ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. WAHL
представено на 8 юни 2017 година(1)
Дело C‑322/16
Global Starnet Ltd
срещу
Ministero dell’Economia e delle Finanze
Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato
(Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия)
„Преюдициално запитване — Задължение на националната юрисдикция, която се произнася като последна инстанция, да отправи преюдициално запитване до Съда — Решение на Конституционния съд — Ограничение на свободното предоставяне на услуги — Ограничение на свободата на установяване — Възлагане на нови концесии за игри, провеждани в рамките на закона — Нови изисквания за концесионерите — Обосноваване — Пропорционалност“
1. С настоящото преюдициално запитване Съдът отново е приканен да прецени дали определени аспекти на италианското законодателство, уреждащо сектора на хазартните игри, са съвместими с разпоредбите на Договора относно вътрешния пазар, както и с някои общи принципи на правото на ЕС(2).
2. Въпросите, които повдига спорът по настоящото производство, се отнасят по-специално до това дали разпоредбите на Договора относно вътрешния пазар, член 16 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) или общият принцип на защита на оправданите правни очаквания допускат национална правна уредба, която установява нови финансови, технически и професионални изисквания, приложими както за вече съществуващите, така и за нови концесионери в сектора на хазартните услуги.
I. Правна уредба
1. Националното право
3. Член 1, параграф 77 от Legge del 13 dicembre 2010 n. 220, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011) (Закон № 220/2010 от 13 декември 2010 г., Мерки за годишния и многогодишния бюджет)(3) предвижда:
„С цел да се осигури баланс между публичните и частните интереси в рамките на организирането и управлението на хазартните игри, предвид държавния монопол в тази област […] и принципите, включително на Европейския съюз, за прилагане на конкурентен подбор в подкрепа на борбата срещу нередните или незаконните игри в Италия и за укрепване на защитата на потребителите, и по-специално защитата на ненавършилите пълнолетие лица, опазването на обществения ред, борбата срещу участието на ненавършилите пълнолетие лица в игри и проникването на организираната престъпност в сектора на игрите […], Agenzia delle Dogane e dei Monopoli [Агенция „Митници и монополи“, наричана по-нататък „AAMS“] предприема незабавно актуализиране на типовия договор, който дава достъп до концесии за публични игри и приемане на залози, които не се провеждат онлайн“.
4. Член 1, параграф 78 от Закон № 220/2010 въвежда нови задължения за лицата концесионери за публични игри и приемане на залози, които не се провеждат онлайн, като предвижда по-специално:
– запазване на съотношението на задлъжнялост в рамките на определена стойност (член 1, параграф 78, буква b), точка 4),
– издаване на предварително разрешение за: операциите, свързани с промени в правосубектността на концесионера; операциите по прехвърляне на дялови участия, притежавани от концесионера, които могат да доведат до намаляване на капиталовата адекватност; предназначение на печалбата за цели, различни от инвестиции, свързани с дейностите, предмет на концесията (член 1, параграф 78, буква b), точки 8, 9 и 17),
– задължение на концесионера да запази обичайното управление на дейността до прехвърлянето ѝ на новия концесионер (член 1, параграф 78, буква b), точка 25).
5. С член 1, параграф 78, буква b), точка 23 се въвеждат санкции в случай на неизпълнение на задълженията, установени в договора за концесия.
6. Предвидените в член 1, параграф 78 от Закон № 220/2010 изисквания за концесионерите са приложени с междуведомствена наредба на Директора на AAMS (наричана по-нататък „наредбата на AAMS“)(4) от 28 юни 2011 г. Тези изисквания, чиято цел е укрепване на икономическата и финансовата стабилност на концесионерите и на тяхната почтеност и надеждност, са наложени както на вече съществуващите, така и на новите концесионери.
II. Фактите, производството и преюдициалните въпроси
7. AAMS е предоставила на дружеството B Plus Giocolegale Ltd, понастоящем Global Starnet Ltd (наричано по-нататък „Global Starnet“) концесия за активирането и оперативното управление на онлайн мрежа за хазартни игри, провеждани в рамките на закона. То участва в създадената със Законодателен декрет № 39/2009 програма, която дава възможност на концесионерите да проведат изпитване и да стартират определени системи за игри. С участието на концесионерите в тази програма за изпитване се признава правото за продължаване на концесионното правоотношение без прекъсване.
