FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MACIEJ SZPUNAR

föredraget den 22 mars 2021(1)

Mål C‑930/19

X

mot

État belge

(begäran om förhandsavgörande från Conseil du contentieux des étrangers (Migrationsdomstolen, Belgien))

”Begäran om förhandsavgörande – Unionsmedborgarskap – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium – Direktiv 2004/38/EG – Artikel 13.2 – Uppehållsrätt för en unionsmedborgarens familjemedlemmar – Äktenskap mellan en unionsmedborgare och en tredjelandsmedborgare – Bibehållen uppehållsrätt för tredjelandsmedborgare vid äktenskapsskillnad om tredjelandsmedborgaren har varit utsatt för våld i hemmet – Skyldighet att visa att det finns tillräckliga tillgångar för att försörja sig – Avsaknad av en sådan skyldighet i direktiv 2003/86/EG – Giltighet – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artiklarna 20 och 21 – Likabehandling – Diskriminering på grund av referenspersonens nationalitet”

Innehållsförteckning

I. Inledning

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Stadgan

2. Direktiv 2004/38

3. Direktiv 2003/86

B. Belgisk rätt

III. Bakgrund till det nationella målet, tolkningsfrågan och förfarandet vid EU-domstolen

IV. Bedömning

A. EU-domstolens behörighet

B. Huruvida artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38 kan tillämpas

1. Huruvida det är nödvändigt att bedöma huruvida artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38 kan tillämpas

2. Räckvidden av domstolens praxis angående artikel 13.2 första stycket a och c i direktiv 2004/38

a) Domen Singh m.fl.

1) Analys av resonemanget i domen Singh m.fl.

i) Begreppet ”unionsmedborgarens avresa från den mottagande medlemsstaten”: huruvida en kombinerad tolkning av artiklarna 12 och 13 i direktiv 2004/38 saknar relevans

ii) Förlusten av härledd uppehållsrätt för den make eller maka som är tredjelandsmedborgare till följd av att unionsmedborgaren har ”lämnat” den mottagande medlemsstaten i den mening som avses i artikel 12 i direktiv 2004/38

2) Begränsning av räckvidden av domen Singh m.fl.

b) Domen NA

1) Domen NA som arvtagare till logiken i domen Singh m.fl.

2) Behovet att uppdatera domen NA

i) Lydelsen av artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38

ii) Syftet med, sammanhanget i och bakgrunden till artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38

3. Slutsats beträffande tillämpligheten av direktiv 2004/38

4. Den senaste utvecklingen av unionslagstiftningen och medlemsstaternas lagstiftning i fråga om skydd för offer för våld i hemmet: rättsliga utvecklingstendenser som bör beaktas

C. Tolkningsfrågan

1. Principen om icke-diskriminering och artikel 21 i stadgan

2. Principen om likabehandling och artikel 20 i stadgan

a) Huruvida situationen för en tredjelandsmedborgare som är make eller maka till en unionsmedborgare inom ramen för direktiv 2004/38 är jämförbar med situationen för en tredjelandsmedborgare som är make eller maka till en annan tredjelandsmedborgare inom ramen för direktiv 2003/86

1) Unionsmedborgarskapet och den gemensamma invandringspolitiken: två olika områden med olika principer och syften

2) Direktiv 2003/86 och 2004/38: två olika system med två olika syften

i) Systemet i direktiv 2003/86

ii) Systemet i direktiv 2004/38

b) Slutsats i denna del

V. Förslag till avgörande

I.      Inledning

1.        Förevarande begäran om avgörande rör giltigheten av artikel 13.2 i direktiv 2004/38/EG(2) jämförd med artiklarna 20 och 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).(3)

2.        Begäran har framställts i en tvist mellan X, en tredjelandsmedborgare som under sitt äktenskap har utsatts för våld i hemmet som begåtts av en unionsmedborgare som tredjelandsmedborgaren skilt sig från, och État belge (belgiska staten), och avser bibehållen uppehållsrätt i nämnda medlemsstat.

3.        Den hänskjutande domstolen önskar närmare bestämt få klarhet i huruvida artikel 13.2 i direktiv 2004/38 är ogiltig, på grund av att denna bestämmelse, vid äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap, innebär att uppehållsrätten bibehålls för en tredjelandsmedborgare som är make till en unionsmedborgare och som har utsatts för våld i hemmet, förutsatt att tredjelandsmedborgaren bland annat har tillräckliga tillgångar för att försörja sig, medan det i artikel 15.3 i direktiv 2003/86/EG(4) inte uppställs samma villkor för bibehållen uppehållsrätt, vid äktenskapsskillnad eller hemskillnad, för en tredjelandsmedborgare som beviljats familjeåterförening.

4.        Tack vare att domstolen i förevarande mål ges tillfälle att pröva giltigheten av artikel 13.2 i direktiv 2004/38 får den möjlighet att precisera räckvidden av domarna Singh m.fl.(5) och NA(6) i förhållande till den senaste utvecklingen av unionslagstiftningen och medlemsstaternas lagstiftning i fråga om skydd för offer för våld i hemmet.

II.    Tillämpliga bestämmelser

A.      Unionsrätt

1.      Stadgan

5.        I artikel 20 i stadgan, som har rubriken ”Likhet inför lagen”, föreskrivs att ”[a]lla människor är lika inför lagen”.

6.        Artikel 21.1 och 21.2 i stadgan, med rubriken ”Icke-diskriminering” har följande lydelse:

”1.      All diskriminering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning ska vara förbjuden.

2.      Inom tillämpningsområdet för fördragen, och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i dem, ska all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden.”

2.      Direktiv 2004/38

7.        Artikel 13 i direktiv 2004/38 har rubriken ”Bibehållen uppehållsrätt för familjemedlemmar vid äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap”. I artikel 13.2 föreskrivs följande:

”Utan att det påverkar tillämpningen av andra stycket skall äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap som avses i artikel 2.b inte leda till förlust av uppehållsrätten för unionsmedborgarens familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat:

a)      om äktenskapet eller det registrerade partnerskap som avses i artikel 2 b, när förfarandet för äktenskapsskillnad eller ogiltigförklaring av äktenskapet eller upplösning av det registrerade partnerskapet inleds, har varat i minst tre år, varav minst ett år i den mottagande medlemsstaten, eller

…

c)      om detta är befogat med hänsyn till särskilt svåra omständigheter t.ex. att ha varit utsatt för våld i hemmet medan äktenskapet eller det registrerade partnerskapet bestod, eller, …

…

Innan personerna i fråga förvärvar permanent uppehållsrätt skall det fortfarande vara ett krav för uppehållsrätten att de kan visa att de är anställda eller egenföretagare eller har tillräckliga tillgångar för sig själva och sina familjemedlemmar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under sin uppehållsperiod, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten, eller att de är medlemmar i en familj som redan är bildad i den mottagande medlemsstaten av en person som uppfyller dessa krav. ’Tillräckliga tillgångar’ skall vara sådana som anges i artikel 8.4.

Den uppehållsrätt som sådana familjemedlemmar har är uteslutande på personlig grund.”

3.      Direktiv 2003/86

8.        Artikel 15.3 och 15.4 i direktiv 2003/86 har följande lydelse:

”3.      Om personer som rest in i medlemsstaten för familjeåterförening blir änklingar/änkor, skiljer sig, separerar eller om deras släktingar i direkt upp- eller nedstigande led av första graden avlider, får de, efter ansökan, om så krävs, beviljas eget uppehållstillstånd. Medlemsstaterna skall anta bestämmelser som garanterar att oberoende uppehållstillstånd utfärdas i särskilt ömmande fall.

4.      Villkoren för beviljande av eget uppehållstillstånd och för giltighetstiden för eget uppehållstillstånd skall fastställas enligt nationell lagstiftning.”

B.      Belgisk rätt

9.        Det framgår av beslutet om hänskjutande att artikel 13.2 i direktiv 2004/38 har införlivats med belgisk rätt genom artikel 42 quater i loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers av den 15 december 1980(7) (lag om inresa, vistelse, bosättning och avlägsnande av utlänningar, nedan kallad lagen av den 15 december 1980).

10.      I artikel 42 quater.1 första stycket punkt 4 och 42 quater.1 tredje stycket i lagen av den 15 december 1980, i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, föreskrivs följande:

”1.      I följande fall kan ministern eller dennes ställföreträdare inom fem år efter beviljad uppehållsrätt återkalla uppehållsrätten för familjemedlemmar till en unionsmedborgare som inte själva är unionsmedborgare och som uppehåller sig i egenskap av familjemedlemmar till unionsmedborgaren:

…

4º      om äktenskapet med den unionsmedborgare som de följt med eller anslutit sig till upplöses, det registrerade partnerskapet upphör … eller de inte längre bor tillsammans …

…

När ministern eller ministerns ställföreträdare beslutar att återkalla en persons uppehållsrätt i Konungariket ska ministern eller dennes ställföreträdare ta hänsyn till längden på personens uppehåll i landet, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i den mottagande medlemsstaten och banden till ursprungslandet.”(8)

11.      I artikel 42 quater.4 första stycket punkt 4 och artikel 42 quater.4 andra stycket föreskrivs följande:

”4.      Utan att det påverkar tillämpningen av 5 § ska det fall som avses i 1 § första stycket punkt 4 inte tillämpas

4º      … om detta är befogat med hänsyn till särskilt svåra omständigheter, exempelvis om familjemedlemmen visar att han eller hon har utsatts för våld i hemmet och sådana våldsbrott som avses i artiklarna 375, 398–400, 402, 403 eller 405 i strafflagen, inom ramen för äktenskapet eller det registrerade partnerskapet enligt artikel 40 bis.2 första stycket punkterna 1 eller 2,

och förutsatt att personerna i fråga visar att de är anställda eller egenföretagare i Belgien, eller har tillräckliga tillgångar enligt artikel 40.4 andra stycket för att inte bli en belastning för Konungarikets sociala biståndssystem under sin uppehållsperiod, samt att har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Belgien, eller att de är medlemmar i en familj som redan är bildad i Konungariket av en person som uppfyller dessa villkor”.

12.      Av beslutet om hänskjutande framgår att artikel 15.3 i direktiv 2003/86 har införlivats med belgisk rätt genom artikel 11.2 i lagen av den 15 december 1980.

13.      I artikel 11.2 första stycket punkt 2, och artikel 11.2 andra, fjärde och femte styckena i lagen av den 15 december 1980 föreskrivs följande:

”2      Ministern eller dennes ställföreträdare får besluta att en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd i Konungariket med stöd av artikel 10 inte längre har rätt att uppehålla sig i Konungariket i något av följande fall:

…

2º      Utlänningen och referenspersonen inte eller inte längre lever som gifta eller har ett fullständigt familjeliv,

…

Beslut som grundar sig på punkt … 2°… får endast fattas under de första fem åren efter utfärdandet av uppehållstillståndet eller, i de fall som avses i artikel 12 bis.3 eller 12 bis.4, efter utfärdandet av den handling som intygar att ansökan har lämnats in.

…

Ministern eller dennes ställföreträdare får inte återkalla en persons uppehållsrätt med stöd av första stycket … punkt 2°…, om utlänningen visar att han eller hon under äktenskapet eller partnerskapet har utsatts för ett av de våldsbrott som avses i artiklarna 375, 398–400, 402, 403 eller 405 i strafflagen …

När ministern eller ministerns ställföreträdare beslutar att återkalla uppehållsrätten med stöd av första stycket … punkt 2°…, ska ministern eller dennes ställföreträdare ta hänsyn till vilken typ av familjeband personen i fråga har och hur starka dessa är, längden på uppehållsperioden i Konungariket samt förekomsten av familjemässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet.”

III. Bakgrund till det nationella målet, tolkningsfrågan och förfarandet vid EU-domstolen

14.      Den 26 september 2010 gifte sig den algeriske medborgaren X med en fransk medborgare i Alger (Algeriet). Den 22 februari 2012, reste han till Belgien med visering för kortare vistelse för att återförenas med sin hustru som var bosatt i denna medlemsstat.

15.      Den 20 april 2012 födde X hustru parets första barn, som erhöll franskt medborgarskap.

16.      Den 7 maj 2013 ingav X en ansökan om uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem i sin egenskap av make till en fransk medborgare. Han tilldelades ett uppehållskort den 13 december 2013, vilket gällde fram till och med den 3 december 2018.

17.      Under år 2015, efter nästan fem års äktenskap och två års samlevnad i Belgien, tvingades X, efter att ha utstått våldsamheter från sin hustrus sida, att lämna makarnas gemensamma hem. Han bodde först på ett härbärge, men flyttade den 22 maj 2015 till en bostad i Tournai (Belgien). Den 2 mars 2015 anmälde X att han hade utsatts för våld i hemmet.

18.      Till följd av en rapport om samlevnad av den 30 oktober 2015, i vilken det fastställdes att X och hans hustru, som sedan den 10 september 2015 har varit bosatt i Frankrike tillsammans med parets dotter, inte bodde tillsammans, beslutade den belgiska regeringen den 2 mars 2016 att återkalla X rätt att uppehålla sig längre än tre månader i Belgien och ålade honom att lämna landet. Genom dom av den 16 september 2016 upphävde emellertid Conseil du contentieux des étrangers (Migrationsdomstolen, Belgien) detta beslut.

19.      Genom skrivelse av den 10 mars 2017 bad belgiska staten X att inkomma med kompletterande upplysningar, bland annat visa att han hade tillräckliga tillgångar och en sjukförsäkring. Den 2 maj 2017 informerade X belgiska staten om att hans hustru hade utsatt honom för våld i hemmet och begärde att få bibehålla sin uppehållsrätt i enlighet med 42 quater.4 första stycket punkterna 1°, 3° och 4° i lagen av den 15 december 1980.

20.      Genom beslut av den 14 december 2017 återkallade belgiska staten X uppehållsrätt, utan att ålägga honom att lämna landet, bland annat med motiveringen att han inte hade visat att han hade tillräckliga tillgångar för att försörja sig. Den 26 januari 2018, väckte X talan om ogiltigförklaring av detta beslut vid Conseil du Contentieux des étrangers (Migrationsdomstolen, Belgien).

21.      Den hänskjutande domstolen har påpekat att det i artikel 42 quater.4 i lagen av den 15 december 1980, genom vilken artikel 13.2 i direktiv 2004/38 har införlivats med belgisk rätt, föreskrivs att vid äktenskapsskillnad eller hemskillnad ska en tredjelandsmedborgare, som under äktenskapet har utsatts för våld i hemmet av sin make eller maka som är unionsmedborgare, under vissa villkor behålla sin uppehållsrätt, bland annat om personen i fråga har tillräckliga tillgångar och en sjukförsäkring. Den hänskjutande domstolen har även angett att det enligt artikel 11.2 i lagen av den 15 december 1980, genom vilken artikel 15.3 i direktiv 2003/86 har införlivats med belgisk rätt, under samma omständigheter endast krävs bevis för att det har förekommit våld i hemmet för att en tredjelandsmedborgare som beviljats rätt till familjeåterförening med en tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatt i Belgien ska beviljas ett eget uppehållstillstånd.

22.      Den hänskjutande domstolen har påpekat att tredjelandsmedborgare som utsatts för våld i hemmet av sin make eller maka behandlas olika beroende på om de har beviljats familjeåterförening med en unionsmedborgare eller med en tredjelandsmedborgare och att en sådan skillnad i behandling har sitt ursprung i bestämmelserna i direktiven 2004/38 och 2003/86.

