MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NILSA WAHLA
od 8. lipnja 2017.(1)
Predmet C‑322/16
Global Starnet Ltd
protiv
Ministero dell’Economia e delle Finanze
Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Obveza nacionalnog suda posljednjeg stupnja da Sudu uputi prethodno pitanje – Presuda ustavnog suda – Ograničenje slobode pružanja usluga – Ograničenje slobode poslovnog nastana – Dodjela novih koncesija za zakonite igre na sreću – Nove obveze koncesionarâ – Opravdanje – Proporcionalnost”
1. Predmetnim zahtjevom za prethodnu odluku od Suda se ponovno traži da ocijeni jesu li određeni aspekti talijanskog zakonodavstva u sektoru klađenja i igara na sreću u skladu s pravilima Ugovora koja se odnose na unutarnje tržište kao i s nekim općim načelima prava Unije(2).
2. Iz predmetnog postupka osobito proizlaze pitanja o tome je li pravilima Ugovora koja se odnose na unutarnje tržište, članku 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) ili općem načelu zaštite legitimnih očekivanja protivno nacionalno zakonodavstvo kojim su predviđene nove financijske, tehničke i stručne obveze koje vrijede i za postojeće i za nove koncesionare za usluge igara na sreću.
I. Pravni okvir
A. Nacionalno pravo
3. U članku 1. stavku 77. Legge del 13 dicembre 2010 n. 220, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011) (Zakon br. 220/2010 od 13. prosinca 2010., mjere za godišnji i višegodišnji proračun)(3) predviđeno je:
„Kako bi se u okviru priređivanja i upravljanja djelatnostima kockanja osigurala ravnoteža između javnih i privatnih interesa, uzimajući u obzir državni monopol u tom sektoru, […] i načela, uključujući ona Europske unije, o primjeni odabira na temelju nadmetanja radi osnaživanja borbe protiv nepravilnih ili nezakonitih igara na sreću u Italiji, kao i radi proširenja zaštite potrošača, osobito zaštite maloljetnika, održavanja javnog reda, suzbijanja igara na sreću među maloljetnicima i pojave organiziranog kriminala u tom sektoru […] Agenzia delle Dogane e dei Monopoli [Talijanska agencija za carine i monopole, u daljnjem tekstu: AAMS] bez odgode ažurira okvirni ugovor kojim se dodjeljuju koncesije za javne igre na sreću i prikupljanje javnih oklada koje se ne odvija preko interneta.”
4. Člankom 1. stavkom 78. Zakona br. 220/2010 uvedene su nove obveze za koncesionare za javne igre na sreću i prikupljanje javnih oklada koje se ne odvija preko interneta, a osobito obveze:
– održavanja udjela duga ispod predviđene granice (članak 1. stavak 78. točka (b) podtočka 4.);
– podnošenja zahtjeva za prethodno odobrenje za: radnje u okviru kojih dolazi do subjektivnih promjena u pogledu koncesionara; prijenose udjela koncesionara koji mogu rezultirati smanjenjem stope adekvatnosti kapitala; uporabu viška dobiti u svrhe koje ne uključuju ulaganja u djelatnosti obuhvaćene koncesijom (članak 1. stavak 78. točka (b) podtočke 8., 9. i 17.);
– nastavljanja redovitog obavljanja djelatnosti dok se ta djelatnost ne prenese na novog koncesionara (članak 1. stavak 78. točka (b) podtočka 25.).
5. U članku 1. stavku 78. točki (b) podtočki 23. utvrđene su kazne za neispunjavanje obveza iz ugovora o koncesiji.
6. Obveze koncesionarâ predviđene člankom 1. stavkom 78. Zakona br. 220/2010 provedene su Međuodjelnom uredbom koju je 28. lipnja 2011. donio ravnatelj AAMS‑a (u daljnjem tekstu: Uredba AAMS‑a)(4). Te su obveze, čiji je cilj bio povećati dobit i financijsku stabilnost koncesionarâ i osnažiti njihov ugled i pouzdanost, nametnute i postojećim i novim koncesionarima.
II. Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
7. Društvo B Plus Giocolegale Ltd, sada društvo Global Starnet Ltd (u daljnjem tekstu: Global Starnet), nositelj je koncesije koju mu je AAMS dodijelio za izvedbu i vođenje internetske mreže za zakonite igre na sreću. Ono je sudjelovalo u programu, uspostavljenom putem Zakonske uredbe br. 39/2009, koji je koncesionarima omogućavao provedbu testiranja i kasnije pokretanje određenih sustava igara na sreću. Sudjelovanje u tom probnom programu davalo je koncesionarima pravo da im se koncesije produlje.
