KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NILS WAHL
esitatud 8. juunil 2017(1)
Kohtuasi C‑322/16
Global Starnet Ltd
versus
Ministero dell’Economia e delle Finanze
Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Liikmesriigi viimase astme kohtu kohustus esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotlus – Konstitutsioonikohtu otsus – Teenuste osutamise vabaduse piiramine – Asutamisvabaduse piiramine – Uute kontsessioonide andmine seaduslike hasartmängude korraldamiseks – Uued nõuded kontsessiooniomanikele – Põhjendatus – Proportsionaalsus
1. Käesoleva eelotsusetaotlusega palutakse Euroopa Kohtul taas anda hinnang küsimusele, kas Itaalia hasartmängude ja kihlvedude sektoris kehtivad õigusnormid on teatavates aspektides kooskõlas aluslepingu siseturgu reguleerivate sätetega ja ELi õiguse teatavate üldpõhimõtetega.(2)
2. Käesolevas menetluses on tekkinud eelkõige küsimus, kas aluslepingu siseturgu reguleerivate sätetega, Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikliga 16 või õiguspärase ootuse üldpõhimõttega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis näevad ette rahalised, tehnilised ja kutsealased nõuded nii olemasolevatele kui ka uutele kontsessiooniomanikele hasartmänguteenuste sektoris.
I. Õigusraamistik
A. Riigisisene õigus
3. 13. detsembri 2010. aasta seaduse nr 220/2010 – aasta- ja mitmeaastase eelarve meetmed (Legge del 13 dicembre 2010 n. 220, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011))(3) artikli 1 lõige 77 sätestab:
„Et tasakaalustada avaliku ja erasektori huvid hasartmängudega seotud tegevuse korraldamisel ja haldamisel, võtta arvesse riigi monopoli selles sektoris […] ja muu hulgas Euroopa Liidu põhimõtet kasutada konkurentsil põhinevat valikut selleks, et toetada võitlust hasartmängude eeskirjadevastase või ebaseadusliku korraldamise vastu Itaalias, ning tugevdada tarbijakaitset, eriti alaealiste kaitset, avaliku korra hoidmist, alaealiste kaitset hasartmängude eest ja võitlust organiseeritud kuritegevuse vastu […], uuendab Agenzia delle Dogane e dei Monopoli [(Itaalia Tolli- ja Monopoliamet, edaspidi „AAMS“)] viivitamata näidislepingut, millega antakse kontsessioone avalike mittekaughasartmängude korraldamiseks ja panuste kogumiseks avalikes kihlvedudes“.
4. Seaduse nr 220/2010 artikli 1 lõige 78 seab avalike mittekaughasartmängude korraldamise ja panuste kogumise kontsessiooniga ettevõtjatele uusi kohustusi, nähes muu hulgas ette:
– võla ja omakapitali suhte hoidmise teatud väärtuse piires (artikli 1 lõike 78 punkti b alapunkt 4);
– eelneva loa saamise kohustuse: toiminguteks, millega kaasnevad kontsessiooniomaniku isikut puudutavad muudatused; kontsessiooniomanikule kuuluvate osaluste üleandmiseks, millega võib kaasneda pikaajalise maksevõime näitaja vähenemine; kasumi kasutamine muuks otstarbeks kui kontsessiooni esemest tuleneva tegevusega seotud investeeringuteks (artikli 1 lõike 78 punkti b alapunktid 8, 9 ja 17);
– kontsessiooniomanikule kohustuse jätkata tavapärase tegevusega, kuni see antakse üle uuele kontsessiooniomanikule (artikli 1 lõike 78 punkti b alapunkt 25).
5. Artikli 1 lõike 78 punkti b alapunkt 23 sätestas sanktsioonid kontsessioonilepingus ette nähtud kohustuste rikkumise korral.
6. Seaduse nr 220/2010 artikli 1 lõikes 78 sätestatud nõuded kontsessiooniomanikele rakendati AAMSi juhataja 28. juuni 2011. aasta osakondadeülese dekreediga (edaspidi „AAMSi dekreet“).(4) Need nõuded, mille eesmärk on suurendada kontsessiooniomanike kasumlikkust ja rahalist usaldusväärsust ning nende head mainet ja üldist usaldusväärsust, kehtestati nii olemasolevatele kui ka uutele kontsessiooniomanikele.
II. Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
7. Äriühingul B Plus Giocolegale Ltd (nüüd Global Starnet Ltd; edaspidi „Global Starnet“) on AAMSi poolt seaduslike hasartmängude korraldamiseks antud veebivõrgustiku loomise ja haldamise kontsessioon. Ta osales dekreetseadusega nr 39/2009 loodud programmis, mis andis kontsessiooniomanikele võimaluse katsetada teatavaid mängusüsteeme ning need käivitada. Selles katseprogrammis osaledes said kontsessiooniomanikud õiguse oma kontsessioonide pikendamisele.
8. Pärast seaduse nr 220/2010 ja AAMSi dekreedi jõustumist esitas Global Starnet Tribunale Amministrativo Regionale Laziole (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia; edaspidi „TAR Lazio“) hagi selle dekreedi tühistamiseks põhjendusega, et see mõjutab ebaseaduslikult tema kui kontsessiooniomaniku õigusi. Lisaks nõudis ta, et talle hüvitataks kahju ja tühistataks AAMSi hanketeade, mis avaldati, et korraldada hankemenetlus seaduslike hasartmängude korraldamiseks mõeldud veebivõrgustiku loomise ja haldamisega seotud teenuste kontsessiooni andmiseks. Global Starnet tugines oma nõuetes nii Itaalia kui ka ELi õigusele.