8. След влизането в сила на Закон № 220/2010 и наредбата на AAMS, като счита, че правата му на концесионер са неправомерно накърнени, Global Starnet обжалва тази наредба пред Tribunale Amministrativo Regionale Lazio (Областен административен съд Лацио, Италия, наричан по-нататък „TAR Lazio“), като иска нейната отмяна. Освен това иска обезщетение за вреди и отмяна на обявената от AAMS тръжна процедура за възлагане на концесия на услугите, присъщи за изграждането и оперативното управление на онлайн мрежа за хазартни игри, провеждани в рамките на закона. Жалбата на Global Starnet се основава както на националното право, така и на правото на ЕС.
9. TAR Lazio уважава жалбата в частта, която се основава на националното право, но не констатира нарушение на италианската конституция или на правото на ЕС. Global Starnet подава въззивна жалба срещу това решение пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия).
10. С решение № 4371 от 2 септември 2013 г. Consiglio di Stato (Държавен съвет) уважава частично въззивната жалба на Global Starnet. Освен това, като счита, че са налице съмнения за противоконституционност на член 1, параграф 79 от Закон № 220/2010, Consiglio di Stato (Държавен съвет) отправя въпрос за конституционосъобразност до Corte Costituzionale (Конституционен съд, Италия).
11. С решение № 56 от 31 март 2015 г. Corte Costituzionale (Конституционен съд) постановява, че спорната национална правна уредба не нарушава италианската конституция, и връща делото на Consiglio di Stato (Държавен съвет).
12. Тъй като изпитва съмнения относно съвместимостта на спорната национална правна уредба с правото на Съюза, Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Може ли член 267, трета алинея от Договора за функционирането на ЕС да се тълкува в смисъл, че не съществува безусловно задължение за юрисдикция, която се произнася като последна съдебна инстанция, да отправи преюдициално запитване по въпрос относно тълкуването на европейското право, ако в хода на същото съдебно производство Corte costituzionale [Конституционният съд] е преценил конституционосъобразността на националната правна уредба, като по същество е използвал същите нормативни параметри като тези, чието тълкуване се иска от Съда, макар те да са формално различни, тъй като се съдържат в разпоредби на Конституцията, а не на европейските Договори?
2) При условията на евентуалност по отношение на първия въпрос, ако Съдът отговори на въпроса относно тълкуването на член 267, трета алинея в смисъл, че е задължително отправянето на преюдициално запитване: допускат ли разпоредбите и принципите, посочени в член 26 (Вътрешен пазар), член 49 (Право на установяване), член 56 (Свобода на предоставяне на услуги), член 63 (Свобода на движение на капитали) от Договора за функционирането на ЕС и в член 16 (Свобода на стопанска инициатива) от Хартата […], както и общият принцип на защита на оправданите правни очаквания (който „е един от основните принципи на Съюза“, както е постановил Съдът в решение от 14 март 2013 г., Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11), приемането и прилагането на национална правна уредба (член 1, параграф 78, буква b), точки 4, 8, 9, 17, 23, 25 от Закон № 220/2010), която предвижда и за лица, които вече са концесионери […], нови изисквания и задължения чрез допълнително споразумение към вече съществуващия договор (и без какъвто и да е срок за постепенно привеждане в съответствие)?“.
III. Анализ
1. По първия въпрос
13. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали обстоятелството, че конституционният съд на държава членка е обявил национална мярка за съвместима с конституцията, има отношение към произтичащото от член 267 ДФЕС задължение на националните юрисдикции, които се произнасят като последна инстанция, да отправят преюдициално запитване до Съда по въпрос относно тълкуването на правото на ЕС, когато националната правна уредба, която е в основата на преценката на конституционния съд, е сходна с релевантната правна уредба на ЕС.
14. Според мен отговорът на този въпрос всъщност е ясен.
15. В съответствие с писмените становища на чешкото и италианското правителство, както и на Комисията считам, че обстоятелството, че конституционният съд е обявил национална мярка за съвместима с конституцията, не може да окаже влияние върху установените с член 267 ДФЕС права и задължения на националните юрисдикции. Това е така, независимо дали са налице сходства между тълкуваните от конституционния съд разпоредби или принципи на националната конституция и определени разпоредби или принципи на ЕС.