8. Nakon stupanja na snagu Zakona br. 220/2010 i Uredbe AAMS‑a, društvo Global Starnet podnijelo je pred Tribunale Amministrativo Regionale Lazio (Regionalni upravni sud u Laciju, Italija, u daljnjem tekstu: TAR Lazio) tužbu za poništenje te uredbe zato što su njegova prava kao koncesionara nezakonito povrijeđena. Ono je također zahtijevalo naknadu štete i poništenje poziva na nadmetanje koji je AAMS objavio za dodjelu koncesije za usluge povezane s uspostavom i vođenjem internetske mreže za zakonite igre na sreću. Zahtjevi društva Global Starnet temeljili su se i na nacionalnom pravu i na pravu Unije.
9. TAR Lazio je tužbu prihvatio u dijelu u kojem se odnosila na nacionalno pravo, ali je zaključio da ni talijanski ustav ni pravo Unije nisu povrijeđeni. Društvo Global Starnet protiv te je presude uložilo žalbu pred Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija).
10. Consiglio di Stato (Državno vijeće) presudom br. 4371 od 2. rujna 2013. djelomično je prihvatio žalbu društva Global Starnet. Osim toga, zauzevši stajalište da postoje dvojbe u vezi s ustavnošću članka 1. stavka 79. Zakona br. 220/2010, Consiglio di Stato (Državno vijeće) uputio je predmet Corte Costituzionale (Ustavni sud, Italija).
11. Corte Costituzionale (Ustavni sud) presudom br. 56 od 31. ožujka 2015. odlučio je da sporna nacionalna odredba ne povređuje talijanski ustav te je predmet vratio Consiglio di Stato (Državno vijeće).
12. Budući da dvoji o sukladnosti spornog nacionalnog zakonodavstva s pravom Unije, Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća pitanja:
„(1) Treba li članak 267. stavak 3. UFEU‑a tumačiti na način da ne postoji bezuvjetna obveza suda koji odlučuje u posljednjem stupnju da uputi prethodno pitanje radi tumačenja prava Unije ako je, u istom nacionalnom postupku, Corte costituzionale (Ustavni sud) ocijenio [ustavnost] nacionalnih propisa uz pomoć, u biti, normativnih parametara koji su jednaki onima čije se tumačenje zahtijeva od Suda, iako se od njih formalno razlikuju jer proizlaze iz ustavnih odredaba, a ne iz odredaba europskih Ugovora?
(2) Podredno, u slučaju da Sud na pitanje o tumačenju članka 267. stavka 3. UFEU‑a odgovori na način da je zahtjev za prethodnu odluku obvezan: protivi li se odredbama i načelima iz članaka 26. (unutarnje tržište), 49. (pravo poslovnog nastana), 56. (sloboda pružanja usluga), i 63. UFEU‑a (slobodno kretanje kapitala), članku 16. Povelje […] (sloboda poduzetništva) i općem načelu zaštite legitimnih očekivanja (koje je ‚jedno od temeljnih načela Europske unije’, kako je Sud utvrdio u presudi od 14. ožujka 2013., Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11) donošenje i primjena nacionalnog propisa (članak 1. stavak 78. točka (b) podtočke 4., 8., 9., 17., 23. i 25. Zakona br. 220/2010) kojim se […] uvode novi zahtjevi i obveze putem dodatka već postojećem ugovoru (i bez ikakvog roka za postupnu prilagodbu)?”
III. Analiza
A. Prvo pitanje
13. Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita ima li činjenica da je ustavni sud države članice nacionalnu mjeru proglasio sukladnom ustavu ikakav utjecaj na obvezu nacionalnih sudova posljednjeg stupnja na temelju članka 267. UFEU‑a da Sudu upute prethodno pitanje u vezi s tumačenjem prava Unije kada su nacionalna pravila na kojima se temelji ocjena ustavnog suda slična pravilima Unije.
14. Smatram da je odgovor na to pitanje jednostavan.
15. U skladu s očitovanjima koje su podnijele češka i talijanska vlada i Komisija, smatram da činjenica da je ustavni sud nacionalnu mjeru proglasio sukladnom ustavu ne može imati nikakav utjecaj na prava i obveze nacionalnih sudova na temelju članka 267. UFEU‑a. To vrijedi neovisno o tome imaju li odredbe ili načela nacionalnog ustava, kako ih tumači ustavni sud, sličnosti s određenim odredbama ili načelima prava Unije.