23.      Det är mot denna bakgrund som Conseil du contentieux des étrangers (Migrationsdomstolen), genom beslut av den 13 december 2019, som inkom till EU-domstolens kansli den 20 december 2019, har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

”Innebär artikel 13.2 i [direktiv 2004/38/EG] ett åsidosättande av artiklarna 20 och 21 i [stadgan], i den mån det i förstnämnda artikel stadgas att äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap som avses i artikel 2.b inte ska leda till förlust av uppehållsrätten för unionsmedborgarens familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat – i synnerhet om detta är befogat med hänsyn till särskilt svåra omständigheter t.ex. att ha varit utsatt för våld i hemmet medan äktenskapet eller det registrerade partnerskapet bestod – men enbart under förutsättning att de berörda kan visa att de är anställda eller egenföretagare eller har tillräckliga tillgångar för sig själva och sina familjemedlemmar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under sin uppehållsperiod, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten, eller att de är medlemmar i en familj som redan är bildad i den mottagande medlemsstaten av en person som uppfyller dessa krav, medan artikel 15.3 i [direktiv 2003/86/EG] – som föreskriver samma möjlighet till fortsatt uppehållsrätt – inte underställer sådan fortsatt uppehållsrätt detta sistnämnda villkor?”

24.      Skriftliga yttranden har inkommit från X, den belgiska regeringen, Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen.

25.      Vid förhandlingen den 7 december 2020 yttrade sig X, den belgiska regeringen, parlamentet, rådet och kommissionen muntligen inför domstolen.

IV.    Bedömning

26.      Med hänsyn till det argument som den belgiska regeringen har anfört prövar jag i det följande först huruvida EU-domstolen är behörig att besvara tolkningsfrågan (avsnitt A). Eftersom jag anser att så är fallet prövar jag därefter huruvida artikel 13.2 i direktiv 2004/38 är tillämplig, för att undanröja alla tvivel om huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning i förevarande mål (avsnitt B). Avslutningsvis prövar jag denna bestämmelses giltighet (avsnitt C).

A.      EU-domstolens behörighet

27.      Den belgiska regeringen har i sitt skriftliga yttrande gjort gällande att EU-domstolen inte är behörig att besvara den hänskjutande domstolens fråga. För det första är det inte mot bakgrund av en unionsrättslig bestämmelse, utan mot bakgrund av en bestämmelse i nationell rätt, som fastställts av den belgiska lagstiftaren inom ramen för dess behörighet enligt artikel 15.2 och 15.3 i direktiv 2003/86, som den hänskjutande domstolen har anfört att den hyser tvivel angående giltigheten av artikel 13.2 i direktiv 2004/38. För det andra åsidosätts reglerna om befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna om villkoren i artikel 13.2 i direktiv 2004/38 inte är uppfyllda. För det tredje kan bestämmelserna i stadgan inte påverka medlemsstaternas befogenheter, såsom befogenheterna i fråga om uppehållsvillkoren för tredjelandsmedborgare som inte är familjemedlemmar till en unionsmedborgare.

28.      Jag erinrar om att det i artikel 19.3 b FEU och i artikel 267 första stycket b FEUF föreskrivs att domstolen är behörig att meddela förhandsavgöranden om tolkningen och giltigheten av rättsakter som antagits av unionens institutioner, utan undantag,(9) eftersom dessa rättsakter ska vara fullt förenliga med bestämmelserna i fördragen och med de konstitutionella principer som följer av dem och med bestämmelserna i stadgan.(10)

29.      I förevarande fall anser den hänskjutande domstolen att unionslagstiftaren i artikel 13.2 i direktiv 2004/38 och i artikel 15.3 i direktiv 2003/86 – bland annat i samband med äktenskapsskillnad och hemskillnad – har reglerat villkoren för bibehållen uppehållsrätt för en tredjelandsmedborgare som har utsatts för våld av sin av make eller maka på olika sätt beroende på om maken eller makan är unionsmedborgare eller tredjelandsmedborgare. Den hänskjutande domstolen anser att unionslagstiftaren därigenom har infört en skillnad i behandling på grund av referensmakens nationalitet, vilket strider mot artiklarna 20 och 21 i stadgan. Eftersom den hänskjutande domstolen anser att det system som inrättats genom artikel 13.2 i direktiv 2004/38 är mindre förmånligt för tredjelandsmedborgare som är makar till en unionsmedborgare än vad det system som föreskrivs i artikel 15.3 i direktiv 2003/86 är för tredjelandsmedborgare som är makar till en annan tredjelandsmedborgare, har den hänskjutande domstolen uppmanat EU‑domstolen att pröva giltigheten av artikel 13.2 i direktiv 2004/38 mot bakgrund av artiklarna 20 och 21 i stadgan.

30.      Jag anser därför att den belgiska regeringens invändningar mot EU‑domstolens behörighet bör ogillas.

B.      Huruvida artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38 kan tillämpas

31.      Den hänskjutande domstolen har genom sin tolkningsfråga begärt att EU‑domstolen ska uttala sig om giltigheten av artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38.

32.      Innan jag prövar giltigheten av denna bestämmelse är det emellertid nödvändigt att pröva huruvida denna fråga kan tas upp till sakprövning. Det är således nödvändigt att pröva huruvida artikel 13.2 första stycket c i direktivet kan tillämpas i förevarande fall.

33.      Kommissionen har uttryckt tvivel angående huruvida artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38 kan tillämpas i en sådan situation som den i det nationella målet. Dessa tvivel grundar sig på den omständigheten att den hänskjutande domstolen inte har lämnat några upplysningar om X äktenskapsskillnad eller ogiltigförklaringen av X äktenskap. Av domen NA(11) framgår att tillämpningen av artikel 13.2 i direktivet förutsätter att en dom om äktenskapsskillnad eller ett beslut om ogiltigförklaring av äktenskapet mellan tredjelandsmedborgaren och den berörda unionsmedborgaren har meddelats, eller att ett förfarande för detta har inletts, innan unionsmedborgaren lämnar den mottagande medlemsstaten.

34.      Parterna i det nationella målet och de övriga intervenienterna har däremot inte bestritt att denna bestämmelse är tillämplig. Detsamma gäller för den hänskjutande domstolen, som i sin begäran om förhandsavgörande har grundat sitt resonemang på att denna bestämmelse är tillämplig.

35.      Jag kommer att pröva denna fråga för att undanröja alla tvivel om att bedömningen av denna bestämmelses giltighet skulle kunna sakna samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i det nationella målet.(12) Innan jag inleder prövningen av tolkningsfrågan kommer jag därför att undersöka huruvida en person som befinner sig i X situation omfattas av tillämpningsområdet för artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38.

1.      Huruvida det är nödvändigt att bedöma huruvida artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38 kan tillämpas

36.      Vad gäller frågan om villkoren för att kunna tillämpa artikel 13.2 i direktiv 2004/38, erinrar jag om att domstolen i sin dom NA(13) konstaterade att ”genomförandet av den bestämmelsen, vilken inbegriper den rättighet som följer av artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38, är avhängigt av de berörda personernas äktenskapsskillnad”. Domstolen slog i detta avseende fast att om en tredjelandsmedborgare under sitt äktenskap har utsatts för våld i hemmet som begåtts av en unionsmedborgare som tredjelandsmedborgaren skilt sig från, måste unionsmedborgaren uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten, i enlighet med artikel 7.1 i direktiv 2004/38, till dess att förfarandet för äktenskapsskillnad inleds, för att nämnda tredjelandsmedborgare ska ha rätt att göra gällande artikel 13.2 första stycket c i det direktivet.(14)

37.      Den avgörande omständigheten i det nationella målet är således vid vilken tidpunkt förfarandet för äktenskapsskillnad inleddes. Den hänskjutande domstolen har, som svar på en begäran om upplysningar från EU-domstolen, angett att ansökan om äktenskapsskillnad ingavs den 5 juli 2018 och att domen om äktenskapsskillnad meddelades den 24 juli 2018, med verkan från och med den 2 oktober 2018.(15)

38.      I enlighet med den rättspraxis som bygger på domen i målet NA(16) omfattas X således inte av tillämpningsområdet för artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38, eftersom skilsmässoförfarandet inleddes efter det att X maka hade lämnat Belgien.(17)

39.      Jag anser emellertid att X omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse.

40.      I det följande kommer jag att förklara varför jag är övertygad om att den bestämmelse som är i fråga i det nationella målet är tillämplig i förevarande fall och varför det är nödvändigt att göra en fördjupad analys av räckvidden av den rättspraxis som bygger på domen i målet NA.(18) En sådan bedömning gör det dessutom möjligt att fastställa innebörden av denna bestämmelse innan dess giltighet prövas. Av domstolens praxis framgår att enligt en allmän tolkningsprincip ska unionsrättsakter så långt det är möjligt tolkas på ett sätt som inte påverkar deras giltighet och i överensstämmelse med primärrätten i dess helhet.(19)

41.      Jag kommer därför att börja med att undersöka räckvidden av domstolens praxis angående artikel 13.2 i direktiv 2004/38. Mot bakgrund av denna undersökning kommer jag därefter att föreslå en tolkning av artikel 13.2 första stycket c i detta direktiv som inte bara är förenlig med bestämmelsens ordalydelse, sammanhang, syfte och tillkomsthistoria, utan även gör det möjligt att bevara det övergripande sammanhanget i unionens rättsordning och unionens politik i fråga om skydd för personer som fallit offer för våld i hemmet.

2.      Räckvidden av domstolens praxis angående artikel 13.2 första stycket a och c i direktiv 2004/38

42.      Även om domen NA(20) är den enda dom i vilken domstolen har tolkat artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38, följer denna dom emellertid logiken i domen Singh m.fl.(21) Min bedömning omfattar därför båda dessa domar.

a)      Domen Singh m.fl.

43.      Det mål som avgjordes genom domen Singh m.fl.(22) rörde tre tredjelandsmedborgare som till följd av sina äktenskap med unionsmedborgare som bodde och arbetade i Irland hade beviljats uppehållsrätt i denna medlemsstat med stöd av artikel 7.2 i direktiv 2004/38, i egenskap av makar som följt med eller anslutit sig till en unionsmedborgare i den mottagande medlemsstaten. I samtliga tre fall inleddes förfarandet om äktenskapsskillnad efter det att makarna hade lämnat Irland.

44.      I domen Singh m.fl. ställde den hänskjutande domstolen sin första tolkningsfråga för att bland annat få klarhet i huruvida de tre makar som var tredjelandsmedborgare kunde bibehålla sin uppehållsrätt i Irland med stöd av artikel 13.2 första stycket a i direktiv 2004/38. Domstolen omformulerade denna fråga på följande sätt: ”Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 13.2 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att en tredjelandsmedborgare som har skiljt sig från en unionsmedborgare, och vars äktenskap hade varat i minst tre år innan förfarandet för äktenskapsskillnad inleddes, varav minst ett år i den mottagande medlemsstaten, kan ha bibehållen uppehållsrätt i den medlemsstaten med stöd av nämnda bestämmelse om den make som är unionsmedborgare lämnade nämnda medlemsstat innan äktenskapsskillnad meddelades.”(23)

45.      Efter att ha erinrat om att tredjelandsmedborgare, som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare, endast kan göra gällande uppehållsrätt i den mottagande medlemsstat där nämnde unionsmedborgare är bosatt men inte i någon annan medlemsstat,(24) förklarade domstolen att om unionsmedborgaren, innan ett sådant förfarande inleds, lämnar den medlemsstat där maken eller makan är bosatt för att bosätta sig i en annan medlemsstat eller i ett tredjeland upphör tredjelandsmedborgarens härledda uppehållsrätt med stöd av artikel 7.2 i direktiv 2004/38 i samband med unionsmedborgarens avresa och kan följaktligen inte längre upprätthållas på grundval av artikel 13.2 a i det direktivet.(25) För att tredjelandsmedborgaren ska kunna göra gällande en bibehållen uppehållsrätt på grundval av denna bestämmelse måste enligt domstolen nämligen tredjelandsmedborgarens make eller maka, som är unionsmedborgare, uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten i enlighet med artikel 7.1 i direktiv 2004/38 fram till den tidpunkt då förfarandet för äktenskapsskillnad inleds.(26) Mot bakgrund av detta resonemang fann domstolen att artikel 13.2 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att ”en tredjelandsmedborgare som har skilt sig från en unionsmedborgare och vars äktenskap hade varat i minst tre år innan förfarandet för äktenskapsskillnad inleddes, varav minst ett år i den mottagande medlemsstaten, inte kan ha bibehållen uppehållsrätt i den medlemsstaten med stöd av nämnda bestämmelse om den make som är unionsmedborgare lämnade nämnda medlemsstat innan förfarandet för äktenskapsskillnad inleddes”.(27)

1)      Analys av resonemanget i domen Singh m.fl.

46.      Enligt min mening är svaret på den första tolkningsfrågan i domen Singh m.fl. minst sagt tveksamt,(28) och det av följande tre skäl.

47.      För det första kan det vid en läsning av artikel 13.2 första stycket a i direktiv 2004/38 konstateras att unionslagstiftaren inte har uppställt något krav på att unionsmedborgaren ska uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten fram till dess att förfarandet för äktenskapsskillnad inleds för att denna bestämmelse ska kunna tillämpas i fråga om bibehållen uppehållsrätt för makar som är tredjelandsmedborgare. I den bestämmelsen anges nämligen endast som villkor att ”äktenskapet eller det registrerade partnerskap som avses i artikel 2 b, när förfarandet för äktenskapsskillnad eller ogiltigförklaring av äktenskapet eller upplösning av det registrerade partnerskapet inleds, [ska ha] varat i minst tre år, varav minst ett år i den mottagande medlemsstaten”.(29)

48.      För det andra är det viktigt att påpeka att även om den första tolkningsfrågan i målet Singh m.fl. avsåg artikel 13.2 första stycket a i direktiv 2004/38 omformulerade domstolen emellertid frågan så att den avsåg artikel 13.2 i detta direktiv.(30) Domstolens svar är således inte begränsat till den situation som föreskrivs i artikel 13.2 första stycket a i direktivet, utan avser samtliga fall som anges i artikel 13.2 i detta.(31)

49.      Härav följer att domstolens svar på den omformulerade frågan inte enbart grundar sig på de villkor som unionslagstiftaren har uppställt för tillämpningen av artikel 13.2 första stycket a i direktiv 2004/38, utan även på ett nytt villkor. Domstolen har med andra ord, genom att kräva att den make eller maka som är unionsmedborgare uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten fram till den dag då förfarandet för äktenskapsskillnad inleds, uppställt ett kompletterande villkor, utöver de villkor som föreskrivs i artikel 13.2 första stycket a i direktivet. Det är således med utgångspunkt i rättspraxis som detta villkor har lagts till vid tolkningen av artikel 13.2 i dess helhet.(32)

50.      Även om jag fullt ut förstår logiken i domstolens resonemang i domen Singh m.fl.,(33) och i princip delar domstolens bedömning i punkterna 50–57 i den domen, delar jag inte den slutsats som domstolen i punkt 67 i den domen har dragit av sin bedömning. Domstolen har nämligen förklarat att under sådana omständigheter som i det nationella målet har ”unionsmedborgarens avresa redan medfört att maken eller makan som är tredjelandsmedborgare och som är bosatt i den mottagande medlemsstaten förlorar sin uppehållsrätt”. Domstolen har vidare angett att ”[e]n ansökan om äktenskapsskillnad som inges därefter kan inte återuppliva den rätten, eftersom det i artikel 13 i direktiv 2004/38 endast talas om ’bibehållen’ befintlig uppehållsrätt”.(34)

51.      I detta skede bör det påpekas att domstolen, genom att följa generaladvokaten Kokotts resonemang, grundade sin uppfattning på en ”kombinerad tillämpning” av artiklarna 12 och 13 i direktiv 2004/38.(35)

52.      Mina tvivel rör emellertid inte enbart relevansen av en sådan kombinerad tillämpning av dessa båda artiklar,(36) utan även konsekvenserna av denna tillämpning, det vill säga dels att – inom ramen för artikel 12 i direktiv 2004/38 – den omständigheten att den make eller maka som är unionsmedborgare lämnar landet kan medföra att den make eller maka som är tredjelandsmedborgare automatiskt förlorar sin härledda uppehållsrätt, dels att – inom ramen för artikel 13 i direktivet – den omständigheten att den make eller maka som är unionsmedborgare lämnar landet kan få till följd att den make eller maka som är tredjelandsmedborgare inte längre omfattas av det skydd som föreskrivs i artikel 13.2 i direktivet, och att denna bestämmelse därmed förlorar sitt huvudsakliga innehåll och sin ändamålsenliga verkan.

i)      Begreppet ”unionsmedborgarens avresa från den mottagande medlemsstaten”: huruvida en kombinerad tolkning av artiklarna 12 och 13 i direktiv 2004/38 saknar relevans

53.      Som jag påpekat i punkt 51 i förevarande förslag till avgörande grundas domstolens uppfattning att ”unionsmedborgarens avresa redan medfört att maken eller makan som är tredjelandsmedborgare och som är bosatt i den mottagande medlemsstaten förlorar sin uppehållsrätt”(37) på en kombinerad tolkning av artiklarna 12 och 13 i direktiv 2004/38. Jag anser emellertid att nedanstående gör att en sådan tolkning inte är relevant.

