti (sodbi z dne 6. marca 2003, Interporc/Komisija, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, točka 30, in z dne 5. septembra 2014, Éditions Odile Jacob/Komisija, T‑471/11, EU:T:2014:739, točka 57). Postopek za nadomestitev takega akta se torej lahko ponovi od tiste točke, na kateri je prišlo do nezakonitosti (glej sodbo z dne 29. novembra 2007, Italija/Komisija, C‑417/06 P, neobjavljena, EU:C:2007:733, točka 52 in navedena sodna praksa; sodba z dne 5. septembra 2014, Éditions Odile Jacob/Komisija, T‑471/11, EU:T:2014:739, točka 58).
30 Najprej je treba opozoriti, da ECB ni vložila pritožb zoper sodbe iz leta 2020, s katerimi je bila razglašena delna ničnost njenih sklepov, na katere so se nanašale navedene sodbe. Vendar namen sklepov, izpodbijanih v tej zadevi, ni nadomestiti sklepov, ki so bili razglašeni za nične v sodbi z dne 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB (T‑150/18 in T‑345/18, EU:T:2020:394). ECB namreč vsako leto v okviru SREP sprejme sklep, ki začne veljati na datum, določen v tem sklepu. Na isti datum se sklep v zvezi s SREP za prejšnje leto preneha uporabljati, razen če je v novem sklepu v zvezi s SREP določeno drugače. Zato tega tožbenega razloga v delu, v katerem tožeča stranka zatrjuje kršitev člena 266 PDEU, ni mogoče sprejeti. Vendar je treba presoditi, ali je ECB prekoračila pooblastila, ker je v nasprotju s členom 4(1)(f) ter členom 16(1)(c) in (2)(d) in (j) Uredbe št. 1024/2013, kot sta bila pojasnjena v sodbah iz leta 2020, sprejela ukrep odbitka, ne da bi dejansko opravila posamično preučitev.
31 V teh okoliščinah je treba opozoriti, da je bil z Uredbo št. 1024/2013 vzpostavljen enotni mehanizem nadzora, njen cilj pa je zagotoviti varnost in trdnost kreditnih institucij. Z navedeno uredbo je ECB podeljena pristojnost za izpolnjevanje nalog bonitetnega nadzora, navedenih v členu 4(1) te uredbe. V skladu s členom 6 iste uredbe ECB naloge opravlja v okviru enotnega mehanizma nadzora, ki ga sestavljajo ECB in pristojni nacionalni organi. ECB je zlasti pristojna za izvajanje bonitetnega nadzora nad kreditnimi institucijami v euroobmočju, ki so razvrščene kot „pomembne“. V tem okviru vsako leto na podlagi SREP ocenjuje pomembne subjekte, da bi med drugim ugotovila, „ali ureditve, strategije, postopki in mehanizmi, ki jih uvedejo kreditne institucije, ter kapital teh institucij zagotavljajo dobro upravljanje in kritje tveganj“. ECB torej, kot je bilo že navedeno v prejšnji točki, vsako leto ali vsaj v rednih časovnih presledkih sprejme sklep v okviru SREP, ki začne veljati na datum, določen v tem sklepu.
32 Dejstvo, da ECB ni vložila pritožbe zoper sodbe iz leta 2020, pomeni, da so te sodbe postale pravnomočne. Čeprav ECB sklepov, ki so bili razglašeni za nične, ni v pravem pomenu besede nadomestila z novimi sklepi v zvezi s SREP za leto, na katero se nanašajo navedene zadeve, pa mora ECB v novih krogih odločitev v zvezi s SREP, da bi se preprečilo, da bi novi sklepi vsebovali enake nepravilnosti, kot so bile ugotovljene v sodbah iz leta 2020, upoštevati besedilo sodb Splošnega sodišča (glej v tem smislu in po analogiji sodbi z dne 26. aprila 1988, Asteris in drugi/Komisija, 97/86, 99/86, 193/86 in 215/86, EU:C:1988:199, točki 27 in 29, in z dne 23. oktobra 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Svet, T‑256/07, EU:T:2008:461, točka 62).
33 Opozoriti je treba tudi, da je Splošno sodišče v sodbah iz leta 2020 razsodilo, da:
– člen 36 Uredbe (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 (UL 2013, L 176, str. 1, popravka v UL 2013, L 208, str. 68, in UL 2013, L 321, str. 6), pri čemer ta uredba vsebuje splošne zahteve, ki so v tem okviru opredeljene tudi kot del „prvega stebra“, ne ovira opredelitve tveganja, ki bi ga bilo mogoče odpraviti z ukrepom, sprejetim na podlagi Uredbe št. 1024/2013, in sicer v okviru pooblastila ECB, ki spada v „drugi steber“;
– člen 16(1)(c) Uredbe št. 1024/2013 namreč določa, da ima ECB za opravljanje nalog iz člena 4(1) Uredbe št. 1024/2013 pooblastila, kot so določena v členu 16(2) te uredbe, na podlagi katerih lahko od katere koli kreditne institucije zahteva, naj sprejme potrebne ukrepe za odpravo zadevnih težav v nekaterih okoliščinah (sodba z dne 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB, T‑150/18 in T‑345/18, EU:T:2020:394, točka 58);
– med te okoliščine spada tudi okoliščina, v kateri ECB v okviru bonitetnega pregleda, opravljenega na podlagi člena 4(1)(f) Uredbe št. 1024/2013, ugotovi, da ureditve, strategije, postopki in mehanizmi, ki jih izvaja kreditna institucija, ter kapital in likvidnost te institucije ne zagotavljajo zanesljivega upravljanja in kritja tveganj, s katerimi se sooča (sodba z dne 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB, T‑150/18 in T‑345/18, EU:T:2020:394, točka 58);
– člen 16(2)(d) Uredbe št. 1024/2013 določa, da je ECB pristojna zlasti zahtevati, naj institucije v zvezi s kapitalskimi zahtevami uporabljajo posebno politiko oblikovanja rezervacij ali obravnavo sredstev (glej v tem smislu sodbo z dne 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB, T‑150/18 in T‑345/18, EU:T:2020:394, točke od 49 do 60);
– tveganje, ki ga je ECB opredelila v navedenih zadevah (kot v obravnavani zadevi), je precenitev CET 1, to tveganje pa naj bi izhajalo iz tega, da se NZP obravnavajo kot element zunaj bilance stanja, ki torej v bilanci stanja kreditne institucije niso vpisane med obveznosti, in da jamstvo, povezano z NZP, ni na voljo do izpolnitve NZP (glej v tem smislu sodbo z dne 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB, T‑150/18 in T‑345/18, EU:T:2020:394, točka 63);
– zlasti ob upoštevanju pomena CET 1 za finančno trdnost institucij in splošneje za stabilnost finančnega sektorja obstoja tveganja, ki ga je tako opredelila ECB, ni mogoče zanikati (sodba z dne 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB, T‑150/18 in T‑345/18, EU:T:2020:394, točka 67);
– zato je lahko ECB, ne da bi v zvezi s tem napačno uporabila pravo, štela, da lahko bonitetna obravnava NZP in torej jamstva, ki je z njo neločljivo povezano, pripelje do izvedbe katerega od ukrepov iz člena 16(2)(d) Uredbe št. 1024/2013, in to kljub temu, da so na računovodski ravni NZP knjižene kot elementi zunaj bilance stanja (sodba z dne 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB, T‑150/18 in T‑345/18, EU:T:2020:394, točka 70);
– ker pa ECB ni opravila posamične preučitve položaja tožečih strank, kot je naloženo s členom 4(1)(f) ter členom 16(1)(c) in (2)(d) Uredbe št. 1024/2013, sta bili ti določbi kršeni, izpodbijani sklepi v okviru teh zadev pa so bili v tem delu razglašeni za nične (glej v tem smislu sodbo z dne 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB, T‑150/18 in T‑345/18, EU:T:2020:394, točke od 77 do 84).