16. Kao prvo, treba imati na umu da u skladu s ustaljenom sudskom praksom mogućnost suda države članice da ustavnom sudu postavi pitanje o ustavnosti nacionalne mjere, ili činjenica da je takvo pitanje postavljeno, nema nikakav utjecaj na pravo ili, ovisno o slučaju, obvezu tog suda da na temelju članka 267. UFEU‑a uputi zahtjev za prethodnu odluku. Naime, nacionalni sudovi imaju najširu moguću diskreciju u pogledu upućivanja takvih zahtjeva Sudu ako smatraju da predmet koji se pred njima vodi otvara pitanja u pogledu tumačenja ili valjanosti odredbi prava Unije, a o kojima oni moraju odlučiti(5).
17. Sud je također istaknuo da nacionalni sud koji, u predmetu koji se odnosi na pravo Unije, smatra da je odredba nacionalnog prava ne samo protivna pravu Unije nego i neustavna ne gubi pravo ili se ne oslobađa obveze, predviđene u članku 267. UFEU‑a, da Sudu uputi pitanja u pogledu tumačenja ili valjanosti prava Unije zbog činjenice da je utvrđenje neustavnosti pravila nacionalnog prava podložno obveznom postupku pred ustavnim sudom(6). Stoga, nacionalno zakonodavstvo koje nacionalne sudove sprečava da, prije i/ili nakon postavljanja pitanja o ustavnosti, izvrše svoje pravo ili ispune svoju obvezu upućivanja prethodnog pitanja na temelju članka 267. UFEU‑a nije u skladu s pravom Unije(7). U skladu s tim, nacionalni sudovi, ako smatraju da bi ih pravna ocjena višeg suda mogla navesti na donošenje odluke suprotne pravu Unije, moraju Sudu Europske unije uputiti relevantna pitanja o tumačenju prava Unije(8).
18. Ta se načela primjenjuju a fortiori kada ustavni sud nije tumačio pravo Unije, nego je svoju odluku ograničio na pitanja tumačenja nacionalnog prava. U skladu sa sudskom praksom proizišlom iz presude Cilfit(9), nacionalni sud posljednjeg stupnja ne mora uputiti prethodno pitanje samo ako su ispunjeni uvjeti acte clair ili acte éclairé. To je zato što nacionalni sud, u tim okolnostima, opravdano može zauzeti stajalište da je pravilna primjena prava Unije toliko očita da ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji o načinu rješavanja postavljenog pitanja(10).
19. Međutim, teško je uvidjeti na koji način tumačenje domaćeg prava države članice od strane nacionalnog ustavnog suda može pridonijeti otklanjanju bilo kakvih sumnji u pogledu pravilnog tumačenja prava Unije. Iako su usko povezani na različitim razinama, pravni sustavi država članica i pravni sustav Unije međusobno su ipak različiti u svojoj osnovi. Osobito, kako je Sud istaknuo u presudi Cilfit(11), čak i kada se u njima koriste isti (ili slični) pojmovi, značenje tih pojmova ne mora biti isto.
20. Tumačenje članka 267. UFEU‑a koje se predlaže u ovom mišljenju ne dovodi u pitanje činjenica – spomenuta u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje – da pojedinci mogu, u skladu sa sudskom praksom proizišlom iz presuda Francovich(12) i Köbler(13), dobiti naknadu štete ako nacionalni sudovi povrijede pravo Unije. Kako je Komisija pravilno istaknula, mogućnost uspješnog pozivanja, u određenim okolnostima, na odgovornost države članice u slučaju sudskih pogrešaka predstavlja samo krajnje sredstvo. Jedina svrha tužbe kojom se utvrđuje odgovornost države članice je nadoknada štete uzrokovane povredom prava Unije, ali se tom tužbom ne doprinosi cilju osiguravanja ujednačene primjene prava Unije kojem teži članak 267. UFEU‑a.
21. Kako je Sud naglasio u mišljenju 2/13, kamen temeljac pravosudnog sustava zamišljenog Ugovorima Unije uspostavljen je prethodnim postupkom predviđenim u članku 267. UFEU‑a, koji uspostavljanjem dijaloga između sudova – točnije između Suda i sudova država članica – ima za cilj osigurati jedinstveno tumačenje prava Unije(14). Stoga bi tumačenje različito od onog koje se predlaže u ovom mišljenju umanjilo učinkovitost članka 267. UFEU‑a.
