ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. BOBEK
представено на 30 април 2019 година(1)
Дело C‑556/17
Алексей Торубаров
срещу
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
(Преюдициално запитване от Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
(Съд по административни и трудови дела Печ, Унгария)
„Преюдициално запитване — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Контрол по границите, убежище и имиграция — Общи процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила — Съдебен контрол на административни решения по молби за международна закрила — Право на ефективни правни средства за защита — Компетентност на националния съд, ограничена до правомощието за отмяна“
I. Въведение
1. Тенисът на маса (с търговско наименование пинг-понг) е популярен спорт, чийто произход, изглежда, трябва да се търси в Англия през XIX или началото на XX век. „Целта на играта е топчето да се удари по такъв начин, че да премине над мрежата и да отскочи в противниковата половина на масата така, че противникът да не може да го достигне или да го върне правилно“. Енциклопедия Британика добавя към тази основна дефиниция интересен исторически факт: „първото световно първенство се провежда в Лондон през 1926 г. и от тогава до 1939 г. в този спорт доминират играчи от Централна Европа, а състезанието за двойки мъже е печелено девет пъти от Унгария и два пъти от Чехословакия“(2).
2. За съжаление съществува и друга разновидност на играта, която по принцип е по-малко приятна. В чешкия съдебен жаргон, а може би и не само там, под „съдебен“ или „процедурен пинг-понг“ се разбира нежелана ситуация, при която едно дело се препраща многократно между съдилищата в рамките на съдебната система или, в контекста на административното правосъдие, между съдилищата и административните органи.
3. Настоящият случай и проблемите, които разкрива, биха могли да потвърдят теорията, че популярността на играта в Централна Европа във втората ѝ разновидност, а именно съдебната, за съжаление все още не е ограничена само до историческите книги и енциклопедиите.
4. През 2015 г. унгарският законодател променя правомощията на съдилищата при осъществяване на контрол върху административни решения в областта на убежището, като премахва възможността за директно изменение на решението и предвижда само правомощието за отмяна и връщане за ново разглеждане. В резултат на това националните съдилища не могат да заместят със свои такива решения, когато ги счетат за незаконосъобразни. Те могат само да отменят решението и да върнат делото на административния орган за постановяване на ново решение.
5. Г‑н А. Торубаров (наричан по-нататък „жалбоподателят“) подава молба за международна закрила в Унгария през 2013 г. Молбата му е отхвърляна два пъти от административния орган. Запитващата юрисдикция отменя и двете решения за отхвърляне на различни основания. След това административният орган отхвърля молбата за трети път, при явно нарушение на указанията, дадени от запитващата юрисдикция във второто съдебно решение за отмяна на второто административно решение.
6. Сега запитващата юрисдикция трябва да вземе решение по спора за трети път. Изправена пред проблема, поставен от административен орган, който не желае да се съобрази със съдебно решение, запитващата юрисдикция иска да установи дали може да изведе от правото на Съюза, и по-конкретно от Директива 2013/32/ЕС относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (наричана по-нататък „Директива 2013/32“)(3), тълкувана в светлината на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), правомощието да измени разглежданото административно решение.
7. Да, може.
II. Правна уредба
1. Правото на Съюза
8. Член 46, параграф 1, буква а) и параграф 3 от Директива 2013/32 гласи:
„1. Държавите членки гарантират, че кандидатите разполагат с право на ефективна защита пред съд срещу следното:
a) решение относно тяхната молба за международна закрила, включително за решение, с което:
i) се установява, че молбата е неоснователна във връзка със статут на бежанец и/или статут на лице под субсидиарна закрила;
[…]
3. С цел спазване на разпоредбите на параграф 1 държавите членки гарантират, че ефективната защита предвижда цялостно и ex nunc разглеждане на фактите и правните въпроси, включително, когато е приложимо, разглеждане на нуждите от международна закрила съгласно Директива 2011/95/ЕС(4), най-малкото в процедури по обжалване пред първоинстанционен съд“.
9. Член 52 от Директива 2013/32 съдържа следните преходни разпоредби:
„Държавите членки прилагат законовите, подзаконовите и административните разпоредби, посочени в член 51, параграф 1, към молбите за международна закрила и към процедурите за отнемане на международна закрила, които са подадени след 20 юли 2015 г. или на по-ранна дата. Молбите, подадени преди 20 юли 2015 г., и процедурите за отнемане на статута на бежанец, започнати преди същата дата, се уреждат от законовите, подзаконовите и административните разпоредби, приети съгласно Директива 2005/85/ЕО(5).
[…]“.
10. „Законoвите, подзаконовите и административните разпоредби, посочени в член 51, параграф 1“ от Директива 2013/32 включват мерки, свързани с прилагането на член 46 от същата директива.
2. Унгарското право
11. Член 46, параграф 1, буква а) от 2007. évi LXXХ. törvény a menedékjogról (Закон LXXX от 2007 година за правото на убежище, наричан по-нататък „Законът за убежището“) гласи:
„В производствата за предоставяне на убежище, провеждани от органа за бежанците:
a) не се разрешава обжалване и не може да се иска възобновяване на случая“
12. Съгласно член 68, параграфи 5 и 6 от Закона за правото на убежище:
„5) Съдът не може да измени решението на компетентния орган по предоставяне на убежище. Съдът отменя всяко административно решение, което счита за незаконосъобразно, освен в случай на процесуално нарушение, което не засяга съществото на делото, и при необходимост разпорежда на компетентния орган по предоставяне на убежище да проведе ново производство.
6) Решението на съда, с което се слага край на производството, е окончателно и не подлежи на обжалване“.
13. Член 339, параграф 1 от 1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról (Закон III от 1952 г. за приемане на Гражданскопроцесуалния кодекс) (наричан по-нататък „ГПК“) гласи:
„Освен ако не е предвидено друго в съответното законодателство, съдът отменя всяко административно решение, което счита за незаконосъобразно, освен в случай на процесуално нарушение, което не засяга съществото на делото, и при необходимост разпорежда на административния орган да проведе ново производство“.
14. Член 109, параграф 4 от 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Закон CXL от 2004 г. за приемане на общи разпоредби в областта на административното производство и административните услуги, наричан по-нататък „Законът за административното производство и административните услуги“) гласи:
„Административният орган е обвързан от диспозитива и от мотивите на решението, постановено от компетентния административен съд, и трябва да се придържа към него в новото производство, както и при постановяване на ново решение“.
15. Съгласно член 121, параграф 1, буква f) от Закона за административното производство и административните услуги:
„В производствата по тази глава решението се отменя, ако:
[…]
f) „съдържанието му противоречи на член 109, параграфи 3 и 4“.
III. Фактите, националното производство и преюдициалният въпрос
16. Жалбоподателят е руски предприемач. Той е бил член на руската опозиционна партия „Справедлива кауза“. Освен това е членувал в гражданската организация „Активна Русия на търговците“, която подкрепя предприемачите в Русия.
17. От 2008 г. насам в Русия са образувани няколко наказателни производства срещу жалбоподателя. Той заминава за Австрия, а след това за Чешката република, откъдето на 2 май 2013 г. е екстрадиран в Русия по силата на международна заповед за арест. След връщането му в Русия срещу него е повдигнато обвинение, след което е освободен.
18. На 9 декември 2013 г. жалбоподателят преминава унгарската граница. Същия ден е арестуван от унгарската гранична полиция и подава молба за международна закрила.
