STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

PRIITA PIKAMÄEA

přednesené dne 9. září 2020(1)

Spojené věci C‑225/19 a C‑226/19

R. N. N. S. (C‑225/19),

K. A. (C‑226/19)

proti

Minister van Buitenlandse Zaken

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (soud v Haagu, zasedající v Haarlemu, Nizozemsko)]

„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Nařízení (ES) č. 810/2009 – Článek 32 – Vízový kodex Společenství – Rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza – Právo žadatele podat odvolání proti tomuto rozhodnutí – Právo na právní ochranu – Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie – Řádná správa“

I.      Úvod

1.        Předmětem dvou předběžných otázek položených Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (soud v Haagu, zasedající v Haarlemu, Nizozemsko) na základě článku 267 SFEU je výklad článku 32 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex)(2) ve spojení s články 41 a 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).

2.        Tyto žádosti byly podány v rámci dvou sporů, v nichž na jedné straně stojí vždy jeden z žalobců v původním řízení a na druhé straně příslušný nizozemský orgán a které se týkají rozhodnutí posledně uvedených orgánů o zamítnutí žádostí o udělení víza podaných uvedenými žalobci. Podstatou předběžných otázek položených Soudnímu dvoru je, zda je členský stát, který přijal konečné rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza podle čl. 32 odst. 1 vízového kodexu na základě námitek proti udělení víza vznesených jiným členským státem z důvodu, že žadatel je považován za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví nebo pro mezinárodní vztahy kteréhokoli z členských států, povinen sdělit ve svém rozhodnutí o zamítnutí nebo v následném odvolacím řízení totožnost členského státu, který námitky vznesl, a věcné důvody, které tento členský stát v tomto ohledu uplatnil. Další otázka, jež vyvstala ve sporech v původním řízení, se týká dostupných prostředků nápravy, kterými lze napadnout takovou námitku proti udělení víza.

3.        Projednávané věci nabízejí Soudnímu dvoru novou příležitost vyslovit se k právu na účinnou právní ochranu, jež vyplývá z článku 47 Listiny, v oblasti společné vízové politiky, která byla harmonizována jen částečně(3) a v níž nadále hraje významnou úlohu procesní autonomie členských států, a to i přesto, že vízový kodex, jakožto nástroj upravující podmínky udělení jednotných víz, jejich prohlášení za neplatné nebo zrušení, v zásadě vyžaduje jednotné uplatňování(4) ze strany všech orgánů členských států – ať již spadají pod moc výkonnou, nebo soudní – aby bylo zajištěno soudržné provádění této politiky.

4.        Unijní normotvůrce ponechal na členských státech, aby uplatňovaly ustanovení vízového kodexu v souladu se svými procesními předpisy, avšak uložil jim povinnost respektovat některé procesní záruky uznávané v unijním právním řádu, které jsou projevem právního státu, a to povinnost odůvodnit své rozhodnutí a právo na právní ochranu. Úkolem Soudního dvora bude objasnit dosah těchto procesních záruk a vysvětlit, jakým způsobem by měly být uplatňovány v rámci použití vnitrostátních procesních předpisů, pokud je podáno odvolání proti zamítnutí žádosti o udělení víza, a to s ohledem na zvláštnosti oblasti společné vízové politiky. Soudní dvůr přitom nejen zajistí ochranu zásad právního státu, ale rovněž přispěje k dosažení cílů sledovaných touto politikou.

II.    Právní rámec

A.      Listina

5.        Článek 41 Listiny zní:

„1.      Každý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a jinými subjekty Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě.

2.      Toto právo zahrnuje především:

a)      právo každého být vyslechnut před přijetím jemu určeného individuálního opatření, které by se jej mohlo nepříznivě dotknout;

b)      právo každého na přístup ke spisu, který se jej týká, při respektování oprávněných zájmů důvěrnosti a profesního a obchodního tajemství;

c)      povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí.

[…]“

6.        Článek 47 první pododstavec Listiny stanoví:

„Každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem.“

7.        Článek 51 odst. 1 Listiny zní:

„Ustanovení této listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Respektují proto práva, dodržují zásady a podporují jejich uplatňování v souladu se svými pravomocemi […].“

8.        Článek 52 odst. 1 Listiny stanoví:

„Každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.“

B.      Vízový kodex

9.        V bodech 28 a 29 odůvodnění vízového kodexu se uvádí:

„(28)      Jelikož cíle tohoto nařízení, totiž stanovení postupů a podmínek pro udělování víz za účelem průjezdu členským státem či předpokládaného pobytu na jeho území, který nepřesáhne tři měsíce během šestiměsíčního období, nemůže být uspokojivě dosaženo na úrovni členských států, a proto jej může být lépe dosaženo na úrovni Společenství, může Společenství přijmout opatření v souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v článku 5 Smlouvy. V souladu se zásadou proporcionality stanovenou v uvedeném článku nepřekračuje toto nařízení rámec toho, co je nezbytné pro dosažení tohoto cíle.

(29)      Toto nařízení respektuje základní práva a zachovává zásady uznané zejména Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod […] a Listinou základních práv Evropské unie.“

10.      Článek 1 odst. 1 vízového kodexu zní:

„Toto nařízení stanoví postupy a podmínky udělování víz pro průjezd přes území členských států nebo předpokládané pobyty na tomto území nepřesahující tři měsíce během jakéhokoli šestiměsíčního období.“

11.      Článek 2 vízového kodexu zní:

„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:

[…]

2)      ‚vízem‘ oprávnění udělené členským státem pro:

a)      průjezd přes území členských států nebo předpokládaný pobyt na tomto území, který nepřesáhne tři měsíce během jakéhokoli šestiměsíčního období ode dne prvního vstupu na území dotyčných členských států;

[…]

3)      ‚jednotným vízem‘ vízum platné pro celé území členských států;

[…]“

12.      Článek 22 vízového kodexu stanoví:

„1.      Členský stát může požadovat, aby ústřední orgány jiných členských států konzultovaly jeho ústřední orgány při posuzování žádostí podaných státními příslušníky určitých třetích zemí nebo určitými kategoriemi těchto státních příslušníků. Tyto konzultace se netýkají žádostí o udělení letištního průjezdního víza.

2.      Ústřední orgány, které byly konzultovány, musí zaslat konečnou odpověď ve lhůtě sedmi kalendářních dnů od obdržení dotazu. Pokud odpověď v této lhůtě neposkytnou, má se za to, že proti udělení víza nemají námitky.

3.      Členské státy oznámí Komisi zavedení nebo zrušení požadavku na takovou předchozí konzultaci přede dnem použitelnosti uvedeného opatření. Tato informace se rovněž poskytne v rámci místní schengenské spolupráce v dané územní působnosti.

4.      Komise o takových oznámeních uvědomí členské státy.

5.      Ode dne nahrazení schengenské konzultační sítě podle článku 46 nařízení o VIS se předchozí konzultace provádějí v souladu s čl. 16 odst. 2 uvedeného nařízení.“

13.      Článek 32 odst. 1 až 3 vízového kodexu stanoví:

„1.      Aniž je dotčen čl. 25 odst. 1, žádost o udělení víza se zamítne:

a)      pokud žadatel:

[…]

vi)      je považován za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 19 Schengenského hraničního kodexu nebo pro mezinárodní vztahy kteréhokoli z členských států, zejména pokud je na něj ve vnitrostátních databázích členských států veden záznam pro účely odepření vstupu ze stejných důvodů, […]

2.      Rozhodnutí o zamítnutí a důvody, na nichž se zakládá, se oznámí žadateli prostřednictvím standardního formuláře uvedeného v příloze VI.

3.      Žadatelé, kterým byla žádost o udělení víza zamítnuta, mají právo na odvolání. Odvolání se podává proti členskému státu, který přijal konečné rozhodnutí o žádosti, a v souladu s vnitrostátním právem tohoto členského státu. Členské státy poskytnou žadatelům informace týkající se postupu, který je třeba při odvolání dodržet, jak je stanoveno v příloze VI.“

14.      V příloze VI vízového kodexu je obsažen standardní (jednotný) formulář, který má být použit při rozhodování o žádostech o udělení víza. Pokud jde o odůvodnění rozhodnutí, je ve formuláři uveden seznam důvodů pro zamítnutí s políčky pro zaškrtnutí relevantních důvodů. Důvod pro zamítnutí č. 5 zní:

„o Vaší osobě je v Schengenském informačním systému (SIS) veden záznam pro účely odepření vstupu vložený ______ (název členského státu, který záznam vložil)“.

15.      Důvod pro zamítnutí č. 6 zní:

„jeden nebo více členských států Vás považují za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 19 nařízení (ES) č. 562/2006 (Schengenský hraniční kodex) nebo pro mezinárodní vztahy jednoho nebo více členských států“.

C.      Nařízení o VIS

16.      Článek 38 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 767/2008 ze dne 9. července 2008 o Vízovém informačním systému (VIS) a o výměně údajů o krátkodobých vízech mezi členskými státy (nařízení o VIS)(5) stanoví:

„1.      Aniž je dotčena povinnost poskytovat další informace v souladu s čl. 12 písm. a) směrnice 95/46/ES, má každý právo získat sdělení o údajích, které jsou o něm zaznamenány ve VIS, a informaci o členském státu, který tyto údaje do VIS předal. Tento přístup k údajům může poskytnout pouze členský stát. O veškerých žádostech o takový přístup pořizuje každý členský stát záznam.

2.      Každý může požádat o opravu věcně nesprávných údajů, které se jej týkají, a o vymazání údajů, které byly zaznamenány v rozporu se zákonem. Opravu a vymazání neprodleně provede příslušný členský stát v souladu se svými právními předpisy a postupy.

3.      Pokud je žádost podle odstavce 2 podána jinému než příslušnému členskému státu, obrátí se orgán členského státu, kterému byla žádost podána, na orgány příslušného členského státu ve lhůtě čtrnácti dnů. Příslušný členský stát zkontroluje správnost údajů a zákonnost jejich zpracování ve VIS ve lhůtě jednoho měsíce.

4.      Pokud se ukáže, že údaje zaznamenané ve VIS jsou nesprávné nebo byly zaznamenány v rozporu se zákonem, příslušný členský stát je v souladu s čl. 24 odst. 3 opraví nebo vymaže. Příslušný členský stát žadatele neprodleně písemně vyrozumí, že údaje, které se jej týkají, byly opraveny nebo vymazány.

5.      Pokud se příslušný členský stát domnívá, že zaznamenané údaje nejsou věcně [ne]správné ani zaznamenané v rozporu se zákonem, neprodleně písemně vyrozumí žadatele, proč není ochoten opravit nebo vymazat údaje, které se jej týkají.

6.      Příslušný členský stát také žadatele obeznámí s kroky, které může učinit, jestliže nesouhlasí s poskytnutým odůvodněním. Mimo jiné mu poskytne informaci o tom, jakým způsobem podat žalobu nebo stížnost příslušným orgánům nebo soudům daného členského státu a jaká pomoc, včetně pomoci od vnitrostátních orgánů dozoru uvedených v čl. 41 odst. 1, mu může být poskytnuta v souladu s právními předpisy a postupy daného členského státu.“

17.      Článek 40 odst. 1 nařízení VIS stanoví:

„V každém členském státě má každý právo podat žalobu nebo stížnost u příslušných orgánů nebo soudů daného členského státu, který mu odepřel právo na přístup nebo právo na opravu nebo vymazání údajů, které se jej týkají, podle čl. 38 odst. 1 a 2.“

III. Skutkové okolnosti sporů, původní řízení a předběžné otázky

18.      Předkládající soud odůvodňuje nutnost podat žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce k Soudnímu dvoru v obou věcech stejně, liší se jen údaje týkající se osobní situace jednotlivých žalobců.

19.      Žalobcem v původním řízení ve věci C‑225/19, R. N. N. S., je egyptský státní příslušník, který pobývá v zemi svého původu. Dne 28. srpna 2017 uzavřel manželství s nizozemskou státní příslušnicí.

20.      Dne 7. června 2017 podal k Minister van Buitenlandse Zaken (ministr zahraničních věcí, Nizozemsko) žádost o vízum, aby mohl navštívit rodiče své budoucí manželky pobývající v Nizozemsku.

21.      Rozhodnutím ze dne 19. června 2017 ministr žádost o udělení víza zamítl. Rozhodnutí o zamítnutí bylo odůvodněno skutečností, že jedním nebo několika členskými státy, v projednávané věci Maďarskem, je R. N. N. S. považován za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost nebo veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 19 Schengenského hraničního kodexu nebo pro mezinárodní vztahy jednoho či několika členských států.

22.      R. N. N. S. podal proti tomuto rozhodnutí stížnost, kterou ministr zahraničních věcí dne 31. října 2017 zamítl jako neopodstatněnou.

23.      Dne 22. listopadu 2017 napadl R. N. N. S. posledně uvedené rozhodnutí žalobou k předkládajícímu soudu s odůvodněním, že nemůže být považován za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví nebo pro mezinárodní vztahy některého z členských států. Žalobce namítá zejména neexistenci účinné právní ochrany, jelikož nemá možnost napadnout rozhodnutí o zamítnutí vydané ministrem zahraničních věcí ve věci samé. Podle uvedeného ministra nemůže být důvod zamítnutí uplatněný Maďarskem věcně přezkoumán v Nizozemsku, a R. N. N. S. tudíž musí za tímto účelem zahájit řízení u maďarských soudů.

24.      Žalobkyní v původním řízení ve věci C‑226/19, K. A., je syrská státní příslušnice, která pobývá v Saúdské Arábii. Je vdova a má dospělé děti, z nichž jedno žije ve Švédsku a tři v Nizozemsku.

25.      Dne 2. ledna 2018 podala K. A. k ministru zahraničních věcí žádost o udělení Schengenského víza, aby mohla navštívit svého syna žijícího v Nizozemsku.