16. На първо място, трябва да се има предвид, че съгласно постоянната съдебна практика фактът, че съд на държава членка може да сезира конституционен съд с въпрос за конституционността на национална мярка, или обстоятелството, че е поставен такъв въпрос, нямат отношение към правото или, в зависимост от конкретния случай, задължението на този съд да отправи преюдициално запитване съгласно член 267 ДФЕС. В действителност националните юрисдикции разполагат с възможно най-широко право да сезират Съда, ако счетат, че висящото пред тях дело повдига въпроси във връзка с тълкуването или преценката на валидността на разпоредбите на правото на Съюза, по които въпроси те трябва да вземат решение(5).
17. Освен това Съдът е постановил, че ако националната юрисдикция, разглеждаща свързан с правото на Съюза спор, прецени, че дадена национална разпоредба противоречи не само на правото на Съюза, но и на конституцията, тя не е лишена от правото, съответно не е освободена от задължението по член 267 ДФЕС да сезира Съда с въпроси относно тълкуването или валидността на правото на Съюза поради факта, че установяването на противоконституционността на вътрешноправна норма задължително предполага сезиране на конституционния съд(6). Следователно национална правна уредба, която пречи на националните съдилища преди и/или след препращането на въпроса за конституционност да упражнят правото или да изпълнят задължението си за отправяне на преюдициално запитване съгласно член 267 ДФЕС, е несъвместима с правото на ЕС(7). Ето защо националните юрисдикции трябва да бъдат свободни да отправят до Съда релевантните въпроси относно тълкуването на правото на ЕС, ако считат, че правните изводи на горната инстанция биха могли да доведат до постановяване на решение, което противоречи на правото на Съюза(8).
18. Тези принципи се прилагат a fortiori когато конституционният съд не тълкува правото на ЕС, а единствено националното право. В съответствие с изведената от решение Cilfit(9) съдебна практика националният съд, който се произнася като последна инстанция, може да не отправи преюдициално запитване само ако са изпълнени условията за acte clair или acte éclairé. Това е така, защото при тези обстоятелства националната юрисдикция има основание да приеме, че правилното прилагане на правото на ЕС е толкова очевидно, че не оставя никакво място за основателно съмнение относно начина, по който повдигнатият въпрос следва да бъде разрешен(10).
19. Не е ясно обаче как тълкуването на вътрешното право на съответната държава членка от националния конституционен съд може да допринесе за преодоляване на съмненията относно правилното тълкуване на правото на ЕС. Макар да са тясно свързани на различни равнища, правните системи на държавите членки и тази на Съюза остават съществено различни. По-специално, както подчертава Съдът в решение Cilfit(11), дори когато те използват едни и същи (или сходни) понятия, тези понятия може да нямат непременно едно и също съдържание.
20. Тълкуването на член 267 ДФЕС, предложено в настоящото заключение, не се опровергава от посоченото в акта за преюдициално запитване обстоятелство, че в съответствие с изведената от решенияFrancovich(12) и Köbler(13) съдебна практика частноправните субекти могат да получат обезщетение за нарушения на правото на Съюза от страна на националните съдилища. Както правилно изтъква Комисията, възможността за успешно позоваване при определени обстоятелства на отговорността на държавите членки в случай на съдебни грешки е само крайно средство за правна защита. Целта на предявен срещу държава членка иск за отговорност е единствено да се обезщетят вредите, причинени в резултат на нарушение на правото на ЕС, а не да се гарантира еднаквото прилагане на това право, преследвано с член 267 ДФЕС.
21. Както Съдът подчертава в Становище 2/13, ключов елемент в създадената с Договорите за ЕС правораздавателна система е производството за преюдициално запитване, предвидено в член 267 ДФЕС, което с установяването именно между Съда и юрисдикциите на държавите членки на диалог между съдии има за цел да осигури еднообразното тълкуване на правото на Съюза(14). Ето защо тълкуване, различно от предложеното в настоящото заключение, би намалило полезното действие на член 267 ДФЕС.
22. Освен това не считам, че е налице повишен риск от злоупотреби на страните, каквото е опасението на запитващата юрисдикция. Преюдициалното производство не зависи от инициативата на страните(15). Последните могат да предложат на националната юрисдикция да сезира Съда с един или повече въпроси и да посочат съдържанието на тези въпроси, но тя самостоятелно преценява дали и какви въпроси да отправи. Съгласно установената с член 267 ДФЕС уредба националната юрисдикция има ключова роля при отсяването на предложенията на страните за отправяне на преюдициално запитване и евентуално въпросите относно тълкуването или валидността на правото на ЕС, които е необходимо да се отнесат до Съда.