22. Također ne vidim nikakav povećani rizik od zlouporaba od strane stranaka, čega se sud koji je uputio zahtjev pribojava. Prethodni postupak potpuno je neovisan o bilo kakvim inicijativama stranaka(15). Iako stranke mogu nacionalnom sudu predlagati da Sudu uputi jedno ili više pitanja, kao što mu mogu predlagati i njihov sadržaj, isključivo nacionalni sud odlučuje trebaju li se Sudu uputiti pitanja, i ako trebaju, koja. U skladu sa sustavom uspostavljenim člankom 267. UFEU‑a, nacionalni sud mora igrati ključnu ulogu u filtriranju prijedloga stranaka da podnese zahtjev za prethodnu odluku i, ovisno o slučaju, pitanja u pogledu tumačenja i valjanosti prava Unije koja je potrebno postaviti Sudu.
23. U skladu s tim, na prvo pitanje treba odgovoriti na način da činjenica da je ustavni sud države članice proglasio nacionalnu mjeru sukladnom ustavu nema nikakav utjecaj na obvezu nacionalnih sudova posljednjeg stupnja na temelju članka 267. UFEU‑a da Sudu upute prethodno pitanje u vezi s tumačenjem prava Unije čak i ako su nacionalna pravila na kojima se temelji ocjena ustavnog suda slična relevantnim pravilima Unije.
B. Drugo pitanje
24. Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita jesu li pravilima Ugovora koja se odnose na unutarnje tržište, članku 16. Povelje ili općem načelu zaštite legitimnih očekivanja protivne nacionalne odredbe poput predmetnih, kojima se propisuju nove financijske, tehničke i stručne obveze koje vrijede i za postojeće i za nove koncesionare za usluge igara na sreću.
25. Na to pitanje treba negativno odgovoriti.
1. Članci 26., 49., 56. i 63. UFEU‑a
(a) Postojanje potpuno unutarnje situacije
26. Čini se da se glavnina kritika koje društvo Global Starnet navodi odnosi na činjenicu da su Zakonom br. 220/2010 koncesionarima nametnute nove obveze koje vrijede i za postojeće koncesije. Društvo Global Starnet ne osporava mogućnost talijanskih tijela da uvode te obveze za koncesionare općenito, nego samo u dijelu u kojem se primjenjuju i na koncesionare koji su već aktivni na tržištu.
27. U tom pogledu, društvo Global Starnet ponajprije prigovara stvaranju moguće prepreke – osobito u obliku povećanih troškova – obavljanju djelatnosti pružatelja usluga koji već imaju poslovni nastan u Italiji i pružaju usluge talijanskim klijentima. On ne tvrdi da te obveze mogu poduzetnike s poslovnim nastanom u inozemstvu odvratiti od uspostave poslovnog nastana u Italiji niti od pružanja prekograničnih usluga igara na sreću.
28. S obzirom na navedeno, mogu se pojaviti opravdane sumnje da je riječ o potpuno unutarnjoj situaciji ograničenoj isključivo na Italiju i stoga ne spada u područje primjene pravila koja se odnose na unutarnje tržište. Naime, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, odredbe UFEU‑a o slobodi poslovnog nastana, slobodi pružanja usluga i slobodnom kretanju kapitala ne primjenjuju se na situaciju koja je u svim aspektima ograničena na jednu državu članicu(16). Točnije, Sud je zaključio da nacionalne mjere čiji je jedini učinak opterećenje dotičnih usluga dodatnim troškovima i koje na isti način utječu na pružanje usluga između država članica kao i unutar iste države članice obično nisu obuhvaćene člankom 56. UFEU‑a(17). Smatram da isto načelo treba vrijediti, mutatis mutandis, i u pogledu članaka 49. i 63. UFEU‑a.
29. Stoga bi eventualni učinci odnosnih mjera na trgovinu uslugama unutar Unije bili suviše neizvjesni i neizravni da bi se te mjere moglo smatrati preprekom ijednoj temeljnoj slobodi(18). U tim okolnostima, članci 26., 49., 56. i 63. UFEU‑a ne čine se primjenjivima u glavnom postupku.
30. Međutim, Komisija je na raspravi zagovarala vrlo široko tumačenje članka 49. UFEU‑a, navodeći da je puka činjenica da tužitelj u glavnom postupku nije talijansko društvo dovoljna da izazove primjenu te odredbe. U biti, Komisija tvrdi da sporne nacionalne odredbe, s obzirom na to da mogu imati ograničavajuće učinke na obavljanje predmetne poslovne djelatnosti u Italiji, predstavljaju prepreke slobodi poslovnog nastana. Komisija se u prilog svojim argumentima poziva na predmet CaixaBank France(19).