34 Tako iz tega izhaja, da lahko ECB uporabi svoja pooblastila (iz „drugega stebra“), kot je ukrep odbitka, če so izpolnjeni nekateri pogoji, in sicer, ali je kreditna institucija izpostavljena tveganju in ali to tveganje ni zadostno krito. Vendar je treba za ugotovitev obstoja takega tveganja in vprašanje, ali je to tveganje krito, posamično preučiti vsak primer posebej.
35 Splošno sodišče pa je v sodbah iz leta 2020 ugotovilo, da v izpodbijanih sklepih ni navedena nobena posamična preučitev, ki bi jo opravila ECB in katere namen bi bil preveriti, ali so tožeče stranke izvajale ureditve, strategije, postopke in mehanizme v smislu člena 4(1)(f) in člena 16(1)(c) Uredbe št. 1024/2013 za obvladovanje bonitetnih tveganj, povezanih z obravnavanjem NZP zunaj bilance stanja, in se po potrebi prepričati o njihovi upoštevnosti glede na taka tveganja.
36 Zato je Splošno sodišče presodilo, da iz pristopa ECB izhaja, da je ta štela, da je – ker se je institucija odločila za uporabo NZP in njihovo obravnavo zunaj bilance stanja – podano tveganje, zaradi česar je vsaka podrobnejša preučitev položaja te institucije nepotrebna.
37 Zato je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče v sodbah iz leta 2020 razglasilo ničnost sklepov, ki so mu bili predloženi v obravnavo, z obrazložitvijo, da ECB ni opravila posamičnega bonitetnega pregleda tožečih strank, kot je naložen s členom 4(1)(f) ter členom 16(1)(c) in (2)(d) Uredbe št. 1024/2013.
38 Splošno sodišče ni podvomilo niti o pomenu CET 1, niti o tveganju, ki ga je ECB opredelila v navedenih sklepih, in sicer o tveganju precenitve CET 1, niti o možnosti naložitve ukrepa odbitka.
39 Prav tako dejstvo, da je ECB v izpodbijanih sklepih naložila ukrep odbitka, ki je bil skoraj enak ukrepu, naloženem v sklepih, razglašenih za nične s sodbami iz leta 2020, prav tako ne pomeni, da ECB ni ravnala v skladu z navedenimi sodbami ali da je sprejela načelno stališče, ki spada v „prvi steber“.
40 Splošno sodišče namreč ni razsodilo, da je ukrep kot tak nezakonit. Nasprotno, razsodilo je, da je ECB pooblaščena za naložitev takega ukrepa. Splošno sodišče o vprašanju, ali je bil ukrep, naložen tožečim strankam, upravičen, ker so bili izpodbijani sklepi, ki so bili predmet sodb iz leta 2020, razglašeni za nične, ker ni bila opravljena posamična preučitev, ni odločalo. Zato trditve tožeče stranke, da naj ECB ne bi spoštovala obveznosti izključitve vseh ukrepov, katerih vsebina je enaka tisti, za katero je bilo ugotovljeno, da je nezakonita, ni mogoče sprejeti.
41 Poleg tega je Splošno sodišče tudi priznalo, da se enaka tveganja lahko krijejo z enakimi ukrepi (sodba z dne 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB, T‑150/18 in T‑345/18, EU:T:2020:394, točka 80).
42 Poleg tega dejstvo, da je tveganje, opredeljeno v izpodbijanih sklepih, enako tveganju, ki je bilo ugotovljeno v sklepih, razglašenih za nične s sodbami iz leta 2020, samo po sebi ne pomeni, da ECB ni ravnala v skladu z ugotovitvami, ki izhajajo iz navedenih sodb.
43 Zato je treba preveriti, ali je ECB posamično preučila položaj tožeče stranke.
44 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je ECB po razglasitvi ničnosti sklepov, ki so bili predmet sodb iz leta 2020, razvila metodologijo, da bo v okviru svoje ocene SREP za prihodnja leta konkretneje preučila položaj kreditnih institucij, ki so prevzele NZP.
45 V obravnavani zadevi je bila preučitev opravljena v skladu z navedeno metodologijo ECB in je sestavljena iz vprašalnika, na podlagi katerega je ECB ob upoštevanju odgovorov institucij, ki so predmet bonitetnega nadzora in ki prispevajo k financiranju enotnega sklada za reševanje (ESR) in sistemov jamstva za vloge s prevzemom NZP, preučila, ali so te institucije izpostavljene tveganju precenitve CET 1 in, glede na primer, ali je to tveganje krito.
46 Zato so se postavljena vprašanja nanašala na zneske prevzetih NZP, predložena zavarovanja s premoženjem, računovodsko in bonitetno obravnavo NZP in zavarovanj ter možne scenarije izterjave zavarovanja s premoženjem ali poziva k izpolnitvi NZP, vključno s povezavami med temi različnimi scenariji. Poleg tega je ECB, da bi ocenila ureditve, strategije, postopke in mehanizme, ki jih je zadevna kreditna institucija izvedla za obvladovanje tveganja, ter kapital in likvidnost za kritje tega tveganja zahtevala dodatne informacije, med drugim o računovodski in bonitetni obravnavi, ukrepih za zmanjšanje tveganja, likvidnostnih in kapitalskih ukrepih ter vseh drugih ukrepih, uporabljenih za zmanjšanje tveganja precenitve CET 1.