54.      För det första görs det i direktiv 2004/38 en klar åtskillnad mellan två typer av situationer där unionslagstiftaren har föreskrivit att uppehållsrätten för familjemedlemmar till en unionsmedborgare ska bibehållas, nämligen vid en unionsmedborgares avresa (eller dödsfall), som omfattas av artikel 12 i direktivet, och vid äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap, som omfattas av artikel 13 i direktivet.

55.      Dels har avresan i den mening som avses i artikel 12 i direktiv 2004/38 inte samband med äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap. Kommissionen har som svar på en fråga från domstolen under förhandlingen nämligen framhållit att begreppet avresa, i den mening som avses i denna bestämmelse, ska förstås som ”just en avresa”, det vill säga en faktisk avresa utan avsikt att återvända till den mottagande medlemsstaten och som inte motiveras av en avsikt att separera, skilja sig, ogiltigförklara äktenskapet eller upplösa ett registrerat partnerskap.

56.      Dels innehåller artikel 13 i direktiv 2004/38 inte någon hänvisning till avresa, utan endast till äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap. Om den make eller maka som är unionsmedborgare lämnar den mottagande medlemsstaten och inleder ett förfarande om äktenskapsskillnad i sin ursprungsmedlemsstat, är avresan med nödvändighet en avresa för äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap.(38) Om det dessutom antas att unionsmedborgaren i ett sådant fall lämnar landet tillsammans med makarnas underåriga barn, utan att makarna har träffat någon överenskommelse om detta, förutsätter tillämpningen av artikel 12.3 i direktiv 2004/38 med nödvändighet att en domstol har tilldelat en tredjelandsmedborgare vårdnaden om barnet inom ramen för hemskillnad, äktenskapsskillnad eller upplösning av partnerskapet, i vilket fall den situation som regleras i artikel 13.2 första stycket b i direktivet ska anses föreligga.

57.      Mot bakgrund av ovanstående kan begreppet avresa i den mening som avses i artikel 12 i direktiv 2004/38 inte tolkas så, att det motsvarar en avresa för äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap inom ramen för artikel 13 i direktivet. Begreppet ska således tolkas på olika sätt beroende på vilken av dessa artiklar som åsyftas, eftersom artiklarna har olika föremål.

58.      Som svar på en fråga från domstolen under förhandlingen påpekade kommissionen – med hänsyn till att det av skäl 15 i direktiv 2004/38 tydligt framgår att syftet med artikel 13 i direktivet är att ”[f]amiljemedlemmarna bör omfattas av ett rättsligt skydd för det fall att unionsmedborgaren … skiljer sig …” – att betraktandet av en avresa i skilsmässosyfte som en faktisk avresa, utan avsikt att återvända till den mottagande medlemsstaten, i den mening som avses i artikel 12 i detta direktiv, för det andra skulle hindra maken eller makan till unionsmedborgaren från att omfattas av det rättsliga skydd som föreskrivs i artikel 13.2 i direktivet, nämligen rätten att bibehålla sin härledda uppehållsrätt, och följaktligen uppenbart strida mot syftet med den sistnämnda bestämmelsen.(39)

ii)    Förlusten av härledd uppehållsrätt för den make eller maka som är tredjelandsmedborgare till följd av att unionsmedborgaren har ”lämnat” den mottagande medlemsstaten i den mening som avses i artikel 12 i direktiv 2004/38

59.      Leder den omständigheten att den make eller maka som är unionsmedborgare lämnar landet med en gång till att den rättsliga ställningen för den make eller maka som är tredjelandsmedborgare ändras, med den direkta konsekvensen att den härledda uppehållsrätten automatiskt går förlorad?

60.      Inte ens inom ramen för artikel 12 i direktiv 2004/38 kan förlusten av den härledda uppehållsrätten för en make eller maka som är tredjelandsmedborgare enligt min mening automatiskt anses följa av att unionsmedborgaren lämnar landet, och detta av följande skäl.

61.      För det första bör det framhållas att ställningen som ”förmånstagare”, i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2004/38, såvitt denna har förvärvats genom äktenskap med en unionsmedborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet i den mottagande medlemsstat där de äkta makarna uppehåller sig tillsammans, i princip kan förloras när unionsmedborgaren lämnar denna medlemsstat.

62.      Det måste emellertid göras en åtskillnad mellan de situationer som inte uppfyller de villkor som uppställs i artikel 12.3 i direktiv 2004/38 – såsom att unionsmedborgaren faktiskt lämnar den mottagande medlemsstaten, utan avsikt att återvända, och utan att motivet för avresan är äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap, medan vederbörandes make eller maka, som är tredjelandsmedborgare, önskar stanna kvar i den mottagande medlemsstaten där de tillsammans uppehållit sig utan att ha försörjningsplikt för ett barn(40) – och situationer av ”tillfällig karaktär”, där unionsmedborgaren och dennes make/maka som är tredjelandsmedborgare fortsatt ska anses som ”förmånstagare” i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2004/38. För det fall unionsmedborgaren måste återvända till eller tillfälligt uppehålla sig i den medlemsstat där han eller hon är medborgare, eller flytta till eller tillfälligt uppehålla sig i en annan medlemsstat av vederbörligen motiverade skäl,(41) ska den make som är tredjelandsmedborgare och som stannar kvar i den mottagande medlemsstaten, bland annat för att undvika att förlora sitt arbete eller för att studera eller genomgå en yrkesutbildning i det landet, fortsätta att omfattas av begreppet förmånstagare i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2004/38,(42) för den tid som krävs för att hitta ett arbete eller slutföra sina studier.

63.      Jag erinrar om att det under alla omständigheter framgår av artikel 16.3 i direktiv 2004/38 att stadigvarande uppehåll inte ska påverkas av tillfällig frånvaro som inte överstiger sammanlagt sex månader per år eller av längre frånvaro på grund av obligatorisk militärtjänst eller av en frånvaro på högst tolv på varandra följande månader av viktiga skäl, t.ex. graviditet och förlossning, allvarlig sjukdom, studier eller yrkesutbildning, eller utstationering på grund av arbete i en annan medlemsstat eller i tredjeland.

64.      För det andra är det uppenbart att en unionsmedborgares andra, tredje eller fjärde resa till en annan medlemsstat omfattas av rätten till fri rörlighet på samma sätt som den första resan till den berörda mottagande medlemsstaten, även om det rör sig om kortvariga vistelser. Det går inte att knyta unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet till det sätt på vilket makarna önskar organisera sin samlevnad genom att kräva att de ska leva tillsammans under omständigheter som inte motiverar detta.(43) Bland annat kan hushållets ekonomiska situation eller arbetssituation göra att en make eller maka som är unionsmedborgare tillfälligt tvingas ta anställning i en annan medlemsstat.(44)

65.      Att godta att den make eller maka som är tredjelandsmedborgare automatiskt kan förlora den härledda uppehållsrätten i situationer där unionsmedborgaren utövar sin rätt till fri rörlighet skulle för det tredje inte bara strida mot de mål som eftersträvas med direktiv 2004/38, utan även utgöra ett hinder för den fria rörlighet som varje unionsmedborgare har enligt artikel 21 FEUF. En sådan automatisk förlust av uppehållsrätten skulle nämligen kunna avskräcka den make eller maka som är unionsmedborgare från att utöva sin rätt till fri rörlighet och till exempel få honom eller henne tacka nej till ett erbjudande om anställning i en annan medlemsstat.

66.      För det fjärde talar den respekt för privatlivet och familjelivet som föreskrivs i artikel 7 i stadgan mot en automatisk förlust av uppehållsrätten. Att anse att den make eller maka som är tredjelandsmedborgare automatiskt förlorar sin härledda uppehållsrätt om den make eller maka som är unionsmedborgare av vederbörligen motiverade skäl tillfälligt reser till och uppehåller sig i en annan medlemsstat skulle nämligen innebära en kränkning av privatlivet och familjelivet i förhållande till den berörda unionsmedborgarens rätt till fri rörlighet.(45) Mot bakgrund av artikel 7 i stadgan skulle resultatet kunna bli att en gift tredjelandsmedborgares uppehållsrätt måste bibehållas.(46)

67.      Under dessa omständigheter kan förlusten av härledd uppehållsrätt för den make eller maka som är tredjelandsmedborgare inte alltid anses vara automatisk utan beror på prövningen i det enskilda fallet.

68.      Efter dessa reflektioner återgår jag nu till min analys av domen Singh m.fl.

2)      Begränsning av räckvidden av domen Singh m.fl.

69.      Av det ovan anförda följer att det, utan att härigenom vilja ifrågasätta domstolens bedömning i punkterna 50–57 i domen Singh m.fl.,(47) inte kan hävdas, vilket framgår av punkt 67 i denna dom, att den omständigheten att den make eller maka som är unionsmedborgare lämnar den mottagande medlemsstaten för äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap medför att den make eller maka som är tredjelandsmedborgare förlorar sin uppehållsrätt.

70.      I det mål som avgjordes genom domen Singh m.fl.(48) var för det första villkoren i artikel 13.2 första stycket a i direktiv 2004/38 om äktenskapets eller det registrerade partnerskapets längd uppfyllda. I en sådan situation är det enligt min mening således uppenbart att nämnda bestämmelse kan tillämpas mellan den tidpunkt då makarna beslutar sig för att separera, lämna in en gemensam ansökan om skilsmässa eller inleda ett förfarande för äktenskapsskillnad och den tidpunkt då dom om äktenskapsskillnad meddelas, och detta oberoende av den dag då unionsmedborgaren lämnade landet för, bland annat, äktenskapsskillnad. Jag erinrar i detta sammanhang om att det enligt vissa länders lagstiftning krävs en föregående faktisk separation eller en viss betänketid innan makarna kan komma överens om skilsmässa eller ansöka om äktenskapsskillnad.(49)

71.      Det är dessutom viktigt att påpeka att domstolen redan har slagit fast att ”äktenskapet inte kan anses upplöst om det inte har upphävts genom beslut av den behöriga myndigheten”. Domstolen har även konstaterat att ”[d]etta … inte [är] fallet enbart därför att makarna inte bor tillsammans, även om de har för avsikt att skilja sig så småningom”.(50)

72.      Enligt min mening vore det därför paradoxalt om det i en situation där de äkta makarna faktiskt sammanlever den make eller maka som är tredjelandsmedborgare – inom ramen för artikel 12 i direktiv 2004/38 – automatiskt skulle förlora sin härledda uppehållsrätt när unionsmedborgaren lämnar den mottagande medlemsstaten, trots att det, bland annat, är äktenskapet som har gett tredjelandsmedborgaren dennes uppehållsrätt, medan den make eller maka som är tredjelandsmedborgare – inom ramen för artikel 16 i direktivet – kan förvärva permanent uppehållsrätt om makarna under en sammanhängande uppehållsperiod av fem år har beslutat att separera eller leva tillsammans med andra partner.(51)

73.      Vad för det andra gäller artikel 13.2 första stycket a i direktiv 2004/38 understryker jag att kommissionen, i sina kommentarer till artikel 13.2,(52) har klargjort att ”en upplösning av äktenskapet av rättssäkerhetsskäl förutsätter att äktenskapsskillnaden är slutgiltig. En hemskillnad påverkar inte alls makens/makans rätt att vistas [i landet]”.(53)

74.      Av punkterna 53–58 i förevarande förslag till avgörande framgår även att det först måste fastställas huruvida den omständigheten att en make eller maka som är unionsmedborgare lämnar landet ska betraktas som ”just en avresa” (artikel 12 i direktiv 2004/38), det vill säga en faktisk avresa utan avsikt att återvända till den mottagande medlemsstaten och där motivet inte är äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap, eller om det tvärtom rör sig om en ”avresa för äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap” (artikel 13 i detta direktiv).

75.      I motsats till vad som följer av punkt 67 i domen Singh m.fl.(54) är jag mot bakgrund av det ovan anförda övertygad om att unionsmedborgarens avresa för äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap inte får till följd att den make eller maka som är tredjelandsmedborgare förlorar sin härledda uppehållsrätt om villkoren i artikel 13.2 i direktivet har iakttagits. Under alla omständigheter måste de behöriga myndigheterna göra en bedömning i det enskilda fallet innan förlusten av den härledda uppehållsrätten blir definitiv.(55)

b)      Domen NA

1)      Domen NA som arvtagare till logiken i domen Singh m.fl.