9. TAR Lazio rahuldas hagi Itaalia õiguse osas, kuid tuli järeldusele, et Itaalia põhiseadust ega ELi õigust ei ole rikutud. Global Starnet esitas selle otsuse peale kaebuse Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu).
10. See rahuldas 2. septembril 2013 oma otsusega nr 4371 osaliselt Global Starneti kaebuse. Arvestades, et seaduse nr 220/2010 artikli 1 lõike 79 kooskõlas põhiseadusega olid tekkinud kahtlused, suunas Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) asja lisaks Corte Costituzionalesse (Itaalia konstitutsioonikohus).
11. Corte Costituzionale (Itaalia konstitutsioonikohus) tegi 31. märtsil 2015 otsuse nr 56, milles jõudis järeldusele, et kõnealune Itaalia õigusnorm ei ole Itaalia põhiseadusega vastuolus, ja suunas asja tagasi Consiglio di Statosse (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu).
12. Kuna Consiglio di Statol (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) oli kahtlusi vaidlustatud Itaalia õigusnormide kooskõlas ELi õigusega, otsustas ta oma menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse järgmistes küsimustes:
„1. Kas Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 267 kolmandat lõiku võib tõlgendada nii, et viimase astme kohus ei ole tingimata kohustatud esitama Euroopa õiguse tõlgendamise küsimusega eelotsusetaotlust, kui sama kohtuasja raames on Corte Costituzionale (konstitutsioonikohus) hinnanud liikmesriigi õigusnormide [põhiseaduslikkust], lähtudes sisuliselt samadest normatiivsetest parameetritest, mida palutakse Euroopa Kohtul tõlgendada, kuigi need on formaalselt võttes teistsugused, olles sätestatud põhiseaduses, mitte Euroopa aluslepingutes?
2. Teise võimalusena juhuks, kui Euroopa Kohus peaks vastama ELTL artikli 267 kolmanda lõigu tõlgendamise küsimusele nii, et eelotsuse taotlemine on kohustuslik: kas ELTL artiklis 26 („Siseturg“), artiklis 49 („Asutamisõigus“), artiklis 56 („Teenuste osutamise vabadus“), artiklis 63 („Kapitali liikumise vabadus“) ja harta artiklis 16 („Ettevõtlusvabadus“) sätestatud õigusnormide ja põhimõtetega ning õiguspärase ootuse üldpõhimõttega (mis on „üks liidu aluspõhimõtteid“, nagu leidis Euroopa Kohus 14. märtsi 2013. aasta otsuses kohtuasjas C‑545/11) on vastuolus selliste liikmesriigi õigusnormide kehtestamine ja kohaldamine (seaduse nr 220/2010 artikli 1 lõike 78 punkti b alapunktid 4, 8, 9, 17, 23 ja 25), mis näevad varasemat lepingut täiendava aktiga ette uusi nõudeid ja kohustusi kontsessiooniomanikele (jätmata neile oma tegevuse nõuetega vastavusse viimiseks mingit tähtaega)?“
III. Analüüs
A. Esimene küsimus
13. Oma esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada sisuliselt seda, kas asjaolu, et liikmesriigi konstitutsioonikohus on liikmesriigi meetme tunnistanud põhiseaduslikuks, mõjutab kuidagi ELTL artiklist 267 liikmesriikide viimase astme kohtutele tulenevat kohustust taotleda ELi õiguse tõlgendamise küsimuses eelotsusetaotlust Euroopa Kohtult, kui liikmesriigi õigusnormid, mille põhjal konstitutsioonikohus oma otsuse tegi, on asjaomaste ELi õigusnormidega sarnased.
14. Sellele küsimusele on minu arvates üpris lihtne vastata.
15. Nagu Tšehhi ja Itaalia valitsus ning komisjon on oma seisukohtades väljendanud, olen ka mina arvamusel, et asjaolu, et liikmesriigi konstitutsioonikohus on liikmesriigi meetme tunnistanud põhiseaduslikuks, ei saa kuidagi mõjutada liikmesriigi kohtutele ELTL artiklist 267 tulenevaid õigusi ja kohustusi. Seda järeldust ei mõjuta ka asjaolu, et konstitutsioonikohtu tõlgendatud liikmesriigi põhiseaduse sätted või põhimõtted on sarnased teatavate ELi õiguse sätete või põhimõtetega.