31. Međutim, taj predmet ne podupire Komisijine tvrdnje, već ide u prilog suprotnom stajalištu.
32. Naime, nezavisni odvjetnik A. Tizzano u predmetu CaixaBank France podrobno je objasnio zašto tumačenje koje Komisija zagovara nije točno. Konkretno, nakon detaljne analize sudske prakse, naveo je da je „nacionalne mjere kojima je obavljanje gospodarske djelatnosti uređeno, a da se pritom izravno ne utječe na pristup toj djelatnosti i ne provodi diskriminacija, u pravnom ili činjeničnom smislu, između nacionalnih i inozemnih gospodarskih subjekata, teško opisati kao ograničenja suprotna Ugovoru samo zato što smanjuju gospodarsku privlačnost obavljanja te djelatnosti”. Zauzeo je stajalište da „nacionalnu mjeru nije moguće smatrati ograničenjem slobode kretanja ako poštuje načelo nediskriminacije, […] osim ako ta mjera, s obzirom na svoju svrhu i učinke, izravno utječe na pristup tržištu”(20).
33. S obzirom na navedeno, nakon što je proučio činjenično stanje predmeta, došao je do zaključka da su mjere koje su se razmatrale u tom predmetu stavljale banke kćeri inozemnih banaka u položaj koji je de facto bio nepovoljniji od položaja francuskih banaka i da su stoga predstavljale ograničenje slobode poslovnog nastana zabranjeno Ugovorom(21). Čini se da je u presudi Suda ta analiza u potpunosti prihvaćena. Sud je uputio na de facto diskriminirajuće aspekte tih mjera, objasnivši na koji način mogu negativno utjecati na pristup banaka kćeri inozemnih banaka francuskom tržištu(22).
34. Nasuprot tomu, u spisu ovog predmeta nema ništa što bi sugeriralo da sporne nacionalne odredbe imaju ikakav utjecaj na trgovinu unutar Unije. U svakom slučaju, čak i ako bi Sud, unatoč tomu što se čini da je činjenično stanje predmeta ograničeno na jednu državu članicu, smatrao da nije moguće isključiti određene prekogranične učinke predmetnih odredbi(23), one bi svejedno bile u skladu s pravilima Unije o unutarnjem tržištu, zbog razloga koje ću sada objasniti.
(b) Postojanje ograničenja slobode poslovnog nastana
35. Prvo se mora utvrditi koja se od odredbi UFEU‑a na koje Consiglio di Stato (Državno vijeće) upućuje treba primijeniti u predmetnom postupku. Taj sud bez razlike upućuje na nekoliko njih: članci 26., 49., 56. i 63. UFEU‑a.
36. Čini mi se da bi ovaj predmet, ako bi se smatralo da nije ograničen na područje Italije, trebalo razmotriti s obzirom na članak 49. UFEU‑a. Sporne nacionalne odredbe u biti ograničavaju mogućnost poduzetnika da pružaju usluge igara na sreću u Italiji.
37. Nasuprot tomu, članci 26., 56. i 63. UFEU‑a čine se irelevantnima za predmetni postupak. Naime, čini se da članak 26. UFEU‑a, barem u odnosu na činjenično stanje ovog predmeta, u normativnom smislu ništa ne dodaje člancima 49., 56. i 63. UFEU‑a. Članak 56. UFEU‑a pak nije primjenjiv zato što regulirane djelatnosti zahtijevaju poslovni nastan u Italiji. Naposljetku, zasebna analiza spornih nacionalnih odredbi na temelju članka 63. UFEU‑a ne čini se potrebnom: zapravo, mogući učinci na prekogranično kretanje kapitala sporedni su i ne mogu se odvojiti od ograničavajućih učinaka koje sporne mjere mogu imati na pružanje usluga za koje se taj kapital koristi(24).
38. Ipak, što se tiče postojanja ograničenja u smislu članka 49. UFEU‑a, podsjetio bih da se ograničenjima slobode poslovnog nastana smatraju sve mjere koje zabranjuju, ometaju ili umanjuju privlačnost korištenja sloboda zajamčenih tom odredbom(25).