23. Ето защо на първия въпрос следва да се отговори, че обстоятелството, че конституционният съд на държава членка е обявил национална мярка за съвместима с конституцията, няма отношение към произтичащото от член 267 ДФЕС задължение на националните юрисдикции, които се произнасят като последна инстанция, да отправят преюдициално запитване до Съда по въпрос относно тълкуването на правото на ЕС дори когато националната правна уредба, които е в основата на преценката на конституционния съд, е сходна с релевантната правна уредба на ЕС.
2. По втория въпрос
24. С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали правната уредба на Договора относно вътрешния пазар, член 16 от Хартата или общият принцип на защита на оправданите правни очаквания допускат национални разпоредби като разглежданите, които установяват нови финансови, технически и професионални изисквания, приложими както за вече съществуващите, така и за нови концесионери в сектора на хазартните услуги.
25. На този въпрос следва да се отговори утвърдително.
1. Членове 26 ДФЕС, 49 ДФЕС, 56 ДФЕС и 63 ДФЕС
1) Относно наличието на чисто вътрешно положение
26. Упрекът на Global Starnet по същество се отнася до обстоятелството, че Закон 220/2010 въвежда нови изисквания за концесионерите, които се прилагат и за съществуващите концесии. Global Starnet не оспорва възможността италианските органи да въведат тези изисквания за концесионерите по принцип, а само възможността те да се прилагат и за концесионерите, които вече присъстват на пазара.
27. Global Starnet твърди основно, че при тези обстоятелства се създава възможна пречка — най-вече под формата на по-високи разходи — за осъществяването на дейността на доставчиците на услуги, които вече са установени в Италия и предоставят услуги на италиански клиенти. То не твърди, че тези изисквания могат да възпрат чужди предприятия да се установят в Италия или да предоставят трансгранични хазартни услуги.
28. В този контекст възникват основателни съмнения дали положението, предмет на жалбата, не е чисто вътрешно за Италия и следователно остава извън приложното поле на правната уредба на вътрешния пазар. Наистина съгласно постоянната съдебна практика разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободата на установяване, свободното предоставяне на услуги и свободното движение на капитали не се прилагат към положение, което във всичките си аспекти е свързано само с една държава членка(16). Съдът е постановил по-конкретно, че обикновено член 56 ДФЕС не се отнася до националните мерки, единственото действие на които е създаването на допълнителни разходи за съответната доставка и които засягат доставката на услуги между държави членки по същия начин, както доставката им в рамките на една държава членка(17). Според мен същият принцип следва да се прилага mutatis mutandis по отношение на членове 49 ДФЕС и 63 ДФЕС.
29. Ето защо евентуалното въздействие на разглежданите мерки върху търговията с услуги в рамките на Съюза е твърде несигурно и непряко, за да се счита, че тези мерки могат да създадат пречки за някоя от основните свободи(18). С оглед на това членове 26 ДФЕС, 49 ДФЕС, 56 ДФЕС и 63 ДФЕС не са приложими в главното производство.
30. При все това в съдебното заседание Комисията застъпва много широко тълкуване на член 49 ДФЕС, според което обстоятелството, че жалбоподателят в главното производство е установено извън Италия дружество, е достатъчно само по себе си да задейства прилагането на тази разпоредба. Комисията поддържа по същество, че тъй като от спорните национални разпоредби могат да произтекат ограничения за съответната стопанска дейност в Италия, тези разпоредби представлява пречка за свободата на установяване. В подкрепа на доводите си Комисията се позовава на решение CaixaBank France(19).
31. Посоченото съдебно решение обаче не потвърждава твърденията на Комисията, а по-скоро обратното.
32. Всъщност в решение CaixaBank France генералният адвокат Tizzano изяснява подробно защо застъпеното от Комисията тълкуване не е правилно. След подробен анализ на съдебната практика той посочва по-специално, че „трудно могат да се квалифицират като противоречащи на Договора ограничения националните мерки, които уреждат извършването на стопанска дейност, без да засягат пряко достъпа до нея и без да провеждат дискриминация от правна или фактическа страна между националните и чуждестранните оператори, единствено защото тези мерки намаляват икономическия интерес от извършването на тази дейност“. Той е на мнение, че „когато е спазен принципът за недопускане на недискриминация […] национална мярка не може да се квалифицира като ограничение на свободното движение […] освен ако с оглед на целите и действието ѝ тя не засяга пряко достъпа до пазара“.(20)
33. В този контекст, след като разглежда фактите по делото, той стига до извода, че разглежданите в посоченото производство национални мерки поставят дъщерните дружества на чуждестранните банки в по-неблагоприятно фактическо положение от френските банки и следователно представляват забранено от Договора ограничение на свободата на установяване(21). Решението на Съда напълно подкрепя този анализ. Съдът изтъква фактическите дискриминационни аспекти на тези мерки и изяснява как те могат да повлияят отрицателно на достъпа на дъщерни дружества на чуждестранни банки до френския пазар(22).