19. С решение от 15 август 2014 г. унгарският орган, компетентен в областта на убежището Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Служба за имиграция и убежище, наричана по-нататък „ответникът“), отхвърля молбата (първото административно решение). Според ответника нито изявленията на жалбоподателя, нито информацията относно страната на произход позволяват да се заключи, че за жалбоподателя съществува реална опасност от преследване или тежко посегателство.
20. Жалбоподателят обжалва първото административно решение пред запитващата юрисдикция, която с решение от 6 май 2015 г. отменя решението на ответника и разпорежда да се проведе ново производство (първото съдебно решение). Запитващата юрисдикция постановява, че първото административно решение е противоречиво, че ответникът не е проверил голяма част от фактите, а преценката на фактите, които е счел за установени, е произволна. Запитващата юрисдикция разпорежда на ответника да събере допълнителна информация относно страната на произход и да извърши цялостна преценка на фактите и доказателствата в новото производство.
21. С второто си решение, постановено на 22 юни 2016 г., ответникът отново отхвърля молбата (второто административно решение). Той заключава, че дори в Русия срещу жалбоподателя да е повдигнато обвинение по политически причини, в тази страна е гарантирано правото му на справедлив процес от независим съд. Ответникът се позовава и на експертното становище, получено от Alkotmányvédelmi Hivatal (Служба за защита на Конституцията, Унгария). Ответникът посочва, че престоят на жалбоподателя в Унгария накърнява интересите на националната сигурност, доколкото съществуват основателни причини да се презумира, че в случая на жалбоподателя е налице условието за изключване, предвидено в член 1, раздел F, буква c) oт Женевската конвенция за статута на бежанците(6).
22. Жалбоподателят обжалва второто административно решение пред запитващата юрисдикция. С второто си решение, постановено на 25 февруари 2017 г., запитващата юрисдикция отменя административното решение (второто съдебно решение). Съдът постановява, че решението е незаконосъобразно поради две причини: първо, поради явно непоследователна преценка на информацията относно страната на произход, и второ, поради позоваването на експертното становище на унгарската Служба за защита на Конституцията, което съдържа поверителни данни.
23. Що се отнася до първата причина, запитващата юрисдикция приема, че е безспорно установено, че страхът на жалбоподателя от политическо преследване е основателен. Що се отнася до втората причина, запитващата юрисдикция посочва, че анализът на експертното становище очевидно е противоречив, тъй като от становището не следва ясно, че жалбоподателят е участвал в дейности на чуждестранни тайни служби, които биха могли да нарушат независимостта или обществените, икономическите, отбранителните и други интереси на Унгария, нито се потвърждава, че е налице условието за изключване по член 1, раздел F, буква c) oт Женевската конвенция за статута на бежанците.
24. Ето защо запитващата юрисдикция дава указания на ответника да проведе ново производство. В мотивите на решението си тя посочва, че по принцип молбата на жалбоподателя за международна закрила трябва да бъде уважена.
25. С решението си от 15 май 2017 г. ответникът отхвърля молбата на жалбоподателя (третото административно решение). Ответникът вече не се позовава на посоченото по-горе експертно становище. Той настоява обаче, че не е било доказано, че страхът на жалбоподателя от политическо преследване е основателен.
26. В жалбата си срещу третото административно решение жалбоподателят моли запитващата юрисдикция да измени решението и да му предостави статут на бежанец или поне субсидиарна закрила или да приложи принципа на забрана за връщане. При условията на евентуалност, жалбоподателят моли третото административно решение да бъде отменено. Във връзка с последното искане той твърди, че съгласно второто съдебно решение е трябвало да му бъде предоставен статут на бежанец, освен ако не е налице едно от основанията за изключване. Според него третото административно решение е недействително, тъй като не е съобразено с предишното съдебно решение на запитващата юрисдикция.
27. Ответникът поддържа позицията си, изразена в третото административно решение.
28. Запитващата юрисдикция отбелязва, че ответникът не се е съобразил с второто съдебно решение, което представлява основание за отмяна съгласно член 109, параграфи 3 и 4 от Закона за административното производство и административните услуги. Тя посочва също, че съгласно съответните национални разпоредби не е компетентна да измени едно административно решение и да уважи направо молбата на жалбоподателя за международна закрила. Няма и правомощието да принуди административния орган да се съобрази с предходно съдебно решение, например като го санкционира за това, че не го е направил. Запитващата юрисдикция може само да отмени недействителното административно решение и да разпореди на административния орган да проведе ново производство и да постанови ново решение. Това обаче може да доведе до безкраен процедурен цикъл и да остави търсещото убежище лице затънало в правна несигурност.
29. При тези обстоятелства Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудови дела Печ, Унгария) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 46, параграф 3 от Директива [2013/32] във връзка с член 47 от [Хартата] да се тълкува в смисъл, че унгарските съдилища имат правомощието да изменят административните решения на компетентните органи в областта на предоставяне на убежище, с които се отказва международна закрила, както и да предоставят тази закрила?“.
30. Писмени становища представят жалбоподателят, словашкото и унгарското правителство и Европейската комисия. В съдебното заседание от 8 януари 2019 г. устни становища представят жалбоподателят, унгарското правителство и Комисията.
IV. Преценка
31. Настоящото заключение е структурирано по следния начин. Ще започна с две предварителни бележки относно приложимостта на Директива 2013/32 ratione temporis към настоящия случай и относно терминологията, използвана в настоящото заключение (A). След това ще посоча изискванията, произтичащи от задължението за предоставяне на ефективни правни средства за защита съгласно член 46, параграф 3 от Директивата, член 47 от Хартата и правото на Съюза като цяло (Б). По-нататък, в светлината на тези изисквания, ще направя оценка на действието на съдебния контрол върху приетите в Унгария административни решения в областта на международната закрила (В). Неизбежно стигайки до заключението, че подобна система за съдебен контрол не гарантира по-специално ефективната съдебна защита, ще завърша с предложения за средството за защита, което трябва да се приложи при обстоятелства като тези в главното производство (Г).
1. Предварителни бележки
1. Приложение във времето
32. Жалбоподателят подава молбата си преди 20 юли 2015 г. Съгласно член 52 от Директива 2013/32 по принцип тази дата определя приложимостта на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, приети по силата на Директивата. Съгласно същата разпоредба обаче тази директива може да се прилага (което в случая представлява интерес) и към молбите за международна закрила, подадени преди 20 юли 2015 г.
33. По искане на Съда запитващата юрисдикция потвърждава, че в Унгария Директива 2013/32 се прилага и по отношение на молбите за международна закрила, подадени преди 20 юли 2015 г. Следователно съгласно националното право меродавна за определяне на приложимостта на Директива 2013/32 е датата на постановяване на съответното административно или съдебно решение.
34. В случая релевантното (трето) административно решение е постановено на 15 май 2017 г. Поради това ще продължа анализа си, като се основа на схващането, че Директива 2013/32 е приложима към главното производство ratione temporis.
2. Терминология
35. В рамките на настоящото заключение ще се позова на два вида съдебен контрол на административни решения: изменителен и касационен. Разграничаващият критерий в това отношение е правомощието на националните съдилища да (не) заменят решенията на административните органи по същество със собствените си решения.