39. Stoga, ako utvrdi da učinci spornih nacionalnih odredbi nisu ograničeni na Italiju, Sud će morati zaključiti da one predstavljaju ograničenje u smislu članka 49. UFEU‑a. Naime, uvođenje težih obveza u pogledu stjecanja koncesija za usluge igara na sreću može inozemne poduzetnike odvratiti od uspostave poslovnog nastana u Italiji radi pružanja takvih usluga.
(c) Postojanje prikladnog i proporcionalnog opravdanja
40. Dalje se mora ispitati može li se opravdati ograničenje slobode poslovnog nastana. U tom pogledu, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, uređenje igara na sreću jedno je od područja u kojima među državama članicama postoje znatne razlike moralne, vjerske i kulturne naravi. U nedostatku usklađivanja na razini Unije u tom području, države članice imaju široku diskrecijsku ovlast glede izbora razine zaštite potrošača i društvenog poretka koju smatraju najprimjerenijom(26).
41. Države članice mogu, slijedom toga, slobodno postaviti ciljeve svoje politike u području klađenja i igara na sreću i, po potrebi, pobliže definirati željenu razinu zaštite(27). Osobito, države članice mogu predvidjeti posebno visoku razinu zaštite u tom području(28). Međutim, ograničenja koja nameću države članice moraju ispunjavati uvjete koji proizlaze iz sudske prakse Suda u pogledu, među ostalim, njihova opravdanja prevladavajućim razlozima od općeg interesa i njihove proporcionalnosti(29)
42. U skladu s tim, da bi se utvrdilo mogu li se ograničenja opravdati, potrebno je, kao prvo, odrediti ciljeve koji se spornim nacionalnim odredbama žele ostvariti i, kao drugo, utvrditi jesu li te odredbe u skladu s načelom proporcionalnosti.
43. Što se tiče prvog aspekta, iz teksta spornih nacionalnih odredbi i odluke kojom je upućeno prethodno pitanje proizlazi da je cilj tih odredbi prije svega bio povećati dobit i financijsku stabilnost koncesionarâ te osnažiti njihov ugled i pouzdanost, kao i boriti se protiv kriminala.
44. S obzirom na posebne okolnosti u kojima koncesionari djeluju, to su – nedvojbeno – legitimni ciljevi koji mogu opravdati ograničenje u smislu članka 49. UFEU‑a. Sud je više puta zaključio da cilj u pogledu osiguravanja da pružatelji usluga klađenja i igara na sreću imaju gospodarsku i financijsku sposobnost ispunjavanja potencijalnih obveza prema dobitnicima može predstavljati prevladavajući javni interes koji može opravdati ograničenje temeljnih sloboda(30). Sud je sličan zaključak donio u pogledu cilja borbe protiv kriminala povezanog s klađenjem i igrama na sreću(31).
45. Što se tiče drugog aspekta, mora se najprije utvrditi jesu li sporne nacionalne odredbe prikladne da pridonesu ostvarenju tih ciljeva, a potom prekoračuju li ono što je u tu svrhu nužno.
46. U pogledu prvog od tih aspekata, smatram da su zahtjevi poput obveze da udio duga bude ispod predviđene granice, i potreba za podnošenjem zahtjeva za prethodno odobrenje za korištenje dobiti u svrhe koje ne uključuju ulaganja u djelatnosti obuhvaćene koncesijom, jasno i izravno povezani s ciljem povećanja dobiti i financijske stabilnosti koncesionarâ. Obveza u pogledu uporabe dobiti također mi se čini, barem donekle, povezanom s ciljem borbe protiv kriminala povezanog s klađenjem i igrama na sreću. Naime, odnosna mjera čini se prikladnom za osiguravanje da sredstva koja proizlaze iz djelatnosti klađenja i igara na sreću ne budu usmjerena u druge vrste djelatnosti.
47. Obveza prethodnog odobrenja za radnje u okviru kojih dolazi do subjektivnih promjena u pogledu koncesionara i za prijenose udjela koncesionara koji mogu rezultirati smanjenjem stope adekvatnosti kapitala također služi gore navedenom cilju da se zajamči opstanak koncesionarâ. Doista, očito je da te mjere nisu namijenjene samo osiguravanju da potrebna tehnička, gospodarska i financijska sposobnost koncesionarâ postoji u trenutku dodjele koncesija, nego i da ta sposobnost bude postojana i tijekom čitavog trajanja koncesije. Ponovno ističem da su te obveze povezane i s ciljevima javnog reda i javne sigurnosti. U biti, svrha im je i da se izbjegne da poduzetnici koji možebitno ne zadovoljavaju standarde etike i stručnosti dobiju koncesije, izravno ili neizravno, preuzimanjem koncesionara.