34. Същевременно нищо в преписката по делото не дава основание да се счита, че спорните национални разпоредби могат да окажат влияние върху търговията в рамките на Съюза. Във всеки случай, дори Съдът да реши, че макар, както изглежда, фактическите обстоятелства по делото да са в границите на една-единствена държава членка, някои трансгранични последици на спорните национални разпоредби не могат да бъдат изключени(23), тези разпоредби все пак са в съответствие с правната уредба на ЕС относно вътрешния пазар поради съображенията, които ще изложа по-долу.
2) Относно наличието на ограничение на свободата на установяване
35. Първо, трябва да се установи кои от посочените от Consiglio di Stato (Държавен съвет) разпоредби от Договора за функционирането на ЕС относно вътрешния пазар са приложими в настоящото производство. Тази юрисдикция се позовава на няколко разпоредби общо: членове 26 ДФЕС, 49 ДФЕС, 56 ДФЕС и 63 ДФЕС.
36. Според мен ако се приеме, че случаят не е ограничен до територията на Италия, той трябва да се разгледа в светлината на член 49 ДФЕС. Мерките, въведени със спорните национални разпоредби, на практика ограничават възможността на предприятията да предоставят хазартни услуги в Италия.
37. От друга страна, членове 26 ДФЕС, 56 ДФЕС и 63 ДФЕС очевидно са ирелевантни в настоящото производство. Изглежда, че поне що се отнася до обстоятелствата по настоящото дело, нормативното съдържание на член 26 ДФЕС всъщност не допълва по никакъв начин това на членове 49 ДФЕС, 56 ДФЕС и 63 ДФЕС. От своя страна член 56 ДФЕС е неприложим, доколкото дейностите, които се уреждат, изискват дружеството да е установено в Италия. Накрая, няма основания за отделен анализ на спорните разпоредби с оглед на член 63 ДФЕС: във всеки случай евентуалните последици за трансграничното движение на капитал са допълващи и неразделни от ограничителните последици, които спорната правна уредба може да има за предоставянето на услугите, за които се използва този капитал(24).
38. Предвид изложеното бих искал във връзка с наличието на ограничение с оглед на член 49 ДФЕС да отбележа, че като ограничения на свободата на установяване трябва да се разглеждат всички мерки, които забраняват, възпрепятстват или правят по-слабо привлекателно упражняването на гарантираните от посочената разпоредба свободи(25).
39. Следователно Съдът — освен ако намери, че последиците от спорните национални разпоредби са в границите само на Италия — трябва да приеме, че тези разпоредби представляват ограничение по смисъла на член 49 ДФЕС. В действителност въвеждането на по-обременяващи изисквания за получаване на концесии за хазартни услуги може да възпре чуждите предприятия да се установят в Италия, за да предоставят такива услуги.
3) Относно наличието на подходяща и пропорционална обосновка
40. На следващо място, следва да се провери дали може да бъде обосновано ограничението на свободата на установяване. В това отношение съгласно установената съдебна практика законодателството относно хазартните игри е сред областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество. При липсата на хармонизация на равнището на ЕС в този сектор държавите членки разполагат с широко право на преценка, за да изберат такова равнище на защита на потребителите и на обществения ред, каквото считат за най-подходящо(26).
41. Ето защо държавите членки са свободни да установяват задачите на своята политика в областта на хазартните игри и когато се налага, да определят с точност търсеното ниво на защита(27). По-специално държавите членки имат право да се стремят да осигурят особено високо равнище на защита в тази област(28). Въпреки това ограниченията, които държавите членки налагат, следва да удовлетворяват условията, очертани в практиката на Съда, по-специално що се отнася до тяхното обосноваване с оглед на императивни съображения от общ интерес и тяхната пропорционалност(29).
42. Следователно, за да се установи дали ограниченията могат да бъдат обосновани, е необходимо, от една страна, да се определят целите на спорните национални разпоредби, и от друга страна, да се установи дали тези уредби съответстват на принципа на пропорционалност.