16. Esiteks tuleb meeles pidada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei mõjuta asjaolu, et liikmesriigi kohus võib liikmesriigi meetme põhiseaduslikkuse kohta esitada küsimuse liikmesriigi konstitutsioonikohtule või et seda on juba tehtud, kuidagi selle kohtu õigust või olenevalt olukorrast kohustust esitada ELTL artikli 267 alusel eelotsusetaotlus Euroopa Kohtule. Liikmesriikide kohtutel on asja saatmiseks Euroopa Kohtusse tõepoolest kõige ulatuslikumad volitused, kui nad leiavad, et nende lahendada olevas asjas on tekkinud küsimusi ELi õigusnormi tõlgendamise või kehtivuse kohta, mille kohta nad peavad seisukoha võtma.(5)
17. Lisaks on Euroopa Kohus otsustanud, et ELi õigusega seonduvat kohtuasja lahendav liikmesriigi kohus, kes leiab, et liikmesriigi õigusnorm on vastuolus mitte üksnes liidu õigusega, vaid ka põhiseadusega, ei ole ELTL artiklis 267 ette nähtud õigusest ja kohustusest – esitada Euroopa Kohtule küsimusi – ilma jäetud ega vabastatud seetõttu, et liikmesriigi õigusnormi põhiseadusvastasuse tuvastamiseks on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtusse pöördumine kohustuslik.(6) Liikmesriigi õigusnormid, mis takistavad nii enne põhiseaduslikkuse küsimuse edasisaatmist kui ka pärast selle küsimuse kohta tehtud otsust liikmesriigi kohtutel kasutada või täita ELTL artiklis 267 ette nähtud õigust ja kohustust esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimusi, on seega ELi õigusega vastuolus.(7) Seega peavad liikmesriikide kohtud saama vabalt esitada Euroopa Kohtule küsimusi ELi õiguse tõlgendamise kohta, mis neil tekivad, kui nad leiavad, et kõrgema astme kohtu antud õigusliku hinnangu tõttu võidakse teha kohtuotsus, mis on vastuolus liidu õigusega.(8)
18. Need põhimõtted on kehtivad eriti siis, kui konstitutsioonikohus ei ole oma otsuses tõlgendanud ELi õigust, vaid piirdunud vaid riigisisese õigusega. Kohtuotsusest Cilfit(9) tulenevalt võib liikmesriigi viimase astme kohus eelotsusetaotluse Euroopa Kohtule esitamata jätta ainult siis, kui on täidetud acte clair’i või acte éclairé’i tingimus. Põhjus seisneb selles, et sellises olukorras võib liikmesriigi kohus põhjendatult asuda seisukohale, et nõuetekohasel kohaldamisel on ELi õigus niivõrd ilmselge, et tõstatatud küsimuse lahendamise viisis ei jää mingit mõistlikku kahtlust.(10)
19. On aga raske aru saada, kuidas saab liikmesriigi konstitutsioonikohtu poolt liikmesriigi õigusele antud tõlgendus aidata hajutada kahtlusi ELi õiguse nõuetekohase tõlgendamise üle. Kuigi liikmesriikide ja liidu õigussüsteemid on eri tasanditel omavahel tihedalt läbi põimunud, jäävad nad üksteisest väga erinevateks. Nagu Euroopa Kohus kohtuotsuses Cilfit(11) märkis: isegi kui neis süsteemides kasutatakse samu (või sarnaseid) mõisteid, ei pruugi neil mõistetel olla sama tähendus.
20. ELTL artikli 267 tõlgendust, mille käesolevas ettepanekus välja pakun, ei sea kahtluse alla ka eelotsusetaotluses mainitud asjaolu, et üksikisikud võivad kohtuotsustest Francovich(12) ja Köbler(13) tulenevalt saada hüvitist ELi õiguse rikkumise eest liikmesriikide kohtute poolt. Nagu komisjon on õigesti märkinud, on kohtuasutuste vigade korral põhjendatult liikmesriigi vastutusele tuginemine kõigest viimane võimalus. Liikmesriigi vastutuse tuvastamise hagiga taotletakse ainult ELi õiguse rikkumisega tekitatud kahju heastamist, mitte ELi õiguse ühetaolise kohaldamise tagamist, mis on ELTL artikli 267 eesmärk.
21. Nagu Euroopa Kohus on rõhutanud arvamuses 2/13, on ELi aluslepingutega loodud kohtusüsteemi alustala ELTL artiklis 267 ette nähtud eelotsusemenetlus, mille eesmärk on Euroopa Kohtu ja liikmesriikide kohtute vahelise dialoogi loomise teel tagada liidu õiguse tõlgendamise ühtsus.(14) Seega kahandaks käesolevas ettepanekus välja pakutud tõlgendusest erinev tõlgendus ELTL artikli 267 tõhusust.
22. Samuti ei näe ma kuritarvitamise riski, mida kardab eelotsusetaotluse esitanud kohus. Eelotsusemenetlus on poolte taotlustest täiesti sõltumatu.(15) Kuigi pooled võivad liikmesriigi kohtule teha ettepaneku esitada Euroopa Kohtule üks või mitu küsimust ja soovitada nende küsimuste sisu, otsustab siiski vaid liikmesriigi kohus, kas ta esitab need küsimused Euroopa Kohtule ja kui, siis millised täpselt. ELTL artikliga 267 loodud süsteemis on liikmesriikide kohtutele jäetud tähtis ülesanne sõeluda poolte ettepanekuid eelotsusetaotluse esitamiseks ja vajaduse korral küsimusi ELi õiguse tõlgendamise ja kehtivuse kohta, mis on vaja esitada Euroopa Kohtule.
23. Seega tuleks esimesele küsimusele vastata nii, et asjaolu, et liikmesriigi konstitutsioonikohus on liikmesriigi meetme tunnistanud põhiseaduslikuks, ei mõjuta kuidagi ELTL artiklist 267 liikmesriikide viimase astme kohtutele tulenevat kohustust taotleda ELi õiguse tõlgendamise küsimuses eelotsusetaotlust Euroopa Kohtult isegi siis, kui liikmesriigi õigusnormid, mille põhjal konstitutsioonikohus oma otsuse tegi, on asjaomaste ELi õigusnormidega sarnased.