76.      Det mål som avgjordes genom domen NA(56) rörde en pakistansk medborgare som var gift med en tysk medborgare. Paret bodde i Förenade kungariket, där maken hade erhållit ställning som anställda och egenföretagare. Makan, som vid flera tillfällen utsatts för våld i hemmet – den senaste gången i oktober 2006 trots att hon varit gravid femte månaden –, inledde år 2008, efter det att hennes make hade lämnat Förenade kungariket i december år 2006, ett förfarande om äktenskapsskillnad i denna medlemsstat och hade getts ensam vårdnad om sina två barn.(57) Trots att barnen var tyska medborgare var de födda i Förenade kungariket, där de gick i skolan sedan år 2009 respektive år 2010.(58)

77.      Vad gäller hustruns uppehållsrätt i Förenade kungariket erinrade domstolen inledningsvis om att enligt artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38 ska äktenskapsskillnad inte leda till förlust av uppehållsrätten för unionsmedborgarens familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, om särskilt svåra omständigheter gör att uppehållsrätten måste bibehållas, exempelvis att familjemedlemmarna har utsatts för våld i hemmet.(59) Domstolen upprepade emellertid, med hänvisning till domen Singh m.fl., att en unionsmedborgare som är make till en tredjelandsmedborgare måste uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten i enlighet med artikel 7.1 i direktiv 2004/38 fram till dess att förfarandet för äktenskapsskillnad inleds för att tredjelandsmedborgaren ska kunna göra gällande bibehållen uppehållsrätt enligt artikel 13.2 första stycket c i detta direktiv.(60) Så var emellertid inte fallet i detta mål. Domstolen slog därför fast att artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38 ska tolkas på så sätt att en tredjelandsmedborgare som är före detta make till en unionsmedborgare och som utsatts för våld i hemmet av den unionsmedborgaren under äktenskapet, inte har rätt till bibehållen uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten, med stöd av den bestämmelsen, när förfarandet för äktenskapsskillnad inleddes efter det att maken som är unionsmedborgare hade lämnat den medlemsstaten.(61)

78.      Jag skulle till att börja med vilja påpeka att även om logiken i domen Singh m.fl.(62) kunde tillämpas, inom ramen för det mål som avgjordes genom domen NA,(63) på tolkningen av artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38 beror detta på domstolens omformulering av den första tolkningsfrågan i domen Singh m.fl.(64) Som jag redan har påpekat(65) har domstolens allmänna hänvisning till artikel 13.2 i direktiv 2004/38(66) medfört att tolkning av denna bestämmelse är tillämplig på samtliga de fall som anges i artikel 13.2 första stycket i direktivet, inbegripet det ytterligare villkoret att unionsmedborgaren ska uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten fram till dess att förfarandet för äktenskapsskillnad inleds.(67)

79.      Jag anser emellertid att denna omformulering inte var nödvändig, eftersom svaret på den nationella domstolens fråga, i dess ursprungliga lydelse, hade varit tillräckligt användbart för att den nationella domstolen skulle ha kunnat avgöra det mål som var anhängigt vid den.(68)

80.      Mot bakgrund av ovanstående och med hänsyn till mitt förslag att begränsa räckvidden av domen Singh m.fl. kommer jag nedan att redogöra för varför jag anser att det är nödvändigt att uppdatera domen NA.(69)

2)      Behovet att uppdatera domen NA

i)      Lydelsen av artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38

81.      Vad gäller tolkningen av artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38 är det av ordalydelsen i artikel 13.2 första stycket i detta direktiv uppenbart att äktenskapsskillnad inte medför förlust av uppehållsrätt för unionsmedborgarens familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat om en av de faktiska omständigheter som avses i denna bestämmelse har ägt rum tidigare, det vill säga bland annat om ”äktenskapet … har varat i minst tre år, varav minst ett år i den mottagande medlemsstaten” [led a], eller om detta är befogat med hänsyn till särskilt svåra omständigheter, exempelvis ”att ha varit utsatt för våld i hemmet medan äktenskapet … bestod” [led c].(70)

82.      För det andra är ordalydelsen i denna bestämmelse och användningen av den disjunktiva konjunktionen ”eller” efter varje situation som medför att uppehållsrätten bibehålls (leden a–d) ett tydligt bevis på unionslagstiftarens vilja att ange alternativa situationer(71) i vilka äktenskapsskillnad inte medför förlust av uppehållsrätt för den make eller maka som är tredjelandsmedborgare.

83.      Jag anser att det är viktigt att tillägga att kommissionen – i kommentarerna till artikel 13 i det förslag som direktiv 2004/38 grundas på – förklarade att villkoren i artikel 13.2 första stycket a och c i direktiv 2004/38 hade olika syften, nämligen dels ”att undvika försök att kringgå bestämmelserna om uppehållsrätt genom skenäktenskap”,(72) dels att ”täcka situationer av våld inom familjen”.(73)

ii)    Syftet med, sammanhanget i och bakgrunden till artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38

84.      Jag påpekar att det av domstolens praxis framgår att mot bakgrund av sammanhanget och målen med direktiv 2004/38 kan bestämmelserna i detta direktiv inte tolkas restriktivt och får de under alla förhållanden inte fråntas sin ändamålsenliga verkan.(74)

85.      Vad gäller syftet med direktiv 2004/38, närmare bestämt artikel 13.2 första stycket c i direktivet, framgår det av skäl 15 i direktivet att syftet med denna bestämmelse är att ”ge familjemedlemmarna rättsligt skydd vid äktenskapsskillnad”. I detta skäl hänvisas det uttryckligen till ”respekt för familjelivet och den mänskliga värdigheten”, samt anges det att ”för att under vissa förhållanden undvika missbruk, bör åtgärder vidtas för att säkerställa att familjemedlemmar som redan uppehåller sig inom den mottagande medlemsstatens territorium får behålla uppehållsrätten uteslutande på personlig grund”.(75)

86.      Vore det därför inte paradoxalt om det rättsliga skydd som artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38 syftar till att ge dessa personer, och som består i att de får behålla sin uppehållsrätt uteslutande på personlig grund om de utsatts för våldshandlingar under äktenskapet, anses helt beroende av beslutet av den unionsmedborgare som begått dessa våldshandlingar att lämna den mottagande medlemsstaten?

87.      Jag understryker att kommissionen i sina kommentarer till artikel 13.2(76) har angett att syftet med denna bestämmelse ”är att erbjuda ett visst rättsligt skydd för de personer vilkas vistelserätt är kopplad till familjebanden, i detta fall äktenskapet, och som därför riskerar att bli offer för utpressning i en skilsmässosituation”.

88.      Artikel 13.2 i direktivet syftar faktiskt till att förhindra en sådan utpressning i en skilsmässosituation. Om denna artikel tillämpas tillsammans med artikel 12 i direktivet skulle den medge att dessa personer,(77) vars vistelserätt är kopplad till familjebanden, i detta fall äktenskapet, emellertid inte enbart kunna utsättas för utpressning i en skilsmässosituation utan även för utpressning i en avresesituation.(78)

89.      Som jag redan har påpekat(79) anser jag emellertid att det inte är relevant att göra en kombinerad tolkning av artiklarna 12 och 13 i direktiv 2004/38, eftersom den omständigheten att ”avresa för äktenskapsskillnad” anses utgöra en ”avresa” i den mening som avses i artikel 12 i direktivet skulle hindra unionsmedborgarens make eller maka från att komma i åtnjutande av det rättsliga skydd som föreskrivs i artikel 13.2 i det nämnda direktivet, som består i bibehållen uppehållsrätt i de fall som anges i denna bestämmelse, och således uppenbart strida mot syftet med den bestämmelsen. Vid hemskillnad eller äktenskapsskillnad som föregåtts av våld i hemmet är det enligt min mening uppenbart att artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38 kan tillämpas fullt ut och att den härledda uppehållsrätten för den make eller maka som är tredjelandsmedborgare ska bibehållas mellan tidpunkten för våldshandlingarna och meddelandet av domen på äktenskapsskillnad.

90.      Jag erinrar dessutom dels om att det skydd som föreskrivs i artikel 12.3 i direktiv 2004/38 avser bibehållande, på vissa villkor, av uppehållsrätt för familjemedlemmar vid en unionsmedborgares ”avresa” i allmän mening (faktisk avresa utan avsikt att återvända), dels om att artikel 13.2 i direktivet reglerar specifika situationer där unionsmedborgaren kan besluta att lämna den mottagande medlemsstaten i samband med äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap (avresa för äktenskapsskillnad). Med hänsyn till att dessa två typer av avresa har olika karaktär går det att hävda att artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38 utgör lex specialis i förhållande till artikel 12.3 i detta direktiv, eftersom unionsmedborgarens avresa i dessa båda bestämmelser har olika karaktär. Det är således uppenbart att artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38 ska tillämpas som lex specialis när den make eller maka som är unionsmedborgare lämnar landet för äktenskapsskillnad. Denna bestämmelse har nämligen företräde framför huvudregeln i artikel 12 i direktiv 2004/38 i de situationer som artikel 13.2 första stycket c i direktivet specifikt syftar till att reglera, det vill säga bland annat situationer där den make eller maka som är unionsmedborgare har gjort sig skyldig till våld i hemmet och därefter lämnar den mottagande medlemsstaten.

91.      Enligt min mening gjorde generaladvokaten Wathelet således en riktig bedömning när han konstaterade att ”[d]e situationer som avses i artikel 13.2 första stycket i direktiv 2004/38 ska följaktligen uppfattas som faktorer som medför att uppehållsrätten för en tredjelandsmedborgare som är make till en unionsmedborgare ska bibehållas … Om ovannämnda make lämnar den mottagande medlemsstaten innan en av dessa händelser inträffar kan artikel 13 inte innebära att uppehållsrätten ’bibehålls’, eftersom denna redan har upphört^[(80)^] [men i] de fall där den avresa som avses i artikel 12.3 däremot ägt rum efter det att en av de händelser som innebär att uppehållsrätt bibehålls enligt artikel 13.2 första stycket inträffat, och inte vid äktenskapsskillnad i strikt mening, har unionsmedborgarens avresa i ett senare skede ingen inverkan”.(81)

3.      Slutsats beträffande tillämpligheten av direktiv 2004/38

92.      Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att domen NA måste uppdateras, inte enbart utifrån lydelsen av, sammanhanget i, syftet med och bakgrunden till artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38, utan även med beaktande av den senaste utvecklingen av unionslagstiftningen i fråga om skydd för brottsoffer, särskilt offer för våld i hemmet.

93.      Jag anser följaktligen att en person som befinner sig i en sådan situation som X omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2004/38. Tolkningsfrågan kan därför tas upp till sakprövning.

4.      Den senaste utvecklingen av unionslagstiftningen och medlemsstaternas lagstiftning i fråga om skydd för offer för våld i hemmet: rättsliga utvecklingstendenser som bör beaktas

94.      Vid tolkningen av artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38 får man inte underskatta den rättsliga, politiska och sociala betydelsen av att våld i hemmet erkänns som ett allvarligt problem. Uppfattningen att våld i hemmet inte bör påverka tillämpningen av denna bestämmelse är inte förenlig med unionens rättsordning i dess helhet och är särskilt svår att försvara inom ramen för unionens nuvarande politik i fråga om skydd för offer för våld i hemmet.

95.      För det första har unionslagstiftningen utvecklats vad gäller erkännande av rättigheter för, stöd till och skydd för brottsoffer, inbegripet offer för våld i hemmet.

96.      Det ska i detta sammanhang understrykas att direktiv 2012/29/EU(82) har bidragit till att stärka brottsoffers rättigheter(83) och att det i detta direktiv, i samband med personer som är särskilt sårbara,(84) uttryckligen hänvisas till offer för våld i nära relationer.(85) I skäl 18 i nämnda direktiv anges bland annat att våld i nära relationer är ett allvarligt och ofta dolt socialt problem och att offer för våld i nära relationer därför kan behöva särskilda skyddsåtgärder.(86) Framför allt anges det i artikel 1.1 första och andra stycket i direktiv 2012/29 att syftet med direktivet är att ”säkerställa att brottsoffer får lämplig information, lämpligt stöd och skydd och kan medverka i straffrättsliga förfaranden” och att ”[d]e rättigheter som fastställs i detta direktiv ska gälla brottsoffer på ett icke-diskriminerande sätt, inbegripet när det gäller deras uppehållsstatus”.

97.      I skäl 10 i direktiv 2012/29 anges visserligen att direktivet ”[inte] behandlar … villkoren för brottsoffers vistelse på medlemsstaternas territorium” och att ”[e]n brottsanmälan eller deltagande i straffrättsliga förfaranden … inte [ger] upphov till några rättigheter vad gäller brottsoffrets uppehållsstatus”.(87) Jag anser emellertid att detta direktiv inte helt kan ignoreras vid tolkningen av artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38, särskilt med hänsyn till det övergripande sammanhanget i unionens rättsordning och unionens politik i fråga om skydd för offer för våld i hemmet.

98.      Låt mig förtydliga vad jag menar.

99.      I skäl 57 i direktiv 2012/29 anges att ”[b]land offer för … våld i nära relationer … tenderar en stor andel att bli utsatta för sekundär eller upprepad viktimisering, hot eller vedergällning”.

100. Hur skulle man då kunna tolka artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38(88) så, att en tredjelandsmedborgare som är make eller maka till en unionsmedborgare, i strid med direktivets syfte,(89) inte kan komma i åtnjutande av det rättsliga skydd som föreskrivs i denna bestämmelse, trots att det i direktiv 2012/29 anges att medlemsstaterna bör ”[iaktta s]ärskild försiktighet … vid bedömningen av om dessa brottsoffer riskerar sådan viktimisering, hot eller vedergällning”, och att ”det bör förutsättas att dessa brottsoffer kommer att dra nytta av särskilda skyddsåtgärder”?(90)

101. Enligt artikel 1 i stadgan, med rubriken ”Människans värdighet”, är för det andra ”[m]änniskans värdighet … okränkbar. Den ska respekteras och skyddas”. Även om förklaringen till artikel 8 i EUF-fördraget(91) saknar rättslig verkan bekräftar förklaringen dessutom medlemsstaternas politiska vilja att bekämpa alla former av våld i hemmet.

102. För det tredje erkänner medlemsstaterna, såväl på internationell(92) som på nationell nivå, i allt högre grad vikten av lagstiftning beträffande våld i hemmet och våld inom familjen.

103. Jag erinrar om att det i artikel 59.1 i Istanbulkonventionen(93) föreskrivs att ”[p]arterna ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att säkerställa att brottsoffer, vars rätt att vistas i landet är beroende av makan/maken eller partnern enligt nationell lagstiftning, vid upplösning av äktenskapet eller förhållandet och under särskilt svåra omständigheter, efter ansökan kan beviljas ett självständigt uppehållstillstånd oberoende av hur länge äktenskapet eller förhållandet har varat. Villkoren för att bevilja det självständiga uppehållstillståndet och dess längd fastställs i nationell lagstiftning”.(94)

104. Det följer visserligen av denna bestämmelse att beviljandet av uppehållstillstånd till offer för våld i hemmet inte sker automatiskt och kan förenas med villkor som det bland annat ankommer på medlemsstaternas lagstiftare att fastställa i enlighet med nationell rätt(95) eller, för det fall unionen ansluter sig till konventionen, ankommer på unionslagstiftaren att fastställa. Det framgår emellertid även att de nationella lagstiftarna inte kan låta äktenskapets eller förhållandets längd ligga till grund för beviljandet av ett sådant uppehållstillstånd.

105. I artikel 59.3 i nämnda konvention föreskrivs att ett förnyelsebart uppehållstillstånd ska utfördas till brottsoffer när den behöriga myndigheten anser att deras vistelse är nödvändig på grund av deras personliga situation eller krävs för deras samarbete med de behöriga myndigheterna i utredningsförfaranden eller straffrättsliga förfaranden. Enligt den förklarande rapporten till konventionen omfattar denna bestämmelse bland annat de fall där brottsoffret befinner sig i en sådan situation att det inte rimligen kan krävas att vederbörande lämnar landet. I rapporten förklaras att kriteriet om brottsoffrets personliga situation ska bedömas på grundval av olika faktorer, bland annat brottsoffrets säkerhet, hälsa, familjesituation eller förhållandena i ursprungslandet.(96)

106. Av denna korta undersökning av artikel 59 i Istanbulkonvention framgår att parternas behörighet att fastställa villkoren för beviljande av ett självständigt uppehållstillstånd inom ramen för denna konvention även ska åtföljas av en skyldighet att vid den konkreta tillämpningen av dessa villkor beakta brottsoffrets specifika situation och utfärda ett uppehållstillstånd när situationen så kräver.

107. Även om Istanbulkonventionen för närvarande(97) inte har någon direkt inverkan på tolkningen av artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38, gäller detta inte den rättsliga utveckling som konventionen ger upphov till och som inspirerar till politiska och sociala förändringar rörande skyddet för offer för våld i hemmet. Eftersom artikel 59.1 i konventionen gör det möjligt för brottsoffer att få nödvändigt skydd av myndigheterna utan att behöva frukta att förövaren hämnas genom att inte låta dem, eller hota att inte låta dem, nyttja den bostad som förövaren kontrollerar,(98) anser jag att det vid tolkningen av artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38, oavsett om unionen ansluter sig till konventionen eller inte,(99) inte går att bortse från risken för ”utpressning i en skilsmässosituation” eller ”utpressning i en avresesituation”. Detta skulle dessutom få till följd att brottsoffren hindrades från att komma i åtnjutande av det skydd som föreskrivs i denna bestämmelse, trots att syftet med bestämmelsen just är att skydda den make eller maka som är tredjelandsmedborgare och som, bland annat, har varit ”varit utsatt för våld i hemmet medan äktenskapet eller det registrerade partnerskapet bestod”, genom bibehållen uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten.