43. По първия въпрос, спорните национални разпоредби са насочени, както е видно от техния текст и от акта за преюдициално запитване, по-специално към укрепване на икономическата и финансовата стабилност на концесионерите и на тяхната почтеност и надеждност, както и към противодействие на престъпността.
44. Като се има предвид конкретното положение на концесионерите, това несъмнено са легитимни цели, които могат да обосноват ограничение по член 49 ДФЕС. Съгласно постоянната практика на Съда целта да се гарантира, че доставчиците на хазартни услуги са в икономическо и финансово състояние, позволяващо им да изпълняват задълженията, които биха могли да възникнат към спечелилите участници в залаганията, може да представлява императивно съображение от общ интерес, годно да обоснове ограничаването на основни свободи(30). Съдът стига до подобен извод и по отношение на целта за противодействие на престъпността, свързана с хазарта(31).
45. Що се отнася до втория въпрос, на първо място трябва да се установи дали спорните разпоредби са подходящи, за да допринесат за постигането на тези цели, и дали надхвърлят необходимото за постигането им.
46. По отношение на първия от посочените аспекти считам, че изисквания като задължението за запазване на съотношението на задлъжнялост в рамките на определена стойност и необходимостта от издаване на предварително разрешение за използване на печалбата за цели, различни от инвестиции, свързани с дейностите, предмет на концесията, са недвусмислено и пряко свързани с целта за укрепване на икономическата и финансовата стабилност на концесионерите. Струва ми се, че и изискването относно предназначението на печалбата е свързано, поне до известна степен, с целта за противодействие на престъпността при хазарта. Мярката наистина изглежда подходяща, за да се гарантира, че получените от хазартна дейност средства не се насочват към други дейности от различен характер.
47. Изискването за издаване на предварително разрешение за операциите, свързани с промени в правосубектността на концесионера, и за операциите по прехвърляне на дялови участия, притежавани от концесионера, които могат да доведат до намаляване на капиталовата адекватност, също допринасят за горепосочената цел да се гарантира жизнеспособността на концесионерите. Всъщност тези мерки са явно насочени към това да се гарантира, че необходимото техническо, икономическо и финансово състояние на концесионерите е налице не само при предоставянето на концесиите, но и че то остава незасегнато през целия срок на концесията. Напомням, че и целите, свързани с обществения ред и обществената сигурност, не изглеждат неприсъщи за тези изисквания. На практика целта им е също така да предотвратят възможността предприятия, които не отговарят на етичните и професионалните стандарти, пряко или непряко да се сдобият с концесия чрез придобиване на концесионер.
48. По-нататък, що се отнася до пропорционалността stricto sensu, припомням, че по принцип запитващата юрисдикция следва да определи дали с оглед на всички обстоятелства по делото спорните разпоредби не надхвърлят необходимото за постигане на преследваната цел(32).
49. За да даде обаче възможно най-полезен отговор на запитващата юрисдикция, Съдът би могъл да направи уточнения относно факторите, от които тя трябва да се ръководи при анализа си. Като се има предвид правото на преценка, с което разполагат италианските органи в тази област, следните уточнения могат да бъдат релевантни.
50. Първо, задължението за запазване на съотношението на задлъжнялост в рамките на определена стойност — при условие че тази стойност е разумна и не е непропорционална на вероятното задължение на предприятието към клиентите му — не изглежда непреодолимо изискване за надежден оператор, който иска да извършва дейност в областта на приемането на залози. Нищо в преписката по делото не дава основание да се счита, че по-малко ограничителни мерки биха могли да бъдат също толкова ефективни в преследването на заявените цели.
51. Второ, запитващата юрисдикция следва да вземе предвид обстоятелството, че спорните национални разпоредби не съдържат пълна забрана по отношение на операциите, посочени в член 1, параграф 78, буква b), точки 8, 9 и 17 от Закон 220/10, а само предвиждат за тях режим на предварително разрешение. Следователно тези мерки, с които просто се въвежда форма на публичен надзор върху определени операции, имат ограничено въздействие. Предвид горепосоченото бих искал да припомня, че съгласно постоянната съдебна практика режимът на предварително административно разрешение трябва да се основава на обективни, недискриминационни и предварително известни критерии, така че да регламентира упражняването на правото на преценка от националните органи, за да не може то да се използва по произволен начин(33).