B. Teine küsimus
24. Oma teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada sisuliselt seda, kas aluslepingu siseturgu reguleerivate sätetega, harta artikliga 16 või õiguspärase ootuse üldpõhimõttega on vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid nagu käesolevas asjas käsitletavad, mis näevad ette rahalised, tehnilised ja kutsealased nõuded nii olemasolevatele kui ka uutele kontsessiooniomanikele hasartmänguteenuste sektoris.
25. Sellele küsimusele tuleks vastata eitavalt.
1. ELTL artiklid 26, 49, 56 ja 63
a) Puhtriigisisese olukorra olemasolu
26. Global Starneti kriitika näib valdavas osas olevat suunatud sellele, et seadusega nr 220/2010 kehtestati kontsessiooniomanikele uued nõuded, mis hõlmavad ka olemasolevaid kontsessioone. Global Starnet ei vaidlusta asjaolu, et Itaalia ametiasutused võivad kehtestada neid nõudeid kontsessiooniomanikele üldiselt, kuid ainult selles osas, kus need hõlmavad ka turul juba tegutsevaid kontsessiooniomanikke.
27. Sellisel juhul, nagu Global Starnet sisuliselt väidab, tekib võimalik takistus – eriti suuremate kulude näol – nende teenuseosutajate tegevusele, kes on Itaalias juba asutatud ja osutavad Itaalia klientidele teenuseid. Global Starnet ei väida, et need nõuded võivad välismaal asutatud ettevõtjaid heidutada alustamast tegevust Itaalias või osutamast piiriüleseid hasartmänguteenuseid.
28. Seda silmas pidades tekivad põhjendatud kahtlused selles, kas olukord, mille üle Global Starnet kaebab, on omane ainult Itaaliale, mistõttu see jääks siseturgu reguleerivate õigusnormide kohaldamisalast välja. Tõepoolest, väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole EL toimimise lepingu sätted, mis reguleerivad asutamisvabadust, teenuste osutamise vabadust ja kapitali vaba liikumist, kohaldatavad olukorras, mille kõik asjaolud on üheainsa liikmesriigi sisesed.(16) Konkreetsemalt on Euroopa Kohus sedastanud, et ELTL artikkel 56 ei hõlma liikmesriikide meetmeid, mille tõttu kõnealuse teenuse osutamisel tekivad üksnes lisakulud ning mis mõjutavad ühtviisi teenuste osutamist nii liikmesriigist liikmesriiki kui ka liikmesriigi sees.(17) Minu arvates kehtib sama põhimõte mutatis mutandis ka ELTL artiklite 49 ja 63 kohta.
29. Asjaomaste meetmete võimalik mõju liidusisesele kaubandusele oleks seega liiga ebakindel ja kaudne selleks, et neid meetmeid saaks käsitleda mis tahes vabadust riivavana.(18) Seda silmas pidades tundub, et ELTL artiklid 26, 49, 56 ja 63 ei ole põhikohtuasjas kohaldatavad.
30. Kohtuistungil aga kaitses komisjon ELTL artikli 49 väga laia tõlgendust väitega, et juba asjaolust, et põhikohtuasja kaebaja ei ole Itaalia ettevõtja, piisab selleks, et lugeda see säte kohaldatavaks. Komisjon väidab sisuliselt, et kuna kõne all olevatel siseriiklikel sätetel võib olla piirav mõju asjaomase majandustegevusega tegelemisele Itaalias, võib nende sätete näol olla tegemist asutamisvabaduse piirangutega. Komisjon viitab oma väidete toetuseks kohtuotsusele CaixaBank France(19).
31. Kuid see kohtuotsus ei toeta sugugi komisjoni väiteid, vaid hoopis vastupidist seisukohta.
32. Kohtuasjas CaixaBank France tehtud ettepanekus selgitas kohtujurist Tizzano põhjalikult, miks komisjoni pakutav tõlgendus ei ole õige. Täpsemalt märkis ta pärast kohtupraktika põhjalikku analüüsi, et „on raske pidada siseriiklikke sätteid, mis reguleerivad majandustegevust ilma selle tegevuse alustamist otseselt mõjutamata ning ilma õiguslikult või faktiliselt siseriiklike ja välismaa ettevõtjate vahelist diskrimineerimist põhjustamata, asutamislepinguga vastuolus olevaks ainuüksi põhjusel, et sellised siseriiklikud sätted vähendavad sellise tegevuse majanduslikku atraktiivsust“. Ta asus seisukohale, et „kui mittediskrimineerimise põhimõtet on järgitud […], ei saa siseriiklikku meedet pidada isikute vaba liikumise piiranguks, välja arvatud juhul, kui kõnealune meede oma eesmärgi ja mõju tõttu otseselt mõjutab turule juurdepääsu“.(20)
33. Seda silmas pidades ja asja asjaolusid kaaludes tuli ta järeldusele, et tolles kohtuasjas vaidluse all olnud meede paneb välismaa pankade tütarettevõtjad tegelikult ebasoodsamasse olukorda võrreldes Prantsuse pankadega ja kujutab endast seega asutamislepinguga keelatud asutamisvabaduse piirangut.(21) Euroopa Kohus näib oma otsuses selle hinnanguga täielikult nõustuvat. Euroopa Kohus juhtis tähelepanu nende meetmete tegelikele diskrimineerivatele aspektidele ja selgitas, kuidas need võivad takistada välismaiste pankade tütarettevõtjate pääsu Prantsuse turule.(22)
34. Seevastu käesoleva asja kohtutoimikus ei ole midagi sellist, mille põhjal võiks arvata, et vaidlusalused õigusnormid võivad kuidagi mõjutada liidusisest kaubandust. Kuid kui Euroopa Kohus peaks siiski tulema järeldusele, et kuigi käesolevas asjas näivad asjaolud hõlmavat ainult üht liikmesriiki ja vaidlusaluste õigusnormide puhul ei saa välistada teatava piiriülese mõju olemasolu,(23) oleksid need õigusnormid ikkagi ELi siseturgu reguleerivate normidega kooskõlas ja seda põhjustel, mida kirjeldan allpool.
