Edizione provvisoria

Causa T‑221/08

(pubblicazione per estratti)

Guido Strack

contro

Commissione europea

«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti relativi a un fascicolo d’indagine dell’OLAF – Ricorso di annullamento – Rifiuti impliciti ed espliciti della domanda di accesso – Eccezione relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo – Eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali di un terzo – Eccezione relativa alla tutela del processo decisionale – Obbligo di motivazione – Responsabilità extracontrattuale»

Massime – Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 26 aprile 2016

1.      Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Domanda di accesso relativa a documenti già in possesso del richiedente e volta ad ottenere copie non soggette al divieto di divulgazione – Ammissibilità – Obbligo di motivazione – Insussistenza

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001)

2.      Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Portata

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 2)

3.      Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Diniego di accesso – Possibilità di basarsi su presunzioni generali applicabili a seconda della natura dei documenti interessati

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)

4.      Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Portata – Applicazione ai documenti relativi ad un’indagine dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Presunzione generale di pregiudizio arrecato alla tutela degli interessi coinvolti in una siffatta indagine a seguito della divulgazione dei citati documenti

(Art. 324 TFUE; regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1073/1999, art. 8, § 2, e n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 2)

5.      Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Ambito di applicazione – Domanda di accesso avente ad oggetto documenti relativi a procedimenti d’indagine interna dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Inclusione

[Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1073/1999 e n. 1049/2001, art. 1, a)]

6.      Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Interesse pubblico prevalente alla divulgazione di documenti – Distinzione rispetto al principio di trasparenza

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 2)

7.      Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Obbligo di accordare un accesso parziale ai dati cui non si applicano le eccezioni – Applicazione ai documenti rientranti in una categoria cui si applica una presunzione generale di diniego di accesso – Esclusione

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 6)

8.      Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo – Portata – Applicazione ai documenti riguardanti esclusivamente il richiedente – Esclusione

[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 1, b)]

9.      Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Nozione di documento – Portata – Presa in considerazione dell’interesse del richiedente ad ottenerne la divulgazione – Esclusione

[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 3, a)]

10.    Commissione – Riutilizzo dei documenti in possesso della Commissione – Decisione 2006/291 – Procedura di autorizzazione – Distinzione rispetto alla procedura prevista dal regolamento n. 1049/2001

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 16; decisione della Commissione 2006/291, art. 2, §§ 1 e 4)

1.      Il regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, mira a rendere i documenti delle istituzioni accessibili al pubblico in generale e i documenti divulgati in base al suddetto regolamento divengono di pubblico dominio. A tale proposito, una decisione di diniego di accesso fondata sul citato regolamento impedisce di considerare che i documenti oggetto della domanda di accesso siano pubblici.

Pertanto, la circostanza secondo la quale un richiedente sia già in possesso dei documenti oggetto della sua domanda di accesso e l’obiettivo di quest’ultima non fosse, dunque, consentirgli di conoscerne il contenuto ma, piuttosto, di divulgarli a terzi, è ininfluente, soprattutto giacché i motivi che giustificano la decisione del richiedente di presentare una siffatta domanda sono irrilevanti, dato che il regolamento n. 1049/2001 non prevede né che la persona interessata debba motivare la propria domanda di accesso ai documenti, né che i motivi che giustificano una siffatta domanda possano svolgere un ruolo nell’ammissione o nel rifiuto della stessa. Pertanto, l’istituzione destinataria di una siffatta domanda non può basarsi sulla mera circostanza che il richiedente l’accesso sia già in possesso o si ritiene essere in possesso dei documenti oggetto della domanda, sebbene per motivi diversi, per rifiutarsi di esaminare la domanda di accesso ai sensi del regolamento n. 1049/2001.

(v. punti 128, 131, 132, 135)

2.      V. il testo della decisione.

(v. punto 148)

3.      Il riconoscimento di una presunzione generale secondo cui la divulgazione di documenti di una determinata natura arrecherebbe, in linea di principio, pregiudizio alla tutela di uno degli interessi elencati all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, consente all’istituzione interessata di trattare una domanda globale rispondendo in modo altrettanto globale.

(v. punto 150)

4.      Poiché si tratta di una domanda di accesso a note di fascicolo elaborate dagli inquirenti responsabili di un fascicolo d’indagine interna dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e che contengono l’argomentazione e l’analisi degli stessi sullo sviluppo e sull’orientamento dell’indagine, su questioni sia di merito sia amministrative, non si può censurare la Commissione per aver negato l’accesso a documenti siffatti basandosi sull’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.