52. Комисията обаче поддържа, че обикновен уведомителен режим би могъл да е по-малко ограничителен в това отношение. При все това не виждам как такъв режим би позволил постигането на преследваните от италианския законодател цели при същото равнище на ефективност като спорните разпоредби. Ясно е, че режимът на предварително разрешение предоставя на органа правомощия да действа незабавно при операции, които счита за съмнителни, като не допусне извършването им или като изиска допълнителна информация, преди да вземе съответното решение. За разлика от това уведомителният режим има за цел единствено да информира органите, че определени операции са или ще бъдат извършени, но не им дава специални правомощия за намеса.
53. Накрая, що се отнася до въвеждането на санкции в случай на нарушение на новите изисквания от страна на концесионерите, намирам тези санкции за необходимо допълнение към въпросните изисквания, предвидени в спорните разпоредби. В действителност тяхната цел е да се гарантира спазването на тези изисквания от операторите. Следователно отговорът на въпроса дали санкциите, предвидени в спорните национални разпоредби, са съвместими с правната уредба на ЕС относно свободното движение, зависи главно от два фактора. Първо, ако изискванията, на които се основават тези санкции, са в нарушение на член 49 ДФЕС, санкциите също са несъвместими с правото на Съюза(34). Второ, дори изискванията да са в съответствие с това право, санкциите биха могли да са несъвместими с него поради нарушение на принципа на пропорционалност. Случаят би бил такъв, ако санкцията е толкова несъразмерна на тежестта на нарушението, че да стане пречка за закрепените в Договорите свободи(35).
54. В заключение по този въпрос относно първия фактор вече посочих, че според мен новите изисквания не нарушават член 49 ДФЕС. Що се отнася до втория фактор, това е въпрос, който националната юрисдикция следва да провери, особено след като актът за преюдициално запитване не съдържа подробна информация относно естеството и размера на тези санкции.
4) Относно наличието на достатъчен преходен период
55. Запитващата юрисдикция подчертава също, че спорната национална правна уредба не предвижда какъвто и да е срок за „постепенно привеждане в съответствие“ с новите изисквания, от който да се ползват съществуващите концесионери.
56. Трябва да призная, че съм малко объркан от това твърдение. Всъщност от самия текст на член 1, параграф 79 от Закон № 220/2010 е видно, че съществуващите концесионери разполагат със 180 дни, за да подпишат допълнителното споразумение към съществуващия договор, което да включва новите изисквания. Global Starnet потвърждава това в съдебното заседание.
57. Според мен срок от шест месеца трудно може да се приеме за кратък или недостатъчен.
58. Във всеки случай националната юрисдикция следва да прецени неговата адекватност, като има предвид, че съгласно практиката на Съда определянето дали при положение като това в главното производство е необходим преходен период преди влизането в сила на нови ограничения, зависи от цялостна преценка на всички релевантни обстоятелства. С други думи, Съдът не се е произнесъл в смисъл, че правото на ЕС изисква националното законодателство винаги да предвижда преходен период, който да даде възможност на икономическите оператори да се адаптират към промяна на политиката в дадена област на правото(36). Това важи и за сектора на хазартните услуги(37).
2. Член 16 от Хартата
59. По мое мнение не е необходимо спорната национална правна уредба да се разглежда отделно с оглед на член 16 от Хартата.
60. Първо, в акта за преюдициално запитване не се съдържат конкретни данни или доводи, които да се отнасят специално до евентуално нарушение на член 16 от Хартата. Всъщност в акта за преюдициално запитване се обръща внимание главно на евентуалното нарушение на правната уредба на ЕС относно вътрешния пазар.
61. Второ, както Съдът вече се е произнесъл, проверката на ограничителните последици от националната правна уредба върху предоставянето на хазартни услуги с оглед например на член 56 ДФЕС покрива и евентуалните ограничения на правата и свободите, предвидени в членове 15—17 от Хартата. Следователно не е необходима отделна проверка в този смисъл(38).
3. Принципът на защита на оправданите правни очаквания
62. Накрая, не виждам как може да се счита за добре обоснована съгласно правото на Съюза претенция, основана на защитата на оправданите правни очаквания.
63. Бих искал преди всичко да припомня, че подобно позоваване на принципа на защита на оправданите правни очаквания е възможно само когато на лицето са предоставени конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници(39). Това предполага, от една страна, че очакванията във връзка с конкретно положение, при което правото на Съюза предвижда защита, са породени от институция на ЕС(40) или от друг орган в качеството му на „представител“ на Съюза (например националните органи, които отговарят за транспонирането или прилагането на правото на Съюза)(41), и от друга страна, че тези очаквания освен това са засегнати от институция на ЕС или от друг орган в качеството му на „представител“ на Съюза(42).