36. Под изменение (на административно решение от съд) разбирам хипотезата, при която се отменя цялото или част (диспозитива) от решение на административен орган и незабавно се заменя (замества) с решение на съда. Така, ако съдът, който упражнява съдебен контрол над решението, счита, че е в състояние да реши спора по същество, той самият постановява (частично) решение по същество, без да е необходимо да връща делото на административния орган. Така съдебното решение ще замени (изцяло или съответна част от) административното решение.
37. Под касация (на административното решение от съд) имам предвид институционална уредба, при която национален съд не може да замени директно каквато и да било част от административното решение със собственото си решение. Той може само да обезсили или отмени (частично или изцяло) административното решение и да го върне обратно на административния орган за ново разглеждане.
2. Ефективна съдебна защита
38. Съдът вече е имал възможност да изясни, в неотдавнашното си решение Алхето(7), някои аспекти на изискването за ефективна съдебна защита съгласно член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, тълкуван в светлината на член 47 от Хартата (1). За целите на настоящото дело обаче по-широките съображения за конституционни и основни права също са от значение (2).
1. Решението Алхето
39. Член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 „уточнява обхвата на правото на ефективна защита, с което кандидатите за международна закрила трябва […] да разполагат срещу решенията по тяхната молба“. Тази разпоредба изрично изисква „цялостно и ex nunc разглеждане на фактите и правните въпроси, включително, когато е приложимо, разглеждане на нуждите от международна закрила“ от съд или трибунал(8). В друго решение Съдът отбелязва още, че „от това следва, че характеристиките на обжалването, предвидено в член 46 от Директива 2013/32, трябва да се определят в съответствие с член 47 от Хартата, който препотвърждава принципа на ефективна съдебна защита“(9).
40. Припомням, че член 47, параграф 1 от Хартата(10) по принцип съответства на член 13 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), а член 47, параграф 2 съответства на член 6, параграф 1 от ЕКПЧ(11). По силата на препращащата норма на член 52, параграф 3 от Хартата смисълът и обхватът на тези разпоредби на Хартата следва да бъдат същите като (или по-широки от) смисъла и обхвата на горепосочените разпоредби на ЕКПЧ.
41. В решение Алхето се подчертават три ключови момента.
42. Първо, както посочва Съдът в това решение в отговор на шестия въпрос, член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 във връзка с член 47 от Хартата е ex ante „безразличен“ към вида съдебен контрол, който дадена държава членка установява при транспонирането на тази разпоредба. Съдът отбелязва, че член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 се отнася до „разглеждането“ на жалбата и следователно не засяга последиците от евентуалната отмяна на решението, предмет на тази жалба“(12). От това следва, че при липсата на мерки за хармонизиране държавите членки са свободни да предвидят съдебен контрол, основан на логиката на изменението или касацията.
43. Второ, този извод обаче се придружава от важни уточнения. Съдът добавя, че „видно от целта ѝ да осигури възможно най-бързо разглеждане на молбите […] от задължението да се гарантира полезно действие на член 46, параграф 3 от Директива [2013/32], както и от необходимостта, произтичаща от член 47 от Хартата, да се осигури наличие на ефективно правно средство за защита, всяка държава членка, обвързана от посочената директива, трябва така да измени националното си право, че след отмяната на първоначалното решение и при връщане на преписката на квазисъдебния или административен орган, посочен в член 2, буква е) от тази директива, ново решение да се приема в кратък срок и да съответства на преценката, съдържаща се в отменителното съдебно решение“(13).
44. Следователно отговорът на Съда означава, че макар член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 да не задължава държавите членки да транспонират тази разпоредба така, че да предоставят правомощие на националните съдилища сами да се произнасят по основателността на жалбата, полезният ефект на разпоредбата изисква съдът да разполага с правомощието да формулира задължителни указания, с които административният орган трябва да се съобразява и да ги прилага(14).
45. Трето, последното изискване трябва да се разглежда във връзка с отговора, който Съдът дава на третия въпрос по същото дело, като посочва какво означава цялостно и ex nunc съдебно разглеждане съгласно член 46, параграф 3 от Директива 2013/32(15). В това отношение Съдът посочва, че изразът „ex nunc“ се отнася до задължението на съда да извърши „преценка, която отчита […] новите обстоятелства, настъпили след приемането на решението, което се обжалва“(16).
46. Прилагателното „цялостно“ ясно показва, че ролята на съда е не само да провери „спазването на приложимите правни норми, а обхваща и установяване и преценка на фактите“(17). В това отношение цялостното разглеждане изисква съдът да прецени „както обстоятелствата, които решаващият орган е отчел или е могъл да отчете, така и тези, които са настъпили след приемането на решението от този орган“(18).
47. Следователно, в обобщение, първо, Директива 2013/32 не определя конкретно начина, по който трябва да се прилага член 46, параграф 3 от Директивата. Държавите членки трябва да направят този избор в светлината на своите съдебни и административни традиции и практики. Те могат да приемат, че решенията могат да се изменят, могат да изберат касация или, разбира се, дори различни хибридни варианти между двете. Второ, минималното изискване и в двата случая е съдебният контрол да бъде пълен и да позволява както преценка на правото, така и на фактите. Трето, ако държавите членки изберат касация, те трябва да гарантират, че когато административният орган приема ново решение след отмяна на решението му по съдебен ред, той ще се съобрази в най-кратки срокове с резултата от проведения по този начин съдебен контрол.
2. По-широката (конституционна) картина
48. В специфичната област на международната закрила поясненията, дадени от Съда в решението Алхето, са израз на по-общи принципи, свързани с изискването за ефективни средства за съдебна защита, което понастоящем е закрепено в член 47 от Хартата и което е посочено член 19, параграф 1, втора алинея от ДЕС(19).
49. Както Съдът често припомня, след постановяването на решение Les Verts ефективният съдебен контрол е крайъгълният камък на правовата държава, на който се основава Европейският съюз(20). Правовата държава е една от основополагащите ценности на Европейския съюз, която е посочена в член 2 ДЕС и е обща „за държавите членки в общество, една от характеристиките на което е справедливостта“(21).
50. Най-важната и неизменна роля на (националния) съд е да гарантира спазването на закона и защитата на правата на личността. Тази роля се изпълнява по-специално чрез съдебния контрол на публичната администрация. Разбира се, не само е възможно, но е и желателно защитата да се предоставя още на равнище публична администрация. Тази възможност обаче не отменя нито правото на гражданите на достъп до съдебен контрол върху действията на публичната администрация, нито ролята на административните съдилища(22).
51. Тази роля трябва да се зачита и при прилагане на правото на Съюза на национално равнище. Когато националните съдии действат като съдии на Съюза в рамките на правото на Съюза(23), те, естествено, имат същото присъщо задължение да гарантират спазването на закона и защитата на национално равнище на правата на човека, произтичащи от правото на Съюза. В рамките на конституционното разделение на властите във всяка държава членка ролята на съдебната власт е ключова за ефективното прилагане на правото на Съюза(24).
52. Несъмнено при разделението на компетентностите в рамките на Съюза такива решения трябва да бъдат ограничени до случаите, в които държавите членки прилагат правото на Съюза (по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата) и/или действат „в областите, обхванати от правото на Съюза“ (посочени член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС).