108. Min slutsats är därför att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning. I det följande kommer jag därför att pröva frågan om giltighet.

C.      Tolkningsfrågan

109. Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 13.2 i direktiv 2004/38 är giltig mot bakgrund av artiklarna 20 och 21 i stadgan.

110. Såsom framgår av själva ordalydelsen i tolkningsfrågan och av de förklaringar som lämnats i begäran om förhandsavgörande vill den hänskjutande domstolen särskilt få klarhet i huruvida denna bestämmelse är ogiltig i den mån den, vid äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap, uppställer som villkor för bibehållen uppehållsrätt för en tredjelandsmedborgare som är make eller maka till en unionsmedborgare, och som har utsatts för våld i hemmet, att tredjelandsmedborgaren bland annat har tillräckliga tillgångar, medan samma villkor, vid äktenskapsskillnad eller hemskillnad inte uppställs i artikel 15.3 i direktiv 2003/86 för bibehållen uppehållsrätt för en tredjelandsmedborgare som har beviljats rätt till familjeåterförening. Detta utgör ett åsidosättande av principen om likabehandling i artiklarna 20 och 21 i stadgan.

1.      Principen om icke-diskriminering och artikel 21 i stadgan

111. Jag hyser tvivel beträffande huruvida artikel 21 i stadgan är relevant när det, såsom i förevarande mål, är fråga om prövning av huruvida det system som genom artikel 13.2 i direktiv 2004/38 införts för tredjelandsmedborgare som är makar till en unionsmedborgare är mindre förmånligt än vad det system som föreskrivs i artikel 15.3 i direktiv 2003/86 är för tredjelandsmedborgare som är makar till en annan tredjelandsmedborgare.

112. Vad beträffar artikel 21.1 i stadgan, noterar jag att det inte finns något samband mellan situationen i förevarande mål och den icke uttömmande förteckningen över skäl som anges i denna bestämmelse.(100) Jag erinrar nämligen om, vilket kommissionen med rätta har påpekat, att artikel 13.2 andra stycket i direktiv 2004/38 kan tillämpas på varje tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare, och detta utan någon åtskillnad som grundas på de skäl som anges i artikel 21.1 i stadgan. Eftersom den skillnad i behandling som införts genom artikel 13.2 i direktiv 2004/38 grundar sig på nationalitet, framgår det av lydelsen i artikel 21.1 i stadgan att denna bestämmelse saknar relevans i förevarande mål.

113. Artikel 21.2 i stadgan motsvarar, enligt förklaringarna avseende stadgan,(101) artikel 18 första stycket FEUF och ska tillämpas i enlighet med denna bestämmelse i EUF-fördraget.(102) Såsom domstolen redan har förtydligat kan artikel 18 första stycket FEUF emellertid inte tillämpas i fall där medborgare i medlemsstaterna särbehandlas i förhållande till medborgare i tredjeland.(103) Artikel 21.2 i stadgan är således inte heller relevant när det gäller att, såsom den hänskjutande domstolen har begärt, pröva lagenligheten av en skillnad i behandling mellan tredjelandsmedborgare som är makar till en unionsmedborgare inom ramen för direktiv 2004/38 och tredjelandsmedborgare som är makar till en annan tredjelandsmedborgare som har beviljats familjeåterförening enligt direktiv 2003/86.

114. Däremot kan det konstateras att tillämpningsområdet för artikel 20 i stadgan är mycket stort. Denna artikel, enligt vilken alla människor är lika inför lagen, innehåller nämligen inte någon uttrycklig begränsning av artikelns tillämpningsområde och är således tillämplig i samtliga fall som regleras av unionsrätten,(104) såsom de situationer som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 13.2 i direktiv 2004/38. Jag anser därför att giltigheten av artikel 13.2 i direktiv 2004/38 endast ska bedömas mot bakgrund av artikel 20 i stadgan.

2.      Principen om likabehandling och artikel 20 i stadgan

115. Enligt domstolens fasta praxis är principen om likhet inför lagen i artikel 20 i stadgan en allmän unionsrättslig princip enligt vilken lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.(105) Av samma praxis framgår att en förutsättning för att likabehandlingsprincipen ska anses ha åsidosatts genom åtskillnad i behandlingen är att de aktuella situationerna är jämförbara med hänsyn till samtliga omständigheter som kännetecknar dem, och i synnerhet mot bakgrund av föremålet för och syftet med de nationella bestämmelser som inför den aktuella åtskillnaden, varvid principerna och målsättningarna för det område rättsakten härrör från ska beaktas.(106) Eftersom nämnda situationer inte är jämförbara kan det nämligen inte anses att en skillnad i behandling av de aktuella situationerna strider mot den rätt till likhet inför lagen som slås fast i artikel 20 i stadgan.(107)

116. Det är just frågan huruvida situationerna i förevarande mål är jämförbara som jag nu kommer att pröva.

a)      Huruvida situationen för en tredjelandsmedborgare som är make eller maka till en unionsmedborgare inom ramen för direktiv 2004/38 är jämförbar med situationen för en tredjelandsmedborgare som är make eller maka till en annan tredjelandsmedborgare inom ramen för direktiv 2003/86

117. I förevarande mål uppkommer frågan huruvida, vad gäller villkoren för bibehållande av härledd uppehållsrätt, en tredjelandsmedborgare som under sitt äktenskap utsatts för våld i hemmet som begåtts av en make eller maka som är unionsmedborgare, och som omfattas av artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38, befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen för en tredjelandsmedborgare som under sitt äktenskap har utsatts för sådant våld av en make eller maka som är tredjelandsmedborgare, och som omfattas av artikel 15.3 i direktiv 2003/86.

118. X har i sitt yttrande gjort gällande att de situationer som avses i förevarande fall är jämförbara, med hänsyn till det gemensamma föremål och syfte som eftersträvas med de två bestämmelserna. Den belgiska regeringen, parlamentet, rådet och kommissionen är däremot av motsatt åsikt.

119. För att bedöma huruvida dessa två situationer är jämförbara ska principerna och syftena för de områden som omfattas av direktiven 2004/38 och 2003/86 undersökas.

1)      Unionsmedborgarskapet och den gemensamma invandringspolitiken: två olika områden med olika principer och syften

120. Jag kommer kortfattat att erinra om de skillnader i befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna som följer av de rättsliga grunder som i fördragen reglerar antagandet av lagstiftningsakter som definierar tredjelandsmedborgares respektive unionsmedborgares ställning.

121. På området med frihet, säkerhet och rättvisa(108) har unionen enligt artikel 4.2 j FEUF delad befogenhet med medlemsstaterna. Syftena med och villkoren för utövandet av denna befogenhet anges i avdelning V i tredje delen av EUF-fördraget. I artikel 67.2 FEUF föreskrivs att unionen ska säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer vid de inre gränserna, och att den ska utarbeta en gemensam politik för asyl, invandring och kontroll av de yttre gränserna som grundar sig på solidaritet mellan medlemsstaterna och som är rättvis för medborgare i tredjeländer. I artikel 79.1 FEUF föreskrivs dessutom att syftet med den gemensamma invandringspolitiken är att i alla lägen säkerställa en effektiv förvaltning av migrationsströmmarna, en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i medlemsstaterna samt förebyggande av och förstärkt bekämpning av olaglig invandring och människohandel. Vid antagande av de åtgärder som föreskrivs i artikel 79.2 FEUF tillämpas således det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

122. Unionens befogenhet på migrationsområdet innebär dessutom en befogenhet att vidta harmoniserande åtgärder. Den företrädesrätt eller prioritetsverkan som utövandet av denna befogenhet har i förhållande till medlemsstaternas befogenhet varierar beroende på unionsåtgärdens exakta omfattning och intensitet.(109) Gemensamma regler antas således genom direktiv(110) som medlemsstaterna är skyldiga att införliva, men medlemsstaterna kan själva lagstifta om frågor som inte omfattas av unionsrätten och de har även möjlighet att göra undantag från de gemensamma reglerna i den mån detta tillåts enligt unionsrätten. Under dessa omständigheter behåller medlemsstaterna i princip sina befogenheter på migrationsrättens område.

123. Så är däremot inte fallet vad gäller unionsmedborgarskapet och den fria rörligheten för personer. Vad gäller unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom samtliga medlemsstaters territorier, vilken direkt följer av artiklarna 20.2 a och 21.1 FEUF, får medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om invandring inte inkräkta på tillämpningen av bestämmelserna om unionsmedborgarskap eller fri rörlighet, även om dessa bestämmelser inte endast avser unionsmedborgarnas situation utan även situationen för deras familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare. Det motsatta skulle tveklöst vara oförenligt med upprättandet av en inre marknad som ”förutsätter att villkoren för unionsmedborgare att resa in och uppehålla sig i en annan medlemsstat än den där de själva är medborgare är desamma i samtliga medlemsstater.”(111)

124. Jag erinrar slutligen om att den rättsliga ställning som tredjelandsmedborgare tillerkänns inom ramen för de direktiv som härrör från den gemensamma invandringspolitiken skiljer sig från den rättsliga ställning som tillkommer unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare samt att dessa båda rättsliga ställningar vilar på var sin rättslig grund.(112) Med hänsyn till principen om delad befogenhet är nämligen omfattningen av befogenheterna och det skydd som säkerställs genom unionens sekundärrätt inte samma för de två rättsliga ställningarna: i unionens bestämmelser på migrationsområdet ges en tredjelandsmedborgare inte samma rättigheter som en unionsmedborgare.(113) Denna åtskillnad påverkar även den rättsliga ställningen för familjemedlemmar till dessa två kategorier av rättssubjekt, bland annat inom ramen för bestämmelserna i direktiven 2003/86 och 2004/38.

125. I linje med detta anses det i doktrinen att den åtskillnad som i fördragen görs mellan unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare är mer än rent semantisk, eftersom den speglar en ”grundläggande konstitutionell spricka i hjärtat av det europeiska projektet”, i så mån att den visar på en grundläggande skillnad mellan unionsmedborgarnas och deras familjemedlemmars rätt till fri rörlighet, samt att det på fördragsnivå saknas likvärdiga garantier för behandlingen av tredjelandsmedborgare(114) inom ramen för den gemensamma invandringspolitiken.

126. Av dessa principiella skillnader och de olika mål som eftersträvas på de berörda områdena framgår att de aktuella situationerna i princip inte är jämförbara. För att slutföra min prövning av huruvida dessa situationer är jämförbara måste jag därför undersöka det föremål och syfte som eftersträvas med direktiv 2003/86 och 2004/38.

2)      Direktiv 2003/86 och 2004/38: två olika system med två olika syften

i)      Systemet i direktiv 2003/86

127. Direktiv 2003/86 ska ses inom ramen för det uppdrag som unionen ges i artikel 79 FEUF.(115) Detta direktiv antogs med stöd av artikel 63.3 a i EG‑fördraget, efter ikraftträdandet av Lissabonfördraget artikel 79.2 a FEUF, som rör den gemensamma invandringspolitiken. Enligt artikel 1 i direktiv 2003/86 är syftet med detta direktiv att fastställa villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier.(116) Av skäl 4 i direktivet framgår dessutom att direktivet har som allmänt mål att underlätta integration av tredjelandsmedborgare i medlemsstaterna genom att möjliggöra ett familjeliv genom familjeåterförening.(117)

128. Jag påpekar i detta sammanhang till att börja med att rätten till familjeåterförening enligt direktiv 2003/86 är underkastad strikta villkor avseende såväl referenspersonen som dennes make eller maka. Enligt det system som inrättats genom direktivet är detta enligt dess artikel 3.1 således tillämpligt när referenspersonen innehar ett uppehållstillstånd som utfärdats av en medlemsstat med en giltighetstid på minst ett år och referenspersonen har goda utsikter att få permanent uppehållsrätt. I ett sådant fall föreskrivs det i artikel 4.1 a i direktiv 2003/86 att medlemsstaterna, enligt detta direktiv och med iakttagande av villkoren i kapitel IV och i artikel 16 i detta, ska tillåta inresa och vistelse för referenspersonens make eller maka.

129. Vad därefter gäller de villkor som uppställts för referenspersonen erinrar jag om att när ansökan om familjeåterförening lämnas in får den berörda medlemsstaten kräva att den make eller maka som har lämnat in ansökan lägger fram bevis för att referenspersonen har en bostad, en sjukförsäkring och stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten.(118) Den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten kan bland annat återkalla tillståndet till familjeåterförening när referenspersonen inte längre har stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel i den mening som avses i artikel 7.1 c i direktiv 2003/86.(119) Medlemsstaten får dessutom kräva att referenspersonen ska ha vistats lagligen på dess territorium under en period som inte får överstiga två år innan han eller hon kan återförenas med sina familjemedlemmar(120) och att referenspersonen har tillräckliga tillgångar för att försörja sin familj under hela den tidsperiod som familjen vistas i den berörda medlemsstaten, det vill säga till dess att familjemedlemmarna erhåller ett uppehållstillstånd som inte är beroende av referenspersonens uppehållstillstånd.(121)

130. Vad slutligen gäller de villkor som uppställts för de familjemedlemmar för vilka familjeåterförening begärs, får medlemsstaten enligt artikel 7.2 i direktiv 2003/86 kräva att tredjelandsmedborgare följer integrationsåtgärderna(122) i enlighet med nationell lagstiftning.

131. Vad närmare bestämt gäller artikel 15 i direktiv 2003/86, påpekar jag att det av skäl 15 i detta direktiv framgår att denna artikel syftar till att främja integrationen av tredjelandsmedborgare som är makar till en annan tredjelandsmedborgare vid upplösning av äktenskapet. I artikel 15.3 i direktivet föreskrivs att om personer som rest in i medlemsstaten för familjeåterförening exempelvis skiljer sig eller separerar får de, efter ansökan, om så krävs, beviljas eget uppehållstillstånd. I denna bestämmelse föreskrivs även att medlemsstaterna ska anta bestämmelser som garanterar att oberoende uppehållstillstånd utfärdas i särskilt ömmande fall. Enligt artikel 15.4 i samma direktiv ska villkoren för beviljande av eget uppehållstillstånd och villkoren för giltighetstiden för eget uppehållstillstånd fastställas enligt nationell lagstiftning. Domstolen har redan slagit fast att unionslagstiftaren, genom att i artikel 15.4 i direktiv 2003/86 hänvisa till nationell rätt, har angett att den velat överlåta åt varje medlemsstat att själv fastställa på vilka villkor ett eget uppehållstillstånd ska utfärdas till en tredjelandsmedborgare.(123) Enligt min mening rör detta utrymme för skönsmässig bedömning beviljandet av en självständig uppehållsrätt i de situationer som föreskrivs i artikel 15.3 i detta direktiv.