26.      Rozhodnutím ze dne 15. ledna 2018 ministr žádost o udělení víza zamítl. Rozhodnutí o zamítnutí bylo odůvodněno skutečností, že jedním nebo několika členskými státy, v projednávané věci Spolkovou republikou Německo, je K. A. považována za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost nebo veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 19 Schengenského hraničního kodexu nebo pro mezinárodní vztahy jednoho či několika členských států.

27.      K. A. podala proti tomuto rozhodnutí stížnost, kterou ministr zahraničních věcí dne 14. května 2018 zamítl jako neopodstatněnou. V řízení o této stížnosti žalobkyně požádala uvedeného ministra, aby si od německých orgánů vyžádal podrobnější informace o důvodech, proč je žalobkyně považována za takovou hrozbu. Podle ministra zahraničních věcí však vízový kodex Nizozemskému království žádnou povinnost vyžádat si od německých orgánů takové informace nestanoví.

28.      Dne 28. května 2018 napadla K. A. posledně uvedené rozhodnutí žalobou k předkládajícímu soudu s odůvodněním, že nemůže být považována za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví nebo pro mezinárodní vztahy některého z členských států. Žalobkyně namítá zejména neexistenci účinné právní ochrany, jelikož nemá možnost napadnout důvod zamítnutí, který je formulován příliš obecně. Podle K. A., která odkazuje zejména na článek 41 Listiny, si měl ministr zahraničních věcí vyžádat věcné důvody odůvodňující rozhodnutí německých orgánů.

29.      Předkládající soud uvádí, že ani v jednom z těchto dvou řízení nebyl proti žalobcům v původním řízení veden záznam pro účely odepření víza ve Vízovém informačním systému (VIS) ani záznam pro účely odepření vstupu do Schengenského prostoru v Schengenském informačním systému (SIS).

30.      V obou původních řízeních vyvstává otázka, zda a jakým způsobem může být důvod zamítnutí podle čl. 32 odst. 1 písm. a) bodu vi) vízového kodexu předmětem přezkumu v rámci odvolání podaného proti konečnému rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza a zda tento přezkum představuje účinnou právní ochranu.

31.      Za těchto okolností se rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (soud v Haagu, zasedající v Haarlemu) rozhodl přerušit obě řízení, která jsou u něj vedena, a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1)      Je odvolání ve smyslu čl. 32 odst. 3 vízového kodexu proti konečnému rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza podle čl. 32 odst. 1 písm. a) bodu vi) vízového kodexu účinnou právní ochranou ve smyslu článku 47 Listiny základních práv Evropské unie, jestliže:

–        v odůvodnění rozhodnutí členský stát pouze uvedl: ‚Jedním nebo několika členskými státy jste považován za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost nebo veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 19, resp. bodu 21 Schengenského hraničního kodexu nebo pro mezinárodní vztahy jednoho či několika členských států‘;

–        v rozhodnutí ani v řízení o opravném prostředku členský stát nesdělí, který konkrétní důvod, resp. které konkrétní důvody ze čtyř důvodů uvedených v čl. 32 odst. 1 písm. a) bodě vi) vízového kodexu jsou uplatňovány;

–        v řízení o opravném prostředku členský stát neposkytne bližší obsahové informace ani odůvodnění důvodu, resp. důvodů, na nichž se zakládají námitky jiného členského státu (resp. jiných členských států)?

2)      Je za okolnosti uvedených v první otázce dodrženo právo na řádnou správu ve smyslu článku 41 Listiny, zejména s ohledem na povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí?

3)      a)      Bude odpověď na první a druhou otázku jiná, jestliže členský stát v konečném rozhodnutí o vízu upozorní na skutečně existující a dostatečně přesně popsanou možnost prostředku nápravy v jiném členském státě proti jmenovitě uvedenému příslušnému orgánu v tomto jiném členském státě (resp. v těchto jiných členských státech), který (resp. které) vznesl (resp. vznesly) námitky uvedené v čl. 32 odst. 1 písm. a) bodě vi) vízového kodexu, a důvod zamítnutí lze v rámci tohoto prostředku právní nápravy přezkoumat?

b)      Je pro kladnou odpověď na první otázku v souvislosti s otázkou 3a) nezbytné, aby bylo rozhodnutí v řízení o opravném prostředku, které je vedeno v členském státě, jenž konečné rozhodnutí přijal a proti němuž je toto řízení vedeno, odloženo, dokud nebude mít žadatel příležitost uplatnit prostředek nápravy v tomto jiném členském státě (nebo v jiných členských státech), a jestliže jej žadatel uplatní, dokud nebude vydáno (konečné) rozhodnutí o tomto prostředku právní nápravy?

4)      Má na odpověď na položené otázky vliv skutečnost, zda může být členskému státu (resp. členským státům) (nebo jeho či jejich orgánu), který podal (resp. které podaly) námitky proti udělení víza, poskytnuta možnost účastnit se řízení o odvolání proti konečnému rozhodnutí o žádosti o udělení víza jako druhá protistrana a má (resp. mají) v tomto svém postavení možnost objasnit, o jaký důvod, resp. o jaké důvody se opírají jeho (resp. jejich) námitky?“

IV.    Řízení před Soudním dvorem

32.      Předkládací rozhodnutí ze dne 5. března 2019 došla kanceláři Soudního dvora dne 14. března 2019.

33.      Účastníci původního řízení, nizozemská, česká, německá, italská, litevská a polská vláda, jakož i Evropská komise předložili svá písemná vyjádření ve lhůtě stanovené článkem 23 statutu Soudního dvora Evropské unie.

34.      Organizačním procesním opatřením ze dne 30. dubna 2020 vyzval Soudní dvůr všechny zúčastněné, aby odpověděli písemně na jím položené otázky. Písemná vyjádření v odpověď na tyto otázky byla předložena v určené lhůtě.

V.      Právní analýza

A.      Úvodní poznámky

1.      Nutnost jednotného uplatňování vízového kodexu nehledě na absenci úplné harmonizace

35.      Předtím, než se budu věnovat posouzení jednotlivých otázek položených Soudnímu dvoru, je třeba připomenout význam vízového kodexu a legislativní cíl, který tento právní nástroj sleduje. Vízový kodex podle svého čl. 1 odst. 1. stanoví postupy a podmínky udělování víz pro průjezd přes území členských států nebo předpokládané pobyty na tomto území nepřesahující tři měsíce během jakéhokoli šestiměsíčního období. Účelem jeho přijetí bylo nahradit dříve platná nejednotná ustanovení upravující zejména základní podmínky vstupu a procesní záruky, jako je povinnost odůvodňovat rozhodnutí a právo na podání opravného prostředku proti rozhodnutím o zamítnutí. Záměrem unijního normotvůrce bylo sjednotit uvedené podmínky, a zamezit tak spekulativnímu podávání žádostí o víza („visa shopping“) a zaručit rovné zacházení s žadateli o vízum, jak vyplývá z bodu 18 odůvodnění.

36.      Nicméně je jasné, že vzhledem k absenci úplné harmonizace v této oblasti spadají některé aspekty více či méně související s vydáváním víz do legislativní pravomoci členských států. To vyplývá v první řadě ze skutečnosti, že Unie nevykonává pravomoc, již sdílí s členskými státy v oblasti prostoru svobody, bezpečnosti a práva na základě čl. 4 odst. 2 písm. j) SFEU. Dále může pravomoc členských států vyplývat z výslovného odkazu na vnitrostátní právní předpisy členských států. Těm může být navíc svěřen prostor pro uvážení nebo posouzení při plnění konkrétních úkolů. Pravomoci Unie a členských států v záležitostech spadajících do moci zákonodárné či výkonné je tak třeba dovodit z příslušných ustanovení výkladem, a to v každém případě zvlášť.

2.      Politicky citlivá povaha některých aspektů

37.      Stejně jako u jiných legislativních aktů vzniklých na základě politického kompromisu lze i u vízového kodexu vysledovat určité aspekty, které jsou považovány za politicky citlivé a které členské státy raději upravily samy. Citlivou povahu některých aspektů lze ilustrovat na postupu přijímání vízového kodexu, kdy mezi problematickými body byla povinnost odůvodnit rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza a právo žadatele podat odvolání, což jsou přesně otázky, které jsou předmětem věcí v původním řízení(6).

38.      To totiž neznamená, jak jsem již uvedl v úvodní části tohoto stanoviska, že by měly být členské státy zproštěny povinnosti dodržovat procesní záruky předepsané v článku 47 Listiny, pokud uplatňují právo Unie ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny. Na druhou stranu je třeba přihlédnout ke zvláštnostem oblasti společné vízové politiky, jakož i k úvahám souvisejícím s bezpečností, jež uvádějí členské státy a jež mohou odůvodňovat přiměřené omezení uvedených procesních záruk.

B.      K první předběžné otázce

1.      Obecná hlediska

a)      Skutečnosti, jež žalobci v původním řízení vytýkají členským státům

39.      Podstatou první otázky položené předkládajícím soudem je, zda je v případě rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza vydaného příslušným vnitrostátním orgánem na základě existence důvodu pro zamítnutí podle čl. 32 odst. 1 písm. a) bodu vi) vízového kodexu respektováno právo na účinnou právní ochranu zaručené v článku 47 Listiny, pokud je toto rozhodnutí sděleno žadateli o víza prostřednictvím standardního formuláře uvedeného v jeho příloze VI, jak je stanoveno v čl. 32 odst. 2 téhož kodexu. Jak uvádí předkládající soud, tento standardní formulář neumožňuje rozlišovat mezi jednotlivými kategoriemi hrozeb zmíněných v čl. 32 odst. 1 písm. a) bodě vi) vízového kodexu, které lze uplatnit v různých případech, ani získat přesné informace o obsahu a základu důvodů námitek vznesených jiným členským státem, jelikož členský stát odpovědný za vydání konečného rozhodnutí se může v zásadě omezit pouze na zaškrtnutí políčka č. 6 standardního formuláře.

40.      Žádost o přezkoumání slučitelnosti příslušných ustanovení vízového kodexu a správního postupu s nimi souvisejícího s článkem 47 Listiny byla Soudnímu dvoru položena z důvodu, že žalobci v původním řízení vytýkají vnitrostátním orgánům zaprvé, že svá rozhodnutí o zamítnutí dostatečně neodůvodnily, a zadruhé, že zmařily vykonání jejich práva na odvolání proti těmto rozhodnutím. Tvrzeným nedostatečným odůvodněním rozhodnutí o zamítnutí byla podle všeho dotčena práva žalobců v původním řízení v několika ohledech, což nelze a priori vyloučit, a to tím spíše, že čl. 32 odst. 3 vízového kodexu ve spojení s článkem 41 Listiny ukládá členským státům povinnost upravit řízení o opravném prostředku proti rozhodnutím o zamítnutí žádosti o udělení víza, které musí v určitém stadiu zaručit možnost podání opravného prostředku k soudu(7).

41.      Aby mohl žadatel užitečně uplatnit opravné prostředky stanovené členskými státy, musí mít možnost seznámit se s důvody rozhodnutí o zamítnutí. Pouze za těchto podmínek se může rozhodnout s plnou znalostí věci, zda je účelné obrátit se na příslušný soud. Tento soud se potřebuje seznámit s odůvodněním, aby byl plně schopen provést přezkum legality dotčeného vnitrostátního rozhodnutí(8). Povinnost odůvodnit své rozhodnutí tak sleduje dvojí cíl, který musí být zohledněn, aby byla zaručena účinná právní ochrana. Pro přehlednost bude vhodné posoudit každý z těchto aspektů zvlášť – na jedné straně způsob, jakým je zamítnutí žádosti o udělení víza sděleno žadateli, a na druhé straně přezkum legality, kterému takové rozhodnutí podléhá.

b)      Rozsah působnosti práva na účinnou právní ochranu a omezení stanovená Listinou

42.      Skutečnost, že žalobci v původním řízení mají postavení státních příslušníků třetích zemí, nebrání použití článku 47 Listiny v projednávaných věcech. V rozsudku El Hassani(9) Soudní dvůr potvrdil, že každému žadateli je v určitém stadiu řízení zaručena možnost přezkumu legality rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza. Vzhledem k tomu, že účinný výkon tohoto přezkumu legality vyžaduje, aby bylo rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza odůvodněné, jak jsem vysvětlil výše(10), je třeba přiznat žadateli právo na to, aby mu byly sděleny důvody rozhodnutí o zamítnutí. V tomto duchu je třeba konstatovat, že státní příslušníci třetích zemí také spadají do působnosti článku 47 Listiny, a tudíž se mohou dovolávat práva na účinný prostředek nápravy před vnitrostátními orgány(11).

43.      Nicméně, jak připomněl Soudní dvůr v rozsudku ZZ(12), je třeba vzít v potaz, že čl. 52 odst. 1 Listiny umožňuje omezit za určitých podmínek výkon práv v ní zakotvených, včetně práva na účinnou právní ochranu. Toto ustanovení stanoví, že každé omezení výkonu dotčeného základního práva musí respektovat podstatu tohoto práva, a že při dodržení zásady proporcionality může být zavedeno pouze tehdy, pokud je nezbytné a skutečně odpovídá cílům obecného zájmu, které uznává Unie. Pokud jde o projednávanou věc, mám za to, že unijní normotvůrce zavedením vízového kodexu sledoval cíl vyvážit zájem spojený se zárukami právního státu na jedné straně a zájem na zajištění veřejné bezpečnosti na straně druhé, což se v předmětné právní úpravě dobře odráží. Záruky právního státu, konkrétně povinnost odůvodnit správní akty a možnost podání opravného prostředku proti těmto aktům, mohou být v zájmu veřejné bezpečnosti omezeny, jak bude uvedeno níže(13).

44.      Za účelem poskytnutí užitečné odpovědi na předběžné otázky je nutné určit na základě výkladu relevantních ustanovení, jakou váhu přikládá unijní normotvůrce uvedeným zájmům a do jaké míry je zamýšlel chránit. Z tohoto výkladu vyplyne současný stav vývoje unijního práva v oblasti společné vízové politiky. Jak jsem uvedl výše, v analýze práva na účinnou právní ochranu, jak je provedeno v sekundárním právu, se zaměřím na dva aspekty, a to jednak na způsob, jakým je rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza sdělováno žadateli, a jednak na přezkum legality, kterému takové správní rozhodnutí podléhá.

