Affaire T‑221/08
(publication par extraits)
Guido Strack
contre
Commission européenne
« Accès aux documents – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Documents relatifs à un dossier d’enquête de l’OLAF – Recours en annulation – Refus implicites et explicites d’accès – Exception relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu – Exception relative à la protection des intérêts commerciaux d’un tiers – Exception relative à la protection du processus décisionnel – Obligation de motivation – Responsabilité non contractuelle »
Sommaire – Arrêt du Tribunal (première chambre) du 26 avril 2016
1. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement nº 1049/2001 – Demande d’accès visant des documents déjà détenus par le demandeur et ayant pour objet d’obtenir des copies libres de l’obligation de non-divulgation – Admissibilité – Obligation de motivation – Absence
(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001)
2. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement nº 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection du processus décisionnel – Portée
(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4, § 3, al. 2)
3. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement nº 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Refus d’accès – Possibilité de se fonder sur des présomptions générales applicables en fonction de la nature des documents visés
(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4)
4. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement nº 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection du processus décisionnel – Portée – Application aux documents relatifs à une enquête de l’Office européen de lutte anti-fraude (OLAF) – Présomption générale d’atteinte portée à la protection des intérêts impliqués dans une telle enquête par la divulgation desdits documents
(Art. 324 TFUE ; règlements du Parlement européen et du Conseil nº 1073/1999, art. 8, § 2, et nº 1049/2001, art. 4, § 3, al. 2)
5. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement nº 1049/2001 – Champ d’application – Demande d’accès visant des documents relevant des procédures d’enquête interne de l’Office européen de lutte anti-fraude (OLAF) – Inclusion
[Règlements du Parlement européen et du Conseil nº 1073/1999 et nº 1049/2001, art. 1er, a)]
6. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement nº 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Intérêt public supérieur justifiant la divulgation de documents – Distinction d’avec le principe de transparence
(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4, § 3, al. 2)
7. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement nº 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Obligation d’accorder un accès partiel aux données non couvertes par les exceptions – Application aux documents relevant d’une catégorie couverte par une présomption générale de refus d’accès – Exclusion
(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4, § 6)
8. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement nº 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu – Portée – Application aux documents concernant exclusivement le demandeur – Exclusion
[Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4, § 1, b)]
9. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement nº 1049/2001 – Notion de document – Portée – Prise en compte de l’intérêt du demandeur à en obtenir la divulgation – Exclusion
[Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 3, a)]
10. Commission – Réutilisation des documents détenus par la Commission – Décision 2006/291 – Procédure d’autorisation – Distinction d’avec la procédure prévue par le règlement nº 1049/2001
(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 16 ; décision de la Commission 2006/291, art. 2, § 1 et 4)
1. Le règlement nº 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, a pour objet de rendre les documents des institutions accessibles au public en général et les documents divulgués en application dudit règlement entrent dans le domaine public. À cet égard, une décision de refus d’accès sur le fondement dudit règlement empêche de considérer les documents visés par la demande d’accès comme étant publics.
Par conséquent, la circonstance qu’un demandeur détient déjà les documents visés par sa demande d’accès et que l’objectif de cette dernière n’était donc pas de lui permettre de prendre connaissance de leur contenu mais, plutôt, de les divulguer à des tiers est indifférente, d’autant plus que les motifs justifiant la décision du demandeur de présenter une telle demande sont sans pertinence, le règlement nº 1049/2001 ne prévoyant ni que l’intéressé doive motiver sa demande d’accès aux documents, ni que les motifs justifiant une telle demande puissent jouer un rôle dans son admission ou dans son rejet. Dès lors, l’institution saisie d’une telle demande d’accès ne saurait s’appuyer sur la seule circonstance que le demandeur d’accès est déjà ou est censé être en possession des documents demandés, mais à un autre titre, pour refuser d’examiner la demande d’accès sur le fondement du règlement nº 1049/2001.
(cf. points 128, 131, 132, 135)
2. Voir le texte de la décision.
(cf. point 148)
3. La reconnaissance d’une présomption générale selon laquelle la divulgation de documents d’une certaine nature porterait, en principe, atteinte à la protection de l’un des intérêts énumérés à l’article 4 du règlement nº 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, permet à l’institution concernée de traiter une demande globale et de répondre à celle-ci de la manière correspondante.
(cf. point 150)
4. S’agissant d’une demande d’accès à des notes de dossier préparées par des enquêteurs chargés d’un dossier d’enquête au sein de l’Office européen de lutte anti-fraude (OLAF) et contenant le raisonnement et l’analyse de ceux-ci au sujet du développement et de l’orientation de l’enquête, sur des questions tant de fond que d’administration, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir refusé l’accès à de tels documents en se fondant sur l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement nº 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.