132. Jag erinrar även om att medlemsstaterna enligt artikel 16.1 b i direktiv 2003/86 får avslå en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening eller, i förekommande fall, återkalla ett uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om förnyelse av uppehållstillstånd för en familjemedlem ”om referenspersonen och dennes familjemedlemmar inte eller inte längre lever som gifta eller har ett fullständigt familjeliv”.(124)

133. Ett återkallande eller avslag av en ansökan om förnyelse får dock inte ske automatiskt. Såsom domstolen har slagit fast framgår det nämligen av användningen av uttrycket ”får … återkalla” i nämnda bestämmelse att medlemsstaterna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller denna återkallelse, och att den berörda medlemsstaten, i enlighet med artikel 17 i direktiv 2003/86, i förväg måste göra en individuell prövning av den berörda familjemedlemmens situation, genom att göra en väl avvägd och rimlig bedömning av samtliga berörda intressen i denna bestämmelse.(125) Dessutom bör återkallelse av uppehållstillstånd antas i överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna, särskilt rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, som garanteras i artikel 7 i stadgan.(126)

134. Medlemsstaterna är således skyldiga att iaktta proportionalitetsprincipen och de mål som unionslagstiftaren eftersträvar.(127) Detta innebär, vilket kommissionen med rätta har understrukit, att även om de nationella myndigheterna – i de fall som avses i artikel 15.3 i direktiv 2003/86 – uppställer materiella villkor för beviljande av en självständig rättighet, ska de lätta på eller inte tillämpa dessa villkor om det, i de konkreta omständigheterna i det enskilda fallet, krävs att proportionalitetsprincipen ska iakttas eller att syftet med artikel 15 i direktivet inte får äventyras.(128)

135. Av ovanstående följer att unionslagstiftarens avsikt inte var att garantera tredjelandsmedborgare en härledd uppehållsrätt, utan att garantera dem möjlighet att ansöka om ett uppehållstillstånd vars utfärdande och bibehållande regleras av bestämmelser som syftar till att fastställa gemensamma bestämmelser för utövandet av rätten till familjeåterförening. Unionslagstiftaren har därigenom säkerställt en tillnärmning av medlemsstaternas nationella lagstiftning på migrationsområdet genom att grunda sig på den behörighet som ges i artikel 79 FEUF.

ii)    Systemet i direktiv 2004/38

136. Direktiv 2004/38 antogs på grundval av artiklarna 12, 18, 40, 44 och 52 i EG‑fördraget (nu artiklarna 18, 21, 46, 50 och 59 FEUF) och syftar till att underlätta utövandet av den grundläggande och individuella rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier – som unionsmedborgarna direkt tillerkänns i artikel 21.1 FEUF – och att stärka denna rätt. För att rättigheten ska kunna utövas på ett sätt som säkerställer det objektiva villkoret om värdighet bör även unionsmedborgares familjemedlemmar enligt skäl 5 i direktivet beviljas denna rätt, oavsett medborgarskap.(129) En tredjelandsmedborgares härledda uppehållsrätt kan i synnerhet följa av äktenskap med en unionsmedborgare som har utövat sin rätt till fri rörlighet.(130)

137. Det system som föreskrivs i direktiv 2004/38 reglerar utövandet av den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar från det att de anländer till den mottagande medlemsstaten och, i förekommande fall, fram till det att de lämnar den mottagande medlemsstaten. Uppehållsrätten i den mottagande medlemsstaten förvärvas således gradvis enligt detta direktiv och utmynnar i slutändan i en permanent uppehållsrätt.(131) Den uppehållsrätt på upp till tre månader som föreskrivs i artikel 6 i direktiv 2004/38 är således inte underkastad några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass.(132) För uppehållsrätt för längre tid än tre månader krävs vidare att villkoren i artikel 7.1 i direktivet är uppfyllda.(133) Slutligen föreskrivs permanent uppehållsrätt(134) i artikel 16 i direktivet för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten.(135)

138. Det ska i detta hänseende påpekas att artikel 21.1 FEUF och bestämmelserna i direktiv 2004/38 inte ger tredjelandsmedborgare några självständiga rättigheter. De rättigheter som dessa eventuellt har enligt unionsrättens bestämmelser om unionsmedborgarskap utgör härledda rättigheter till följd av att en unionsmedborgare har utövat sin rätt till fri rörlighet.(136) Unionslagstiftaren har emellertid, i artiklarna 12 och 13 i direktivet, föreskrivit att uppehållsrätten för familjemedlemmar till en unionsmedborgare ska bibehållas i två olika typer av situationer,(137) nämligen om unionsmedborgaren avlider eller lämnar landet respektive vid äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap.(138) Även om dessa situationer inte påverkar uppehållsrätten för en unionsmedborgares familjemedlemmar som är medborgare i en medlemsstat,(139) är detta inte fallet för en unionsmedborgares familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare, vilka måste uppfylla vissa specifika villkor för att kunna bibehålla sin härledda uppehållsrätt.

139. Såsom framgår av artikel 13.2 i direktiv 2004/38 är en tredjelandsmedborgare som är make eller maka till en unionsmedborgare underkastad särskilda villkor, bland annat vid äktenskapsskillnad. Som jag redan har påpekat måste en sådan tredjelandsborgare, för att kunna bibehålla sin uppehållsrätt, nämligen omfattas av en av de alternativa situationer som föreskrivs i artikel 13.2 första stycket i detta direktiv.(140) För det fall tredjelandsmedborgaren ännu inte har förvärvat permanent uppehållsrätt har unionslagstiftaren i artikel 13.2 andra stycket föreskrivit att hans eller hennes uppehållsrätt, uteslutande på personlig grund, endast ska bibehållas om han eller hon uppfyller de uppräknade villkoren, bland annat kravet på att ha tillräckliga tillgångar. Dessa villkor är nämligen likvärdiga med de villkor som en unionsmedborgares make eller maka som är medborgare i en medlemsstat, enligt artikel 13.1 andra stycket i direktiv 2004/38, ska uppfylla innan vederbörande förvärvar permanent uppehållsrätt.(141)

140. Vad gäller de villkor som föreskrivs i artikel 13.2 i direktiv 2004/38 är det, vilket kommissionen med rätta påpekade i sitt yttrande, tänkbart att de nationella myndigheterna i vissa specifika fall är skyldiga att lätta på, eller eventuellt avstå från att tillämpa, villkoren i nämnda bestämmelse – bland annat när tillämpningen av dessa villkor, på grund av att unionsmedborgaren gjort sig skyldig till våld mot sin make eller maka som är tredjelandsmedborgare, inte gör det möjligt att uppfylla syftena med denna bestämmelse eller skulle strida mot proportionalitetsprincipen. Det finns således ett visst utrymme för flexibilitet i situationer där en make eller maka som är tredjelandsmedborgare, och som utsatts för våld i hemmet, måste förvärva nödvändiga kvalifikationer för att hitta ett arbete.

141. Jag påpekar i detta avseende att medlemsstaterna enligt artikel 37 i direktiv 2004/38 får tillämpa lagar och andra författningar som är mer förmånliga för de personer som omfattas av detta direktiv. Såsom även kommissionen har angett kan en nationell bestämmelse eller administrativ praxis som gör det möjligt att i ett konkret fall, om omständigheterna så kräver, lätta på eller avstå från att tillämpa villkoren i artikel 13.2 andra stycket i direktiv 2004/38, bland annat villkoret att ha tillräckliga tillgångar, inte anses strida mot det syfte som eftersträvas med detta direktiv. Jag påpekar även att det i skäl 15 anges att denna bestämmelse syftar till att ge ett rättsligt skydd åt tredjelandsmedborgare som är makar till en unionsmedborgare och som har utsatts för våld i hemmet, särskilt vid äktenskapsskillnad.

142. Med hänsyn till att unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium följer direkt av fördragen – en rättighet som omfattas av starkare garantier och som kan bli bestående inom ramen för det system som inrättats genom direktiv 2004/38 – följer det av ovanstående att det inte bara är konsekvent utan också berättigat att en unionsmedborgares make eller maka som är tredjelandsmedborgare, vid äktenskapsskillnad och för att behålla sin härledda uppehållsrätt enligt artikel 13.2 andra stycket i detta direktiv, underkastas villkor som åtminstone är likvärdiga med de villkor som gäller för en unionsmedborgares make eller maka som är medborgare i en medlemsstat.

143. Mot bakgrund av de konstaterade skillnaderna mellan de system som inrättats genom direktiv 2003/86 respektive genom direktiv 2004/38 – vilka har olika rättsliga grunder och olika syften, och därför motiverar att tredjelandsmedborgare som är makar till unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare som är makar till andra tredjelandsmedborgare ges olika rättsliga ställning – och de mål som eftersträvas med artikel 13.2 i direktiv 2004/38 och artikel 15.3 i direktiv 2003/86, är min slutsats att de aktuella situationerna inte är jämförbara.

b)      Slutsats i denna del

144. Det framgår av prövningen av frågan huruvida situationerna i förevarande mål är jämförbara att de uppenbart skiljer sig åt. Den rättsliga ställningen för tredjelandsmedborgare som är makar till unionsmedborgare härleds således från en konstitutionell rättighet i fördragen och är underkastad de villkor som uppställs i direktiv 2004/38, vilka medlemsstaterna är skyldiga att iaktta. Ställningen för tredjelandsmedborgare som är makar till andra tredjelandsmedborgare grundar sig däremot på en harmoniseringsbefogenhet, vilket innebär att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller villkoren i direktiv 2003/86. De rättigheter som följer av de system som inrättats genom de två direktiven är följaktligen olika.

145. Av ovanstående går det att dra slutsatsen att situationerna i fråga inte är jämförbara. Att behandla en tredjelandsmedborgare som utsatts för våld i hemmet av sin make olika beroende på om tredjelandsmedborgaren har beviljats familjeåterförening med en unionsmedborgare eller med en tredjelandsmedborgare strider således inte mot den rätt till ”likhet inför lagen” som i artikel 20 i stadgan tillerkänns tredjelandsmedborgare som omfattas av den ena eller den andra situationen.

V.      Förslag till avgörande

146. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen ska besvara den tolkningsfråga som ställts av Conseil du contentieux des étrangers (Migrationsdomstolen, Belgien) på följande sätt:

Vid prövningen av den fråga som hänskjutits för förhandsavgörande har det inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 13.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77, och rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35, och EUT L 197, 2005, s. 34), mot bakgrund av artiklarna 20 och 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

1      Originalspråk: franska.

2      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77, och rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35, och EUT L 197, 2005, s. 34).

3      EUT C 202, 2016, s. 389.

4      Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 2003, s. 12).

5      Dom av den 16 juli 2015 (C‑218/14, EU:C:2015:476).

6      Dom av den 30 juni 2016 (C‑115/15, EU:C:2016:487).

7      Moniteur belge av den 31 december 1980, s. 14584.

8      Artikel 42 quater.1 tredje stycket i lagen av den 15 december 1980 tycks ha införlivat artikel 28 i direktiv 2004/38.

9      Dom av den 13 december 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, punkt 8), dom av den 13 juni 2017, Florescu m.fl. (C‑258/14, EU:C:2017:448, punkt 30), och dom av den 27 februari 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118, punkt 44).

10      Dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus) (C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkt 71).

11      Dom av den 30 juni 2016 (C‑115/15, EU:C:2016:487).

12      Dom av den 22 december 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, punkt 25). Se, även, dom av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 50).

13      Dom av den 30 juni 2016 (C‑115/15, EU:C:2016:487, punkt 48).

14      Dom av den 30 juni 2016, NA (C‑115/15, EU:C:2016:487, punkt 50).

15      Dom av tribunal de première instance de Tournai (Förstainstansdomstolen i Tournai, Belgien).

16      Dom av den 30 juni 2016 (C‑115/15, EU:C:2016:487).

17      I ett sådant fall kan X inte beviljas bibehållen uppehållsrätt enligt denna bestämmelse, och detta oberoende av huruvida han kan visa att han, innan han förvärvade permanent uppehållsrätt, uppfyllde villkoret om tillräckliga tillgångar i artikel 13.2 andra stycket i direktivet, ett villkor som är centralt för den hänskjutande domstolens fråga angående giltigheten av denna bestämmelse.

18      Dom av den 30 juni 2016 (C‑115/15, EU:C:2016:487).

19      Se, bland annat, dom av den 16 september 2010, Chatzi (C‑149/10, EU:C:2010:534, punkt 43), och dom av den 31 januari 2013, McDonagh (C‑12/11, EU:C:2013:43, punkt 44).

20      Dom av den 30 juni 2016 (C‑115/15, EU:C:2016:487).

21      Dom av den 16 juli 2015 (C‑218/14, EU:C:2015:476).

22      Dom av den 16 juli 2015 (C‑218/14, EU:C:2015:476).

23      Dom av den 16 juli 2015, Singh m.fl. (C‑218/14, EU:C:2015:476, punkt 48). Min kursivering.

24      Dom av den 16 juli 2015, Singh m.fl. (C‑218/14, EU:C:2015:476, punkt 55). I denna punkt hänvisar domstolen till domen av den 8 november 2012, Iida (C‑40/11, EU:C:2012:691). Det ska dock påpekas att omständigheterna i det målet skiljer sig från omständigheterna i det mål som avgjordes genom domen Singh m.fl., eftersom sökanden i det målet, Yoshikazu Iida, inte var bosatt i sin makas mottagande medlemsstat utan i hennes ursprungsmedlemsstat och följaktligen inte kunde beviljas uppehållsrätt med stöd av direktiv 2004/38.

25      Dom av den 16 juli 2015, Singh m.fl. (C‑218/14, EU:C:2015:476, punkt 62).

26      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2015, Singh m.fl. (C‑218/14, EU:C:2015:476, punkt 66).

27      Dom av den 16 juli 2015, Singh m.fl. (C‑218/14, EU:C:2015:476, punkt 70 och domslutet). I punkt 68 i denna dom påpekade domstolen att tredjelandsmedborgare enligt nationell rätt i ett sådant fall ändå kan ges ett mer omfattande skydd och därmed kan fortsätta att uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten.

28      Se, för en kritisk syn på denna dom, Strumia, F., ”Divorce immediately, or leave. Rights of third country nationals and family protection in the context of EU citizens’ free movement: Kuldip Singh and Others”, Common Market Law Review, 2016, vol. 53(5), s. 1373–1393.

29      Min kursivering. Jag noterar att det i denna bestämmelse inte anges under vilket – av de tre år som äktenskapet ska ha varat innan domstolsförfarandet för äktenskapsskillnad eller upplösningen av partnerskapet inleds – som tredjelandsmedborgaren ska ha uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten.

30      Dom av den 16 juli 2015, Singh m.fl. (C‑218/14, EU:C:2015:476, punkt 48). Se punkt 44 i förevarande förslag till avgörande.

31      Denna aspekt är viktig för förståelsen av räckvidden av domen av den 30 juni 2016, NA (C‑115/15, EU:C:2016:487) och skälet till att jag anser att den rättspraxis som bygger på denna dom måste uppdateras.

32      Det vill säga leden a–d.

33      Dom av den 16 juli 2015, Singh m.fl. (C‑218/14, EU:C:2015:476).

34      Dom av den 16 juli 2015, Singh m.fl. (C‑218/14, EU:C:2015:476, punkt 67). Min kursivering.

35      Se förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Singh m.fl. (C‑218/14, EU:C:2015:306, punkterna 25 och 26): ”Enligt ordalydelsen i artikel 13 i direktiv 2004/38 föreskrivs det nämligen varken att unionsmedborgaren och hans eller hennes make måste vistas i den mottagande medlemsstaten tills målet om äktenskapsskillnad har slutförts eller att målet om äktenskapsskillnad ska handläggas och avslutas i denna stat”. Generaladvokaten Kokott preciserade emellertid därefter att ”[o]m man inte ser på artiklarna 12 och 13 i direktiv 2004/38 var för sig, utan tillsammans, kan med en strikt bokstavstolkning bibehållen uppehållsrätt för de frånskilda tredjelandsmedborgarna inte motiveras med stöd av artikel 13 i direktivet”. Min kursivering. Se Briddick, C., ”Combatting or Enabling Domestic Violence? Evaluating the Residence Rights of Migrant Victims of Domestic Violence in Europe”, International and Comparative Law Quarterly, vol. 69(4), 2020, s. 1013–1034, särskilt sidan 1021, och, av samma författare, ”Secretary of State for the Home Department v NA”, Journal of Immigration Asylum and Nationality Law, 2016, vol. 30(4), s. 368–374.

36      Jag kommer att behandla denna fråga mer ingående i samband med bedömningen av domen av den 30 juni 2016, NA (C‑115/15, EU:C:2016:487). Se punkterna 53–58 i förevarande förslag till avgörande.