2.      Způsob, jakým je rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza sdělováno žadateli

45.      Úvodem podotýkám, že Soudní dvůr se ke způsobu, jakým má být dotyčnému sděleno odůvodnění správního rozhodnutí, které se jej týká, již velmi obecně vyjádřil v tom smyslu, že je nutné, aby se dotyčný mohl s odůvodněním seznámit „buď přečtením samotného rozhodnutí, nebo na základě sdělení těchto důvodů na jeho žádost, aniž je dotčena pravomoc příslušného soudu požadovat od dotčeného orgánu jejich sdělení“(14). Z uvedeného vyplývá, že odůvodnění může být v zásadě sděleno třemi různými způsoby.

46.      Zaměřím-li se v této souvislosti konkrétně na analýzu vybraných ustanovení vízového kodexu, jeho čl. 32 odst. 1 stanoví, že žádost o udělení víza se zamítne, pokud je žadatel považován za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 19 Schengenského hraničního kodexu nebo pro mezinárodní vztahy kteréhokoli z členských států, zejména pokud je na něj ve vnitrostátních databázích členských států veden záznam pro účely odepření vstupu ze stejných důvodů. Podle čl. 32 odst. 2 tohoto kodexu se rozhodnutí o zamítnutí a důvody, na nichž se zakládá, oznámí žadateli prostřednictvím standardního formuláře uvedeného v příloze VI. Toto rozhodnutí o zamítnutí je založeno na závěrech přezkumu provedeného členským státem, který má přijmout konečné rozhodnutí, a na výsledku konzultace podle článku 22 vízového kodexu. V této souvislosti je třeba uvést, že zmíněný standardní formulář v zásadě umožňuje členským státům, aby jen zaškrtly políčko č. 6, v němž jsou vyjmenovány důvody pro zamítnutí, aniž by dotyčnému sdělily jakékoli další informace. Standardní formulář tak nerozlišuje mezi konkrétními důvody pro zamítnutí stanovenými v čl. 32 odst. 1 vízového kodexu.

47.      Z uvedeného je zřejmé, že žadatel je o důvodech zamítnutí žádosti o udělení víza informován jen velmi obecně a stručně. To samozřejmě nebrání členským státům, jak správně uvádí Komise ve svém vyjádření, aby v tomto formuláři zmíněné informace uvedly, například v poli označeném „poznámky“. Tato část totiž podle ní v zásadě umožňuje poskytnout žadateli užitečné informace, aby mohl lépe pochopit důvody zamítnutí, zjistit případné chyby a požádat příslušný vnitrostátní orgán o opravu. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že ačkoli ze shora uvedených ustanovení nelze dovodit povinnost uvést podrobnější informace, je tato možnost upravena ve standardním formuláři, který tvoří nedílnou součást vízového kodexu. S ohledem na výše uvedené je třeba vycházet z předpokladu, že standardní formulář, v němž je uvedena existence jednoho či více důvodů zamítnutí a případně poznámky členských států, představuje „minimální informace“, jež unijní normotvůrce považoval za dostatečné ke splnění povinnosti odůvodnit každé rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza, která je vyjádřením zásady právního státu.

48.      Navíc ze spisu vyplývá, že na dotaz položený nizozemským orgánům se žalobci dozvěděli, které členské státy vznesly námitky proti vydání víza v rámci konzultace podle článku 22 vízového kodexu. Je tudíž třeba uvést, že ve vnitrostátním řízení může být upravena možnost poskytnutí doplňujících informací užitečných pro žadatele a doplnit tak odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí. Souhlasím s názorem německé vlády, podle kterého musí být na výslovnou žádost žadatele sdělena totožnost členských států, které vznesly námitky, aby byla zaručena možnost napadnout posouzení hrozby, již dotyčný představuje, ze strany těchto členských států.

49.      Z předchozích úvah dovozuji, že vzhledem k tomu, že na úrovni Unie neexistuje výslovná právní úprava, která by stanovila, nakolik podrobné musí být odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí, zamýšlel unijní normotvůrce ponechat na členských státech, aby samy určily, jaké informace chtějí žadateli poskytnout. Takový výklad považuji za logický tím spíše, že mohou existovat objektivní důvody pro méně podrobné odůvodnění uvedeného rozhodnutí, jak vysvětluji níže v tomto stanovisku.

a)      Důvody související s odlišnými kontexty v právním řádu Unie

1)      Omezení dosahu práva chráněného článkem 47 Listiny

50.      Zaprvé může potřeba sdělit méně přesné odůvodnění správního aktu vyplývat z objektivních důvodů souvisejících s normativním kontextem. Toto omezení práva jednotlivce na odůvodnění správního rozhodnutí je často vedeno praktickými důvody, k nimž zákonodárce přihlíží, jako je například objem práce správního orgánu(15). Teoreticky je právu zaručenému v článku 47 Listiny, které umožňuje přezkum legality jednání správních orgánů, v některých oblastech unijního práva přiznán omezenější dosah než v jiných, aniž by tím byla dotčena jeho základní podstata.

51.      V této souvislosti je třeba připomenout judikaturu Soudního dvora, podle které může být povinnost odůvodnění splněna i poskytnutím méně podrobných informací, v závislosti na dotčené oblasti správního práva. Za relevantní považuji rovněž judikaturu Soudního dvora, podle které je pro posouzení, zda je odůvodnění dostatečné, rozhodující zájem, jejž může mít osoba, které je akt určen, na poskytnutí vysvětlení(16). Je však zjevné, že tento zájem z velké části určuje sám normotvůrce, když stanoví právní postavení osoby, jíž je rozhodnutí určeno, v dotčené oblasti.

52.      Soudní dvůr tuto výsadu normotvůrce zřejmě uznává, když ve své judikatuře uvádí, že se nevyžaduje, aby byly v odůvodnění uvedeny všechny relevantní skutkové a právní okolnosti. Podle Soudního dvora musí být otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky unijního práva, posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast(17). S ohledem na výše uvedené je třeba posoudit, jaké právní postavení přiznává unijní právo žadateli o vízum.

2)      Unijní právo nepřiznává právo na vstup na území členských států ani subjektivní právo na udělení víza

53.      V tomto ohledu bych rád na úvod uvedl, že unijní právo nepřiznává státním příslušníkům třetích zemí právo na vstup na území členských států ani subjektivní právo na udělení víza. Plně souhlasím s názorem generálních advokátů P. Mengozziho, M. Bobka a M. Szpunara, kteří na základě důkladné analýzy vízového kodexu existenci takových práv jednomyslně odmítli, zejména s přihlédnutím k legislativnímu cíli uvedeného kodexu, normativnímu obsahu jeho ustanovení a specifikům společné vízové politiky. Abych se vyhnul opakování, odkazuji na stanoviska uvedených generálních advokátů přednesená v jednotlivých dotčených věcech, přičemž si však dovolím zmínit některé z jejich úvah, které považuji pro projednávané věci za nejrelevantnější.

54.      Jak správně uvedl generální advokát P. Mengozzi ve věci Koushkaki(18), vízum není chápáno jako právo, nýbrž jako povinnost uložená tomu, kdo si přeje krátkodobě pobývat na území členského státu, tzn. jako předpoklad vstupu na území Unie. Vízum je nástrojem kontroly vstupů na státní území, a tím i migračních toků(19). Generální advokát P. Mengozzi rovněž poznamenal, že činnost prováděná v rámci Unie ve vízové oblasti sleduje spíše defenzivní cíl, a sice boj proti nedovolenému přistěhovalectví a zamezení spekulativnímu podávání žádostí o víza („visa shopping“), tzn. zamezení tomu, aby členský stát přijal vízovou politiku, o níž bude všeobecně známo, že je k žadatelům vstřícnější, neboť taková politika představuje potenciálně riziko destabilizace schengenského prostoru kvůli absenci kontrol na vnitřních hranicích(20). Právě z tohoto důvodu stanoví vízový kodex povinnost zamítnout žádost o udělení víza, nesplnil‑li žadatel požadované podmínky(21). Je tak zřejmé, že i když je cílem částečné harmonizace vízového kodexu jednotné uplatňování pravidel, zejména důvodů pro zamítnutí, neznamená to, že by byly členské státy povinny udělit víza v každém případě(22).

55.      Generální advokát M. Bobek dospěl ve svém stanovisku ve věci El Hassani(23) ke stejnému závěru, když uvedl, že pouhá existence požadavku na vízum jako takového sama o sobě vylučuje možnost existence subjektivního práva na vstup na území členských států(24). V této souvislosti odkázal na čl. 2 odst. 2 písm. a) vízového kodexu, podle kterého se vízem rozumí „oprávnění udělené členským státem pro průjezd přes území členských států nebo předpokládaný pobyt na tomto území, který nepřesáhne tři měsíce […]“. Je třeba podotknout, že povinnost získat oprávnění – tedy předchozí souhlas ve smyslu správního práva – které je podmínkou pro vstup státních příslušníků třetích zemí na území členských států, logicky znamená, že postup vydávání víz není v žádném případě nijak automatický. S ohledem na výše uvedené generální advokáti P. Mengozzi a M. Bobek správně odmítají takový výklad vízového kodexu, podle kterého by existovalo subjektivní právo na udělení víza. Kromě toho zdůrazňuji, že ze znění článku 30 vízového kodexu jasně vyplývá, že pouhé držení jednotného víza nebo víza s omezenou územní platností nepostačuje ke vzniku neodvolatelného práva na vstup.

56.      Podle mého názoru nelze subjektivní právo dovodit ani z ustanovení Listiny, jelikož ta přiznávají státním příslušníkům třetích zemí práva v oblasti volného pohybu pouze ve dvou konkrétních případech. Zaprvé čl. 15 odst. 3 Listiny stanoví, že státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou oprávněni pracovat na území členských států, mají nárok na stejné pracovní podmínky jako občané Unie. Zadruhé čl. 45 odst. 2 Listiny stanoví, že „[v]olný pohyb a pobyt může být v souladu se Smlouvami přiznán státním příslušníkům třetích zemí oprávněně pobývajícím na území členského státu“. Generální advokát M. Szpunar v této souvislosti uvedl ve svém stanovisku ve věci Fahimian(25), že Listina tudíž předpokládá legální vstup do Unie a nezakládá takové právo(26).

57.      Ve světle výše uvedených úvah a s ohledem na judikaturu Soudního dvora, podle které je pro posouzení, zda je odůvodnění dostatečné, rozhodující zájem, jejž může mít osoba, které je akt určen, na poskytnutí vysvětlení, a vzhledem ke skutečnosti, že se žadatel nemůže vůči správnímu orgánu dovolávat subjektivního práva, nepovažuji za neopodstatněné akceptovat nižší míru podrobnosti odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza.

3)      Vydání víza jako výkon svrchované moci

58.      Postavení žadatele o vízum vůči státu je charakterizováno absencí subjektivního práva, tedy „oprávněného zájmu chráněného [unijním] právem“(27), „které [Unii] ukládá povinnost učinit určité jednání ve prospěch nositele takového subjektivního práva“(28), a lze je tak označit za slabé. Právě to byl ale, podle mého názoru, záměr normotvůrce při přijímání vízového kodexu, zejména vezmeme-li v úvahu, že vydání víza státnímu příslušníkovi třetí země představuje výkon svrchované moci, jak podotýká generální advokát P. Mengozzi ve svém stanovisku ve věci Koushkaki. Konkrétně tam připomněl, že právo států kontrolovat vstup jiných osob než vlastních státních příslušníků na státní území je projevem státní svrchovanosti jakožto zásady mezinárodního práva(29).

59.      Generální advokát M. Szpunar tento argument rozvedl ve svém stanovisku ve věci Fahimian, kde vysvětlil, že za současného stavu mezinárodního práva veřejného je první vstup pro účely legální migrace oblastí, ve které má stát ve značném rozsahu neomezený prostor pro uvážení(30). Podle vyjádření generálního advokáta M. Szpunara není taková svrchovanost zpochybněna povinnostmi členských států vyplývajícími z mezinárodních smluv o lidských právech(31), kterých se ostatně žalobci v původním řízení ani nedovolávali za účelem získání povolení ke vstupu na území Nizozemského království. Obdobně skutečnost, že členské státy dobrovolně přijaly povinnosti v oblasti mezinárodní ochrany uprchlíků, jakkoli jsou tyto povinnosti jako takové důležité, není sama o sobě dostatečným důvodem ke zpochybnění jejich neomezené pravomoci rozhodnout, zda povolí státním příslušníkům třetích zemí vstup na své území. Pro jistotu je ovšem v této souvislosti třeba uvést, že v projednávaných věcech není použitelný unijní azylový režim, včetně zásady nenavracení, jelikož žalobci v původním řízení neusilují o získání postavení uprchlíka podle pravidel a postupů mezinárodního práva.

60.      Pro úplnost dodávám, že žalobci v původním řízení se zřejmě nemohou dovolávat ustanovení unijního práva v oblasti přistěhovalectví, která dovolují legální pobyt některých rodinných příslušníků státního příslušníka třetí země na území členských států. Podle judikatury Soudního dvora čl. 4 odst. 1 směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny(32) „ukládá členským státům přesně vymezené pozitivní povinnosti, kterým odpovídají jasně definovaná subjektivní práva, jelikož jim v případech určených směrnicí ukládá povolit sloučení některým rodinným příslušníkům osoby usilující o sloučení rodiny, aniž by mohly uplatnit svůj prostor pro uvážení“(33). Vzhledem k tomu, že v předkládacích rozhodnutích nejsou uvedeny žádné konkrétní informace v tomto smyslu, lze mít za to, že žalobci v původním řízení nepodali žádost o sloučení rodiny. Není ani zřejmé, že by splňovali kritéria rodinných příslušníků vymezená v této směrnici. Proto je třeba vycházet z předpokladu, že tento předpis není v projednávaných věcech použitelný.