En effet, un accès du public à de tels documents serait particulièrement préjudiciable à la capacité de la Commission, et notamment de l’OLAF, à accomplir sa mission de lutte contre la fraude, dans l’intérêt public. La divulgation des documents concernés nuirait considérablement au processus décisionnel de la Commission et de l’OLAF, car elle compromettrait sérieusement la pleine indépendance des enquêtes futures de l’OLAF et leurs objectifs en révélant la stratégie et les méthodes de travail de l’OLAF et en réduisant la possibilité de ce dernier d’obtenir de ses collaborateurs des appréciations indépendantes et de consulter les services de la Commission au sujet de thèmes très sensibles. Elle risquerait également de décourager les particuliers d’envoyer des informations concernant des fraudes éventuelles et priverait ainsi l’OLAF et la Commission d’informations utiles pour engager les enquêtes visant à la protection des intérêts financiers de l’Union. Cette conclusion s’impose d’autant plus que les exceptions au droit d’accès aux documents, qui figurent notamment à l’article 4 du règlement nº 1049/2001, ne sauraient, lorsque les documents en question relèvent d’un domaine particulier du droit de l’Union, être interprétées sans tenir compte des règles spécifiques régissant l’accès à ces documents.
À cet égard, compte tenu de la confidentialité particulière dont bénéficient les documents liés à une enquête de l’OLAF, en vertu du règlement nº 1073/1999, relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF, il en résulte que, en ce qui concerne les procédures d’enquête interne de l’OLAF au titre de ce règlement, une présomption générale de non-accès aux documents liés à l’enquête et, plus particulièrement, à ceux contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’OLAF peut résulter, notamment, des dispositions de ce règlement. Cette présomption, qui se justifie pour éviter tout risque d’atteinte grave au processus décisionnel au sens de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement nº 1049/2001, s’impose indépendamment de la question de savoir si la demande d’accès concerne une procédure d’enquête déjà clôturée ou une procédure pendante.
(cf. points 151, 153, 154, 157, 160, 162, 169)
5. Dès lors que les règlements nº 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, et nº 1073/1999, relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte anti-fraude (OLAF), ne comportent pas de disposition prévoyant expressément la primauté de l’un sur l’autre, il convient d’assurer une application de chacun desdits règlements qui soit compatible avec celle de l’autre et en permette ainsi une application cohérente.
Par ailleurs, le règlement nº 1049/2001 est applicable à l’OLAF, dans la mesure où celui-ci est reconnu, aux fins de ce règlement, comme faisant partie de la Commission, qui est mentionnée à l’article 1er, sous a), dudit règlement parmi les institutions auxquelles ce dernier s’applique.
(cf. points 158, 164)
6. Voir le texte de la décision.
(cf. point 167)
7. Voir le texte de la décision.
(cf. point 168)
8. En matière d’accès aux documents, la divulgation de données personnelles qui concernent exclusivement le demandeur d’accès en cause ne saurait être écartée au motif qu’elle porterait atteinte à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu.
(cf. point 198)
9. La définition large de la notion de « document » figurant à l’article 3, sous a), du règlement nº 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, est fondée en substance sur l’existence d’un contenu conservé, susceptible de reproduction ou de consultation postérieures à sa production, étant précisé, d’une part, que la nature du support de stockage, le type et la nature du contenu stocké, de même que la taille, la longueur, l’importance ou la présentation d’un contenu sont sans importance en ce qui concerne la question de savoir si un contenu est ou non couvert par ladite définition et, d’autre part, que la seule limitation ayant trait au contenu susceptible d’être visé par cette définition est la condition selon laquelle ledit contenu doit concerner une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l’institution en cause.
Par ailleurs, dans la mesure où le demandeur d’accès n’a pas à justifier sa demande d’accès aux documents, est également indifférent aux fins du règlement nº 1049/2001 l’intérêt réel que peut représenter pour le demandeur la divulgation des documents en cause.
(cf. points 249, 250, 252)
10. La décision 2006/291, relative à la réutilisation des informations de la Commission, prévoit, aux fins de la réutilisation des documents publics détenus par elle, tels qu’ils sont définis à l’article 2, paragraphe 1, de ladite décision, une procédure d’autorisation distincte de celle prévue par le règlement nº 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, afin d’accéder à ces mêmes documents. L’application de cette décision suppose que les documents en question soient précisément identifiés et rendus publics.
(cf. points 265, 267)