b) Asutamisvabaduse piirangu olemasolu
35. Esiteks tuleb välja selgitada, milline Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) viidatud siseturusäte ELTLs on käesolevas menetluses kohaldatav. Consiglio di Stato viitab eristusi tegemata mitmele sättele: ELTL artiklid 26, 49, 56 ja 63.
36. Kui arvata, et põhikohtuasjas kõne all olev olukord ei hõlma ainult Itaaliat, tundub mulle, et selle suhtes tuleks kohaldada ELTL artiklit 49. Vaidlusalused õigusnormid piiravad tegelikult ettevõtjate võimalusi osutada Itaalias hasartmänguteenuseid.
37. Teisalt tundub, et ELTL artiklid 26, 56 ja 63 ei ole käesolevas menetluses olulised. Tõepoolest paistab, et ELTL artikkel 26 ei sisalda vähemalt käesoleva asja asjaolusid silmas pidades mitte midagi piiravamat kui ELTL artiklid 49, 56 ja 63. ELTL artikkel 56 jällegi ei ole kohaldatav põhjusel, et reguleeritud tegevuseks on nõutav asutamine Itaalias. Lõpetuseks tundub, et vajalik ei ole ka vaidlusaluste õigusnormide eraldi analüüsimine ELTL artikli 63 valguses: kui üldse, on võimalik mõju kapitali piiriülesele liikumisele seda piiravat mõju täiendav ja sellest lahutamatu, mis võib kõnesolevatest meetmetest tuleneda nende teenuste osutamisele, mille jaoks seda kapitali kasutatakse.(24)
38. Sellegipoolest tahaksin ELTL artikliga 49 keelatud piirangu olemasoluga seoses meelde tuletada, et kõik meetmed, mis keelavad või takistavad selles sättes tagatud vabaduste teostamist või muudavad need vähem atraktiivseks, tuleb lugeda asutamisvabadust ja/või teenuste osutamise vabadust piiravaks.(25)
39. Seega kui Euroopa Kohus ei asu seisukohale, et vaidlusaluste õigusnormide mõju hõlmab ainult Itaaliat, peab ta järeldama, et nende näol on tegemist piiranguga ELTL artikli 49 tähenduses. Tõepoolest võib hasartmänguteenuste kontsessioonide saamiseks raskemate nõuete kehtestamine heidutada välismaiseid ettevõtjaid Itaalias hasartmänguteenuseid osutama hakkamast.
c) Sobiva ja proportsionaalse põhjenduse olemasolu
40. Järgmiseks tuleb analüüsida, kas asutamisvabaduse piirangud võivad olla põhjendatud. Selleks kuuluvad hasartmänge reguleerivad õigusnormid väljakujunenud kohtupraktika kohaselt valdkonda, kus liikmesriikide vahel esinevad märkimisväärsed kõlblusest tulenevad, usulised ja kultuurilised erinevused. Kuna antud valdkonda ei ole liidu tasandil ühtlustatud, siis on liikmesriikidel laiaulatuslik kaalutlusõigus küsimuses, kui kõrget tarbijakaitse ja ühiskondliku korra kaitse taset nad kõige sobivamaks peavad.(26)
41. Liikmesriigid on seega vabad määrama kindlaks oma hasartmängupoliitika eesmärgid ja vajaduse korral täpselt määratlema soovitud kaitse taseme.(27) Eelkõige on liikmesriikidel õigus soovida selles valdkonnas iseäranis kõrge kaitsetaseme saavutamist.(28) Siiski peavad piirangud, mille liikmesriigid kehtestavad, vastama Euroopa Kohtu praktikast nähtuvatele nõuetele, mis puudutavad nimelt põhjendatust üldisest huvist tulenevatel põhjustel ja proportsionaalsust.(29)
42. Et teha seega kindlaks, kas asjaomased piirangud võivad olla põhjendatud, tuleb ühelt pool tuvastada, mis eesmärke vaidlusaluste õigusnormidega taotletakse, ja teiselt poolt teha kindlaks, kas need õigusnormid on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.
43. Mis puudutab esimest punkti, siis nähtub vaidlusalustest õigusnormidest ja eelotsusetaotlusest, et nende õigusnormide eesmärk on eelkõige suurendada kontsessiooniomanike kasumlikkust ja rahalist usaldusväärsust ning nende head mainet ja üldist usaldusväärsust, ja võidelda kuritegevusega.