4)      Vízový režim jako nástroj zahraniční a bezpečnostní politiky

61.      Spíše slabé postavení žadatele vůči státu v řízení o udělení víza potvrzuje podle mého názoru také další argument, který souvisí s povahou vízového režimu jako nástroje zahraniční a bezpečnostní politiky(34); tento argument vznesl generální advokát P. Mengozzi ve věci Koushkaki(35) a rozvedl generální advokát M. Bobek ve věci El Hassani(36). Společná zahraniční a bezpečnostní politika Unie se totiž vyznačuje rozhodujícím vlivem členských států v rozhodovacích postupech na půdě Rady Evropské unie, kde jsou přijímány společné akce a společné postoje, přičemž členským státům je ponechán velmi rozsáhlý prostor pro uvážení při jejich hlasování, což jasně dokládá způsob, jakým vykonávají svou svrchovanou moc(37). Rovněž požadavek jednomyslného souhlasu s přijetím uvedených rozhodnutí stanovený v čl. 24 odst. 2 SEU a v článku 31 SEU, jakož i sekundární role přiznaná Parlamentu v článku 36 SEU jasně ilustrují snahu o zachování svrchovanosti členských států, jelikož tyto dva aspekty ve svém důsledku brání přijetí určité zahraniční a bezpečnostní politiky bez jejich souhlasu(38). Je třeba poznamenat, že Smlouvy o Evropské unii výslovně uznávají odpovědnost členských států za formulaci a provádění jejich zahraniční politiky a jejich zastoupení ve třetích zemích a mezinárodních organizacích(39). Všechny tyto faktory ovlivňují unijní vízovou politiku, byť pro rozhodnutí vydávaná v této oblasti byl v rámci revize Smluv stanoven požadavek kvalifikované většiny. Prakticky zde hrají členské státy rozhodující roli(40).

62.      V tomto směru je třeba zmínit, že řada smluv uzavřených Unií a jejími členskými státy se třetími zeměmi, jakož i jiné právní akty upravují liberalizaci vízového režimu usnadňující stěhování, výkon hospodářské činnosti a kontakty mezi lidmi. Tyto smlouvy a právní akty jsou součástí strategie odrážející zájmy Unie a jejích členských států v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky(41). Tato strategie se může lišit v závislosti na mezinárodních vztazích, ale také podle různých skupin třetích zemí. Státním příslušníkům některých třetí zemí mohou být uděleny výsady, například osvobození od vízové povinnosti, na základě vzájemnosti a za konkrétních podmínek podléhajících kontrole ze strany Unie a jejích členských států(42). Stejně tak mohou být tedy i zrušeny, pokud již nejsou splněny podmínky pro jejich udělení. Obdobně musí existovat možnost je zrušit v případě, kdy není nadále zachována vzájemnost, jak správně uvedl generální advokát P. Mengozzi ve svém stanovisku ve věci Koushkaki(43). Při svém rozhodování, zda je vhodné uzavřít takové smlouvy, vykonávají Unie a její členské státy své svrchované pravomoci a dbají na to, aby tato rozhodnutí naplňovala jimi určené potřeby; plní tak svou odpovědnost vůči občanům Unie.

63.      Právě ve světle shora uvedených úvah musí být podle mého názoru vykládán vízový kodex. Nesmí se zapomínat na to, že pokud vízový kodex přiznává státním příslušníkům třetích zemí určité právní postavení, je toto právní postavení určováno Unií a jejími členskými státy v rámci výkonu jejich svrchované vůle. Lze tudíž učinit závěr, že za stávajícího stavu vývoje unijního práva v oblasti víz není jednotlivec „oprávněnou osobou“ s omezenými právy, jelikož jeho právní postavení musí být v souladu s cíli stanovenými Unií a jejími členskými státy v rámci zahraniční a bezpečnostní politiky.

5)      Široký prostor pro uvážení vnitrostátních orgánů při určování předpokladů pro udělení víza na straně jednotlivce

64.      Dalším aspektem souvisejícím s výkonem svrchovanosti, který považuji za relevantní pro tuto analýzu, je role vnitrostátních orgánů při posuzování žádostí o udělení víza, ke které je rovněž třeba uvést několik poznámek.

65.      Na úvod podotýkám, že podle čl. 32 odst. 1 vízového kodexu se žádost o udělení víza zamítne, pokud je žadatel „považován za hrozbu“ ve smyslu čl. 2 bodu 19 Schengenského hraničního kodexu, což zaprvé vyžaduje posouzení rizik ze strany příslušných vnitrostátních orgánů, jak je stanoveno v článku 21 vízového kodexu, a zadruhé to znamená, že není vyžadována absolutní jistota, pokud jde o existenci skutečné hrozby. Naopak, pro uplatnění tohoto ustanovení zřejmě v zásadě stačí zjištění určitých skutečností svědčících o možném ohrožení dotčených legitimních zájmů(44). Takový výklad lze totiž vysvětlit preventivní povahou vízového režimu, který byl stanoven s cílem chránit bezpečnost celého Schengenského prostoru proti vnějším rizikům, jako je nedovolená migrace a obchodování s lidmi(45). S ohledem na výše uvedené lze proto v zásadě tvrdit, že vnitrostátní orgány mohou zamítnout žádost o udělení víza na základě informací, které mají k dispozici, aniž musí s absolutní jistotou potvrdit, že žadatel skutečně představuje hrozbu. V souladu s tím je třeba klást mírnější požadavky i na odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí.

66.      Podotýkám dále, že Soudní dvůr ve svém rozsudku Koushkaki(46) zdůraznil, že vnitrostátní orgány mají při určování předpokladů pro udělení víza na straně jednotlivce široký prostor pro uvážení. Z uvedeného rozsudku vyplývá, že posouzení individuální situace žadatele o vízum pro účely zjištění, zda jeho žádost nenaráží na některý z důvodů pro zamítnutí žádosti o udělení víza, předpokládá složité hodnocení založené zejména na osobnosti tohoto žadatele, na jeho začlenění v zemi, kde má bydliště, na politické, sociální a ekonomické situaci v této zemi a na případné hrozbě, jakou by příchod tohoto žadatele představoval pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví nebo mezinárodní vztahy kteréhokoli z členských států(47). Podle Soudního dvora takové složité hodnocení předpokládá vypracování prognóz o předvídatelném chování uvedeného žadatele a musí mimo jiné spočívat na rozsáhlé znalosti země, v níž má bydliště, a na analýze různých dokladů, u nichž je třeba ověřit pravost a pravdivost obsahu, a prohlášení žadatele, jejichž spolehlivost je nutno posoudit, jak stanoví čl. 21 odst. 7 vízového kodexu(48).

67.      V rozsudku vydaném ve věci El Hassani Soudní dvůr znovu připomněl, že vnitrostátní orgány mají při zkoumání žádostí o víza široký prostor pro uvážení, pokud jde o podmínky uplatňování důvodů pro zamítnutí stanovených vízovým kodexem a hodnocení relevantních okolností(49).

68.      Je důležité zdůraznit, že stejné odůvodnění použil Soudní dvůr i v rozsudku Fahimian, který se týkal výkladu směrnice Rady 2004/114/ES ze dne 13. prosince 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby(50), tedy jiného právního aktu, než je vízový kodex, který však stejně jako posledně uvedený předpis spadá do oblasti přistěhovalecké politiky. Soudní dvůr zdůraznil, že příslušným vnitrostátním orgánům je přiznán široký prostor pro uvážení při hodnocení rozhodných skutečností s cílem zjistit, zda důvody uvedené v čl. 6 odst. 1 písm. d) směrnice 2004/114, které se týkají hrozby mimo jiné pro veřejnou bezpečnost, brání přijetí státního příslušníka třetí země(51). Soudní dvůr rozhodl, že k určení, zda žadatel o vízum představuje byť jen možnou hrozbu pro veřejnou bezpečnost, přísluší těmto vnitrostátním orgánům provést celkové posouzení všech skutečností, kterými se vyznačuje situace této osoby(52). Považuji za relevantní zdůraznit, že Soudní dvůr v tomto ohledu vycházel ze své judikatury zavedené ve shora zmíněné věci Koushkaki(53), kterou použil obdobně.

69.      Mám za to, že takový prostor pro uvážení vnitrostátních orgánů při určování předpokladů pro udělení víza na straně jednotlivce potvrzuje slabé právní postavení, které žadateli přiznává vízový kodex.

6)      Na situaci žadatele o vízum nelze uplatnit právní rámec vztahující se na občanství Unie a na vnitřní trh

i)      Žalobci v původním řízení nemají žádné výsadní postavení

70.      Z předkládacích rozhodnutí vyplývá, že někteří rodinní příslušníci žalobců v původním řízení pobývají v Nizozemsku. Vyvstává tak otázka, zda žalobci v původním řízení nemohou mít nějaké výsadní postavení z důvodu, že jejich příbuzní pobývají na území členského státu Evropské unie. Přinejmenším teoreticky by bylo možné uvažovat o určité spojitosti se základními svobodami platnými na vnitřním trhu.

71.      Podle mého názoru musí být odpověď na tuto otázku jednoznačně záporná. Na situaci žadatele o vízum nelze použít právní rámec vztahující se na vnitřní trh Unie, což je další důležitý důvod, proč nemůže být žadateli o vízum přiznána obdobná ochrana jako osobě, která vykonává své právo volného pohybu a pobytu. Mám na mysli zejména pravidla týkající se nakládání s rodinnými příslušníky občana Unie, kteří nemají státní příslušnost členského státu.

72.      Podle ustálené judikatury Soudního dvora unijní normotvůrce značně rozšířil použití unijního práva v oblasti vstupu a pobytu na území členských států na státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou manžely nebo manželkami státních příslušníků členských států(54). Konkrétně směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS(55) přiznává všem státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie ve smyslu čl. 2 bodu 2 této směrnice a kteří doprovázejí nebo následují tohoto občana Unie v jiném členském státě, než je členský stát, jehož je státním příslušníkem, právo na vstup a právo pobytu v hostitelském členském státě.

73.      V tomto ohledu je však třeba připomenout, že ve skutečnosti je účelem pravidel platných pro tuto kategorii osob zaručit volný pohyb občanů Unie. Unijní normotvůrce uznal význam zabezpečení ochrany rodinného života státních příslušníků členských států pro odstranění překážek výkonu základních svobod zaručených Smlouvami(56). Jestliže by občané Unie nebyli oprávněni v hostitelském členském státě vést normální rodinný život, výkon svobod, které jim zaručuje Smlouva, by byl vážně narušen(57). Ani čl. 21 odst. 1 SFEU, ani ustanovení směrnice 2004/38 nepřiznávají žádné samostatné právo státním příslušníkům třetích států. Případná práva, která takovým státním příslušníkům přiznávají ustanovení unijního práva týkající se občanství Unie, jsou právy odvozenými od výkonu svobody pohybu občanem Unie(58).

74.      S ohledem na výše uvedené se domnívám, že unijní normotvůrce nezamýšlel rozšířit okruh oprávněných osob o další osoby, které nejsou ve směrnici 2004/38 výslovně uvedeny, pominu-li, že tato ustanovení nejsou pravděpodobně v dotčených věcech použitelná, jelikož žalobci v původním řízení zřejmě nejsou rodinnými příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2 směrnice 2004/38. Jak bylo vysvětleno v předchozím bodě, rozhodnutí rozšířit právo vstupu a pobytu na některé rodinné příslušníky občana Unie zapadá do určité logiky úzce související s právem vnitřního trhu a základními právy. Členské státy zastoupené v Radě se jakožto spolunormotvůrci na základě suverénního rozhodnutí dobrovolně dohodly, že přiznají vymezenému okruhu oprávněných osob určitá práva za účelem rozvoje právního institutu občanství Unie a konsolidace vnitřního trhu, což vylučuje jakékoli obdobné použití článku 21 odst. 1 SFEU a ustanovení směrnice 2004/38 na jiné kategorie státních příslušníků třetích zemí.

ii)    Ochrana veřejné bezpečnosti v právu vnitřního trhu

75.      Totéž platí pro právní instituty související s občanstvím Unie nebo spadající do oblasti vnitřního trhu, jako je například institut důvodů „veřejné bezpečnosti“ jakožto výjimky z obecné zásady volného pohybu. Jak je uvedeno výše v tomto stanovisku(59), záruky právního státu, mimo jiné povinnost odůvodnit správní rozhodnutí, mohou být v zájmu veřejné bezpečnosti omezeny. Ačkoli je toto obecné tvrzení v zásadě správné, je třeba uvést několik důležitých upřesnění. Skutečnost, že vízový kodex i ustanovení, kterými se provádějí svobody vnitřního trhu, odkazují na „veřejnou bezpečnost“, neznamená, že jde o stejný pojem a že tento pojem musí být vykládán stejně. V souladu s tím, co již bylo uvedeno výše(60), je pro výklad určitého ustanovení rozhodný jeho kontext v právním řádu Unie.

76.      Z tohoto důvodu generální advokát M. Szpunar správně odmítl možnost uplatnit na vízový režim dotčený ve věcech v původním řízení judikaturu Soudního dvora týkající se výjimek z obecné zásady volného pohybu. Jak uvedl ve svém stanovisku ve věci Fahimian, je pochopitelné, že výjimky z pravidel volného pohybu jsou vykládány restriktivně(61), jelikož je nutné zajistit fungování vnitřního trhu. Generální advokát M. Szpunar předložil i další relevantní argumenty, proč nelze na vízový režim uplatnit právní instituty spadající do oblasti vnitřního trhu, například rozdíly v normativní struktuře(62). Výraz „není považován za hrozbu pro veřejnou bezpečnost“ není výjimkou z široce pojatého práva na vstup, ale pouze negativní podmínkou práva na vstup. V této souvislosti generální advokát M. Szpunar podotýká, že kontext se jednoduše liší od kontextu vnitřního trhu a na kontextu záleží. Specifický kontext unijních právních předpisů v oblasti přistěhovalectví znamená, že státní příslušník třetí země nemá stejná práva jako státní příslušník členského státu, tj. občan Unie. Kromě toho generální advokát M. Szpunar připomněl, že právním základem směrnice 2004/114 je článek 79 SFEU, který je obsažen v části třetí hlavě V Smlouvy o FEU, a poukázal na rozdíl mezi veřejným pořádkem a bezpečností v právních předpisech v oblasti volného pohybu a v právních předpisech v oblasti přistěhovalectví(63). V této souvislosti odkázal na článek 72 SFEU, který stanoví výhradu výkonu odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti, k němuž se vrátím v další části své analýzy.