47 ECB je v prvi fazi izvajanja pooblastil, podeljenih s členom 16(1)(c) in členom 16(2)(d) Uredbe št. 1024/2013, ugotavljala, ali je pri tožeči stranki obstajalo tveganje precenitve CET 1, v drugi fazi pa preučila posamični položaj tožeče stranke, da bi ugotovila, ali ureditve, strategije, postopki in mehanizmi, ki jih je izvajala, ter kapital in likvidnost tožeče stranke zagotavljajo zanesljivo upravljanje in kritje tveganja precenitve CET 1.
48 Tako je ECB po količinski opredelitvi tveganja v okviru druge faze ocenila, ali CET 1 tožeče stranke zagotavlja zanesljivo upravljanje in kritje tveganja precenitve CET 1, ter sledila pristopu v petih fazah.
49 Na prvem mestu, ECB je ocenila, ali je tožeča stranka delno krila tveganje precenitve CET 1 s CET 1, ki ga je že morala imeti v veljavnem kapitalskem okviru in ki bi lahko prispeval h kritju tega tveganja. Na drugem mestu, preverila je, ali raven CET 1, ki ga ima tožeča stranka poleg skupnih kapitalskih zahtev, ki se uporabljajo zanjo, lahko krije tveganje precenitve CET 1. Na tretjem mestu, ECB je ocenila, ali je mogoče zavarovanju s premoženjem, danem kot jamstvo za NZP, dati pozitivno gospodarsko vrednost z bonitetnega vidika, ki lahko tako zmanjša učinek prevzema NZP in zagotovitve ustrezajočega zavarovanja s premoženjem na prevzemanje tveganja. Na četrtem mestu, ECB je ocenila, ali obstajajo odložene terjatve ali obveznosti za davek, ki bi lahko znižale raven precenitve CET 1, na petem mestu pa je preučila, ali obstajajo druge okoliščine ali drugi posebni ukrepi, ki jih je uporabila tožeča stranka in ki lahko zmanjšajo tveganje precenitve CET 1.
50 ECB je po zgoraj opisani preučitvi, ki se je nanašala na lastniški kapital, preučila, ali je likvidnost tožeče stranke zagotavljala zanesljivo upravljanje in kritje ugotovljenega tveganja.
51 Poleg tega je ECB preučila, ali in kako ureditve, strategije, postopki in mehanizmi, ki jih je uvedla tožeča stranka, zagotavljajo zanesljivo upravljanje in kritje tveganja precenitve CET 1.
52 ECB je nazadnje ugotovila, da uvedene ureditve, strategije, postopki in mehanizmi ter lastniški kapital in likvidnost tožeče stranke ne zagotavljajo zanesljivega upravljanja in kritja ugotovljenega tveganja, s čimer je bil upravičen ukrep odbitka.
53 Ugotoviti je treba, da iz tega izhaja, da je ECB upoštevala upoštevne elemente, kot so navedeni v členu 4(1)(f) in členu 16(1)(c) Uredbe št. 1024/2013, ter da je posamično preučila položaj tožeče stranke.
54 Poleg tega je treba zavrniti trditev tožeče stranke, da ECB ni predložila dokaza o tveganju, ki naj bi bilo specifično za tožečo stranko, ker naj bi bilo ugotovljeno tveganje „specifično“ za vse institucije, ki uporabljajo NZP, tako da naj bi bilo v resnici ravnanje ECB le krinka, katere cilj je ustvariti splošno pravilo.
55 Na prvem mestu, opozoriti je treba, da je ECB v nasprotju s trditvami tožeče stranke ugotovila tveganje, ki je specifično za tožečo stranko. ECB je namreč pri nalogi bonitetnega nadzora kot izhodišče upoštevala računovodsko obravnavo, ki jo je uporabila tožeča stranka, kot enega od dejanskih elementov za ugotovitev, ali in kako je tožeča stranka upravljala in krila bonitetna tveganja, ki jih je imela zaradi prevzema NZP in zagotovitve zavarovanja s premoženjem.
56 ECB je tako ugotovila, da se je tožeča stranka odločila za kombinirano računovodsko obravnavo, ki zajema obravnavo NZP zunaj bilance stanja, pri čemer je v svoji bilanci stanja kot terjatev za vračilo navedla zneske, dane v zavarovanje, po njihovi skupni nominalni vrednosti. Taka odločitev je za ECB pomenila, da se prispevek k financiranju skladov za reševanje in jamstva za vloge ni odražal v bilanci stanja, posledica česar je tveganje precenitve CET 1.
57 Na drugem mestu, ugotoviti je treba, da ECB ni ustvarila nobenega splošnega pravila, ker sta računovodska obravnava NZP in s tem povezano jamstvo specifična za vsako institucijo in ker veljavna računovodska pravila puščajo določen manevrski prostor ali celo določeno izbiro, ki jo je imela tožeča stranka.
58 V zvezi s tem je, kot je navedla ECB, mogočih več možnosti, bodisi za preprečitev tega tveganja bodisi za odpravo tega tveganja z drugimi sredstvi, kar je sicer mogoče ugotoviti le na podlagi posamične preučitve.
59 Tako je mogoče plačilno obveznost prikazati kot obveznost v bilanci stanja, pogodbo o zavarovanju s premoženjem pa v izkazu poslovnega izida. Institucija, ki bi uporabila tako obravnavo, bi imela izgubo, tako da naj bi bil ustrezen znesek odštet od njenega CET 1 ob prevzemu zaveze. Prav tako je mogoče, da se NZP ne vpišejo v bilanco stanja kot obveznosti, torej da se izvede obravnava zunaj bilance stanja in hkrati knjižijo denarna sredstva, dana kot zavarovanje s premoženjem, v bilanci stanja kot terjatev za vračilo v razmerju do ESR. Taka računovodska obravnava ne pomeni zmanjšanja elementov CET 1, čeprav zavarovanja s premoženjem niso na voljo zadevni instituciji. Prav tako je z vidika bonitetne obravnave mogoče izvesti prostovoljno zmanjšanje v skladu s členom 3 Uredbe št. 575/2013 ali torej šteti, da sredstva v bilanci stanja, ki pomenijo terjatev za vračilo zneskov, danih v zavarovanje, ustvarjajo izpostavljenost tveganju, ki mu je treba pripisati posebno težo, kar bo povzročilo kapitalske zahteve in tako delno krilo tveganje precenitve CET 1.