37      Dom av den 16 juli 2015, Singh m.fl. (C‑218/14, EU:C:2015:476, punkt 67).

38      Jag tolkar ”avresa för äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap” så, att den make eller maka som är unionsmedborgare omedelbart efter att ha lämnat den mottagande medlemsstaten inleder ett förfarande för äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av partnerskap i ursprungsmedlemsstaten eller i en annan medlemsstat (utom i de fall då tillämplig lag för äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av partnerskap kräver att det ska ha gått en viss tid sedan makarnas samlevnad upphörde eller en viss betänketid innan dom om äktenskapsskillnad meddelas). Begreppet kan också förstås som en avresa som hänger samman med vissa omständigheter som motiverar äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av partnerskap, bland annat att personen i fråga ska ”ha varit utsatt för våld i hemmet när äktenskapet eller det registrerade partnerskapet fortfarande bestod”. En avresa som beror på dessa omständigheter ska således betraktas som en avresa för äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap.

39      Se Strumia, F., op. cit., s. 1381. Se, även, punkt 87 i förevarande förslag till avgörande.

40      Detta är även fallet för Nalini Chenchooliah i det mål som avgjordes genom domen av 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 43). Som framgår av de faktiska omständigheter som den hänskjutande domstolen har redogjort för har ”unionsmedborgaren … återvänt till den medlemsstat där han eller hon är medborgare, i förevarande fall för att avtjäna ett fängelsestraff”.

41      Bland annat för att genomgå vederbörligen bestyrkt medicinsk behandling eller för att tillfälligt ta hand om en familjemedlem som lider av en allvarlig sjukdom.

42      Vad gäller bibehållande av uppehållskort vid tillfällig frånvaro, se artikel 11.2 i direktiv 2004/38.

43      Se punkterna 62 och 63 samt fotnot 41 i förevarande förslag till avgörande.

44      Vad gäller makar som bor och arbetar i olika medlemsstater har generaladvokaten Kokott i sitt förslag till avgörande i målet Singh m.fl. (C‑218/14, EU:C:2015:306, punkt 48) påpekat följande: ”Systemet i direktiv 2004/38 är ändå inkonsekvent. Efter det att unionsmedborgaren har lämnat landet kan maken från tredjeland nämligen, om han eller hon till exempel av yrkesskäl inte följer med unionsmedborgaren och inte heller vårdar ett gemensamt barn, till och med förlora sin uppehållsrätt i den hittillsvarande mottagande medlemsstaten trots att äktenskapet är intakt, medan tredjelandsmedborgarens uppehållsrätt, om äktenskapet hade spruckit, skulle bibehållas enligt artikel 13 i direktiv 2004/38 om han eller hon kunde ansöka om skilsmässa i rätt tid.” Min kursivering.

45      I sitt förslag till avgörande i målet Ogieriakhi (C‑244/13, EU:C:2014:323, punkt 42) konstaterade generaladvokaten Bot följande: ”Att kräva att de berörda personerna permanent sammanlever under samma tak är enligt min mening en inblandning i deras privat- och familjeliv som strider emot artikel 7 i [stadgan]. Det ankommer inte på statliga myndigheter att påtvinga medborgare i andra medlemsstater och deras familjemedlemmar en viss syn på sammanlevnad eller livsstil, och i synnerhet inte då ett motsvarande krav inte ställs på de egna medborgarna” (min kursivering). Även om detta konstaterande av generaladvokaten Bot rör kravet på samlevnad inom ramen för tolkningen av artikel 10 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, 1968, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33), anser jag att detta synsätt, med avseende på den grundläggande rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, även kan tillämpas på situationer där makarna lever åtskilda, bland annat av yrkesmässiga, hälsorelaterade eller liknande skäl.

46      Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Singh m.fl. (C‑218/14, EU:C:2015:306, punkt 49).

47      Dom av den 16 juli 2015 (C‑218/14, EU:C:2015:476).

48      Dom av den 16 juli 2015 (C‑218/14, EU:C:2015:476).

49      Enligt polsk rätt grundar sig en dom om äktenskapsskillnad på konstaterandet att det föreligger djup och varaktig söndring i äktenskapet. Båda förutsättningarna måste föreligga samtidigt (artikel 56.1 i familje- och förmyndarskapslagen). Enligt fransk rätt kan äktenskapsskillnad på grund av djup och varaktig söndring i äktenskapet begäras av en av makarna om paret har levt isär i minst två år den dag ansökan om äktenskapsskillnad lämnades in. Detta förutsätter att makarna inte bor ihop och vill upplösa äktenskapet. Enligt finländsk rätt kan äktenskapsskillnad beviljas efter en betänketid på sex månader. Äktenskapsskillnad erhålls utan betänketid om makarna har bott isär minst två år när ansökan om äktenskapsskillnad lämnas in. Enligt tysk rätt anses, i enlighet med 1566 § i Bürgerliches Gesetzbuch (civillagen, nedan kallad BGB), djup och varaktig söndring råda i äktenskapet om makarna har levt åtskilda en viss tid och om båda gemensamt ansöker om äktenskapsskillnad och redan har levt åtskilda i ett år, eller den ena maken ansöker om äktenskapsskillnad och den andra maken samtycker, och makarna redan har levt åtskilda i ett år, eller den ena maken ansöker om äktenskapsskillnad och den andra maken inte samtycker, men makarna redan har levt åtskilda i tre år. Enligt 1565 § stycke 2 BGB kan, om makarna inte har levt åtskilda i ett år, äktenskapsskillnad endast beviljas i ett fåtal fall, exempelvis om fortsatt äktenskap ter sig orimligt för den make som ansöker om äktenskapsskillnad på grund av den andra makens personliga beteende (till exempel vid fysiskt våld från den andra maken). När det gäller andra nationella bestämmelser, se även ”Skilsmässa”, Europeiska e-juridikportalen, tillgänglig på följande adress: https://e-justice.europa.eu/content_divorce-45-sv.do (senast uppdaterad den 26 oktober 2020).

50      Dom av den 13 februari 1985, Diatta (267/83, EU:C:1985:67, punkt 20), och dom av den 10 juli 2014, Ogieriakhi (C‑244/13, EU:C:2014:2068, punkt 37).

51      Se, för ett liknande resonemang, inom ramen för tolkningen av artikel 10 i förordning nr 1612/68, dom av den 10 juli 2014, Ogieriakhi (C‑244/13, EU:C:2014:2068, punkt 47 och domslutet).

52      Se förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (KOM(2001) 257 slutlig, EGT C 270 E, 2001, s. 150).

53      Min kursivering.

54      Dom av den 16 juli 2015 (C‑218/14, EU:C:2015:476).

55      Med hänsyn till längden på vissa nationella förfaranden för hemskillnad, äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap ankommer det på den nationella domstolen att bedöma huruvida exempelvis ett skilsmässoförfarande som inletts en tid efter det att unionsmedborgaren lämnade den mottagande medlemsstaten kan betraktas som en avresa för äktenskapsskillnad i den mening som avses i artikel 13.2 i direktiv 2004/38. Se fotnot 38 i förevarande förslag till avgörande.

56      Dom av den 30 juni 2016 (C‑115/15, EU:C:2016:487, punkterna 48 och 49).

57      Den hänskjutande domstolen hade förklarat följande: ”Den 5 december 2006 begärde han att den brittiska gränsmyndigheten skulle återkalla NA:s uppehållstillstånd med motiveringen att han permanent hade bosatt sig i Pakistan och begärde att få information om återkallandet av hans hustrus uppehållskort.”

58      NA hade även ansökt om permanent uppehållsrätt i Förenade kungariket, men denna ansökan hade avslagits av den behöriga nationella myndigheten. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 juni 2016, NA (C‑115/15, EU:C:2016:487, punkterna 15–22).

59      Dom av den 30 juni 2016, NA (C‑115/15, EU:C:2016:487, punkt 49).

60      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 juni 2016, NA (C‑115/15, EU:C:2016:487, punkt 36).

61      Dom av den 30 juni 2016, NA (C‑115/15, EU:C:2016:487, punkt 51).

62      Dom av den 16 juli 2015 (C‑218/14, EU:C:2015:476).

63      Dom av den 30 juni 2016 (C‑115/15, EU:C:2016:487).

64      Dom av den 16 juli 2015 (C‑218/14, EU:C:2015:476).

65      Se punkterna 44, 48 och 49 i förevarande förslag till avgörande.

66      Dom av den 16 juli 2015, Singh m.fl. (C‑218/14, EU:C:2015:476, punkt 48). Se punkt 44 i förevarande förslag till avgörande.

67      Se punkt 47 i förevarande förslag till avgörande.

68      Se, bland annat, dom av den 1 februari 2017, Município de Palmela (C‑144/16, EU:C:2017:76, punkt 20 och där angiven rättspraxis).

69      Detta är för övrigt den vedertagna uppfattningen i doktrinen. Se, bland annat, Gazin, F., ”Maintien d’un droit de séjour d’un ressortissant d’un État tiers avec un citoyen européen en présence d’enfants et en cas de divorce et de violence domestique commise pendant le mariage: la Cour confirme son interprétation sévère de l’article 13 de la directive 2004/38/CE verrouillant l’accès au droit de séjour à titre individuel des ressortissants de pays tiers mais accepte de reconnaître audits ressortissants un droit de séjour dérivé sur le fondement du règlement 12 du règlement (CEE) no 1612/68 et de l’article 21 TFUE”, Europe,2016, septembre Comm. nr 8–9, s. 28 och 29, Peers, S., ”Domestic violence and free movement of EU citizens: a shameful CJEU ruling”, 2016, tillgänglig på följande adress: http://eulawanalysis.blogspot.com/2016/07/domestiC‑violence-and-free-movement-of.html, Barbou des Places, S., ”Le droit de séjour des ressortissants d’États tiers ayant la garde effective d’enfants citoyens de l’Union”, Revue critique de droit international privé, 2017, nr 1, s. 45, Oosterom-Staples, H., ”Residence Rights for Caring Parents who are also Victims of Domestic Violence”, European Journal of Migration and Law, 2017, vol. 19(4), s. 396–424, och Gyeney, L., ”Sensitive Issues before the European Court of Justice – The Right of Residence of Third Country Spouses Who Became Victims of Domestic Violence, as Well as Same-Sex Spouses in the Scope of Application of the Free Movement Directive (Legal Analysis of the NA and Coman Cases)”, Hungarian Yearbook of International Law and European Law, 2017, nr 1, s. 211–256.

70      Min kursivering. Såsom generaladvokaten Wathelet har understrukit i sitt förslag till avgörande i målet NA (C‑115/15, EU:C:2016:259, punkt 66), ”föreligger [det] således nödvändigtvis ett tidsgap mellan våldet i hemmet som utlöser en tillämpning av bestämmelsen och äktenskapsskillnaden”.

71      I kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (KOM(2001) 257 slutlig, [EUT C 270 E, 2001,] s. 150) anges följande: ”Den rättighet som regleras här är förbunden med följande alternativa villkor: a) Äktenskapet har … varat …, b) Vårdnaden …, c) Äktenskapet upplöses på grund av en särskilt svår situation.” (Det räcker att en enda av dessa situationer föreligger för att uppehållsrätten ska bibehållas). Generaladvokaten Wathelet har i sitt förslag till avgörande i målet NA understrukit att det rör sig om alternativa villkor (C‑115/15, EU:C:2016:259, punkt 60).

72      Se punkt 73 i förevarande förslag till avgörande.

73      Kommissionen har preciserat att ”[f]ormuleringen i [artikel 13.2 andra stycket c] är vag, men särskilt avsedd att täcka situationer av våld inom familjen” KOM(2001) 257 slutlig, s. 150.

74      Dom av den 25 juli 2008, Metock m.fl. (C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 84), och dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkt 32).

75      Min kursivering.

76      Se förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (KOM(2001) 257 slutlig, [EGT C 270 E, 2001,] s. 150). Min kursivering.

77      Åtminstone om de har ensam vårdnad om ett underårigt barn (se artikel 12.3 i direktiv 2004/38).

78      Generaladvokaten Wathelet angav i sitt förslag till avgörande i målet NA (C‑115/15, EU:C:2016:259, punkt 70) att ”[r]isken att bli offer för utpressning i en skilsmässosituation eller nekas äktenskapsskillnad är enligt min mening särskilt framträdande vid våld i hemmet. En förlust av den härledda uppehållsrätten för den make som är tredjelandsmedborgare när unionsmedborgaren lämnat landet skulle kunna användas som ett påtryckningsmedel för att motsätta sig skilsmässa, trots att dessa omständigheter redan som sådana kan medföra en försvagning av offrets psykiska välbefinnande, och under alla omständigheter skapa rädsla för förövaren.”

79      Se punkterna 53–58 i förevarande förslag till avgörande.

80      När maken lämnar den mottagande medlemsstaten innan någon av de situationer som avses i artikel 13.2 i direktiv 2004/38 föreligger, medför inte unionsmedborgarens tillfälliga avresa att den make eller maka som är tredjelandsmedborgare förlorar sin härledda uppehållsrätt i de fall som anges i artikel 16.3 i direktiv 2004/38. Se punkterna 61–63 i förevarande förslag till avgörande.

81      Se förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet NA (C‑115/15, EU:C:2016:259, punkterna 61 och 62). Min kursivering.

82      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 25 oktober 2012 om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF (EUT L 315, 2012, s. 57). Direktivets införlivandedatum fastställdes till den 16 november 2015. Jag erinrar om att syftet med detta direktiv är att ”sätta brottsoffret i centrum för det straffrättsliga systemet och att stärka brottsoffers rättigheter så att alla brottsoffer har samma rättigheter oavsett var brottet ägde rum och vad de har för nationalitet eller uppehållsstatus”. Europaparlamentets resolution av den 30 maj 2018 om genomförande av direktiv 2012/29, 2016/2328(INI). Parlamentets resolution finns tillgänglig på följande adress: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8–2018–0229_SV.html. Min kursivering.

83      I artikel 2.1 a i) i direktiv 2012/29 definieras begreppet brottsoffer som ”en fysisk person som lidit fysisk, psykisk eller emotionell skada eller ekonomisk förlust som en direkt följd av ett brott”.

84      Såsom barn (skäl 14), kvinnor som utsatts för sexuellt våld (skälen 6 och 17), personer med funktionsnedsättning (skäl 15), offer för terrorism (skäl 16), hbtq-personer eller offer för människohandel (skäl 17). Framför allt har skäl 17 i direktiv 2012/29 följande lydelse: ”Våld som riktas mot en person på grund av den personens kön, könsidentitet eller könsuttryck eller som i oproportionerlig utsträckning drabbar personer av ett visst kön ska ses som könsrelaterat våld. Det kan leda till att offret åsamkas fysisk, sexuell, psykisk eller emotionell skada eller ekonomisk förlust. Könsrelaterat våld ska ses som en typ av diskriminering och som en kränkning av offrets grundläggande friheter och innefattar våld i nära relationer …” (min kursivering).

85      Se skälen 17 och 18 i direktiv 2012/29. Se även Europaparlamentets betänkande om genomförande av direktiv 2012/29 … av den 14 maj 2018, A8–0168/2018, s. 15, punkt 13: ”Europaparlamentet erinrar medlemsstaterna om att brottsoffer som inte är lagligt bosatta också bör ha tillgång till rättigheter och tjänster … såsom rättsligt skydd och psykologiskt och ekonomiskt stöd från medlemsstaterna, utan att behöva vara rädda för att utvisas … Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att införa lagstiftning som ger brottsoffer med uppehållstillstånd som familjemedlem möjlighet att ta sig ur situationer där övergrepp förekommer genom att erhålla självständiga uppehållstillstånd …” Tillgänglig på följande adress: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8–2018–0168_SV.pdf.