48. Što se pak tiče proporcionalnosti u užem smislu, podsjećam da je obično sud koji je uputio zahtjev taj koji mora utvrditi, s obzirom na sve dokaze kojima raspolaže, prekoračuju li sporne nacionalne odredbe ono što je nužno za ostvarenje željenog cilja(32).
49. Međutim, kako bi sudu koji je uputio zahtjev pružio najkorisniji mogući odgovor, Sud može odlučiti pružiti informacije o čimbenicima kojima se prvonavedeni sud mora voditi u svojoj analizi. Imajući na umu marginu prosudbe koju talijanska tijela imaju u predmetnom području, sljedeći se čimbenici čine potencijalno relevantnima.
50. Kao prvo, obveza da udio duga bude ispod predviđene granice – pod uvjetom da je ta granica razumna i da nije neproporcionalna vjerojatnoj odgovornosti tog poduzetnika prema svojim klijentima – ne čini se nepremostivim zahtjevom za pouzdanog gospodarskog subjekta koji želi obavljati djelatnost prikupljanja oklada. Ništa u spisu predmeta ne upućuje na to da su manje ograničavajuće mjere mogle biti jednako učinkovite u ostvarenju proklamiranih ciljeva.
51. Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev treba uzeti u obzir činjenicu da sporne nacionalne odredbe ne propisuju potpunu zabranu radnji iz članka 1. stavka 78. točke (b) podtočaka 8., 9. i 17. Zakona br. 220/10, nego ih samo podvrgavaju sustavu prethodnog odobrenja. Ograničavajući učinak tih odredbi, kojima se samo uvodi oblik javnog nadzora nad određenim transakcijama, stoga je ograničen. Međutim, podsjetio bih da se sustav prethodnog upravnog odobrenja, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, mora temeljiti na objektivnim, nediskriminatornim i unaprijed poznatim kriterijima, tako da se izvršavanje diskrecijske ovlasti ograniči kako se nacionalna tijela tom ovlasti ne bi koristila arbitrarno(33).
52. Međutim, Komisija tvrdi da je sustav jednostavne obavijesti mogao biti manje ograničavajući u tom pogledu. Unatoč tomu, ne vidim na koji bi način takav sustav omogućio da se ciljevi talijanskog zakonodavca postignu jednako učinkovito kao putem spornih odredbi. Jasno je da sustav prethodnog odobrenja daje tijelima ovlast da trenutno reagiraju na transakcije koje smatraju problematičnima tako da onemoguće njihovu provedbu ili da zatraže dodatne informacije prije nego što u tom pogledu donesu ikakvu odluku. Nasuprot tomu, sustav obavijesti samo služi svrsi obavještavanja tijela da su određene transakcije izvršene ili da će biti izvršene, ali ne daje tim tijelima nikakve konkretne ovlasti intervencije.
53. Naposljetku, što se tiče uvođenja kazni ako koncesionari povrijede nove obveze, smatram da te kazne nužno prate nove obveze uvedene spornim odredbama. Stoga, odgovor na pitanje jesu li kazne koje su predviđene spornim nacionalnim odredbama u skladu s pravilima Unije o slobodnom kretanju uglavnom ovisi o dvama čimbenicima. Kao prvo, ako su obveze na kojima se te kazne temelje u suprotnosti s člankom 49. UFEU‑a, tada su i te kazne u suprotnosti s pravom Unije(34). Kao drugo, čak i ako su obveze u skladu s pravom Unije, kazne nisu ako povređuju načelo proporcionalnosti. To može biti slučaj ako je kazna toliko neproporcionalna težini povrede da predstavlja prepreku slobodama iz Ugovorâ(35).
54. Zaključno, što se tiče prvog od tih čimbenika, već sam naveo da, po mojemu mišljenju, nove obveze ne predstavljaju povredu članka 49. UFEU‑a. Drugi čimbenik pak nacionalni sud mora provjeriti, među ostalim i zato što odluka kojom je upućeno prethodno pitanje ne sadrži nikakve detaljne informacije o naravi i iznosu tih kazni.
(d) Postojanje dostatnog prijelaznog razdoblja
55. Sud koji je uputio zahtjev također je stavio naglasak na činjenicu da sporno zakonodavstvo postojećim koncesionarima ne omogućuje nikakvo razdoblje „postupne prilagodbe” novim obvezama.