60 Vse te možnosti se odražajo zlasti v sklepih, sprejetih v okviru SREP za leto 2022, ki jih je ECB predložila po ukrepu procesnega vodstva in ki dokazujejo, da je preučitev posamičnega položaja različnih institucij, ki so prevzele NZP, pripeljala do različnih ugotovitev. Zneski, ki so bili dani v zavarovanje in so zato postali nerazpoložljivi, so bili namreč predmet delnega odbitka, celotnega odbitka ali nobenega ukrepa odbitka, odvisno od zadevnih institucij.
61 Iz navedenega zato izhaja, da je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: očitna napaka pri presoji in kršitev načela dobrega upravljanja
62 Tožeča stranka ECB očita, da je kršila načelo dobrega upravljanja in da je sprejela načelno odločitev, ki v resnici ne upošteva posebnega položaja institucije, zlasti glede bonitetne varnosti in likvidnosti, in da je s tem storila očitno napako pri presoji bonitetne obravnave, ki se uporablja za NZP. ECB pa naj bi s tem, da je iz presoje, ali se je tožeča stranka lahko odzvala na morebitno tveganje NZP, izključila „blažilnike“, storila očitno napako pri presoji. Podobno naj bi ECB s tem, da je presodila, da je tveganje, povezano z likvidnostjo, neločljivo povezano s knjiženjem NZP zunaj bilance stanja in da ga z nobeno alternativo ukrepu odbitka – zlasti zahtevo po dodatni likvidnosti – ne bi bilo mogoče odpraviti, sprejela načelno stališče, ne da bi presodila obstoj tveganja za tožečo stranko. Tožeča stranka tudi meni, da je ECB prevalila dokazno breme in da ni upoštevala odgovorov na vprašalnik, saj ti niso vplivali na njeno dokončno stališče.
63 ECB poudarja, da trditve tožeče stranke temeljijo na tveganju, ki bi mu bila izpostavljena v primeru poziva za izpolnitev NZP, medtem ko je bilo tveganje, ki ga je opredelila, precenitev CET 1 tožeče stranke. Meni tudi, da je pravilno ocenila kapitalsko in likvidnostno ustreznost tožeče stranke glede na ugotovljeno tveganje.
64 V obravnavani zadevi je iz pisanj tožeče stranke razvidno, da ECB očita, da je kršila načelo dobrega upravljanja, ker naj bi se zadnjenavedena oprla na abstraktno razlogovanje in tveganja, katerih verjetnost ni bila preučena. ECB naj ne bi preučila, ali bi lahko poziv za izpolnitev NZP tožečo stranko postavil v ranljiv položaj, in naj bi podala splošno in stereotipno obrazložitev.
65 Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da čeprav ima pristojna institucija diskrecijsko pravico, pa sodni nadzor, ki ga mora Splošno sodišče opraviti nad utemeljenostjo obrazložitve izpodbijane odločbe, ne sme pripeljati do tega, da s svojo presojo nadomesti presojo pristojne institucije, temveč je namen tega nadzora preveriti, ali izpodbijana odločba ne temelji na vsebinsko nepravilnih dejstvih in ali ne vsebuje napačne uporabe prava, očitne napake pri presoji ali zlorabe pooblastil (glej v tem smislu sodbo z dne 4. maja 2023, ECB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, točka 55 in navedena sodna praksa).
66 V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora sodišče Unije med drugim preveriti ne le dejansko pravilnost navedenih dokazov, njihovo zanesljivost in koherentnost, ampak tudi, ali ti dokazi vsebujejo vse ustrezne podatke, ki jih je treba upoštevati pri presoji kompleksnega položaja, in ali lahko utemeljijo iz njih izvedene sklepe (glej sodbo z dne 4. maja 2023, ECB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, točka 56 in navedena sodna praksa).
67 Vendar iz ustaljene sodne prakse tudi izhaja, da je, kadar imajo institucije tako diskrecijsko pravico, spoštovanje jamstev, ki jih zagotavlja pravni red Unije v upravnih postopkih, še toliko bolj temeljnega pomena. Med temi jamstvi, zagotovljenimi s pravnim redom Unije v upravnih postopkih, je zlasti načelo dobrega upravljanja, ki zajema obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne elemente posamezne zadeve (sodbi z dne 21. novembra 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, točka 14, in z dne 29. marca 2012, Komisija/Estonija, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, točka 95).
68 Opozoriti je treba, da je tveganje, ki ga je ugotovila ECB, tveganje precenitve CET 1 in da je cilj ukrepa odbitka odpraviti to tveganje, ne pa odpraviti tveganj, ki se pojavijo zaradi morebitnega poziva za izpolnitev NZP. Tveganje precenitve CET 1 nastane zaradi nerazpoložljivosti zneskov, danih kot jamstvo za zavezo, ki jo je prevzela tožeča stranka. Poleg tega tožeča stranka v svojih pisanjih ni nikoli izpodbijala niti nerazpoložljivosti teh zneskov niti tveganja, ki je bilo opredeljeno kot tako. Čeprav obstaja povezava med ugotovljenim tveganjem in prevzemom NZP, je tveganje precenitve CET 1 drugo tveganje, kot je tisto pri pozivu za izpolnitev NZP. Tveganje, ki ga povzroči poziv za izpolnitev NZP, za zadevno institucijo pomeni tveganje, da bo utrpela izgube, ko v zvezi z NZP pride do poziva za izpolnitev in ko NZP zunaj bilance stanja postanejo dejanski odhodek, ki povzroči izgubo, ki jo je treba vknjižiti v izkaz poslovnega izida.
69 Iz tega izhaja, da ECB ni bila dolžna preučiti, ali bi tožeča stranka lahko prevzela tveganje, da bo morala odgovoriti na poziv za izpolnitev NZP. Zato je očitek tožeče stranke iz naslova načela dobrega upravljanja, da naj ECB ne bi preučila, ali posamični položaj tožeče stranke zagotavlja kritje tveganja, ki se razlikuje od tveganja, ki ga je ugotovila ECB, brezpredmeten.
70 Trditve, da naj bi ECB prevalila dokazno breme in naj ne bi upoštevala elementov, ki jih je tožeča stranka navedla v vprašalniku, je treba zavrniti.