53. Макар горното, разбира се, да е вярно, мисля, че в това отношение е полезно да се разграничат два типа ситуации: от една страна, специфични въпроси относно средствата за защита или производството (с доводите и съображенията за определен елемент от съдебното производство или устройството на съдебната система), и от друга — въпроси от хоризонтално или универсално естество (с които е пропит всеки елемент от националната правораздавателна функция). Докато при анализа на първата ситуация — като например възможно тълкуване на точната форма и обхват на съдебните средства за съдебна защита в областта на международната закрила, установени в член 46 от Директива 2013/32 — трябва да се установи, че даден случай категорично попада в приложното поле на правото на Съюза, във втория тип случай, при който по дефиниция мерките, предприети на национално равнище, структурно се отнасят до цялата правораздавателна функция, независимо от това дали отделен случай ще бъде или няма да бъде решен в рамките на правото на Съюза, такъв анализ е от ограничено значение.
54. Поради тези причини напълно разбирам защо по дело Associação Sindical dos Juízes Portugueses Съдът не е прекалено загрижен да направи прецизно разграничение между приложното поле на член 19, параграф 1 ДЕС и/или член 51, параграф 1 от Хартата(25). Според мен логиката, която обяснява защо правото на Съюза несъмнено обхваща въпросите за универсални, структурни промени на националната правораздавателна функция, е различна: по дефиниция всяка такава промяна ще бъде приложима, без разлика, към всяка и всички функции, изпълнявани от националните съдии. Следователно, ако заплатите на националните съдии бъдат намалени(26) или те бъдат принудени да се пенсионират по-рано(27), или чисто хипотетично, срещу тях водят дисциплинарни производства с превратни цели, или са подложени на натиск от политически назначени председатели на съдилищата или от други политически овладяни национални органи на съдебната власт, както и ако бъдат засегнати всякакви други универсални условия в работата и функциите им, всяко внушение, че всичко това засяга само работата им като „национални“ съдии, а що се отнася до работата им като „съдии на Съюза“, ще останат безупречно независими, дори не е довод, който следва да се обсъжда сериозно.
55. Следователно всяка такава универсална, хоризонтална мярка, която по дефиниция ще засегне всяко и всички действия на националните съдилища, е въпрос на правото на Съюза. Според мен това е така независимо дали конкретният процесуален въпрос, който е довел до този съдебен спор, попада в обхвата на правото на Съюза в традиционния смисъл. В този контекст подробно обсъждане на конкретното приложно поле на член 51, параграф 1 от Хартата в сравнение с това на член 19, параграф 1 ДЕС прилича на разискване какъв цвят да изберете за калъфа за чайника или за мебелите за трапезарията в дома си, в съчетание с разгорещен спор за това дали този тон съвпада точно с цвета на вече избраните завеси за трапезарията, без да се отчита фактът, че покривът е протекъл, вратите и прозорците на къщата са разбити, а по стените се появяват пукнатини. Фактът, че в къщата вали дъжд и стените се рушат, обаче винаги ще има структуроопределящо значение за всяка дискусия за състоянието на съдебната власт, независимо дали въпросът за цвета на калъфа за чайника в крайна сметка ще бъде обявен за такъв, който попада в или извън обхвата на правото на Съюза по силата на която и да било разпоредба от правото на Съюза.
56. Накрая, би било полезно да се припомни, че всички тези институционални и конституционни гаранции не са самоцелни. Не са въведени и в полза на съдиите. Те са средството за постигане на друга цел: да се гарантира ефективна съдебна защита на национално равнище на правата на човека, гарантирани от правото на Съюза, а по този начин, отново, същността на правовата държава(28).
57. Въпросът за изпълнението на съдебни решения се намира на пресечната точка между тези конституционни принципи и е необходим елемент за ефективното и правилно функциониране на системата на съдебна защита, както и на правото на ефективна защита съгласно член 47, параграф 1 от Хартата. Евентуалното незачитане на резултата от съдебния контрол може да създаде проблеми в две отношения. Те не се изключва взаимно. Просто представляват различни страни на едни и същ проблем.
58. Първо, съществуват системни, структурни опасения относно върховенството на правото. Въпреки че действителното осъществяване на съдебен контрол в дадена област се урежда от специфични правила (като например в настоящия случай изискването на правото на Съюза за цялостно и ex nunc разглеждане(29)), след като веднъж съд е взел окончателно решение, това решение трябва да се спазва и прилага от всички страни, които са негови адресати, включително, разбира се, и от публичната администрация. Ако обаче публичната администрация не се съобрази с окончателно съдебно решение и ако това неспазване не е изолиран случай, се подкопава правилното функциониране на всяко общество, изградено на основата на върховенството на закона и на разделението на законодателната, изпълнителната и съдебната власт.
59. Второ, от гледна точка на частно лице, страна по делото, и защитата на неговите основни права, спазването на съдебното решение от страна на публичната администрация представлява важен елемент от правото на достъп до съд, гарантирано от член 47, параграф 1 от Хартата. Това право не може да бъде сведено до етапа на „подаване“, който води до решение на съда, а именно само до възможността за „достъп до сградата на съда“, за започване на производството и за защита на иска или жалбата. То естествено включва и някои изисквания относно „изхода“ на цялото това начинание, тоест етапа на изпълнение на окончателното съдебно решение.
60. Както посочва Европейският съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“), когато тълкува член 6, параграф 1 от ЕКПЧ, „правото на съд“, един от чиито аспекти е правото на достъп до съд, а именно правото да се инициира съдебно производство по въпроси от гражданскоправен характер, […] би било илюзорно, ако вътрешният правен ред на договарящата държава позволява едно окончателно и задължително съдебно решение да остане неизпълнено, в ущърб на една от страните“(30). ЕСПЧ допълва, че „би било немислимо член [6, параграф 1 от ЕКПЧ] да описва подробно процесуалните гаранции, предоставени на страните по спора, […] и същевременно да не защити изпълнението на съдебните решения; тълкуването на член [6, параграф 1 от ЕКПЧ] като свързан изключително с правото на достъп до съд и провеждането на производството може да доведе до ситуации, несъвместими с принципа за върховенство на закона, който договарящите държави са се задължили да спазват, когато са ратифицирали Конвенцията“.
61. Ето защо ЕСПЧ стига до заключението, че „за целите на член 6 изпълнението на всяко съдебно решение трябва да се счита за неразделна част от „съдебния процес“(31). Освен това „този принцип има още по-голямо значение в административноправен спор, чийто изход е решаващ за граждански права на една от страните по него“. Важно е да се отбележи, че „не трябва да се очаква от лице, което е спечелило дело срещу държавата, да води отделно изпълнително производство“(32).
62. Въпросът, който поставя запитващата юрисдикция в настоящия случай, трябва да се прецени в този общ контекст.
3. Настоящият случай: ефективна съдебна защита?
63. Извършената от Съда преценка по дело Алхето е от общ характер и е ориентирана към бъдещето. Въпросът е бил дали в член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 е предвиден определен начин за прилагането му. Отговорът на този въпрос е отрицателен и вече бе описан в точки 39—47 от настоящото заключение. Държавите членки трябва да решат, стига установените процедури да отговарят на определени минимални изисквания за ефективност.
64. Обратно, настоящото производство е специфично и ретроспективно по характер. По същество то започва и продължава оттам, където Съдът спира в решение Алхето. В настоящия случай държавата членка вече е упражнила своя избор относно структурата и процесуалното устройство на спорния национален модел. Поставеният от запитващата юрисдикция въпрос е дали този конкретен национален процесуален избор, както личи от главното производство, е съвместим на практика с изискванията, изложени в предходния раздел на настоящото заключение.