77.      Z výše uvedených úvah vyplývá, že žadatel o vízum nemá obdobné právní postavení jako občan Unie nebo jeho rodinný příslušník, který je státním příslušníkem třetí země. To znamená, že jakékoli obdobné použití právních institutů spojených s občanstvím Unie nebo vnitřním trhem na vízový režim je vyloučeno.

iii) Zásady stanovené ve věci ZZ nejsou v plném rozsahu přenositelné na projednávanou věc

78.      Mám jisté pochybnosti, zda lze souhlasit s tím, aby byly v projednávaných věcech obdobně uplatněny zásady stanovené Soudním dvorem ve věci ZZ(64), jak navrhuje Komise. Jak sama Komise připouští ve svém písemném vyjádření, skutkový kontext uvedené věci je odlišný od skutkového kontextu posuzovaných věcí, kde jde o slabší zásah ze stany příslušných orgánů. Ve věci ZZ byl občanu Unie odepřen vstup do členského státu, kde žila jeho manželka a děti a kde několik let oprávněně pobýval, z důvodu, že jeho přítomnost v hostitelském členském státě ohrožuje veřejnou bezpečnost. Naproti tomu v projednávaných věcech jsou žalobci státní příslušníci třetích zemí, jimž byla zamítnuta žádost o udělení víza a již nemají žádnou vazbu na žádný členský stát. Právní kontext zmíněných věcí je tak zcela odlišný, jelikož ve věci ZZ byl Soudní dvůr požádán o výklad ustanovení směrnice 2004/38, a nikoli vízového kodexu, jak je tomu ve věcech v původním řízení.

79.      Vzhledem k podstatným rozdílům z hlediska skutkového i právního stavu a s ohledem na výše uvedené úvahy považuji za nutné postupovat v souvislosti s bezvýhradným uplatněním zásad vytvořených Soudním dvorem ve věci ZZ obezřetně, byť se projednávané věci týkají obdobné problematiky. Tato podobnost by neměla zakrýt skutečnost, že unijní normotvůrce vycházel při vyvážení zájmu spojeného s povinností odůvodnit správní rozhodnutí na straně jedné a zájmu na ochraně veřejné bezpečnosti na straně druhé ze zcela jiného právního kontextu, než je právní kontext vnitřního trhu, kde hraje veřejná bezpečnost klíčovou úlohu, jak vysvětlím v následujících bodech.

b)      Důvody související s ochranou veřejné bezpečnosti

80.      Jak jsem již uvedl výše(65), čl. 52 odst. 1 Listiny umožňuje omezit za určitých podmínek výkon práv v ní zakotvených, včetně práva na účinnou právní ochranu. Teoreticky mohou být omezení výkonu práv odůvodněna cíli obecného zájmu uznávaných Unií. V tomto ohledu podotýkám, že všechny členské státy, které předložily vyjádření v projednávaných věcech, se dovolávají jako důvodu pro odmítnutí sdělit informace, jež jsou považovány za důvěrné, ochrany veřejného pořádku a národní bezpečnosti. Ochrana veřejné bezpečnosti, především pokud jde o nakládání s citlivými údaji, představuje takový cíl obecného zájmu, jak dokládá několik ustanovení zaručujících ochranu informací z bezpečnostních důvodů.

81.      Podle čl. 346 odst. 1 SFEU členský stát není povinen poskytovat údaje, jejichž zpřístupnění podle jeho názoru odporuje podstatným zájmům jeho bezpečnosti ve smyslu čl. 32 odst. 1 písm. a) bodu vi) vízového kodexu, jelikož sdělování informací týkajících se bezpečnosti je zvlášť citlivá oblast.

82.      Článek 72 SFEU upřesňuje, že společnou politikou v oblasti přistěhovalectví a ochrany vnějších hranic není dotčen výkon odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti(66). Tato pravomoc zahrnuje rovněž přijímání a uplatňování ustanovení o uchovávání důvěrných dokumentů pod úředním dohledem a sdělování takových dokumentů třetím osobám. Zmíněnou zásadu odpovědnosti členských států převzala Unie i v ustanovení obsaženém v čl. 8 odst. 3 vízového kodexu, který se týká ujednání o zastupování a stanoví, že je nutné postupovat v souladu s příslušnými pravidly pro ochranu údajů a s bezpečnostními pravidly.

83.      Soudní dvůr ve své judikatuře uznal, že „[b]ezpečnostní imperativy nebo důvody spojené s mezinárodními vztahy Unie a jejích členských států mohou […] bránit sdělení určitých informací nebo důkazů dotyčné osobě“(67). Z toho vyplývá, že v konkrétních výjimečných případech lze z důvodu bezpečnosti státu odmítnout sdělit dotčeným osobám některé informace. To platí v takovém správním řízení, jako je řízení o udělení víza, ale také v následném soudním řízení po podání odvolání, jak vysvětlím později.

c)      Dílčí závěr

84.      S ohledem na výše uvedené úvahy jsem dospěl k dílčímu závěru, který lze shrnout následovně.

85.      Standardní formulář uvedený v příloze VI vízového kodexu umožňuje členským státům, aby žadateli poskytly dostatečně podrobné odůvodnění, které odpovídá jeho právnímu postavení.

86.      Ačkoli za stávajícího stavu vývoje unijního práva nejsou členské státy povinny uvést podrobné odůvodnění, nic jim nebrání doplnit ve standardním formuláři „poznámky“ k usnadnění přezkumu legality.

87.      Unijní normotvůrce může také změnit způsob, jakým je rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza sdělováno žadateli, na základě nového vyvážení dotčených zájmů. Právě to totiž normotvůrce učinil přijetím nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1155 ze dne 20. června 2019, kterým se mění vízový kodex(68). Tato revize přinesla významné změny, jelikož nový standardní formulář již odděluje „hrozbu pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost“ od „hrozb[y] pro veřejné zdraví“. Všechny tři důvody pro zamítnutí jsou tak nyní rozděleny do tří samostatných políček. Je třeba rovněž poukázat na bod 15 odůvodnění nového nařízení, z nějž vyplývá, že „[v] oznámení o zamítnutí by měly být uvedeny podrobné informace o důvodech zamítnutí a odvolacím řízení proti rozhodnutím o zamítnutí. V průběhu odvolacího řízení by měl být žadatelům v souladu s vnitrostátním právem poskytnut přístup ke všem informacím, které jsou pro jejich případ relevantní“. Z uvedeného vyplývá záměr normotvůrce postupně upravit postavení žadatele o vízum tak, aby lépe odpovídalo požadavkům transparentnosti vyplývajícím z práva na účinný prostředek nápravy.

3.      Přezkum legality, kterému podléhá rozhodnutí o zamítnutí

88.      Předchozí závěry ohledně právního postavení žadatele o vízum a způsobu, jakým jsou žadateli sdělovány důvody rozhodnutí o zamítnutí, mají významný dopad na analýzu rozsahu přezkumu legality v rámci odvolacího řízení zavedeného v čl. 32 odst. 3 vízového kodexu ve spojení s článkem 47 Listiny, jak ukážu v tomto stanovisku.

a)      Podmínky přezkumu legality stanoví vnitrostátní právo

89.      Unijní normotvůrce přiznal žadateli právo podat odvolání v souladu s vnitrostátním právem členských států, což znamená, že postupy přezkumu legality se mohou v jednotlivých členských státech lišit. Možné je tak v zásadě správní, soudní a dokonce i smíšené řízení(69). V tomto ohledu doplnil Soudní dvůr užitečná upřesnění k výkladu výše uvedených ustanovení, když ve svém rozsudku El Hassani rozhodl, že ačkoli se „podmínky [řízení o opravném prostředku proti rozhodnutím o zamítnutí žádosti o udělení víza] řídí právním řádem každého členského státu, při dodržení zásad rovnocennosti a efektivity[, t]oto řízení musí v určitém stadiu zaručit možnost podání opravného prostředku k soudu“(70).

90.      V této souvislosti je také třeba uvést, že i když vnitrostátní právo upravuje „smíšené řízení“, například možnost podat stížnost k orgánu, který vydal rozhodnutí o zamítnutí (nebo k nadřízenému správnímu orgánu pověřenému právním dohledem), nic nebrání členským státům, aby poskytly podrobnější informace, je-li to možné. V tomto ohledu podotýkám, že na rozdíl od toho, co naznačuje znění první předběžné otázky, žalobci v původním řízení zřejmě obdrželi od nizozemských orgánů podrobnější informace, zejména o tom, které členské státy vznesly námitky proti udělení víz. Jak jsem již uvedl výše v této analýze(71), toto znamená, že řízení upravené v Nizozemsku zřejmě zaručuje minimální transparentnost.

91.      Význam takového přezkumu legality nelze podceňovat. Jak uvedl generální advokát P. Mengozzi ve svém stanovisku ve věci Koushkaki, cílem vízového režimu je v podstatě stanovit postup, který je třeba dodržovat, a podmínky, které je třeba uplatňovat, aby „byly pro žadatele transparentnější a jasnější, a zajistily mu tak důstojné zacházení, které bude respektovat jeho lidskost“(72). Generální advokát M. Bobek pak připomíná, že „[e]xistuje […] právo na řádné a legální projednání žádosti [o vízum] a uvedené právo může být důvodem soudního přezkumu rozhodnutí o žádosti“(73). Nicméně důležitou otázkou, kterou je třeba v tomto stanovisku posoudit, aby bylo možné odpovědět na první předběžnou otázku, je, jak důkladný má být soudní přezkum rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza.

b)      Méně důkladná soudní kontrola jako důsledek výsad Rady v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky

92.      Vízový režim jakožto nástroj společné zahraniční a bezpečnostní politiky Unie(74) závisí na výsadách přiznaných Radě v této oblasti, které jí umožňují jej uzpůsobovat situaci v mezinárodních vztazích a požadavkům bezpečnosti. Rada, které je nápomocen vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, má nejlepší předpoklady k tomu, aby určovala a prováděla tuto politiku na úrovni právní úpravy, včetně úpravy přístupu státních příslušníků třetích zemí na území Unie. Na základě informací shromážděných různými službami Unie a jejími členskými státy je schopna zvážit vhodnost zachování nebo případně změny vízové politiky(75). Vykonává tak své pravomoci v této oblasti v zájmu účinného plnění cílů definovaných Smlouvami(76).

93.      Podle čl. 13 odst. 2 SEU „[k]aždý orgán jedná v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich stanovenými“. Toto ustanovení odráží zásadu institucionální rovnováhy, která je charakteristická pro institucionální strukturu Unie, jež znamená, že každý z orgánů vykonává své pravomoci s ohledem na pravomoci orgánů ostatních(77). Dělba pravomocí v rámci Unie a výsady Rady v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky nutně znamenají, že ostatní orgány musí hrát méně důležitou roli(78). Totéž platí pro soudní přezkum aktů přijatých Radou, jak dokládá čl. 24 odst. 1 SEU a článek 275 SFEU, které výslovně vylučují pravomoc Soudního dvora v této oblasti, vyjma aspektů spadajících pod článek 40 SEU, jež souvisejí s postupy a rozsahem pravomocí jednotlivých orgánů, a přezkumu legality omezujících opatření přijatých vůči fyzickým nebo právnickým osobám(79). Jak vysvětlím v tomto stanovisku, zmíněné úvahy jsou relevantní pro upřesnění rozsahu soudního přezkumu na vnitrostátní úrovni, pokud jde o rozhodnutí vydaná ve vízové oblasti.

94.      Ústavní pořádek členských států upravuje dělbu moci obdobnou té, již jsem popsal v předchozích bodech, kdy jsou moci výkonné tradičně přiznány výsady v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky, a to ze stejných důvodů, jaké jsem uvedl shora. Výkonné moci státu obecně přísluší formulovat zahraniční politiku a zajistit diplomatické a konzulární zastoupení v zahraničí(80). V souladu s důvody předloženými v tomto stanovisku mám za to, že soudní přezkum aktů úzce souvisejících s touto oblastí, jako jsou rozhodnutí ve věci udělování víz, by měl mít omezenější rozsah.

95.      V tomto ohledu připomínám, že vnitrostátnímu soudu přísluší pravomoc uplatnit právo na věci, které mu byly předloženy, což znamená, že jeho úkolem je posoudit skutkové okolnosti a rozhodnout o právních otázkách z nich vyplývajících. Na druhou stranu vnitrostátní soud nemá obvykle žádné pravomoci ani odborné znalosti v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky. Navíc nemá ani nezbytná oprávnění v rámci ústavního pořádku, aby mohl v této zvlášť citlivé oblasti rozhodovat. Kromě toho nelze vyloučit, že jeho jednáním by mohly být dokonce zmařeny cíle sledované státními orgány pověřenými výkonem této funkce. Podle mého názoru by tudíž nebylo realistické chtít svěřit vnitrostátnímu soudu funkci, kterou by nebyl schopen plnit. Domnívám se však, že právě k tomu by neomezený soudní přezkum vedl, protože soud by pak byl povinen vždy ověřovat všechny důvody, na nichž je založeno rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza, aby splnil požadavky stanovené unijním právem.