71 Res je, da mora ECB dokazati obstoj tveganja. Vendar lahko to stori le na podlagi posebnih informacij, ki so „specifične“ za vsako kreditno institucijo. Zato je bil poslan podroben vprašalnik, da bi se pridobile informacije, potrebne za oceno posamičnega položaja tožeče stranke. Navedeni vprašalnik namreč spada v okvir obveznosti sodelovanja, določene v členu 28(3) Uredbe (EU) št. 468/2014 Evropske centralne banke z dne 16. aprila 2014 o vzpostavitvi okvira za sodelovanje znotraj enotnega mehanizma nadzora med Evropsko centralno banko in pristojnimi nacionalnimi organi ter z imenovanimi nacionalnimi organi (okvirna uredba o EMN) (UL 2014, L 141, str. 1). V skladu s to določbo mora tožeča stranka v postopku bonitetnega nadzora, kot je ta v obravnavani zadevi, pomagati ECB pri razjasnitvi dejstev. Zaradi vprašalnika torej ECB ni bila oproščena izvedbe posamične preučitve niti zaradi njega ne bi smela prevaliti dokaznega bremena. Nasprotno, ECB je na podlagi prejetih informacij opravila analizo, opredelila tveganje in v zvezi s tožečo stranko ugotovila, da navedeno tveganje ni bilo krito, s čimer je upravičila ukrep odbitka in obveznost poročanja.
72 V zvezi z obveznostjo poročanja je treba ugotoviti, da je tak ukrep mogoč na podlagi člena 16(2)(j) Uredbe št. 1024/2013. Dejstvo, da je treba informacije predložiti z uporabo predloge COREP C 01.00, vrstica 0529, Id. št. 1.1.1.28 „Elementi ali odbitki navadnega lastniškega temeljnega kapitala – drugo“, kot je določeno v Prilogi I k Izvedbeni uredbi Komisije (EU) 2021/451 z dne 17. decembra 2020 o določitvi izvedbenih tehničnih standardov za uporabo Uredbe (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z nadzorniškim poročanjem institucij in razveljavitvi Izvedbene uredbe (EU) št. 680/2014 (UL 2021, L 97, str. 1), v nasprotju s trditvami tožeče stranke ne omogoča ugotovitve, da gre za ukrep iz „prvega stebra“. Kot izhaja iz izpodbijanih sklepov, je mogoče uporabo te priloge pojasniti s tem, da navedena izvedbena uredba v tej fazi ne določa posebne točke za poročanje o informacijah na podlagi zahtev, ki jih ECB naloži pri izvajanju pooblastila, navedenega v členu 16(2)(d) Uredbe št. 1024/2013.
73 V zvezi s trditvijo, da je ECB storila očitno napako pri presoji, ker naj bi zanikala pomen „blažilnikov“ za presojo, ali se je tožeča stranka lahko spopadla s tveganjem, ki bi mu bila lahko izpostavljena zaradi prevzema NZP in njihove obravnave zunaj bilance stanja, je treba opozoriti, da je ECB ta vidik preučila. Ugotovila je, da navedenih blažilnikov, to je lastnega kapitala tožeče stranke, ki presega minimalne zakonske zahteve in kapitalske smernice v okviru „drugega stebra“, ni mogoče šteti za kapital, namenjen kritju tveganja precenitve CET 1. V zvezi s tem, kot izhaja iz izpodbijanih sklepov in česar tožeča stranka ne izpodbija, zadnjenavedena prosto uporablja „blažilnike“ za katero koli tveganje in ne posebej za tveganje, povezano z NZP. Prav tako lahko še naprej prosto razdeli „blažilnike“ prek dovoljene razdelitve dobička kadar koli pred uresničitvijo tveganja, razen če ECB zahteva odbitek ali prepove razdelitev dobička. Poleg tega tožeča stranka ni navedla nobene pravno zavezujoče zaveze, ki bi ji preprečevala, da bi s svojim „blažilnikom“ prosto razpolagala za druge namene, kot je kritje tveganja NZP. Navesti je tudi treba, kot je to storila ECB, da tožeča stranka očitno meša tveganje precenitve z njenimi morebitnimi posledicami. Tveganje precenitve CET 1 pomeni morebitno precenitev CET 1 glede na dejanske sposobnosti pokrivanja izgub tožeče stranke, kar bi ji lahko omogočilo prevzeti izpostavljenosti, ki niso krite s kapitalom. Čeprav lahko „blažilniki“, sestavljeni iz CET 1, krijejo izgube, ki izhajajo iz teh izpostavljenosti, pa ne krijejo samega tveganja precenitve CET 1.
74 Trditve tožeče stranke, ki se nanaša na „blažilnike“, in trditve, da jih ECB ni upoštevala, torej ni mogoče sprejeti.
75 Prav tako ni mogoče sprejeti očitka, ki se nanaša na likvidnost. Po mnenju tožeče stranke je ECB zavzela načelno stališče, ne da bi presodila obstoj tveganja za tožečo stranko. ECB naj bi namreč štela, da je tveganje, povezano z likvidnostjo, neločljivo povezano s knjiženjem NZP zunaj bilance stanja in da ga z nobeno alternativo ukrepu odbitka – zlasti zahtevo po dodatni likvidnosti – ne bi bilo mogoče odpraviti.
76 V zvezi s tem je treba poudariti, da je ECB v izpodbijanih sklepih štela, da likvidnost tožeče stranke ni bila upoštevna za zagotovitev zanesljivega upravljanja in ustreznega kritja tveganja, povezanega z NZP. Navedla je namreč, kot je razvidno iz točke 3.10.4 sklepa z dne 2. februarja 2022 in točke 3.9.4 sklepa z dne 21. decembra 2022, da bi v primeru poziva za izpolnitev NZP bodisi subjekti, ki so predmet zadevnega bonitetnega nadzora, zagotovili gotovino v zameno za izterjavo zavarovanja s premoženjem zaradi uravnoteženja, bodisi bi ESR, nacionalni sklad za reševanje ali sistem jamstva za vloge neposredno izterjali zavarovanje s premoženjem. To naj nikakor ne bi vplivalo na neto likvidnost kreditne institucije. Vsekakor naj bi do likvidnostnega odliva prišlo že ob prvotni zagotovitvi zavarovanja s premoženjem in naj bi se tveganje, povezano z likvidnostjo, torej že uresničilo, kar naj bi se odražalo v obvladovanju tveganja, povezanega z likvidnostjo zavarovanja s premoženjem, s strani zadevnih subjektov.