65. Двойното изискване за равностойност и ефективност, което при липса на хармонизация на равнище на Съюза ограничава общото правило за национална (процесуална) автономия, е традиционната аналитична мрежа за разглеждане на взетите от държавите членки процесуални или институционални решения.
66. Макар да съм съгласен, че в случая основният въпрос е дали системата за национален съдебен контрол е ефективна или неефективна от гледна точка на изискването за ефективност и на член 47, параграф 1 от Хартата (2), все пак считам, че е много полезно да започна анализа, като разгледам изискването за равностойност (1). Това се налага също и защото предвид обхвата на оставената на държавите членки от решение Алхето свобода на преценка относно това как точно желаят да структурират процедурите си по член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, съображението за равностойност всъщност се вкарва (обратно) в една картина, за която иначе би могло да се приеме, че се отнася само до ефективността на мярка за хармонизиране на законодателството на Съюза.
1. Равностойност
67. Принципът на равностойност по същество забранява на държава членка да предвиди по-неблагоприятни процесуални правила за исковете и жалбите за защита на права, които лицата черпят от правото на Съюза, от приложимите по отношение на сходни искове или жалби по вътрешното право(33).
68. За да се пристъпи към разглеждане на това изискване, трябва да се изясни точно кое правило трябва да се подложи на контрол и с какви други правила трябва да се сравни.
69. Що се отнася до първия въпрос, от преюдициалното запитване и от обсъждането, проведено по време на съдебното заседание, е видно, че националните правила, които определят обхвата на съдебния контрол в областта на международната закрила, са се развили в три отделни периода.
70. Първо, преди 15 септември 2015 г. съдебният контрол върху административните решения като че ли по правило е бил упражняван на касационен принцип, а правомощието за изменение се е прилагало по изключение(34). Административните съдилища са имали правомощието да изменят решения по определени въпроси, като например въпроси, свързани с личния статут (осиновяване или гражданско състояние); по въпроси, изискващи бързо решение (родителски права или настаняване на малолетен в подходяща институция за деца), по някои въпроси от икономическо естество (семейни и социални помощи и обезщетения, регистрация на права и факти, свързани с недвижимо имущество, данъци, такси и други задължения за плащане, прехвърляне на собственост и ползване на етажна собственост), и по въпроси със специфична историческа значимост (включване на материали в общите архиви или въпроси относно продължителността на периодите на задържане, на арест за защита на обществения ред или периодите, прекарани в затворнически лагери в Съветския съюз). Въпросите за предоставяне на международна закрила (убежище) също са включени в списъка на изключенията по член 339, параграф 2, буква j) от ГПК. Правомощието на съда да изменя решението е било признато с член 68, параграф 5 от Закона за правото на убежище(35). Следователно преди 15 септември 2015 г. националните съдии са имали правомощието да изменят административните решения в областта на международната закрила.
71. Второ, между 15 септември 2015 г. и 1 януари 2018 г. основният принцип за касация по административни дела се запазва(36), но член 339, параграф 2, буква j) от ГПК, където е било уредено изключението относно убежището, е отменен(37). По този начин въпросите, свързани с убежището, са извадени от списъка с изключения, в резултат на което отново се прилага основният принцип за касация. Член 68, параграф 5 от Закона за правото на убежище е изменен така, че да гласи „съдът не може да измени решението на органа за бежанците. Съдът отменя всяко административно решение, което счита за незаконосъобразно […] и при необходимост разпорежда на компетентния орган да проведе ново производство“.
72. В акта за преюдициално запитване се обяснява, че съгласно мотивите на законодателя за това изменение, то има за цел да уеднакви съдебната практика. Тези мотиви обаче са изтъкнати от законодателя по отношение на първоначалното предложение. В началото то се отнася само до съдебния контрол на молбите, подадени в „транзитните зони“. За разлика на това, изглежда, че не са представени никакви мотиви относно последвалата и по-общо замислена реформа, която се отнася до съдебния контрол на всички молби за международна закрила (без значение къде е подадена молбата).
73. Трето, от 1 януари 2018 г. общото и по подразбиране правило, приложимо към съдебния контрол на административните решения, се променя от касация към правомощие за изменение на решенията, като новото правило предвижда, че „съдът изменя административния акт, ако естеството на делото го позволява, фактите са надлежно изяснени и въз основа на наличната информация правният спор може да бъде окончателно решен“(38). Областта на международна закрила обаче остава изключена от това ново правило, тъй като член 68, параграф 5 от Закона за правото на убежище по принцип остава непроменен(39). Така от 1 януари 2018 г. общото правило по подразбиране е, че е налице правомощие за изменение, но решенията в областта на международната закрила са сред въпросите, които остават предмет на изключение, и така остават подчинени на касационния принцип.
74. Изглежда, че процедурата по главното производство попада в обхвата на втория период, когато въпросите, свързани с международната закрила, не са били сред предвидените в списъка с изключения и следователно са били уредени от общия принцип за касация. Именно този режим следва да бъде предмет на настоящата преценка.
75. Връщайки се към критерия за сравнение, който може да се използва, за да се прецени приложимият (втори) режим, трябва да се отбележи, че хармонизираните правила от Директива 2013/32 не изглежда да имат „вътрешен“ (национален) еквивалент, а оттам и критерий за сравнение. Всъщност разглежданата процедура принадлежи към хармонизирана област на правото, която не разполага с никакъв пряк национален критерий за сравнение. При тези обстоятелства „аналогични[те] вътрешноправни производства“, чийто „предмет, основание и главни […] характеристики“(40) могат да се сравнят с тези на разглежданата процедура, трябва да се търсят на по-високо равнище на абстракция, като се търси и възможно най-близката аналогия на съответното производство или правило на Съюза в националната правна система(41). Тази най-близка аналогия обаче не може да бъде толкова абстрактна, че да обхваща цяла област от правото, което би направило сравнението невъзможно.
76. Макар безспорно националният съд да е този, който в крайна сметка е компетентен да извърши преценката, въз основа на приложимите национални процесуални правила, които познава, ще отбележа, че във втория посочен по-горе период (от 15 септември 2015 г. до 1 януари 2018 г.) въпросите, свързани с личния статут, и онези, чиято природа по принцип изисква по-скоро бързо решаване (осиновяване, родителски права или настаняване на малолетен в институция за деца)(42), остават изключени от общия принцип за касация, за разлика от въпросите, свързани с международната закрила.
77. Подобно на решението за международна закрила, тези области на правото засягат важни елементи от личния статут на едно лице и по отношение на тях е от съществено значение бързото окончателно произнасяне по молбата. Запитващата юрисдикция трябва да прецени дали може да се приеме изводът относно сравнимостта, като се имат предвид предметът, основанието и главните характеристики на тези способи за защита по тези въпроси(43), но изглежда трудно да се установят причините и доводите, които обясняват това системно отклонение по въпросите на международната закрила.
78. Искам ясно да подчертая нещо: току-що направеният анализ не е довод в полза на неизменяемост. Фактът, че до определен момент е съществувала една процесуалната уредба, не означава, че тя не може да бъде променена в бъдеще. Релевантният въпрос обаче е защо възниква внезапна нужда от подобна промяна, ако тя очевидно не се установява в други подобни области, които продължават да се уреждат от същите правила.