44. Arvestades olukorda, milles kontsessiooniomanikud tegutsevad, on need kahtlemata eesmärgid, millega on ELTL artikli 49 kohased piirangud põhjendatavad. Euroopa Kohus on järjepidevalt sedastanud, et eesmärk tagada, et kihlveo- ja hasartmänguteenuste osutajate finants‑ ja majandusseisund on niisugune, et nad suudavad täita kohustused, mis neil kihlveovõitjate ees tekkida võivad, võib kujutada endast ülekaalukast üldisest huvist lähtuvat kaalutlust, millega saab põhjendada põhivabaduste piirangut.(30) Sarnasele järeldusele tuli Euroopa Kohus eesmärgi puhul, mis on suunatud kihlvedude ja hasartmängudega seotud kuritegevuse vastu võitlemisele.(31)
45. Mis puudutab teist punkti, siis tuleb esiteks kindlaks määrata, kas vaidlusalused õigusnormid sobivad nende eesmärkide saavutamisele kaasaaitamiseks, ja seejärel, kas nad lähevad selleks vajalikust kaugemale.
46. Neist aspektidest esimese puhul olen seisukohal, et sellised nõuded nagu kohustus hoida võla ja omakapitali suhe teatud väärtuse piires ning taotleda eelnevat luba, kui tahetakse kasumit kasutada muuks otstarbeks kui kontsessiooniga hõlmatud tegevusse investeerimiseks, on selgesti ja otseselt seotud eesmärgiga suurendada kontsessiooniomanike kasumlikkust ja rahalist usaldusväärsust. Mulle tundub, et ka kasumi kasutamise nõue on vähemalt mingis osas seotud eesmärgiga võidelda kihlvedude ja hasartmängudega seotud kuritegevuse vastu. Tõepoolest tundub, et kõnealune meede on sobiv tagama, et kihlvedudest ja hasartmängudest laekuvat tulu ei suunata mingisse muusse tegevusse.
47. Ka eelneva loa hankimise kohustus toiminguteks, millega kaasnevad kontsessiooniomaniku isikut puudutavad muudatused ja kontsessiooniomanikule kuuluvate osaluste üleandmine, millega võib kaasneda kapitali adekvaatsuse määra vähenemine, on suunatud eespool nimetatud eesmärgile tagada kontsessiooniomanike elujõulisus. Need meetmed on ilmselgelt mõeldud tagama seda, et kontsessiooniomanikelt nõutav tehniline, majanduslik ja finantsseisund on olemas mitte ainult kontsessioonide andmise ajal, vaid jääb samaks ka kogu kontsessiooni kehtivusajal. Ka avaliku korra ja julgeolekuga seotud eesmärgid ei näi nende nõuete puhul kauged. Tegelikult on need mõeldud vältima seda, et ettevõtjad, kes ei suuda täita eetilisi ja kutsealaseid nõudeid, saavad otseselt või mõne teise kontsessiooniomaniku ülevõtmise teel kaudselt hankida kontsessioone.
48. Mis puudutab seega rangelt proportsionaalsuse aspekti, siis meenutan, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas vaidlusalused õigusnormid ei lähe nendega taotlevate eesmärkide saavutamiseks vajalikust kaugemale.(32)
49. Et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule vastus, millest sellel on võimalikult palju kasu, võib Euroopa Kohus siiski esitada täpsustused selle kohta, millest analüüsimisel tuleks lähtuda. Arvestades kaalutlusõigust, mis Itaalia ametiasutustel selles valdkonnas on, võivad olulised olla järgmised tegurid.
50. Esiteks tundub, et kohustus hoida võla ja omakapitali suhe teatud väärtuse piires – tingimusel, et see väärtus on mõistlik ega ole ebaproportsionaalne, millest tulenevalt võib ettevõtjale tekkida vastutus oma klientide ees – ei ole ületamatu usaldusväärse ettevõtja jaoks, kes soovib tegelda panuste kogumisega. Kohtutoimikus ei viita miski sellele, et vähem piiravad meetmed oleksid võinud olla taotletavate eesmärkide saavutamiseks sama tõhusad.
51. Teiseks peaks eelotsusetaotluse esitanud kohus arvesse võtma asjaolu, et vaidlusalused õigusnormid ei kehtesta seaduse nr 220/2010 artikli 1 lõike 78 punkti b alapunktides 8, 9 ja 17 ette nähtud tegevusele täielikku keeldu, vaid ainult eelneva loa taotlemise kohustuse. Nende kõigest teatavate tehingute üle riiklikku järelevalvet kehtestavate õigusnormide piirav mõju on seega piiratud. Sellegipoolest tahaksin meenutada väljakujunenud kohtupraktikat, mille kohaselt peab eelneva loa süsteemi kehtestamine põhinema objektiivsetel, mittediskrimineerivatel ja varem teada olevatel kriteeriumidel, nii et siseriiklike ametiasutuste kaalutlusõiguse teostamine oleks piiritletud, et seda ei saaks meelevaldselt kasutada.(33)
52. Komisjon aga väidab, et lihtsa teatamise süsteem oleks selles osas võinud olla vähem piirav. Mina aga ei näe, kuidas selline süsteem saaks aidata saavutada Itaalia seadusandja taotletavaid eesmärke sama tõhusalt kui vaidlusalused õigusnormid. On selge, et eelnevate lubade süsteemis saavad ametiasutused kohe reageerida tehingutele, mida nad peavad problemaatiliseks, takistades neil tehingutel toimuda või nõudes enne nende kohta otsuse tegemist lisateavet. Teatamise süsteemi mõte aga on ainult anda ametiasutustele teada, et teatavad tehingud on toimunud või kavas, kuid see ei anna ametiasutustele õigust sekkuda.