77 Ugotoviti pa je treba, da ocena, v skladu s katero je tožeča stranka že upoštevala vpliv te transakcije na likvidnost, ker je bilo jamstvo za vloge že izvedeno, in da se je vpliv na likvidnostni količnik že uresničil, ni neupoštevna. Poleg tega iz pisanj tožeče stranke izhaja tudi, da priznava, da dejstvo, da so NZP krite z jamstvom v obliki gotovinskega pologa, pomeni, da so bili likvidnostni odlivi že izvedeni in da zato zagotovljeno jamstvo ne bo pripeljalo do dodatnih odlivov tožeče stranke iz naslova NZP.
78 ECB je tudi preučila, ali bi dodatna likvidnost ublažila zaskrbljenost v zvezi s tveganji, povezanimi z NZP.
79 V zvezi s tem je ECB v izpodbijanih sklepih ob upoštevanju informacij, ki jih je sporočila tožeča stranka, ugotovila, da dodatna likvidnost ne bi pokrila tveganja precenitve CET 1. Imetništvo dodatnih likvidnostnih sredstev bi posredno vplivalo na tveganje za kapital, ker je likvidnosti običajno pripisana nižja teža tveganja. Vendar naj bi se ti pozitivni učinki že samodejno upoštevali v sistemih tožeče stranke, ki določajo tveganju prilagojena sredstva. Če bi se ta vpliv odražal tudi v izračunu odbitka za tveganje NZP, bi se podvojili pozitivni učinki, ki izhajajo iz imetništva dodatne likvidnosti.
80 Ob upoštevanju ugotovljenega tveganja navedeno razlogovanje ni napačno.
81 Dejstvo, da se to razlogovanje uporablja tudi za druge kreditne institucije, ki prevzamejo NZP, ne pomeni, da ECB ni preučila posamičnega položaja tožeče stranke in da je podala obrazložitev, ki naj bi bila splošna in stereotipna, kar naj bi bilo v nasprotju z načelom dobrega upravljanja.
82 Iz navedenega izhaja, da je treba drugi tožbeni razlog zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: napačna uporaba prava, ker naj bi bil ureditvi o uporabi NZP odvzet polni učinek
83 Tožeča stranka trdi, da je z izpodbijanima sklepoma NZP povsem odvzet polni učinek.
84 Na prvem mestu, različna računovodska in bonitetna obravnava NZP (ki ne pripeljejo do knjiženja v breme njenih računovodskih izkazov) v primerjavi z neposrednimi denarnimi prispevki (ki pripeljejo do knjiženja v breme njenih računovodskih izkazov) naj bi bila v skladu s ciljem zakonodajalca, da se ohrani sposobnost institucij plačnic za financiranje realnega sektorja. Z določitvijo nediferencirane bonitetne obravnave NZP in denarnih prispevkov naj bi izpodbijana sklepa ogrožala ravnovesje, ki ga je zakonodajalec vzpostavil med financiranjem skladov za reševanje in sistemov jamstva za vloge na eni strani ter financiranjem realnega sektorja na drugi, in naj ne bi upoštevala razlike v naravi teh dveh kategorij prispevkov.
85 Na drugem mestu, ukrep odbitka naj bi bil v nasprotju s cilji prožnosti, hitrosti in učinkovitosti, ki jim sledi zakonodajalec, kot je razvidno iz zgodovine nastanka aktov, na katerih temelji bančna unija, in iz parlamentarnih razprav, ker naj bi bila z njim uvedba prispevkov ex ante v sklade za reševanje in sisteme jamstva za vloge strožja.
86 ECB trditve tožeče stranke prereka.
87 V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilj, ki mu sledi ureditev, katere del je (sodba z dne 26. januarja 2012, ADV Allround, C‑218/10, EU:C:2012:35, točka 26; glej tudi sodbo z dne 19. julija 2012, A, C‑33/11, EU:C:2012:482, točka 27 in navedena sodna praksa).
88 Dejstvo, da se lahko NZP poleg prispevkov ex ante v gotovini uporabijo za prispevanje v sklade za reševanje in sisteme jamstva za vloge, ni predmet razprave glede na jasno besedilo:
– Uredbe (EU) št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2014 o določitvi enotnih pravil in enotnega postopka za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij v okviru enotnega mehanizma za reševanje in enotnega sklada za reševanje ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1093/2010 (UL 2014, L 225, str. 1);
– Direktive 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi Šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2014, L 173, str. 190);
– Direktive 2014/49/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o sistemih jamstva za vloge (UL 2014, L 173, str. 149).
89 V zvezi s tem člen 70(3) Uredbe št. 806/2014 določa, da „[r]azpoložljiva finančna sredstva, ki jih je treba upoštevati, da se doseže ciljna raven iz člena 69, lahko vključujejo [NZP], ki so v celoti zavarovane s sredstvi z nizkim tveganjem, ki niso obremenjena z nobenimi pravicami tretjih oseb, pri čemer so na voljo in namenjene izključno uporabi s strani odbora, in sicer za namene iz člena 76(1)“ in da „[d]elež teh [NZP] ne presega 30 % celotnega zneska prispevkov, ki se zberejo v skladu s tem členom“. Besedilo člena 103(3) Direktive 2014/59 je po vsebini enako besedilu člena 70(3) zgoraj navedene uredbe. Nazadnje, glede sistemov jamstva za vloge člen 10(3) Direktive 2014/49 določa tudi možnost prispevanja prek NZP.
90 Vendar je treba ugotoviti, da zgoraj navedene določbe ne obravnavajo in ne urejajo računovodske in bonitetne obravnave NZP.
91 Vprašanje polnega učinka upoštevnih določb se torej nanaša na razmerje med ureditvijo, s katero so uvedeni skladi za reševanje in sistemi jamstva za vloge ter dovoljena uporaba NZP kot prispevka v te sklade in sisteme, ter Uredbo št. 575/2013 in Uredbo št. 1024/2013, s katerima so bile določene bonitetne zahteve oziroma uveden enotni mehanizem nadzora. Gre torej za vprašanje, ali lahko uporaba Uredbe št. 575/2013 in Uredbe št. 1024/2013 povzroči, da nekatere določbe Uredbe št. 806/2014, med njimi člen 70(3), izgubijo svoj polni učinek. Enako velja za Direktivo 2014/59, zlasti njen člen 103(3), ter za Direktivo 2014/49 in njen člen 10(3).