Infatti, un accesso del pubblico a siffatti documenti avrebbe ripercussioni particolarmente negative sulla capacità della Commissione, e segnatamente, dell’OLAF, di compiere la propria missione di lotta contro la frode, nell’interesse pubblico. La divulgazione dei documenti in questione lederebbe in modo considerevole il processo decisionale della Commissione e dell’OLAF, giacché essa comprometterebbe seriamente la piena indipendenza delle indagini future dell’OLAF e i loro obiettivi, rivelando la strategia e i metodi di lavoro dell’OLAF e riducendo la possibilità di quest’ultimo di ottenere valutazioni indipendenti da parte dei propri collaboratori, nonché di consultare i servizi della Commissione su temi molto sensibili. Essa rischierebbe inoltre di dissuadere i privati dal trasmettere informazioni relative ad eventuali frodi e, in tal modo, priverebbe l’OLAF e la Commissione di informazioni utili per avviare le indagini volte alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione. Questa conclusione è giustificata soprattutto giacché le eccezioni al diritto di accesso ai documenti, che figurano segnatamente all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, quando i documenti in questione rientrano in un settore particolare del diritto dell’Unione, non possono essere interpretate senza tener conto delle regole specifiche che disciplinano l’accesso a tali documenti.

A tale proposito, tenuto conto della particolare riservatezza di cui godono i documenti relativi ad un’indagine dell’OLAF, in forza del regolamento n. 1073/1999, relativo alle indagini svolte dall’OLAF, ne consegue che, per quanto riguarda i procedimenti d’indagine interna dell’OLAF ai sensi di tale regolamento, una presunzione generale di negato accesso ai documenti relativi all’indagine e, in particolare, a quelli che contengono riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’OLAF, può derivare, segnatamente, dalle disposizioni di tale regolamento. Tale presunzione, giustificata dalla necessità di evitare qualsiasi rischio di pregiudizio grave al processo decisionale ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, si applica indipendentemente dalla questione se la domanda di accesso riguardi un procedimento di indagine già concluso o un procedimento in corso.

(v. punti 151, 153, 154, 157, 160, 162, 169)

5.      Poiché i regolamenti n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, e n. 1073/1999, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), non contengono disposizioni che prevedano espressamente la prevalenza di uno dei regolamenti sull’altro, occorre garantire un’applicazione di ciascuno dei suddetti regolamenti che sia compatibile con quella dell’altro e ne consenta quindi un’applicazione coerente.

Peraltro, il regolamento n. 1049/2001 è applicabile all’OLAF, nella misura in cui, ai fini di tale regolamento, si ritiene che tale ufficio faccia parte della Commissione, la quale è menzionata all’articolo 1, lettera a), del suddetto regolamento, tra le istituzioni alle quali tale regolamento è applicabile.

(v. punti 158, 164)

6.      V. il testo della decisione.

(v. punto 167)

7.      V. il testo della decisione.

(v. punto 168)

8.      In materia di accesso ai documenti la divulgazione di dati personali riguardanti esclusivamente il richiedente l’accesso di cui trattasi non può essere negata adducendo che essa arrecherebbe pregiudizio alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo.

(v. punto 198)

9.      L’ampia definizione della nozione di «documento», di cui all’articolo 3, lettera a), del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, si fonda, in sostanza, sull’esistenza di un contenuto conservato, riproducibile o consultabile successivamente alla sua produzione, con la precisazione, da un lato, che la natura del supporto di memorizzazione, il tipo e la natura del contenuto memorizzato, così come le dimensioni, la voluminosità, l’importanza o la presentazione di un contenuto sono irrilevanti per quanto riguarda la questione se tale contenuto rientri o meno in tale definizione, e, dall’altro, che la sola limitazione relativa al contenuto che può essere considerato da tale definizione è la condizione secondo la quale detto contenuto deve essere relativo alle politiche, alle attività e alle decisioni rientranti nella competenza dell’istituzione di cui trattasi.

Peraltro, nella misura in cui il richiedente l’accesso non è tenuto a giustificare la propria domanda di accesso ai documenti, è altresì irrilevante, ai fini del regolamento n. 1049/2001, l’interesse reale che può rappresentare per il richiedente la divulgazione dei documenti di cui trattasi.

(v. punti 249, 250, 252)

10.    La decisione 2006/291, relativa al riutilizzo delle informazioni della Commissione, prevede, ai fini del riutilizzo dei documenti pubblici da essa detenuti, come definiti all’articolo 2, paragrafo 1, della suddetta decisione, una procedura di autorizzazione distinta da quella prevista dal regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, per accedere ai medesimi documenti. L’applicazione di tale decisione richiede che i documenti in questione siano identificati con precisione e resi pubblici.

(v. punti 265, 267)