79. Именно по този въпрос доводите на унгарското правителство са неубедителни. Относно това защо през 2015 г. възниква необходимостта да се отнеме правомощието на съда за изменение на решения и да се замени само с правомощието за отмяна и връщане, правителството изтъква два довода: първо, областта на международната закрила е особено сложна и трудна и изисква специфични познания, притежавани само от специализиран административен орган, и второ, необходимостта от уеднаквяване на практиката при вземането на решения в тази област.
80. Първо, макар, разбира се, да не отричам чувствителния характер на въпросите, свързани с убежището, оставам озадачен от довода, че тази област на правото — за разлика от някои от другите въпроси, изброени в член 339, параграф 2 от ГПК(44), като тези, които са свързани с личния статут или изискват бързо решение — е толкова несъизмеримо по-сложна, че да бъде обособена по този начин.
81. Второ, унгарското правителство обяснява необходимостта в тази област съдът да разполага единствено с правомощие за отмяна и с необходимостта да се обезпечи уеднаквяване на практиката. Според правителството тази необходимост произтича от факта, че съдебното решение не подлежи на обжалване.
82. По мое мнение това е любопитен довод, в който каруцата се поставя пред коня, а веднага след това конят се обвинява в това, че е куц, защото не може да дърпа каруцата правилно. Ако желанието е да се гарантира уеднаквяване на съдебната практика в определена област, естественият начин да се направи това е чрез въвеждане на по-горна съдебна инстанция със задачата да направи точно това. Не виждам как целта за уеднаквяване може да се постигне с лишаване на съдилищата от правомощието да изменят решенията и с предоставянето на административния орган на правомощието да се произнася по същество по молбите за убежище. Докато е възможен някакъв, макар и касационен, контрол, който е от компетентността на различни съдилища или дори различни съдии, по дефиниция ще има „опасност“ от различни резултати пред различните съдилища. Или по-скоро, последното доказва, че ако логиката на този довод се следва докрай, ще се окаже също че за да се поддържа еднообразна практика на вземане на решения от един административен орган, трябва изобщо да няма никакъв съдебен контрол.
83. С оглед на гореизложеното считам, че трудно могат да се уважат доводите на унгарското правителство относно причините, поради които предвид техния характер въпросите, свързани с международната закрила, трябва да бъдат обособени и разглеждани по различен начин.
84. Затруднението е още по-впечатляващо, ако се вземе предвид, като допълнителен аргумент, периодът след реформата от 1 януари 2018 г., когато общото правило (т.е. приложимото към всички области на съдебен контрол върху административни решения) се променя от принципа на касация към принципа на изменение, а убежището остава извън това ново общо правило. Въпреки че този период не е пряко свързан с настоящата оценка на равностойността, трябва да се отбележи, че правомощието за изменение на решенията е въведено като общо правило в редица области, които изглеждат несравнимо по-сложни от въпросите, свързани с международната закрила (разбира се, с цялото дължимо уважение към последните).
85. Така, като се имат предвид промените, внесени в съдебния контрол през трите различни периода и коментирани по-горе, трябва да призная, че ми убягва какво прави въпросите, свързани с международната закрила, толкова структурно специални и несъвместими с принципа на изменение. Това по никакъв начин не изключва възможността да съществуват причини за различно регламентиране. Факт е обаче, че ако има такива, те не са изложени от унгарското правителство в настоящото производство.
2. Ефективност
86. Съгласно изискването за ефективност процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, не трябва да правят упражняването на тези права практически невъзможно или прекомерно трудно(45). Освен това въпросът „дали дадена национална процесуална разпоредба прави невъзможно или прекомерно трудно прилагането на правото на Съюза, трябва да се анализира, като се държи сметка за мястото на тази разпоредба в цялото производство, за неговото развитие и за неговите особености пред различните национални инстанции. В това отношение следва, ако е необходимо, да се вземат предвид по-конкретно принципът за гарантиране на правото на защита, принципът на правната сигурност и правилното протичане на производството“(46).
87. Съдът вече е постановил в решение Алхето, а в точки 39—47 от настоящото заключение бе очертано какво означава ефективна съдебна защита в конкретния контекст на член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, тълкуван в светлината на член 47, параграф 1 от Хартата.
88. Макар критерият за оценка да е сравнително ясен, първо трябва да се разсее друг вид съмнение. Съдът е компетентен да тълкува правото на Съюза по преюдициални въпроси. В рамките на това тълкуване, при оценката на ефективността или равностойността, той може да даде насоки за обща, нормативна съвместимост: националните правила, структурирани и/или прилагани по определен начин, са или не са съвместими с изискванията, произтичащи от правото на Съюза. По този начин акцентът се поставя върху нормативния конфликт, като се приема, че националните органи или юрисдикции действително „играят по правилата“, и върху общото действие на правилото, а не върху евентуалното му неправилно прилагане в отделния случай.
89. Тази традиционна картина става някак по-неясна, ако тези два слоя започнат да се разместват: какво ще стане, ако в конкретен случай „правилото, което се прилага на практика“ се отклони от „записаното в закона“?
90. Потенциалното разграничаване между двете равнища на анализ се отразява и в различните гледни точки, посочени по-горе в точки 58 и 59 от настоящото заключение: от една страна, съществува структурен анализ на определен модел или на неговото прилагане на практика, който може да подсказва структурни недостатъци. От друга страна, съществува анализ на конкретния случай, който може да покаже наличието на нарушение на основните права на отделния жалбоподател, но да не представлява структурен проблем. Последният случай може да бъде отхвърлен като еднократен провал (на иначе правилна система).
91. Искам да бъде съвсем ясно, че според мен настоящият случай е пример за първия вид анализ. Може да се приведе довод, че настоящото дело не е нищо повече от изолиран случай на неправилно прилагане на закона в конкретния случай на конкретен молител, по който няма доказателства за по-широки структурни недостатъци.
92. Не е възможно обаче да се поддържа такава идея.
93. Първо, както вече бе изложено по-горе в точки 67—85, при обсъждане на изискването за равностойност, настоящият случай категорично попада в рамката на тип или модел на съдебен контрол, чиито параметри са определени от законодателя. Тези параметри неминуемо ограничават това, което може да направи един съдия в конкретен случай като настоящия.
94. Второ, унгарското правителство твърди, че начинът, по който функционира системата и който се илюстрира от настоящия случай, е желан от законодателя, особено като се има предвид обяснението на правителството относно тълкуването на член 109, параграф 4 от Закона за административното производство и административните услуги. Действително унгарското правителство представя доста особено виждане за ролята и функциите на административното правосъдие при контрола на административни решения по реда на тази разпоредба. В това отношение то посочва, че административните съдилища могат само да дават указания относно фактите, които трябва да бъдат разгледани, и новите доказателства, които трябва да бъдат събрани, да тълкуват абстрактно законодателството и да посочват относимите фактори, които административният орган трябва да вземе предвид в процеса на взимане на решения. За сметка на това административният съд не може да обвърже администрацията с конкретната си преценка в отделния случай и не може да реши делото вместо органа, компетентен в областта на убежището, в чиито правомощия е да направи това съгласно Директива 2013/32.
95. Следователно настоящият случай, който очевидно далеч не е изолиран, трябва да се разглежда по-скоро като конкретна проява на умишлено установен по-широк институционален модел. На този фон, ако се предположи, че параметрите на конкретния модел на съдебен контрол, който Унгария е избрала, за да транспонира член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, са тези, демонстрирани в настоящия случай и допълнително обяснени от унгарското правителство, наистина може да се разгледа въпросът за структурната ефективност на този модел.