64. В настоящия случай обаче нито едно от тези условия изглежда не е изпълнено. От една страна, не е дадено уверение от институция или орган на ЕС, нито от национални органи в качеството им на представители на Съюза. От друга страна, положението на жалбоподателя в главното производство не е засегнато от мярка на ЕС. Всъщност в отговор на поставен в съдебното заседание въпрос Global Starnet потвърждава, че: i) твърдените уверения произтичат единствено от наличието на определена национална правна уредба (която съществува преди приемането на спорните разпоредби) и ii) твърдяното нарушение произтича от самото приемане на спорните национални разпоредби.
65. Ето защо в положението, предмет на спора в главното производство, включително по отношение на този въпрос, не е налице никакъв съществен аспект от значение за ЕС. При тези обстоятелства претенция, основана на защита на оправданите правни очаквания — ако се предяви такава — би могла да се основава най-много на националната правна уредба. Във всеки случай условията, които съгласно правото на ЕС са необходими за уважаването на подобна претенция, очевидно не са изпълнени.
66. Наистина съгласно постоянната практика на Съда при липса на ясен и изричен ангажимент от страна на компетентния орган предпазлив и съобразителен инвеститор не може да има очаквания за запазването на едно съществуващо положение, което може да бъде променяно от националните органи в рамките на тяхното право на преценка(43). В настоящия случай обаче, както бе посочено по-горе, такъв явен и изричен ангажимент не е налице.
67. Това според мен се потвърждава в още по-голяма степен от обстоятелството, че Global Starnet е приело да участва в програма за изпитване в замяна на правото на автоматично подновяване на концесиите си. По мое мнение целта на изпитателния период е именно да се изпробва в рамките на определен срок функционирането на новите услуги и ефективността и адекватността на правилата, които ги уреждат. Ето защо може да се очаква — и предпазливият икономически оператор следва да е наясно с това — че е възможно след изпитателния период тези правила да бъдат изменени.
68. Накрая искам да отбележа, че както е постановил Съдът, поне в определени случаи италианските органи са длъжни да гарантират, че и за съществуващите, и за новите концесионери се прилагат едни и същи условия, за да им се осигурят равни възможности на пазара(44). Предвид това и с оглед на чувствителния характер на хазартните услуги операторът не може да предполага, че правилата, които уреждат тази дейност, няма да бъдат преразгледани през целия срок на концесиите му (а още по-малко при тяхното подновяване). С други думи, само по себе си изменението на определени правила (особено такива от технически характер като разглежданите в главното производство) — включително по отношение на съществуващите концесионери — не води автоматично до нарушаване на принципа на защита на оправданите правни очаквания.
4. Заключение по втория въпрос
69. С оглед на изложените по-горе съображения на втория въпрос следва да се отговори, че членове 49, 56 ДФЕС и 63 ДФЕС, член 16 от Хартата и общият принцип на защита на оправданите правни очаквания трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба като разглежданата, която установява нови финансови, технически и професионални изисквания, приложими както за вече съществуващите, така и за нови концесионери в сектора на хазартните услуги.
70. В заключение изглежда уместно отново да се подчертае, че във всеки случай приемането на спорната правна уредба може да повдигне въпроси в рамките на италианското административно или договорно право, по които следва да се произнесат националните юрисдикции. Въз основа на информацията от преписката по делото и с оглед на представените от Global Starnet доводи не намирам несъответствие на тази правна уредба с правото на Съюза.
IV. Заключение
71. Предвид изложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), както следва:
– „обстоятелството, че конституционният съд на държава членка е обявил национална мярка за съвместима с конституцията, няма отношение към произтичащото от член 267 ДФЕС задължение на националните юрисдикции, които се произнасят като последна инстанция, да отправят преюдициално запитване до Съда по въпрос относно тълкуването на правото на ЕС, дори когато националната правна уредба, която е в основата на преценката на конституционния съд, е сходна с релевантната правна уредба на ЕС,
– членове 49 ДФЕС, 56 ДФЕС и 63 ДФЕС, член 16 от Хартата и общият принцип на защита на оправданите правни очаквания трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба като разглежданата, която установява определени нови финансови, технически и професионални изисквания, приложими както за вече съществуващите, така и за нови концесионери в сектора на хазартните услуги“.