53. Lõpetuseks asun karistuste osas, mida uute nõuete rikkumise eest kontsessiooniomanikele määratakse, seisukohale, et need kaasnevad paratamatult vaidlusaluste õigusnormidega kehtestatud uute nõuetega. Nende eesmärk on ju tagada, et ettevõtjad täidavad neid nõudeid. Seega sõltub vastus küsimusele, kas vaidlusaluste õigusnormidega ette nähtud karistused on kooskõlas ELi vaba liikumist reguleerivate normidega, peamiselt kahest tegurist. Esiteks, kui nõuded, mille rikkumise eest neid karistusi määratakse, on vastuolus ELTL artikliga 49, siis on ka need karistused ELi õigusega vastuolus.(34) Teiseks, isegi kui nõuded ise on ELi õigusega kooskõlas, ei pruugi seda olla nende rikkumise eest määratavad karistused, kuna need on vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega. Nii oleks see siis, kui karistus on rikkumise raskuse suhtes sedavõrd ebaproportsionaalne, et see muutub takistuseks aluslepingutes sätestatud vabaduste kasutamisel.(35)
54. Mis puudutab neist teguritest esimest, siis olen juba märkinud, et minu arvates ei ole uued nõuded ELTL artikliga 49 vastuolus. Teist tegurit aga peab eelotsusetaotluse esitanud kohus ise kontrollima, kuna eelotsusetaotlus ei sisalda põhjalikku teavet nende karistuste laadi ja suuruse kohta.
d) Piisava üleminekuperioodi olemasolu
55. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab ka tõsiasja, et vaidlusalused Itaalia õigusnormid ei jäta olemasolevatele kontsessiooniomanikele oma tegevuse uute nõuetega vastavusse viimiseks mingit üleminekuaega.
56. Pean tunnistama, et see avaldus tekitab minus pisut segadust. Seaduse nr 220/2010 artikli 1 lõikest 79 endast nähtub tegelikult, et olemasolevatel kontsessiooniomanikel on aega 180 päeva, et alla kirjutada olemasoleva lepingu lisale, mis sisaldab uusi nõudeid. Global Starnet kinnitas seda kohtuistungil.
57. Minu arvates ei saa kuut kuud sugugi pidada lühikeseks või väheoluliseks.
58. Igal juhul peab eelotsusetaotluse esitanud kohus ise hindama, kas see periood on piisav, arvestades, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt tuleb küsimuse hindamisel, kas üleminekuperiood on – näiteks põhikohtuasjas kõne all olevas olukorras – enne uute piirangute jõustumist vajalik, arvesse võtta kõiki olulisi asjaolusid. Teisisõnu ei ole Euroopa Kohus teinud järeldust, et liikmesriigid peavad oma õigusnormides ELi õigusest tulenevalt alati ette nägema üleminekuperioodi, et ettevõtjad saaksid kohaneda muutustega konkreetse õigusvaldkonna poliitikas.(36) See kehtib ka kihlveo- ja hasartmänguteenuste sektoris.(37)
2. Harta artikkel 16
59. Vaidlusaluste Itaalia õigusnormide eraldi analüüsimine harta artikli 16 valguses ei ole minu arvates vajalik.
60. Esiteks ei ole eelotsusetaotluses ühtki asjaolu või väidet konkreetselt harta artikli 16 võimaliku rikkumise kohta. Eelotsusetaotlus keskendub tegelikult ELi siseturgu reguleerivate normide võimaliku rikkumise küsimusele.
61. Teiseks on Euroopa Kohus juba järeldanud, et hasartmänguteenuseid reguleerivate siseriiklike õigusnormidega kehtestatud piirangute analüüs ELTL artikli 56 alusel hõlmab ka võimalikke piiranguid, mis tulenevad neist harta artiklites 15–17 ette nähtud õiguste ja vabaduste teostamisele. Nende eraldi analüüsimine ei ole seega vajalik.(38)
3. Õiguspärase ootuse põhimõte
62. Viimaseks ei näe ma, kuidas saaks õiguspärase ootuse põhimõttele tuginevat väidet ELi õiguse kohaselt pidada põhjendatuks.