96. Преценен от тази гледна точка, модел на съдебен контрол в областта на международната закрила, при който съдилищата разполагат само с касационно правомощие, а съдебните указания, които дават в отменителните си решения, на практика се пренебрегват от административните органи, очевидно не отговаря на изискванията за ефективен съдебен контрол, предвидени в член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 и тълкувани в светлината на член 47, параграф 1 от Хартата.
97. В самото начало искам да подчертая, че няма съмнение, че органът, компетентен да разглежда молбите за международна закрила като първа инстанция(47) (тоест на административно равнище) играе особено важна роля в рамките на механизма за предоставяне на убежище, предвиден в Директива 2013/32(48).
98. От друга страна, едва ли може от такова потвърждение на ключовата роля на административните органи да се направи изводът, че всеки последващ съдебен контрол трябва да бъде частичен или ограничен. По-конкретно, искам да се спра на вече гореспоменатото виждане за обхвата на съдебния контрол, представено от унгарското правителство. Цитираният член 109, параграф 4 от Закона за административното производство и административните услуги предвижда, че „административният орган е обвързан от диспозитива и от мотивите на решението, постановено от компетентния административен съд, и трябва да се придържа към него в новото производство, както и при постановяване на новото решение“(49).
99. На пръв поглед, тази разпоредба е доста сходна с редица други разпоредби, които могат да бъдат намерени в системи за съдебен контрол от касационен тип на административни решения. Това, което обаче е съвсем различно, е тълкуването (удивително стеснително), което унгарското правителство дава на тази разпоредба.
100. Разбира се, вярно е, че формулировката и тълкуването на член 109, параграф 4 от Закона за административното производство и административните услуги е правомощие на националния законодател и на националните съдилища.
101. Ако обаче същата разпоредба се използва като средство за упражняване на индивидуални права, произтичащи от правото на Съюза, какъвто е случаят с въпросите на международната закрила, попадащи в обхвата на правото на Съюза, даденото от унгарското правителство тълкуване на тази разпоредба очевидно би било несъстоятелно. Както Съдът вече е постановил, изискванията на член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, по начина, по който са тълкувани в решение Алхето, включват пълен съдебен контрол ex nunc по отношение както на правото, така и на фактите, който обвързва административния орган и го задължава да предприеме необходимите действия в най-кратки срокове(50).
102. Това означава, че национален съд, който упражнява контрол върху едно такова решение, има право да издаде задължителни указания както относно приложението на правото, така и относно преценката на фактите по конкретния случай, с които указания административният орган е строго обвързан и е длъжен да ги изпълни. Това виждане за съдебен контрол е съвсем различно: съдът има правомощието да надзирава и контролира публичната администрация, а не да действа като смирен „amicus administratoris“, давайки предложения как да бъде тълкуван законът или какви факти административният орган евентуално би трябвало да събере при новото разглеждане.
103. От друга страна, безспорно е вярно и че едно съдебно решение има обвързващо действие само по отношение на въпроса, до който се отнася това решение. Иначе казано, след решение на съда по определени въпроси, фактическото и правното пространство, в което административният орган може да действа, намалява. Доколкото съдът на практика е „затворил“ определено правно пространство за по-нататъшно разглеждане с окончателно решение, същият въпрос не може да бъде преразгледан. Обратното би противоречало на смисъла и целта на какъвто и да било съдебен контрол и наистина би превърнало административното правосъдие в безкрайна игра на процесуален пинг-понг.
104. За сметка на това в рамките на правното пространство, което е оставено „отворено“ от съда, административният орган може да направи собствена преценка, а в специфичния контекст на международната закрила, където преценката трябва да се извърши ex nunc, е длъжен да вземе предвид и всички нови факти, възникнали в периода между съдебно решение за отмяна и приемането на ново административно решение.
105. И в двата случая обаче административният орган трябва да е добросъвестен при използването на „пространството“, евентуално оставено отворено с предишно съдебно решение и/или при извършването на преценката ex nunc: макар административният орган да е длъжен непрекъснато да преценява фактическите обстоятелства, той не може да (зло)употребява (с) това задължение, за да се позове на обстоятелства, които, формално погледнато, са нови, но не променят преценката на фактите, с цел да заобиколи границите на предишната съдебна преценка, която задължително е свързана с предишното административно решение, съдържащо конкретни фактически обстоятелства.
106. Искам да добавя, че според мен същото заключение произтича и от изискванията на член 47, параграф 1 от Хартата(51), с които държавите членки(52) трябва да съобразяват тълкуването и прилагането на член 46, параграф 3 от Директива 2013/32.
107. В този контекст следва да се отбележи, че член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 ще бъде лишен от каквото и да било полезно действие, ако на административния орган бъде разрешено да разглежда наново въпроси, по които вече е постановено окончателно съдебно решение(53). Подобно положение би противоречало и на принципа на правна сигурност, който трябва да се разглежда като част от правото на ефективна защита и е „един от основните аспекти на правовата държава“(54). Всъщност, както припомня ЕСПЧ, принципът на правна сигурност изисква „когато съдилищата се произнесат с окончателно решение, техните актове да не бъдат поставяни под въпрос“(55). Освен това, както вече бе обсъдено принципно по-горе(56), незачитането на изискването за ефективна съдебна защита противоречи на самата същност на върховенството на правото в рамките на Европейския съюз.
108. Връщайки се към делото в главното производство, в светлината на обстоятелствата, изложени в акта за преюдициално запитване, изглежда, че всяко оставащо пространство за вземане на решения от административния орган е било затворено от запитващата юрисдикция след отмяната на второто административно решение. Действително, докато с първото отменително решение запитващата юрисдикция указва на органа да разгледа конкретни доказателства, във второто решение тя посочва, че молбата за международна закрила на жалбоподателя трябва да бъде уважена, тъй като е установено наличието на основателен страх. Следователно административният орган не е можел да преразглежда тази преценка.
109. Освен това може да се добави, че като пренебрегва преценката, извършена от националния съд и изложена в мотивите на второто отменително решение, административният орган удължава общата продължителност на производството (което до момента трае пет години и все още не е приключило). По този начин той възпрепятства постигането на целта за бързо разглеждане и произнасяне по молба за международна закрила, както на административната, така и на съдебната фаза(57).
110. По изложените причини моето междинно заключение е, че модел на съдебен контрол в областта на международната закрила, при който съдилищата разполагат само с касационно правомощие, а съдебните указания, които дават в отменителните си решения, на практика се пренебрегват от административните органи, когато те се произнасят повторно по същото дело, какъвто е случаят в главното производство, не отговаря на изискванията за ефективен съдебен контрол, предвидени в член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 и тълкувани в светлината на член 47, параграф 1 от Хартата.
4. Средство за защита
111. Току-що направеното междинно заключение повдига още два въпроса, които се поставят и от запитващата юрисдикция: какво средство за защита и кога точно трябва да се приложи в конкретния случай?
1. Какво средство за защита?
112. Този въпрос бе обсъден по време на съдебното заседание. Съдът попита унгарското правителство за средствата и мерките, предвидени от унгарското право, които могат да гарантират ефективното изпълнение на съдебно решение от страна на административния орган. От представения отговор изглежда, че такова правно средство не съществува, което обаче трябва да се установи от запитващата юрисдикция.