92 V zvezi s tem ni mogoče ugotoviti, da je zakonodajalec želel, da uporaba NZP lahko institucijam, ki so jih prevzele, omogoči, da prevzamejo tveganja, ki niso krita z lastnim kapitalom.
93 Taka razlaga bi bila namreč v nasprotju s strožjimi ukrepi, sprejetimi v odziv na finančno krizo leta 2008, ki je povzročila okrepitev regulativnega okvira in bonitetnega nadzora. Prav v tem okviru so bili uvedeni tudi mehanizmi za reševanje, da bi se preprečile škodljive posledice stečajev bank, do katerih je prišlo v preteklosti, in da bi se z njimi v prihodnosti bolje spoprijeli.
94 V zvezi s tem je bilo v okviru prvega in drugega tožbenega razloga že ugotovljeno, da je lahko ECB na podlagi posamične preučitve upravičeno ugotovila, da je za tožečo stranko obstajalo tveganje precenitve CET 1, saj je to tveganje rezultat načina, kako je tožeča stranka vknjižila NZP in z njimi povezano jamstvo, ter pomeni, da lahko financira dejavnosti, ki niso bile krite z njenim lastnim kapitalom.
95 Poleg tega navedbe iz uvodnih izjav, ki so del predpisov, na katerih temelji bančna unija, ali parlamentarne razprave, na katere se sklicuje tožeča stranka v svojih pisanjih, niso prepričljive. Res sicer kažejo na to, da je zakonodajalec poskušal najti neko ravnovesje med zahtevami, potrebnimi za zdravo bančno unijo, na eni strani in manevrskim prostorom, ki ga imajo banke pri svoji poslovni dejavnosti, na drugi. Vendar so uvodne izjave, na katere se sklicuje tožeča stranka, splošne in se ne nanašajo na NZP. Poleg tega so odlomki, ki jih navaja, selektivni in nepopolni ter iz njih ni mogoče izpeljati nobenega sklepa glede računovodske obravnave in morebitnih bonitetnih posledic.
96 Na primer, sklicevanje tožeče stranke na uvodno izjavo 18 Uredbe št. 1024/2013, da bi utemeljila svoje trditve v okviru tega tožbenega razloga, zlasti trditve v zvezi z računovodsko obravnavo, ni upoštevno, saj navajani odlomek navedene uvodne izjave ne odraža njene celote. Iz navedenega stavka sicer izhaja, da mora ECB upoštevati makroekonomske razmere v državah članicah, še zlasti stabilnost ponudbe posojil in podpore proizvodnim dejavnostim za gospodarstvo nasploh. Vendar je v prejšnjem stavku navedeno, da se mora ECB pri opravljanju svojih nalog izogibati „moralnemu tveganju in iz njega izhajajočemu pretiranemu prevzemanju tveganja“.
97 Dejstvo, da mora ECB pri opravljanju svojih nalog upoštevati upoštevne makroekonomske razmere, pa ne pomeni, da ne sme sprejeti popravnih ukrepov na posamični ravni, če je to potrebno z bonitetnega vidika.
98 Prav tako je treba v zvezi s sklicevanjem na uvodno izjavo 15 različice predloga izvedbene uredbe v zvezi z Uredbo št. 806/2014 (postala Izvedbena uredba Sveta (EU) 2015/81 z dne 19. decembra 2014 o določitvi enotnih pogojev za uporabo Uredbe (EU) št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi s predhodnimi prispevki v enotni sklad za reševanje (UL 2015, L 15, str. 1)), ki jo tožeča stranka navaja v svojih pisanjih, navesti, da to sklicevanje ni upoštevno. Vsebina te uvodne izjave namreč ni bila povzeta v končni različici Izvedbene uredbe, kar kaže na to, da se ta zakonodajalcu ni zdela primerna.
99 Poleg tega je treba v zvezi s trditvijo, da bi nediferencirana obravnava izničila polni učinek NZP, navesti, da je iz sklepov, ki jih je sprejela ECB in so navedeni v točki 60 zgoraj, razvidno, da so druge bančne institucije, ki so tudi prevzele NZP, določile drugačno računovodsko obravnavo svojih NZP in zneskov, danih v zavarovanje, kar z bonitetnega vidika ni povzročalo nobenih težav. Poleg tega to dokazuje, da NZP zanje niso brez obresti.
100 V zvezi s tem je treba ne glede na računovodsko obravnavo, ki se nanaša na NZP, opozoriti, da zneski, ki so dani v jamstvo pri skladu za reševanje ali sistemu jamstva za vloge, ustvarjajo obresti v korist institucij, ki so prevzele NZP, kar pomeni prednost v primerjavi s prispevkom v gotovini.
101 Dalje, neobstoj določbe v Uredbi št. 575/2013, ki bi izrecno določala posebno računovodsko in bonitetno obravnavo NZP, potrjuje zgornje ugotovitve.
102 Poleg tega dejstvo, da zakonodajalec z uvedbo instrumenta v zvezi z NZP ni nameraval dati preferenčne ugodnosti institucijam, ki so prevzemnice, izhaja tudi iz mnenja, ki ga je podal Evropski bančni organ (EBA).
103 V zvezi s tem je EBA ugotovil – kot je razvidno iz njegovih odgovorov na pripombe, podane v okviru posvetovanja o osnutku smernic EBA o NZP na podlagi Direktive 2014/49 – da niti uvodne izjave niti členi Direktive 2014/49 ne določajo, da je cilj, ki mu je zakonodajalec Unije sledil ob uvedbi NZP, zagotoviti prednostno računovodsko obravnavo kreditnih institucij. Poleg tega imajo lahko po mnenju EBA institucije, ki prevzamejo NZP, v nasprotju z neposrednimi denarnimi prispevki korist od navedenih zavez tako, da obdržijo prihodke od zneskov, prenesenih za jamstvo. Dalje, po mnenju EBA NZP kreditnim institucijam zagotavljajo preferenčno obravnavo likvidnosti (ki se odraža v preglednici denarnih tokov).
104 Čeprav razlaga EBA ni zavezujoča, jo je morda v obravnavani zadevi pomembno upoštevati, saj je EBA referenčni vir na področju bančne unije.
105 Poleg tega Smernice o NZP, ki jih je EBA pripravil na podlagi člena 10(3), drugi pododstavek, Direktive 2014/49 in člena 16 Uredbe (EU) št. 1093/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o ustanovitvi Evropskega nadzornega organa (Evropski bančni organ) in o spremembi Sklepa št. 716/2009/ES ter razveljavitvi Sklepa Komisije 2009/78/ES (UL 2010, L 331, str. 12), prav tako potrjujejo, da lahko računovodska obravnava NZP in zneskov, danih kot jamstvo, pripelje do sprejetja bonitetnih ukrepov.