86      I skäl 18 i direktiv 2012/29 anges att ”[v]åld i nära relationer begås av en person som är eller har varit make eller partner eller annan familjemedlem till brottsoffret, oavsett om förövaren delar eller har delat bostad med brottsoffret eller inte. Sådant våld kan innefatta fysiskt, sexuellt, psykiskt eller ekonomiskt våld som kan leda till fysisk, psykisk eller emotionell skada eller ekonomisk förlust. Våld i nära relationer är ett allvarligt och ofta dolt socialt problem som kan orsaka ett systematiskt psykiskt och fysiskt trauma med allvarliga följdverkningar eftersom förövaren är en person som offret borde kunna lita på …”. Även om dessa typer av våld drabbar både män och kvinnor påpekas det i skäl 18 att ”[k]vinnor drabbas oproportionerligt hårt av sådant våld, och situationen kan vara värre om kvinnan är beroende av förövaren ekonomiskt och socialt eller när det gäller hennes rätt att uppehålla sig i landet”. Min kursivering.

87      Genom rådets direktiv 2004/81/EG av den 29 april 2004 om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna (EUT L 261, 2004, s. 1) införs däremot ”ett uppehållstillstånd avsett för offer för människohandel eller, om en medlemsstat beslutar att utvidga räckvidden för detta direktiv, för tredjelandsmedborgare som har fått hjälp till olaglig invandring, för vilka uppehållstillståndet utgör ett tillräckligt incitament för att samarbeta med de behöriga myndigheterna, samtidigt som det är förenat med vissa villkor för att säkerställa att det inte leder till missbruk”. Se skäl 9 i direktivet.

88      Dom av den 25 juli 2008, Metock m.fl. (C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 84), och dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkt 32). Se, även, punkt 84 i förevarande förslag till avgörande.

89      Syftet är att erbjuda rättsligt skydd, bland annat för de personer vilkas vistelserätt är kopplad till familjeband, i detta fall äktenskap (eller partnerskap), och som därför riskerar att bli offer för utpressning i en skilsmässosituation eller utpressning i en avresesituation. Se skäl 15 i direktiv 2004/38, KOM(2001) 257 slutlig, s. 150, och punkterna 82–88 i förevarande förslag till avgörande.

90      Se skäl 57 i direktiv 2012/29.

91      Förklaring nr 19 som fogats till slutakten från den regeringskonferens som antagit Lissabonfördraget, undertecknat den 13 december 2007 (EUT C 115, 2008, s. 345, och EUT C 326, 2012, s. 347).

92      Se framför allt artiklarna 2, 3 och 14 konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950, samt Europadomstolens dom av den 9 juni 2009, Opuz mot Turkiet (ECHR:2009:0609JUD003340102, § 132): ”Våld i hemmet är ett fenomen som kan ta sig olika former – fysiskt våld, psykiskt våld, förolämpningar – … Det rör sig om ett generellt problem som är gemensamt för samtliga medlemsstater, och som inte alltid är uppenbart, eftersom våldet ofta sker i personliga förhållanden eller inom en begränsad krets av personer. Det drabbar inte enbart drabbar kvinnor. Även män kan utsättas för våld i hemmet, liksom barn, vilka ofta utgör direkta eller indirekta offer för sådant våld.” Min kursivering. Samtliga medlemsstater har dessutom ratificerat konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, som antogs av Förenta nationernas generalförsamling den 18 december 1979 och trädde i kraft den 3 september 1981 (United Nations Treaty Series, vol. 1249, s. 13). Unionen är inte part i denna konvention.

93      Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet (Istanbulkonventionen) av den 11 maj 2011, Europarådets fördragsserie nr 210. För unionens eventuella anslutning till denna konvention, se Yttrande 1/19, Istanbulkonventionen, som domstolen ännu inte slutligt tagit ställning till.

94      Se, även, punkt 1 och följande punkter i den förklarande rapporten till Istanbulkonvention, Europarådets fördragsserie nr 210, tillgänglig på https://rm.coe.int/16800d38c9: ”Våld mot kvinnor, inklusive våld i hemmet, utgör i en av de allvarligaste kränkningarna av en persons rättigheter på grund av vederbörandes kön som förekommer i Europa, och möts ofta med tystnad. Våld i hemmet – gentemot andra brottsoffer, såsom barn, män och äldre – är även ett underskattat fenomen som påverkar alltför många familjer för att kunna ignoreras”. Min kursivering.

95      Enligt punkt 303 i den förklarande rapporten till Istanbulkonventionen har ”författarna bedömt att det är att föredra att låta parterna i enlighet med nationell rätt definiera under vilka förutsättningar och under vilka tidsperioder brottsoffer på egen begäran kan beviljas ett självständigt uppehållstillstånd. Detta förutsätter att det utses vilka myndigheter som är behöriga att avgöra huruvida upplösningen av förhållandet beror på det våld som offret har utsatts för och vilken bevisning som ska läggas fram för att styrka detta. Det kan exempelvis röra sig om polisprotokoll, ett domstolsavgörande, ett förbuds- eller skyddsföreläggande, ett läkarintyg, en dom om äktenskapsskillnad, rapporter från socialtjänsten eller rapporter från icke-statliga organisationer …”

96      Se punkt 307 i den förklarande rapporten till Istanbulkonventionen.

97      Situationen kan förändras om unionen ansluter sig till konventionen.

98      Se punkt 304 i den förklarande rapporten till Istanbulkonventionen.

99      Även om det är riktigt att denna konvention inte är tillämplig i förevarande fall, eftersom unionen inte har anslutit sig till konventionen, kan den ändå tjäna som inspirationskälla vid tolkningen av artikel 13.2 första stycket c i direktiv 2004/38.

100      I avsaknad av ett sådant samband hänvisas det i doktrinen till ett ”subsidiaritetsförhållande” mellan artiklarna 20 och 21 i stadgan, se Bribosia, E., Rorive, I. och Hislaire, J., ”Article 20. – Égalité en droit”, i F. Picod, C. Rizcallah, och S. Van Drooghenbroeck (éd), Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Commentaire article par article (andra upplagan), Bruxelles, Bruylant, 2019, s. 533: ”… Artikel 20 skulle kunna användas för att kontrollera att varje skillnad i behandling, oavsett grund, är konsekvent och rationell i förhållande till det eftersträvade målet.” Se, även, Bell, M., ”Article 20 – Equality before the Law”, i Peers, S., Hervey, T., Kenner, J. och Ward, A. (éd), The EU Charter of Fundamental Rights – A commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014, s. 563, särskilt sidan 577.

101      EUT C 303, 2007, s. 17.

102      Yttrande 1/17 (Övergripande avtal om ekonomi och handel mellan EU och Kanada) av den 30 april 2019 (EU:C:2019:341, punkt 168).

103      Yttrande 1/17 (Övergripande avtal om ekonomi och handel mellan EU och Kanada) av den 30 april 2019 (EU:C:2019:341, punkt 169), och dom av den 4 juni 2009, Vatsouras och Koupatantze (C‑22/08 och C‑23/08, EU:C:2009:344, punkt 52).

104      Yttrande 1/17 (Övergripande avtal om ekonomi och handel mellan EU och Kanada) av den 30 april 2019 (EU:C:2019:341, punkt 171 och där angiven rättspraxis).

105      Dom av den 11 juli 2006, Franz Egenberger (C‑313/04, EU:C:2006:454, punkt 33), dom av den 17 oktober 2013, Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, punkt 76), och beslut av den 26 mars 2020, Luxaviation (C‑113/19, EU:C:2020:228, punkt 36).

106      Se, bland annat, dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 26), dom av den 7 mars 2017, RPO (C‑390/15, EU:C:2017:174, punkt 42), och dom av den 22 januari 2019, Cresco Investigation (C‑193/17, EU:C:2019:43, punkt 42).

107      Se, bland annat, dom av den 22 maj 2014, Glatzel (C‑356/12, EU:C:2014:350, punkt 84).

108      Domstolen har redan slagit fast att ”det i de bestämmelser som är tillämpliga på Schengenområdet uttryckligen anges att de inte påverkar den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som följer med eller ansluter sig till dem, vilket bland annat garanteras genom direktiv 2004/38” (dom av den 18 juni 2020, Ryanair Designated Activity Company, C‑754/18, EU:C:2020:478, punkt 40).

109      I protokoll nr 25 om utövande av delade befogenheter (EUT C 326, 2012, s. 307), som fogats som bilaga till EU- och EUF-fördragen, anges att ”[n]är unionen vidtar åtgärder på ett visst område ska tillämpningsområdet för detta befogenhetsutövande endast omfatta de delar som styrs av unionsakten i fråga och således inte omfatta hela området”.

110      Detta är bland annat fallet i direktiv 2003/86.

111      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2008, Metock m.fl. (C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 68).

112      Se mitt förslag till avgörande i målet Ryanair Designated Activity Company (C‑754/18, EU:C:2020:131, punkt 34).

113      Jag erinrar emellertid om att tredjelandsmedborgare, på migrationsrättens område, bland annat kan åberopa stadgan i den mån denna är tillämplig inom ramen för unionsrättens tillämpningsområde. Vad gäller direktiv 2003/86, se dom av den 14 mars 2019, Y.Z. m.fl. (Vilseledande eller bedrägeri i samband med familjeåterförening) (C‑557/17, EU:C:2019:203, punkt 53).

114      Thym, D., ”Legal Framework for EU Entry and Border Control Policies”, K. Hailbronner och D. Thym (éds.), EU Immigration and Asylum Law. Commentary, andra upplagan, Munich/Oxford/Baden-Baden, C.H. Beck/Hart Publishing/Nomos, 2016, s. 272, särskilt sidan 285. I samma verk, se även Hailbronner, K. och Thym, D., ”Introduction EU Immigration and Asylum Law: Constitutional Framework and Principles for Interpretation”, op. cit., särskilt sidan 4: ”Den begreppsmässiga autonomin på området med frihet, säkerhet och rättvisa bekräftar att unionens invandrings- och asylrätt inte återupprepar bestämmelserna om unionsmedborgares rörlighet. Tvärtom kännetecknas invandrings- och asylrätten numera av ett antal olika mål som fastställts i unionens fördrag, och som införts genom Lissabonfördraget”.

115      Se punkt 121 i förevarande förslag till avgörande.

116      Enligt artikel 3.3 i direktiv 2003/86 ska direktivet inte tillämpas på familjemedlemmar till unionsmedborgare.

117      Dom av den 14 mars 2019, Y.Z. m.fl. (Vilseledande eller bedrägeri i samband med familjeåterförening) (C‑557/17, EU:C:2019:203, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

118      Se artikel 7.1 i direktiv 2003/86.

119      Dom av den 21 april 2016, Khachab (C‑558/14, EU:C:2016:285, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

120      Se artikel 8 första stycket i direktiv 2003/86.

121      Se artikel 16.1 i direktiv 2003/86. Se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Khachab (C‑558/14, EU:C:2015:852, punkt 31).

122      Vad gäller skyldigheten att klara ett medborgarintegrationsprov, se dom av den 9 juli 2015, K och A (C‑153/14, EU:C:2015:453).

123      Dom av den 7 november 2018, C och A (C‑257/17, EU:C:2018:876, punkt 49).

124      Min kursivering. Så är däremot inte fallet med en tredjelandsmedborgare som är make eller maka till en unionsmedborgare. Se dom av den 13 februari 1985, Diatta (267/83, EU:C:1985:67, punkt 20), och dom av den 10 juli 2014, Ogieriakhi (C‑244/13, EU:C:2014:2068, punkt 37). Se, även, punkt 71 i förevarande förslag till avgörande.

125      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 mars 2019, Y.Z. m.fl. (Vilseledande eller bedrägeri i samband med familjeåterförening) (C‑557/17, EU:C:2019:203, punkt 51 och där angiven rättspraxis).

126      Se dom av den 14 mars 2019, Y.Z. m.fl. (Vilseledande eller bedrägeri i samband med familjeåterförening) (C‑557/17, EU:C:2019:203, punkt 53). Se, även, skäl 2 i direktiv 2003/86.

127      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 november 2018, C och A (C‑257/17, EU:C:2018:876, punkt 51).

128      Se skäl 15 i direktiv 2003/86. Se, även, punkt 131 i förevarande förslag till avgörande.

129      Dom av den 14 november 2017, Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862, punkt 31) och dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkterna 31 och 32).

130      Se artikel 2.2 och artikel 3.1 i direktiv 2004/38.

131      Se dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja (C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 38), dom av den 16 januari 2014, Onuekwere (C‑378/12, EU:C:2014:13, punkt 30), och dom av den 17 april 2018, B och Vomero (C‑316/16 och C‑424/16, EU:C:2018:256, punkt 51).

132      Enligt artikel 14.1 i detta direktiv bibehålls uppehållsrätten så länge unionsmedborgare och deras familjemedlemmar inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem.

133      Enligt artikel 14.2 i direktiv 2004/38, ska nämligen unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ha sådan uppehållsrätt om de uppfyller villkoren i bland annat artikel 7 i direktivet, som syftar till att förhindra att de blir en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem.

134      Av artikel 16.1 i direktiv 2004/38 framgår närmare bestämt att rätten till permanent uppehållsrätt inte är underkastad villkoren i kapitel III i detta direktiv.

135      Med avvikelse från artikel 16 i direktiv 2004/38 föreskrivs emellertid en permanent uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten, innan den fortlöpande uppehållsperioden på fem år har löpt ut, för arbetstagare som inte längre arbetar i den mottagande medlemsstaten och för deras familjemedlemmar som uppfyller villkoren i artikel 17 i direktivet.

136      Dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

137      Se punkterna 54–58 i förevarande förslag till avgörande.

138      Enligt artikel 18 i direktiv 2004/38 ska unionsmedborgares familjemedlemmar som avses i artikel 12.2 och artikel 13.2, och som uppfyller villkoren däri, förvärva permanent uppehållsrätt efter lagligt uppehåll under fem på varandra följande år i den mottagande medlemsstaten. För artiklarna 12 och 13 i detta direktiv, se min analys av tillämpligheten av artikel 13.2 första stycket c i samma direktiv i punkterna 53–58 i förevarande förslag till avgörande.

139      Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 12.1 andra stycket i direktiv 2004/38, i vilket det föreskrivs att ”[i]nnan personerna i fråga kan få permanent uppehållsrätt skall de uppfylla villkoren i artikel 7.1 a, 7.1 b, 7.1 c eller 7.1 d”, och artikel 13.1 andra stycket i detta direktiv, i vilket det föreskrivs, ”[i]nnan personerna i fråga kan få permanent uppehållsrätt skall de uppfylla kraven i artikel 7.1 a, 7.1 b, 7.1 c eller 7.1 d”.

140      Jag påpekar att det av min analys av tillämpligheten av artikel 13.2 första stycket a i direktiv 2004/38 framgår att en person som befinner sig i en sådan situation som X omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv. Se punkterna 36–93 i förevarande förslag till avgörande.

141      För fullständighetens skull vill jag emellertid påpeka att situationen för en tredjelandsmedborgare, som är make eller maka till en unionsmedborgare och som varit utsatt för våld i hemmet och som – då vederbörande saknar tillräckliga medel och sjukförsäkring – måste lämna den mottagande medlemsstaten för att återvända till tredjelandet kan i princip inte jämföras med den situation som gäller för en unionsmedborgare, som är make eller maka till en unionsmedborgare och som varit utsatt för våld i hemmet och som, under samma omständigheter, måste lämna den mottagande medlemsstaten för att återvända till den medlemsstat han eller hon är medborgare i. Det är nämligen obestridligt att avresa för en tredjelandsmedborgare som varit utsatt för våld i hemmet till ett tredjeland har mycket mer långtgående konsekvenser när det kommer till brytningen med samhället i den mottagande medlemsstaten än motsvarande avresa för en unionsmedborgare, som varit utsatt för våld i hemmet, till den medlemsstat han eller hon är medborgare i eller till en annan medlemsstat.