96.      Po zohlednění všech shora uvedených aspektů v rámci výkladu čl. 32 odst. 3 vízového kodexu jsem přesvědčen, že v projednávaných věcech je namístě méně důkladný přezkum ze strany vnitrostátního soudu. V tomto ohledu podotýkám, že nejsem jediný generální advokát Soudního dvora, který zastává tuto tezi, jak dokládám v následujících bodech.

c)      Členské státy mohou stanovit méně důkladný soudní přezkum

97.      Bezvýhradně totiž souhlasím s názorem generálních advokátů M. Bobka a M. Szpunara, kteří podporují méně důkladný přezkum, přičemž ve své argumentaci vycházejí z širokého prostoru pro uvážení, který je při určování předpokladů pro udělení víza na straně jednotlivce přiznán orgánům povolaným přijmout příslušné rozhodnutí.

98.      Jak správně podotýká generální advokát M. Bobek, „široký prostor orgánů členských států pro uvážení logicky znamená omezenější soudní přezkum ze strany soudů členských států“(81). Generální advokát M. Szpunar poznamenává, že „[š]iroký prostor pro uvážení znamená omezený soudní přezkum. V opačném případě by byl prostor pro uvážení narušen a soudy by převzaly práci výkonné moci“(82). Tuto argumentaci považuji za zvlášť přesvědčivou v takovém kontextu, jako je kontext vízové oblasti, kde – jak jsem již uvedl výše – musí příslušné orgány provádět složité hodnocení, aby byla chráněna bezpečnost celého Schengenského prostoru před vnějšími riziky, aniž však musí mít absolutní jistotu, pokud jde o existenci skutečné hrozby(83). Vnitrostátní soud nemůže nahradit příslušné orgány, které ostatně disponují pravomocí a prostředky potřebnými k plnění tohoto úkolu.

99.      Kromě toho se domnívám, že stejný smysl má i argumentace generálního advokáta P. Mengozziho, který píše, že účelem řízení o opravném prostředku je zabránit svévolným rozhodnutím(84). Přezkum, který má zabránit svévoli, z podstaty věci znamená, že musí být stanovena poměrně vysoká hranice pro prohlášení správního rozhodnutí protiprávním(85).

100. Tento výklad byl potvrzen judikaturou Soudního dvora, který v rozsudku ve věci Fahimian rozhodl, že příslušný vnitrostátní soud musí mít pravomoc rozhodnout o všech relevantních otázkách, nicméně soudní přezkum je omezen „na neexistenci zjevného pochybení“(86).

101. Tento závěr podle mého názoru znamená, že vnitrostátní orgán, který má provést soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu o zamítnutí žádosti o udělení víza z důvodu, že dotyčný je považován za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví nebo pro mezinárodní vztahy kteréhokoli z členských států ve smyslu čl. 32 odst. 1 písm. a) bodu vi) vízového kodexu, musí mít možnost sám ověřit, zda konzultace ústředních orgánů jiných členských států upravená v článku 22 vízového kodexu byla provedena správně a zda byly v posuzované věci dodrženy procesní záruky.

102. Pokud jde o meritum rozhodnutí o zamítnutí, musí být soudní přezkum upraven tak, aby mohl zmíněný vnitrostátní orgán ověřit, zda nebyly překročeny meze prostoru pro uvážení uplatněného správním orgánem při určování, zda žadatel splňuje předpoklady pro udělení víza. Za tímto účelem musí soud ověřit, zda jsou dány relevantní okolnosti, na kterých závisí výkon posuzovací pravomoci. Nedopustil-li se správní orgán zjevně nesprávného posouzení, musí soud rozhodnout, že rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza není protiprávní.

103. Při posuzování otázky, zda případně nedošlo ke zjevně nesprávnému posouzení, musí soud vycházet z informací obsažených v soudním spise, což zahrnuje řádně vyplněný standardní formulář, případné „poznámky“ vysvětlující rozhodnutí o zamítnutí a doplňující informace případně poskytnuté správním orgánem v rámci správního řízení a správního postupu před zahájením soudního řízení. Soud musí přihlédnout ke konkrétním okolnostem každé jednotlivé věci, zejména legitimním bezpečnostním obavám týkajícím se povahy a zdroje informací.

d)      Jak skloubit tyto legitimní bezpečnostní obavy členských států s procesními zárukami vyžadovanými podle zásad právního státu?

104. Při výkonu soudního přezkumu musí orgány v některých případech nakládat s důvěrnými údaji, a vyvstává tak otázka, jak skloubit legitimní obavy členských států s procesními zárukami vyžadovanými podle zásad právního státu.

105. Odpověď na tuto otázku v zásadě vyplývá z výše uvedených úvah, které berou v potaz právní postavení žadatele o vízum i bezpečnostní obavy členských států. Za současného stavu vývoje unijního práva nejsou členské státy povinny poskytovat vyčerpávající odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí, jelikož by v takovém případě mohly být nuceny sdělit nebo zveřejnit citlivé informace, jež by mohly vážně ohrozit jejich národní zájmy. Mohou se omezit na to, že soudu sdělí informace obsažené ve standardním formuláři uvedeném v příloze VI vízového kodexu včetně „poznámek“ a doplňujících informací poskytnutých správním orgánem, například na základě stížnosti, a tím usnadnit přezkum legality.

106. Unijní právo stanoví minimální záruky a ponechává na členských státech, aby určily podmínky řízení o opravném prostředku, při dodržení zásad rovnocennosti a efektivity, nicméně nic nebrání členským státům, aby za určitých podmínek poskytly soudu rovněž informace označené jako důvěrné. V případě potřeby členské státy mohou, jak uznal Soudní dvůr ve své judikatuře(87), za účelem ochrany svých národních zájmů soudu navrhnout, aby „zav[edl] techniky a procesněprávní pravidla, které umožňují skloubit jednak legitimní bezpečnostní zájmy týkající se povahy a zdroje informací, k nimž bylo přihlíženo při přijímání takového rozhodnutí, a jednak nutnost poskytnout jednotlivcům v dostatečné míře možnost využít procesních práv, jako je právo být vyslechnut či zásada kontradiktornosti“.

e)      Dílčí závěr

107. S ohledem na výše uvedené úvahy jsem dospěl k následujícímu dílčímu závěru.

108. Unijní právo stanoví omezený soudní přezkum, který zohledňuje zvláštní povahu postupu udělování víz.

4.      Odpověď na první předběžnou otázku

109. Na základě této analýzy je třeba na první předběžnou otázku odpovědět tak, že rozhodnutí o zamítnutí, které žadatel o vízum obdrží od vnitrostátních orgánů, tedy standardní formulář obsahující případné poznámky, v zásadě splňuje požadavky vyplývající z práva na účinnou právní ochranu zakotveného v článku 47 Listiny. Ačkoli za stávajícího stavu vývoje unijního práva nejsou členské státy povinny uvést podrobné odůvodnění, nic jim nebrání doplnit ve standardním formuláři „poznámky“ a doplňující informace poskytnuté správním orgánem, například na základě stížnosti, a tak usnadnit přezkumu legality.

110. Vzhledem k tomu, že unijní právo stanoví minimální záruky a ponechává na členských státech, aby určily podmínky řízení o opravném prostředku, při dodržení zásad rovnocennosti a efektivity, nic nebrání členským státům, aby za určitých podmínek poskytly soudu rovněž informace označené jako důvěrné. V případě potřeby mohou členské státy za účelem ochrany svých národních zájmů soudu navrhnout, aby uplatnil techniky a procesněprávní pravidla, které umožňují skloubit na jedné straně legitimní bezpečnostní zájmy týkající se povahy a zdroje informací, k nimž bylo přihlíženo při přijímání takového rozhodnutí, a na druhé straně nutnost dostatečně zaručit jednotlivcům respektování jejich procesních práv, jako je právo být vyslechnut či zásada kontradiktornosti.

C.      Ke druhé předběžné otázce

111. Druhou předběžnou otázkou se předkládající soud ptá, zda článek 41 Listiny, který zaručuje právo na řádnou správu, musí být vykládán v tom smyslu, že brání takovému postupu, jako je postup popsaný v první předběžné otázce.

112. Článek 41 odst. 1 Listiny stanoví, že každý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a jinými subjekty Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě. Ze znění článku 41 Listiny tedy jasně vyplývá, že toto ustanovení je určeno nikoliv členským státům, nýbrž výlučně orgánům, institucím a jiným subjektům Unie(88).

113. Osoba, která napadne rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza, se tak nemůže dovolávat článku 41 odst. 2 písm. c) Listiny, který stanoví povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí v každém řízení souvisejícím s její žádostí(89).

114. Nicméně je třeba uvést, že právo na řádnou správu je nedílnou součástí ustanovení článku 47 Listiny zakotvujícího právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces(90). Soudní dvůr uznal, že toto právo odráží obecnou zásadu unijního práva, kterou je právo na účinnou právní ochranu(91). Tato zásada je v současnosti vyjádřena v článku 47 Listiny(92).

115. S ohledem na tyto úvahy se domnívám, že ve věcech v původním řízení je třeba mít za to, že za okolností uvedených v první předběžné otázce je právo na řádnou správu zaručeno, a to z týchž důvodů, které jsem uvedl v odpovědi na první předběžnou otázku a které se týkají souladu situace posuzované v dotčených věcech s článkem 47 Listiny.

D.      K třetí a čtvrté předběžné otázce

116. Navrhuji poskytnout na třetí a čtvrtou předběžnou otázku společnou odpověď, jelikož se týkají možnosti podat opravný prostředek proti námitkám proti udělení víza vzneseným jiným členským státem v rámci konzultace upravené v článku 22 vízového kodexu.

1.      Meze procesní autonomie členských států

117. V tomto ohledu připomínám, že vízovým kodexem byla provedena pouze částečná harmonizace(93). Tento kodex tudíž nestanoví žádný zvláštní postup, který by umožňoval napadnout posouzení provedené členským státem, jenž vznesl námitky proti udělení víza na základě čl. 22 odst. 2 vízového kodexu.

118. Dále je nutno podotknout, že v projednávaných věcech nelze použít ani čl. 8 odst. 1 a 2 nařízení o VIS, jelikož proti žalobcům v původním řízení není veden záznam pro účely odepření víza v systému VIS ani záznam pro účely odepření vstupu do Schengenského prostoru v systému SIS(94).

119. Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že při neexistenci unijních pravidel v této oblasti je na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby na základě zásady procesní autonomie upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv jednotlivců, avšak za podmínky, že nejsou méně příznivá než pravidla upravující podobné situace podléhající vnitrostátnímu právu (zásada rovnocennosti) a v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity)(95). Členské státy přitom nejsou zproštěny povinnosti plnit požadavky vyplývající z práva zakotveného v článku 47, pokud jde o účinnou právní ochranu(96). Jsou tudíž povinny stanovit ve svých právních řádech odpovídající prostředky nápravy(97). Jak ukážu níže, v úvahu připadají různé možnosti, aniž upřednostním některý konkrétní způsob(98).

2.      Povinnost informovat žadatele o dostupných prostředcích nápravy

120. V této souvislosti vyvstává otázka, zda jsou členské státy povinny informovat žadatele o dostupných prostředcích nápravy. V tomto ohledu podotýkám, že ve vízovém kodexu není žádné ustanovení, které by tento aspekt upravovalo. Článek 32 odst. 3 vízového kodexu nicméně stanoví povinnost členských států poskytnout žadatelům informace o možnosti podat odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza. Podle mého názoru by mělo být toto ustanovení použito obdobně, a to z důvodů, jež uvedu v dalším textu tohoto stanoviska.

121. Jak jsem již uvedl výše(99), rozhodnutí o zamítnutí je založeno na závěrech přezkumu provedeného členským státem, který má přijmout konečné rozhodnutí, a na výsledku konzultace podle článku 22 vízového kodexu. Lze tedy předpokládat, že námitky vznesené jedním či více členskými státy představují základní prvek správního rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že čl. 32 odst. 2 vízového kodexu stanoví, že důvody, na nichž se zakládá rozhodnutí o zamítnutí, se oznámí žadateli prostřednictvím standardního formuláře uvedeného v příloze VI uvedeného kodexu, považuji za logické rozšířit tuto informační povinnost i na dostupné opravné prostředky proti námitkám vzneseným jedním či více členskými státy.

122. Použití, přinejmenším obdobné, čl. 32 odst. 3 vízového kodexu je nutné k zajištění soudržnosti a účinnosti právní ochrany v rámci prostředku nápravy zaručeného vízovým kodexem. Při uplatňování unijního práva vnitrostátní správní orgány nutně jednají s řadou jiných subjektů a z těchto interakcí vzniká překrývání a různá propojení. V takové situaci, jako je situace dotčená v projednávaných věcech, kde dochází k uplatnění norem různých právních řádů, jakož i k zapojení více správních subjektů, se může ochrana práv jednotlivce ukázat jako složitá. Aby nebyla pouze zdánlivá, musí být členské státy podle mého názoru povinny na žádost nebo na základě stížnosti poskytnout žadatelům informace o dostupných prostředcích nápravy(100).

123. Z usnesení Soudního dvora ve věci Guérin automobiles v. Komise(101) vyplývá, že taková informační povinnost správních orgánů existuje ve většině členských států. Jak správně uvádí Soudní dvůr, „obecně tuto povinnost ukládá a upravuje normotvůrce“(102). V této souvislosti unijní normotvůrce takovou povinnost výslovně zakotvil v čl. 32 odst. 3 vízového kodexu za účelem usnadnění soudního přezkumu. Mnou navrhované použití tohoto ustanovení na dostupné opravné prostředky proti námitkám vzneseným jedním či několika členskými státy jen posílí soudržnost a účinnost této právní ochrany zaručené normotvůrcem.