63. Alustuseks meenutan, et õigus tugineda õiguspärase ootuse põhimõttele eeldab, et huvitatud isik on kinnitatud ja usaldusväärsetest allikatest saanud kindlad, tingimusteta ja ühtelangevad tagatised.(39) See tähendab ühelt poolt, et konkreetse olukorraga seotud ootused, mis väärivad ELi õiguse kohaselt kaitset, on tekitanud ELi institutsioon(40) või mõni muu asutus, kes liitu n-ö esindab (nt liikmesriigi ametiasutused, kelle ülesanne on ELi õiguse ülevõtmine või rakendamine),(41) ja teiselt poolt, et need ootused on nurjanud samuti ELi institutsioon või mõni muu asutus, kes liitu n-ö esindab.(42)
64. Nagu aga paistab, ei ole käesolevas asjas ükski neist tingimustest täidetud. Ühelt poolt ei ole ELi institutsioon ega liitu esindav liikmesriigi asutus andnud ühtki lubadust. Teiselt poolt ei ole ühtki ELi meedet, mis on mõjutanud põhikohtuasja kaebaja olukorda. Kui Global Starnetile kohtuistungil selle kohta küsimusi esitati, vastas see järgmiselt: i) väidetavad lubadused tulenevad kõigest konkreetsete liikmesriigi õigusnormide (s.o enne vaidlusaluste õigusnormide vastuvõtmist kehtinute) olemasolu tõsiasjast ja ii) väidetav rikkumine on kõigest vaidlusaluste õigusnormide vastuvõtmise tagajärg.
65. Järelikult ei ole põhikohtuasjas kõne all oleval olukorral isegi selles küsimuses mingit olulist ELi mõõdet. Neil asjaoludel saaks õiguspärase ootuse kaitsmise vajadust väita – kui üldse – ainult liikmesriigi õiguse alusel. Igatahes on selge, et tingimused, mil selline väide saab ELi õiguse kohaselt olla edukas, ei ole täidetud.
66. Euroopa Kohus ongi järjepidevalt tulnud järeldusele, et ettevaatlikul ja mõistlikul ettevõtjal ei saa pädevate ametivõimude sõnaselgete lubaduste ja kinnituste puudumisel olla õiguspärast ootust kehtiva olukorra säilimise osas, kuna ametivõimud võivad oma kaalutlusõigust kasutades seda olukorda muuta.(43) Selliseid sõnaselgeid lubadusi ja kinnitusi aga, nagu eespool märgitud, käesolevas asjas antud ei ole.
67. Käesolevas asjas tundub see minu arvates seda enam tõepärane sellepärast, et Global Starnet nõustus osalema katseprogrammis, mille eest ta sai õiguse oma kontsessioonide automaatsele pikendamisele. Minu arvates on katseperioodi mõte just nimelt katsetada kindlaksmääratud aja jooksul uute teenuste toimimist ning neid reguleerivate eeskirjade piisavust ja tõhusust. Seepärast võib arvata – ja ettevaatlik ettevõtja peaks sellest teadlik olema –, et neid eeskirju võidakse katseperioodi lõppedes muuta.
68. Lõpetuseks juhin tähelepanu veel Euroopa Kohtu järeldusele, et Itaalia ametivõimud peavad vähemalt teatavatel asjaoludel tagama, et nii olemasolevatele kui ka uutele kontsessiooniomanikele kehtivad samad tingimused, nii et neil oleksid turul võrdsed võimalused.(44) Arvestades seda ning ka hasartmängu- ja kihlveoteenuste sektori tundlikkust, ei saa ettevõtjad eeldada, et nende tegevust reguleerivaid eeskirju nende valduses olevate kontsessioonide kehtivusajal ei muudeta (ja veel vähem siis, kui nende kontsessioone pikendatakse). Teisisõnu ei saa pelgalt tõsiasi, et teatavaid eeskirju (eriti tehnilisi, nagu põhikohtuasjas vaidluse all olevad) on muudetud – sealhulgas nii, et see puudutab ka olemasolevaid kontsessiooniomanikke –, automaatselt tähendada seda, et õiguspäraseid ootusi on rikutud.
4. Järeldus teise küsimuse kohta
69. Eespool kirjeldatut arvesse võttes tuleks teisele küsimusele vastata nii, et ELTL artikleid 49, 56 ja 63, harta artiklit 16 ja õiguspärase ootuse üldpõhimõtet on õige tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid nagu käesolevas asjas käsitletavad, mis näevad ette rahalised, tehnilised ja kutsealased nõuded nii olemasolevatele kui ka uutele kontsessiooniomanikele hasartmänguteenuste sektoris.
70. Selle punkti lõpetuseks pean kasulikuks veel kord rõhutada, et vaidlusaluste meetmete vastuvõtmisega võivad, kui üldse, tekkida küsimused seoses Itaalia haldus- või lepinguõigusega – ja see on valdkond, mida on pädevad käsitlema Itaalia kohtud. Kohtutoimikus sisalduva teabe ja Global Starneti väidete põhjal otsustades ei näe ma nende meetmete puhul mingit vastuolu ELi õigusega.
IV. Ettepanek
71. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
– asjaolu, et liikmesriigi konstitutsioonikohus on liikmesriigi meetme tunnistanud põhiseaduslikuks, ei mõjuta kuidagi ELTL artiklist 267 liikmesriikide viimase astme kohtutele tulenevat kohustust taotleda ELi õiguse tõlgendamise küsimuses eelotsusetaotlust Euroopa Kohtult isegi siis, kui liikmesriigi õigusnormid, mille põhjal konstitutsioonikohus oma otsuse tegi, on asjaomaste ELi õigusnormidega sarnased;
– ELTL artikleid 49, 56 ja 63, harta artiklit 16 ja õiguspärase ootuse üldpõhimõtet on õige tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid nagu käesolevas asjas käsitletavad, mis näevad ette rahalised, tehnilised ja kutsealased nõuded nii olemasolevatele kui ka uutele kontsessiooniomanikele hasartmänguteenuste sektoris.