106 Razlago, ki jo zagovarja tožeča stranka, in zato tretji tožbeni razlog v celoti je treba zavrniti.
Četrti tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti
107 Najprej, tožeča stranka opozarja, da se morebitno tveganje, ki ga povzročijo NZP, lahko uresniči le v primeru poziva za izpolnitev in da je to tveganje, katerega nastanek je hipotetičen, saj je verjetnost, da bo prišlo do poziva za izpolnitev NZP, majhna, vsekakor krito s pravilno uporabo bonitetnih zahtev, kot so tveganju prilagojena sredstva (risk weighted assets). Iz tega naj bi izhajalo, da ECB ni upoštevala njenega posebnega položaja, da naj ukrep odbitka ne bi bil upravičen in naj bi zgolj zato posegal v načelo sorazmernosti.
108 Dalje, ECB naj bi izključila vsak ukrep, ki je alternativen ukrepu odbitka, na podlagi načelnega stališča z izgovorom, da znesek CET 1, ki je bil sporočen udeležencem na trgu, brez odbitka ne bi odražal dejanskih sposobnosti pokrivanja izgub.
109 Tožeča stranka torej meni, da je naložitev ukrepa odbitka, ki ima zanjo negativne učinke, očitno neprimerna in nesorazmerna glede na navedeni cilj, da se za potrebe nadzora pridobijo ustrezne informacije o tveganjih.
110 Nazadnje, tožeča stranka meni, da je ECB v okviru odgovorov na pripombe, ki jih je podala, priznala, da je ustreznost njenega kapitala, v obravnavanem primeru ocenjena kot „srednje majhno tveganje“, nepomemben parameter. Iz tega sklepa, da ECB zato priznava, da se tudi za institucijo z ustreznim kapitalskim položajem uporabi isti ukrep odbitka, kar je v popolnem nasprotju z načelom sorazmernosti.
111 ECB trditve tožeče stranke prereka.
112 Uvodoma je treba opozoriti, da člen 5(4) PEU določa, da v skladu z načelom sorazmernosti ukrepi Unije vsebinsko in formalno ne presegajo tistega, kar je potrebno za doseganje ciljev Pogodb. Institucije Unije uporabljajo načelo sorazmernosti v skladu s Protokolom št. 2 o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, ki je priložen PDEU.
113 V skladu s sodno prakso se z načelom sorazmernosti, ki je eno od splošnih načel prava Unije, zahteva, da so akti institucij Unije primerni za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim zadevna ureditev sledi, in ne presežejo meja tistega, kar je primerno in nujno za uresničitev teh ciljev, pri čemer je treba takrat, kadar je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne glede na zastavljene cilje (glej sodbo z dne 16. maja 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, točka 67 in navedena sodna praksa).
114 Poleg tega je treba po mnenju Sodišča presojo sorazmernosti ukrepa uskladiti s spoštovanjem diskrecijske pravice, ki je bila ob sprejetju tega ukrepa morda priznana institucijam Unije (glej sodbo z dne 8. maja 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, točka 53 in navedena sodna praksa).
115 V obravnavanem primeru je ECB, potem ko je ugotovila, da je zaradi ugotovljenega nekritega tveganja nastal težaven položaj iz člena 16(1)(c) Uredbe št. 1024/2013 in da lahko za odpravo te težave izvaja pooblastila, ki so ji podeljena s členom 16(2)(d) iste uredbe, in sicer, da od zadevne institucije zahteva, naj v zvezi s kapitalskimi zahtevami uporablja posebno politiko oblikovanja rezervacij ali obravnavo sredstev, preučila sorazmernost ukrepa odbitka.
116 Na prvem mestu, ECB je določila, da je zahteva po odbitku primerna za odpravo tveganja precenitve CET 1, saj posebej odpravlja že nastalo izgubo gospodarskih virov. Na drugem mestu, ECB je preučila, ali je zahteva po odbitku nujna in zlasti, ali obstajajo drugi cenejši alternativni ukrepi, s katerimi bi bilo mogoče enako doseči cilj, da se prijavi le CET 1, s katerim je mogoče kriti tveganja.
117 ECB je štela, da ta cilj ne bi bil dosežen z uporabo drugih ukrepov v okviru „drugega stebra“ na podlagi člena 16(2)(a) Uredbe št. 1024/2013, ki se nanaša na povečanje kapitalskih zahtev, in člena 16(2)(i) te uredbe, ki se nanaša na omejitev razdelitve dividend.
118 Ugotoviti je treba, da je bila preučitev, ki jo je ECB opravila glede sorazmernosti ukrepa odbitka, pravilno strukturirana in izvedena. Pri tej preučitvi ni bila storjena nobena nezakonitost ali napaka. Poleg tega trditve, ki jih navaja tožeča stranka, ne omajajo tega razlogovanja ECB.
119 Na prvem mestu, trditev, da je uresničitev poziva za izpolnitev NZP še vedno zelo hipotetična, ni upoštevna glede na ugotovljeno tveganje.
120 Na drugem mestu, tožeča stranka iz dejstva, da je ECB preučila in nato izključila ukrepe, ki so alternativni ukrepu odbitka, ne more izpeljati sklepa, da naloženi ukrep ni bil primeren in sorazmeren za pridobitev informacij o tveganjih. Tožeča stranka nikakor ni pojasnila, zakaj naj bi bilo razlogovanje ECB v zvezi s tem napačno. Poleg tega je ukrep odbitka namenjen odpravi že nastale izgube gospodarskih virov, saj je obvestitev trga ali nadzornikov o natančni stopnji sposobnosti tožeče stranke za pokrivanje izgub CET 1 le posredna posledica naloženega ukrepa, ne pa cilj sam po sebi.
121 Na tretjem mestu, dejstvo, da je kapitalska ustreznost pripeljala do ocene „srednje majhna tveganja“, ne pomeni, da bi bil naloženi ukrep odbitka nesorazmeren, vsekakor pa je treba navesti, da ta opredelitev ne odpravlja ugotovljenega tveganja precenitve.
122 Iz navedenega izhaja, da je treba četrti tožbeni razlog in zato tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
123 V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Tožeča stranka ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi ECB naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji razširjeni senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. BNP Paribas se naloži plačilo stroškov.
Schalin | Škvařilová-Pelzl | Nõmm |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 5. junija 2024.
Podpisi