124. Na závěr bych rád upozornil na skutečnost, že Evropský kodex řádné správní praxe vypracovaný Evropským veřejným ochráncem práv stanoví v čl. 19 odst. 1 povinnost označení způsobů odvolání, které jsou k dispozici pro účely přezkoumání jakéhokoli rozhodnutí unijních orgánů, které může nepříznivě zasáhnout do práv či zájmů soukromé osoby. Totéž platí pro kodex přijatý Komisí, který ukládá tuto povinnost, „stanoví-li tak unijní právo“. Ačkoli nejsou tyto kodexy na projednávanou věc přímo použitelné, jelikož v tomto případě uplatňují vízový kodex členské státy, lze z nich dovodit, že tyto informace jsou důležité pro obranu práv ve správním řízení(103).

3.      Několik úvah k možným prostředkům nápravy, jež mohou členské státy stanovit

125. Jak je uvedeno výše, obrana práv jednotlivce se může v některých případech ukázat jako složitá, a to tím spíše, že právní řády členských států mohou stanovit různé druhy prostředků nápravy. Informace o prostředcích nápravy musí zohledňovat způsob, jakým jednotlivé správní subjekty spolupracují při posuzování žádosti o udělení víza.

126. Teoreticky si tak podle mého názoru lze – s výhradou procesní autonomie členských států – představit různé možnosti stanovení opravných prostředků k soudu za účelem ochrany práv jednotlivců. Lze totiž stanovit opravný prostředek výhradně v členském státě, který přijímá konečné rozhodnutí, přičemž tato možnost nejvíce odpovídá zásadě jednoho správního místa zmiňované předkládajícím soudem. Lze také stanovit opravný prostředek ve státě, který vznesl námitky. V následujících bodech rozvedu – s cílem poskytnout předkládajícímu soudu užitečnou odpověď – několik úvah.

a)      Prostředek nápravy v členském státě, který přijal konečné rozhodnutí?

127. Podle článku 32 odst. 3 vízového kodexu se odvolání „podává proti členskému státu, který přijal konečné rozhodnutí o žádosti, a v souladu s vnitrostátním právem tohoto členského státu“.

128. Vzhledem k neexistenci podrobnějších ustanovení to nutně neznamená, že i opravný prostředek proti námitkám vzneseným jiným členským státem by nutně musel být podán v členském státě, který přijal konečné rozhodnutí. Nicméně jsem toho názoru, že znění článku 32 odst. 3 vízového kodexu je třeba vykládat jako významný ukazatel toho, že normotvůrce upřednostňoval myšlenku jednoho správního místa, vyjádřenou v bodě 7 odůvodnění vízového kodexu, aby mohl žadatel jednat pouze s jedním subjektem a vyřídit veškeré správní formality na jednom místě. Výhody z hlediska ochrany jeho zájmů jsou zřejmé, a to tím spíše, že jinak by musel jednat s několika vnitrostátními orgány, z nichž každý funguje podle jiných pravidel. Pojetí správního řízení probíhajícího v několika fázích a zahrnujícího účast různých specializovaných subjektů totiž není ve správním právu neznámé, a to jak v rámci Unie, tak v členských státech. Nic tedy nebrání členským státům, aby na základě vzájemné dohody přijaly odpovídající mechanismy, přinejmenším do doby, než budou případně přijaty změny vízového kodexu.

129. Ustanovení vízového kodexu takovému přístupu nebrání, pokud je upraven ve vnitrostátním procesním právu nebo v dohodách mezi dotčenými členskými státy. V tomto ohledu je třeba připomenout možnost členských států nechat se zastupovat jiným členským státem pro účely posuzování žádostí a udělování víz, kterou jim přiznává článek 8 vízového kodexu. Ačkoli se toto ustanovení vztahuje pouze na jeden konkrétní případ, a to zastupování, dokládá, že členský stát může pro účely vyřizování žádostí o udělení víza přenést své pravomoci na orgány jiného členského státu.

130. Oproti tomu, co zřejmě předpokládá předkládající soud, není účastenství členského státu, který vznesl námitky, na samotném soudním řízení(104) podle mého názoru jedinou možností, která přichází v úvahu. Lze zavést i předávání informací mezi dotčenými členskými státy v duchu loajální spolupráce a vzájemné důvěry – což jsou zásady, na nichž je Unie postavena, jak je uvedeno v čl. 4 odst. 3 SEU –(105), kdy by získané informace předával vnitrostátnímu soudu členský stát odpovědný za přijetí konečného rozhodnutí. Za účelem zajištění ochrany důvěrnosti poskytnutých informací se může tento členský stát zavázat, že navrhne soudu, aby uplatnil techniky zmíněné v bodě 106 tohoto stanoviska.

b)      Prostředek nápravy ve státě, který vznesl námitky?

131. Prostředek nápravy by mohl být případně dostupný ve státě, který vznesl námitky proti udělení víza.

132. Je však třeba uvést, že ačkoli unijní právo takovému přístupu nebrání, jeho uplatnění by vyžadovalo značné úsilí ze strany žadatele o vízum, který by musel podat opravný prostředek k orgánům členského státu, ke kterému nemá žádný vztah a který nemusí být ani státem, kam cestuje(106). Z tohoto pohledu se požadavek, aby žadatel podal opravný prostředek k členskému státu, který vnesl námitky proti udělení víza, nejeví být vhodným způsobem zajištění účinné právní ochrany.

133. Pokud by byl upraven „incidenční“ opravný prostředek v jiném členském státě, bylo by v zájmu soudržné a účinné soudní ochrany rozumné stanovit přerušení „hlavního“ řízení, dokud neskončí řízení o „incidenčním“ opravném prostředku.

c)      Odpověď na třetí a čtvrtou předběžnou otázku

134. Na základě předložených argumentů navrhuji odpovědět na třetí a čtvrtou předběžnou otázku následovně.

135. Rozhodnutí o povaze a konkrétních podmínkách uplatnění prostředků nápravy, kterými mohou žadatelé o víza napadnout námitky proti udělení víza vznesené v rámci konzultace upravené v článku 22 vízového kodexu, náleží do pravomoci členských států.

136. Obdobně tomu, co stanoví čl. 32 odst. 3 vízového kodexu, by členské státy měly na žádost nebo na základě stížnosti poskytnout žadatelům informace o dostupných prostředcích nápravy.

VI.    Závěry

137. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Rechtbank Den Haag zittingsplaats (soud v Haagu, zasedající v Haarlemu, Nizozemsko) takto:

„1)      Rozhodnutí o zamítnutí, které žadatel o vízum obdrží od vnitrostátních orgánů, tedy standardní formulář uvedený v příloze VI nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex), obsahující případné poznámky, v zásadě splňuje požadavky vyplývající z práva na účinnou právní ochranu zakotveného v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie. Ačkoli za stávajícího stavu vývoje unijního práva nejsou členské státy povinny uvést podrobné odůvodnění, nic jim nebrání doplnit ve standardním formuláři ‚poznámky‘ a doplňující informace poskytnuté správním orgánem, například na základě stížnosti, a tak usnadnit přezkumu legality.

2)      Vzhledem k tomu, že unijní právo stanoví minimální záruky a ponechává na členských státech, aby určily podmínky řízení o opravném prostředku, při dodržení zásad rovnocennosti a efektivity, nic nebrání členským státům, aby za určitých podmínek poskytly soudu rovněž informace označené jako důvěrné. V případě potřeby mohou členské státy za účelem ochrany svých národních zájmů soudu navrhnout, aby uplatnil techniky a procesněprávní pravidla, které umožňují skloubit na jedné straně legitimní bezpečnostní zájmy týkající se povahy a zdroje informací, k nimž bylo přihlíženo při přijímání takového rozhodnutí, a na druhé straně nutnost dostatečně zaručit jednotlivcům respektování jejich procesních práv, jako je právo být vyslechnut či zásada kontradiktornosti.

3)      Rozhodnutí o povaze a konkrétních podmínkách uplatnění prostředků nápravy, kterými mohou žadatelé o víza napadnout námitky proti udělení víza vznesené v rámci konzultace upravené v článku 22 vízového kodexu, náleží do pravomoci členských států.

4)      Členské státy jsou povinny na žádost nebo na základě stížnosti poskytnout žadatelům informace o dostupných prostředcích nápravy.“

1      Původní jazyk: francouzština.

2       Úř. věst. 2009, L 243, s. 1.

3       Viz názor generální advokátky E. Sharpston ve věci Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, bod 42), jakož i její stanovisko ve věci Vethanayagam a další (C‑680/17, EU:C:2019:278, bod 37).

4       V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. prosince 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, body 44 až 55).

5       Úř. věst. 2008, L 218, s. 60.

6       Meloni, A., „The Community Code on Visas: harmonisation at last?“, European Law Review, 2009, roč. 34, s. 671, vysvětluje, že zakotvení povinnosti odůvodnit rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza a práva žadatele podat odvolání byly nepřekročitelné blokační požadavky Evropského parlamentu, podporovaného Evropskou komisí a některými členskými státy, které považovaly tato ustanovení za „základní kámen“ záruk pro žadatele o víza. Valná většina členských států naopak prosazovala, aby rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza nemuselo být odůvodněné, a odmítala zakotvení práva na prostředek nápravy z obavy o zahlcení svých soudů. Zavedením těchto povinností odstranil vízový kodex nedostatek předchozího režimu, kterým byla absence jednotného přístupu ve vztahu k právům a prostředkům nápravy dostupným žadatelům o víza, jejichž žádost byla zamítnuta.

7       Rozsudek ze dne 13. prosince 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, bod 42).

8       Viz rozsudek ze dne 4. června 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, bod 53 a citovaná judikatura).

9       Rozsudek ze dne 13. prosince 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, bod 42).

10       Viz bod 41 tohoto stanoviska.

11       Jarass, H., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3. vydání, Mnichov 2016, článek 47 Listiny, body 5, 48 a 49, uvádí, že článek 47 se v zásadě použije pouze na soudní řízení, zatímco práva platná v rámci správního řízení před zahájením soudního řízení jsou zakotvena v čl. 41 odst. 2 Listiny. Článek 47 Listiny lze nicméně uplatnit, pokud není článek 41 Listiny použitelný, což se děje v případě, kdy členské státy uplatňují právo Unie. Podle autora vyplývá z článku 47 Listiny povinnost dostatečně odůvodnit správní rozhodnutí, které nepříznivě ovlivňuje postavení dotčené osoby. Příslušný orgán nemusí uvést takové odůvodnění z důvodů souvisejících s bezpečností státu. Viz rovněž Lemke, S., Europäisches Unionsrecht, 7. vydání, Baden-Baden 2015, článek 47 Listiny, bod 4, s. 807, která se přiklání k použitelnosti článku 47 Listiny, pokud členské státy uplatňují právo Unie. Brouwer, E. R., „Wanneer een staat een visum weigert namens een andere staat – Vertegenwoordigingsafspraken in het EU-visumbeleid en het recht op effectieve rechtsbescherming“, SEW Tijdschrift voor Europees en Economisch recht, 2015 (duben), s. 165, se zabývá posouzením nedostatku odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza z hlediska článku 47 Listiny. Hoffmann, H., The EU Charter of Fundamental Rights, Oxford 2014, bod 47.67, s. 1219, analyzuje právo na odůvodnění správního rozhodnutí z pohledu účinné právní ochrany podle článku 47 Listiny.

12       Rozsudek ze dne 4. června 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, bod 51).

13       Viz rozsudek ze dne 15. února 2016, J. N. (C‑601/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:84, bod 53). V tomto smyslu viz Van Drooghenbroeck, S./Rizcallah, C., Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Commentaire article par article, Bruylant, Brusel 2018, s. 1099 a 1103.

14       Rozsudek ze dne 17. listopadu 2011, Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, bod 41). Viz rovněž rozsudky ze dne 17. března 2011, Peñarroja Fa (C‑372/09 a C‑373/09, EU:C:2011:156, bod 63), a ze dne 4. června 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, bod 53).

15       Viz rozsudek ze dne 12. července 1989, Belardinelli a další v. Soudní dvůr (225/87, EU:C:1989:309, bod 7), v němž Soudní dvůr připomněl svou ustálenou judikaturu, podle které v případě výběrového řízení s velkým množstvím účastníků může výběrová komise s ohledem na praktické obtíže s ním spojené sdělit uchazečům v první fázi pouze kritéria a výsledek výběru s tím, že uchazečům, kteří o to výslovně požádají, následně zašle individuální vysvětlení.

16       V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, bod 63); ze dne 10. července 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America v. Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, bod 166); ze dne 16. listopadu 2011, Bank Melli Iran v. Rada (C‑548/09 P, EU:C:2011:735, bod 93); ze dne 15. listopadu 2012, Al-Aqsa v. Rada a Nizozemsko v. Al-Aqsa (C‑539/10 P a C‑550/10 P, EU:C:2012:711, bod 139); ze dne 11. července 2013, Team Relocations a další v. Komise (C‑444/11 P, nezveřejněný, EU:C:2013:464, bod 120), a ze dne 28. března 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 122).

17       V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, bod 63); ze dne 22. června 2004, Portugalsko v. Komise (C‑42/01, EU:C:2004:379, bod 66); ze dne 10. července 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America v. Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, bod 166); ze dne 15. listopadu 2012, Al-Aqsa v. Rada a Nizozemsko v. Al-Aqsa (C‑539/10 P a C‑550/10 P, EU:C:2012:711, bod 140); ze dne 11. července 2013, Team Relocations a další v. Komise (C‑444/11 P, nezveřejněný, EU:C:2013:464, bod 120), a ze dne 28. března 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 122).

18       Stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232).

19       Stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, bod 51).

20       Stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, bod 51).

21       Stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, bod 52).

22       Česká vláda ve své odpovědi na otázky Soudního dvora odkázala na Smlouvy jakožto právní základ pro přijetí vízového kodexu a uvedla, že jejich cílem je pouze sjednotit postupy členských států v konkrétní oblasti, avšak nikoli zavést obecné právo vstupu na území členských států.

23       Stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659).

24       Stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, bod 98).

25       Stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908).

26       Stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, bod 29).

27       Podle definice uvedené v publikaci Von Jhering, R., „Der Geist des römischen Rechts auf verschiedenen Stufen seiner Entwicklung“, díl III., první část, Lipsko 1865, s. 316, citované v Hacker, P., Verhaltensökonomik und Normativität, Tybinky 2017, s. 234.