113. Изглежда, че докато е налице висящо производство, националният съд не може да принуди администрацията да предприеме конкретни действия по отношение на съществото на спора. Дори, ако на теория може да се предложи налагането на глоби или даването на разпореждания (съвсем отделен е въпросът за тяхната ефикасност), такива мерки, изглежда, не са предвидени.
114. След като съдът постанови окончателно решение по същество, делото и свързаното с него съдебно производство приключват. След това става логически невъзможно съдът да наложи на администрацията да приведе в изпълнение съдебното решение, тъй като няма висящо дело. Всъщност решението на съда трябва да бъде задължително за администрацията по силата на самия закона, а именно на член 109, параграф 4 от Закона за административното производство и административните услуги, при условие че тълкуването на тази разпоредба и националната действителност наистина биха довели до това заключение.
115. Следователно изглежда, че в националното законодателство няма надеждни алтернативи на доброволното спазване на съдебно решение, които могат да дадат на съдилищата властта да принудят администрацията да се съобразява с решенията им. Всъщност, както посочва запитващата юрисдикция, въпросът, който се поставя е дали правото на Съюза предоставя на националния съд някакъв механизъм в подобна ситуация.
116. Според мен предоставя. Както посочва Съдът, „по силата на принципа на предимство на правото на Съюза, който е основна характеристика на правния ред на Съюза […], позоваването от държава членка на норми на националното право, макар и да са конституционни, не би могло да накърни действието на правото на Съюза на територията на тази държава“(58). Следователно принципът на предимството (и директният ефект(59)) задължава националния съд да не приложи всяко национално правило, което урежда съдебния контрол в областта на международната закрила по начин, който е несъвместим с член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, както и с член 47, параграф 1 от Хартата, и не позволява на националния съд да постигне преследваната с тези разпоредби цел(60).
117. Разбирам, че в настоящия случай националното право не може да се тълкува в съответствие с правото на Съюза. Следователно, от гледна точка на правото на Съюза, неприлагането на несъвместимото правило е единственото възможно средство за защита в настоящия случай(61). Въпросът, който възниква незабавно, обаче е какви биха били последиците от такова неприлагане в контекста на настоящото дело.
118. Това ще зависи от процесуалните правила, които в крайна сметка ще се прилагат към спора в главното производство към момента, в който запитващата юрисдикция отново се произнася по него.
119. Ако са приложими процесуалните правила, които са в сила от 1 януари 2018 г., предимството на правото на Съюза ще означава неприлагане на изключението, с което се премахва възможността административните съдилища да изменят административните решения в областта на международната закрила. Разбирам, че това изключение се съдържа в член 68, параграф 5 от Закона за правото на убежище. Следователно към един спор, който се разглежда на национално равнище, би следвало на общо основание отново да се прилага общото правомощие на съда за изменение на административните решения, което понастоящем се упражнява на основание член 90, параграф 1 от АПК.
120. Ако е приложим процесуалният закон, който е в сила между 15 септември 2015 г. и 1 януари 2018 г., правомощието за изменение на административните решения в разглежданата област може да се упражнява чрез неприлагане на закона, който отменя буква j) от списъка в член 339, параграф 2 от ГПК, в сила преди 15 септември 2015 г., и който освен това изменя член 68, параграф 5 от Закона за правото на убежище. Така на практика на общо основание отново ще се прилагат процесуалните правила, които са действали в областта на международната закрила преди 15 септември 2015 г.
121. В заключение, общото е, че предложеното решение се състои в това на практика да не се прилага изключването на правомощието за изменение на решенията в рамките на съдебния контрол в областта на международната закрила. И в двата случая, след като се откаже това прилагане, националните съдии няма да бъдат натоварени със задачата да правят нещо, което не са свикнали да правят отпреди и което всъщност не е действащото понастоящем общо процесуално правило.
2. Кога възниква?
122. Последният въпрос се отнася до момента, в който предимството на правото на Съюза би предизвикало гореспоменатия ефект на оставяне без приложение. Като се имат предвид кумулативните изисквания за бързо разглеждане и спазване на предишно съдебно решение, които се съдържат в член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, тълкуван в светлината на член 47, параграф 1 от Хартата, посоченото правомощие на националния съдия би възникнало в момента, когато i) административният орган пренебрегне ясната преценка, съдържаща се в съдебно решение за отмяна на административно решение, ii) без да посочи никакви нови обстоятелства, които трябва разумно и законно да се вземат под внимание, като по този начин лиши съдебната защита, предоставена на молителя, от какъвто и да било полезен ефект.
123. По-просто казано, началния момент няма връзка с количеството, а с качеството. Според логиката на затваряне на пространството за административно вземане на решения от вече извършена съдебна преценка, описана по-горе в точки 103—105 от настоящото заключение, националният съд придобива компетентността да изменя решение за международна закрила, като въпрос от правото на Съюза, при първото несъобразяване с негово решение. Няма значение дали това се случва при седмата, третата или дори при втората съдебна проверка.
124. В светлината на гореизложеното, моето второ междинно заключение е, че за да се гарантира спазването на член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, тълкуван в светлината на член 47, параграф 1 от Хартата, национален съд, който се произнася при обстоятелства като тези в главното производство, трябва да остави без приложение националното правило, което ограничава правомощията му само до отмяна на съответното административно решение. Това задължение възниква, когато направената в съдебно решение за отмяна на предишно административно решение ясна преценка е пренебрегната от административния орган, който отново се произнася по същия случай, без да посочи никакви нови обстоятелства, които биха могли разумно и законно да се вземат под внимание, като по този начин лишава предвидената в цитираните разпоредби съдебна защита от какъвто и да било полезен ефект.
125. Като последна забележка трябва да се отбележи, че общите съображения относно ключовата роля на ефективния съдебен контрол за опазване на принципите на правовата държава във всяка правна система се прилагат за всички области на правото на Съюза, които трябва да се прилагат на национално равнище. Това важи по-специално за обхвата и степента на задължителните последици от съдебните решения и за задължението на публичните органи да ги изпълняват изцяло и добросъвестно. Следва да се подчертае обаче, че настоящото дело се отнася до конкретните изисквания относно бързината и качеството на съдебния контрол, предвиден в подробни разпоредби на вторичното законодателство, а именно член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, който се отнася до доста специфична област на правото.
V. Заключение
126. С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудови дела, Печ, Унгария), както следва:
„– Член 46, параграф 3 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила във връзка с член 47, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкува в смисъл, че модел на съдебен контрол в областта на международната закрила, при който съдилищата разполагат само с касационно правомощие, а съдебните указания, които дават в отменителните си решения, на практика се пренебрегват от административните органи, когато те се произнасят повторно по същото дело, какъвто е случаят в главното производство, не отговаря на изискванията за ефективен съдебен контрол, предвидени в член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 и тълкувани в светлината на член 47, параграф 1 от Хартата.
– Национален съд, който се произнася при обстоятелства като тези в главното производство, трябва да остави без приложение националното правило, което ограничава правомощията му само до отмяна на съответното административно решение. Това задължение възниква, когато направената в съдебно решение за отмяна на предишно административно решение ясна преценка е пренебрегната от административния орган, който отново се произнася по същия случай, без да посочи никакви нови обстоятелства, които биха могли разумно и законно да се вземат под внимание, като по този начин лишава предвидената в цитираните разпоредби съдебна защита от какъвто и да било полезен ефект“.