28       Alexy, R., „Grundrechte als subjektive Rechte und als objektive Normen“, Der Staat, 1990, bod 29, s. 53.

29       Stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, bod 47).

30       Stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, bod 27).

31       Stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, bod 28).

32       Úř. věst. 2003, L 251, s. 12; Zvl. vyd. 19/06 s. 224.

33       V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 27. června 2006, Parlament v. Rada (C‑540/03, EU:C:2006:429, bod 60), a ze dne 4. března 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, bod 41).

34       Meloni, A., „EU visa policy: What kind of solidarity?“, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 10/2017, roč. 24, č. 5, s. 652.

35       Stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, bod 51).

36       Stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, bod 99).

37       Palosaari, T., „From ‚Thin‘ to ‚Thick‘ foreign policy europeanization: Common Foreign and Security Policy and Finland“, European Foreign Affairs Review, 12/2016, roč. 21, č. 4, s. 583, zdůrazňuje mezivládní povahu společné zahraniční a bezpečnostní politiky Unie a tradiční spojení této oblasti se státní svrchovaností; Koutrakos, P., „Judicial review in the EU's common foreign and security policy“, International and Comparative Law Quarterly, 01/2018, roč. 67, č. 1, s. 1, uvádí, že zahraniční a bezpečnostní politika je běžně považována za oblast par excellence, kde státy uplatňují svou svrchovanou vůli a národní zájmy.

38       Carli, E., La politica di sicurezza e di difesa comune dell’Unione europea, Turín 2019, s. 16 a 393, zdůrazňuje požadavek jednomyslnosti při přijímání rozhodnutí v Radě, což podle autora jasně ilustruje mezivládní povahu společné zahraniční a bezpečnostní politiky.

39       Viz „Prohlášení o společné zahraniční a bezpečnostní politice“ č. 13 připojené k závěrečnému aktu z mezivládní konference, která přijala Lisabonskou smlouvu.

40       Dumas, P., L’accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l’Union européenne, Brusel 2013, s. 146; Balleix, C., La politique migratoire de l’Union européenne, Paříž 2013, s. 47.

41       Meloni, A., „EU visa policy: What kind of solidarity?“, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 10/2017, roč. 24, č. 5, s. 653.

42       Dumas, P., L’accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l’Union européenne, Brusel 2013, s. 144; Delcour, L., „The EU’s visa liberalisation policy: what kind of transformative power in neighbouring regions?“, The Routledge Handbook of the Politics of Migration in Europe, kapitola 32, Londýn 2019, s. 410.

43       Stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, bod 49).

44       Viz obdobné úvahy ve stanovisku generálního advokáta M. Szpunara ve věci Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, bod 58).

45       Mungianu, R., „Frontex: Towards a Common Policy on External Border Control“, European Journal of Migration and Law, roč. 15, č. 4, 2013, s. 360; García Andrade, P., „EU external competences in the field of migration: How to act externally when thinking internally“, Common Market Law Review, 02/2018, roč. 55, č. 1, s. 163; Mazille, C., „L’accès des étrangers au territoire de l’Union et l’exigence de sécurité publique“, Revue française de droit administratif, 11/2017, bod 5, s. 929.

46       Rozsudek ze dne 19. prosince 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862).

47       Rozsudek ze dne 19. prosince 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, bod 56).

48       Rozsudek ze dne 19. prosince 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, bod 57).

49       Rozsudek ze dne 13. prosince 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, bod 36).

50       Úř. věst. 2004, L 375, s. 12.

51       Rozsudek ze dne 4. dubna 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, bod 42). Je třeba zmínit rovněž rozsudek ze dne 10. září 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, bod 33), který se také týká výkladu směrnice 2004/114.

52       Rozsudek ze dne 4. dubna 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, bod 43).

53       Rozsudek ze dne 19. prosince 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, bod 60).

54       Rozsudek ze dne 25. července 2008, Metock a další (C‑127/08, EU:C:2008:449, bod 57).

55       Úř. věst. 2004, L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/05 s. 46.

56       Rozsudek ze dne 25. července 2008, Metock a další (C‑127/08, EU:C:2008:449, bod 56).

57       Rozsudek ze dne 25. července 2008, Metock a další (C‑127/08, EU:C:2008:449, bod 62).

58       Rozsudky ze dne 8. května 2013, Ymeraga a další (C‑87/12, EU:C:2013:291, bod 34); ze dne 12. března 2014, O. a B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, bod 36), a ze dne 18. prosince 2014, McCarthy a další (C‑202/13, EU:C:2014:2450, bod 34).

59       Viz bod 43 tohoto stanoviska.

60       Viz bod 50 tohoto stanoviska.

61       Stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, bod 56).

62       Stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, bod 59).

63       Stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, bod 61).

64       Rozsudek ze dne 4. června 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, bod 51).

65       Viz bod 43 tohoto stanoviska.

66       Caniard, H., „Pouvoirs et moyens de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes: Le règlement (UE) 2016/1624 traduit-il un renforcement des moyens et capacités?“, De Frontex à Frontex – Vers l’émergence d’un service européen des garde-côtes et garde-frontières, Brusel 2019, s. 43, připomíná, že ačkoli Smlouvy přiznávají Unii pravomoci v oblasti prostoru svobody, bezpečnosti a práva, obsahují zároveň ustanovení, která stanoví výhradu pravomocí členských států.

67       Rozsudky ze dne 4. června 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, bod 54), a ze dne 18. července 2013, Komise a další v. Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P a C‑595/10 P, EU:C:2013:518, bod 125).

68       Úř. věst. 2019, L 188, s. 25.

69       Stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, bod 119).

70       Rozsudek ze dne 13. prosince 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, bod 42).

71       Viz bod 48 tohoto stanoviska.

72       Stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, bod 56).

73       Stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, bod 105).

74       Viz body 61 až 63 tohoto stanoviska.

75       Viz bod 62 tohoto stanoviska.

76       Eeckhout, P., EU External Relations Law, 2. vydání, Oxford 2012, s. 486, uvádí, že Rada je nejdůležitější orgán v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Zatímco přijímání rozhodnutí k provedení Smlouvy o FEU je charakterizováno jasnou dělbou pravomocí mezi Parlament, Radu a Komisi, což vyžaduje stálou spolupráci mezi těmito orgány, společnou zahraniční a bezpečnostní politiku jednoznačně „řídí“ Rada. Autor vysvětluje, že funkce vykonávané Radou v této oblasti jsou svou podstatou „výkonné“ povahy.

77       Rozsudky ze dne 14. dubna 2015, Rada v. Komise (C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 64), a ze dne 28. července 2016, Rada v. Komise (C‑660/13, EU:C:2016:616, body 31 a 32).

78       Viz bod 61 tohoto stanoviska, týkající se sekundární role Parlamentu v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky.

79       Rozsudky ze dne 19. července 2016, H v. Rada a Komise (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, bod 39), a ze dne 28. března 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 60).

80       Viz zejména ústavní právo Spojených států amerických, kde platí doktrína „executive power“, podle níž je prezidentovi, oproti Kongresu, svěřena velmi široká pravomoc v oblasti zahraniční politiky a obrany (v tomto smyslu Prakash, S., a Ramsey, M., „The Executive Power over Foreign Affairs“, Yale Law Journal, 11/2001, roč. 111, č. 2, s. 233); roli spolkové vlády podle německého ústavního práva (Röben, V., Außenverfassungsrecht, Tybinky 2007, s. 91), a výsady přiznané moci výkonné ve francouzském ústavním právu (Martin, V., „Les relations extérieures, ‚domaine réservé‘ du pouvoir exécutif?“, Giornale di Storia Costituzionale, 2014, č. 28, s. 77).

81       Stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, bod 109).

82       Stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, bod 72).

83       Viz bod 65 tohoto stanoviska.

84       Stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, bod 63). Viz rovněž stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, bod 109), kde vyjadřuje názor, že „postačí, pokud vnitrostátní soudy zajistí, aby rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vízum nebylo svévolné“.

85       Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že správní rozhodnutí umožňující provedení šetření je svévolné, pokud bylo přijato v případě, kdy neexistují skutkové okolnosti odůvodňující takové šetření. V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 18. června 2002, HI (C‑92/00, EU:C:2002:379, body 56 až 64), a ze dne 22. října 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, bod 55).

86       Rozsudek ze dne 4. dubna 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, bod 46).

87       Rozsudky ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (C-402/05 P a C-415/05 P, EU:C:2008:461, bod 344), a ze dne 4. června 2013, ZZ (C-300/11, EU:C:2013:363, bod 57).

88       Rozsudky ze dne 21. prosince 2011, Cicala, (C‑482/10, EU:C:2011:868, bod 28); ze dne 17. července 2014, YS a další (C‑141/12 a C‑372/12, EU:C:2014:2081, bod 67), a ze dne 5. listopadu 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, bod 44).

89       Viz Lemke, S., Europäisches Unionsrecht (von der Groeben/Schwarze/Hatje), článek 47, 7. vydání, Baden-Baden 2015, s. 807, která tvrdí, že článek 41 Listiny není použitelný na správní právo procesní členských států, a to ani v případě, kdy uplatňují unijní právo.

90       Stanovisko generální advokátky E. Sharpston ve spojených věcech YS a další (C‑141/12 a C‑372/12, EU:C:2013:838, bod 36).

91       Rozsudek ze dne 8. května 2014, H. N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, bod 49).

92       Rozsudek ze dne 22. prosince 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, body 30 a 31); usnesení ze dne 1. března 2011, Chartry (C‑457/09, EU:C:2011:101, bod 25), a rozsudek ze dne 28. července 2011, Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524, bod 49).

93       Viz bod 3 tohoto stanoviska.

94       Viz bod 29 tohoto stanoviska.

95       Rozsudky ze dne 15. března 2017, Aquino (C‑3/16, EU:C:2017:209, bod 48); ze dne 13. prosince 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, body 25 a 26), a ze dne 19. března 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2020:216, bod 26).

96       Rozsudky ze dne 8. března 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, bod 47); ze dne 15. září 2016, Star Storage a další (C‑439/14 a C‑488/14, EU:C:2016:688, bod 46), a ze dne 8. listopadu 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, bod 65).

97       V tomto smyslu viz von Danwitz, T., Europäisches Verwaltungsrecht, Kolín nad Rýnem 2008, s. 277.

98       Alber, S., Europäische Grundrechte-Charta – Kommentar (Stern/Sachs), Mnichov 2016, článek 47, body 55 a 56, s. 711, uvádí, že článek 47 Listiny neupřesňuje, jaké prostředky nápravy mají členské státy stanovit. Ty se tak mohou v jednotlivých členských státech lišit. Uvedené ustanovení nevyžaduje jejich harmonizaci ani přizpůsobení nejvyššímu standardu.

99       Viz bod 46 tohoto stanoviska.

100       Schmidt-Assmann, E., Kohärenz und Konsistenz des Verwaltungsrechtsschutzes, Tybinky 2015, s. 55, hájí názor, že by měla existovat povinnost poskytnout informace o prostředcích nápravy, které může adresát správního rozhodnutí uplatnit, přinejmenším ve složitých situacích podle správního práva.

101       Usnesení ze dne 5. března 1999, Guérin automobiles v. Komise (C‑153/98 P, EU:C:1999:123).

102       Usnesení ze dne 5. března 1999, Guérin automobiles v. Komise (C‑153/98 P, EU:C:1999:123, bod 14).

103       Sander, P., Charta der Grundrechte der Europäischen Union – GRC-Kommentar (Holoubek/Lienbacher), Vídeň 2014, článek 41, bod 21, s. 543, a Jarass, H., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3. vydání, Mnichov 2016, článek 47, bod 49, jsou toho názoru, že z judikatury Soudního dvora povinnost informovat adresáta správního rozhodnutí o opravných prostředcích jasně dovodit nelze. Zdůrazňují však význam kodexů řádné správní praxe vypracovaných Evropským veřejným ochráncem práv a Komisí.

104      Německá a polská vláda ve svých odpovědích na otázky položené Soudním dvorem odkázaly na ustanovení svého vnitrostátního práva upravující správní řízení, podle kterých je v zásadě možné přibrat do soudního řízení třetí osobu z důvodu jejího právního zájmu. Několik členských států však vyjádřilo k této možnosti výhrady s ohledem na zásadu svrchované rovnosti států, která vylučuje, aby se stát podřídil jurisdikci jiného státu [„par in parem non habet imperium“; viz rozsudek Mezinárodního soudního dvora ze dne 3. února 2012, Německo v. Itálie, Řecko (vedlejší účastník), ve věci týkající se jurisdikčních imunit států].

105      V této souvislosti podotýkám, že německá a polská vláda ve svých odpovědích na otázky položené Soudním dvorem uvedly, že taková výměna informací mezi správními orgány členských států je skutečně možná. Polská vláda se domnívá, že členský stát, který vznese námitky proti udělení víza na základě čl. 22 odst. 2 vízového kodexu, by měl své námitky odůvodnit. Pokud takové odůvodnění chybí, může členský stát posuzující žádost o udělení víza položit otázku, aby získal doplňující informace (včetně relevantních doplňujících dokumentů, je-li to potřeba). Podle polské vlády mohou být odpovědi na otázky a případně dokumenty předávány v rámci výměny informací spojené s konzultací ohledně víz – za předpokladu, že nejde o utajované informace, na které je nutné uplatnit požadavky platné v oblasti utajovaných informací a použít odpovídající prostředky zabezpečeného přenosu. Odpovědi na otázky k doplnění konzultace ohledně udělení víz by měly být poskytnuty bez zbytečného odkladu.

106      Viz obdobné odůvodnění generální advokátky E. Sharpston v jejím stanovisku ve věci Vethanayagam a další (C‑680/17, EU:C:2019:278, bod 81) týkající se mechanismu zastupování upraveného v článku 8 vízového kodexu.