56. Moram priznati da me taj navod pomalo zbunjuje. Naime, iz samog teksta članka 1. stavka 79. Zakona br. 220/2010 proizlazi da postojeći koncesionari imaju 180 dana za potpisivanje dodatka postojećem ugovoru koji će uključivati nove obveze. Društvo Global Starnet to je potvrdilo na raspravi.
57. Po mojemu mišljenju, šestomjesečno razdoblje teško se može smatrati kratkim ili manje značajnim.
58. U svakom slučaju, na nacionalnom je sudu da ocijeni dostatnost tog razdoblja, uzimajući u obzir da, u sudskoj praksi Suda, odgovor na pitanje je li prijelazno razdoblje – u situaciji poput one u glavnom postupku – potrebno prije stupanja na snagu novih ograničenja ovisi o cjelovitoj ocjeni svih relevantnih okolnosti. Drugim riječima, Sud nije presudio da pravo Unije zahtijeva da se u nacionalnom zakonodavstvu uvijek propiše prijelazno razdoblje koje bi gospodarskim subjektima omogućilo da se prilagode promjeni politike u određenom pravnom području(36). To vrijedi i za klađenje i usluge igara na sreću(37).
2. Članak 16. Povelje
59. Smatram da zasebna analiza spornih nacionalnih mjera iz perspektive članka 16. Povelje nije potrebna.
60. Kao prvo, u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje ne spominje se nijedan element ili argument koji se konkretno odnosi na moguću povredu članka 16. Povelje. Naime, odluka kojom je upućeno prethodno pitanje uglavnom je usredotočena na moguću povredu pravila Unije o unutarnjem tržištu.
61. Kao drugo, kako je Sud već zaključio, analiza ograničavajućih učinaka nacionalnog zakonodavstva o pružanju usluga igara na sreću iz perspektive, primjerice, članka 56. UFEU‑a obuhvaća i moguća ograničenja izvršavanja prava i sloboda predviđenih u člancima 15. i 17. Povelje. Stoga, zasebna analiza nije potrebna(38).
3. Načelo zaštite legitimnih očekivanja
62. Naposljetku, ne vidim na koji bi se način zahtjev temeljen na legitimnim očekivanjima mogao, u skladu s pravom Unije, smatrati osnovanim.
63. Najprije bih podsjetio da takvo očekivanje može nastati samo ako je osoba dobila precizna, bezuvjetna i dosljedna jamstva od ovlaštenih i pouzdanih izvora(39). To znači, s jedne strane, da očekivanja u pogledu određene situacije koja zaslužuje zaštitu na temelju prava Unije stvara institucija Unije(40) ili drugo tijelo koje djeluje kao „zastupnik” Unije (primjerice, nacionalna tijela zadužena za prenošenje ili provedbu prava Unije)(41) i, s druge strane, da ostvarenje tih očekivanja ometa upravo institucija Unije ili drugo tijelo koje djeluje kao „zastupnik” Unije(42).
64. Međutim, ne čini se da je ijedan od tih uvjeta ispunjen u ovom predmetu. S jedne strane, institucija ili tijelo Unije ili nacionalna tijela koja djeluju kao zastupnik Unije nisu dali nikakva jamstva. S druge strane, nijedna Unijina mjera nije utjecala na položaj tužitelja u glavnom postupku. Doista, odgovarajući na pitanja koja su mu postavljena na raspravi, društvo Global Starnet potvrdilo je da: (i) navodna jamstva proizlaze tek iz postojanja određenih nacionalnih propisa (onih koji su prethodili spornim nacionalnim odredbama), i da (ii) navodnu povredu predstavlja puko usvajanje spornih nacionalnih odredbi.
65. U skladu s tim, situacija koja je sporna u glavnom postupku, uključujući u vezi s tim pitanjem, ne upućuje ni na jedan aspekt koji je značajan za Uniju. U tim okolnostima, zahtjev temeljen na legitimnim očekivanjima – ako bi bio dostupan – mogao bi se, u najboljem slučaju, temeljiti na nacionalnom pravu. U svakom slučaju, uvjeti koje pravo Unije predviđa za uspješno isticanje takvog zahtjeva očito nisu ispunjeni.
66. Naime, Sud je više puta zaključio da razborit i oprezan ulagač ne može očekivati da će postojeće stanje koje se može promijeniti u okviru diskrecijskih ovlasti institucija Unije biti održano ako nadležno tijelo nije preuzelo nikakvu jasnu i izričitu obvezu(43). Međutim, kako je gore navedeno, u ovom predmetu takva jasna i izričita obveza ne postoji.
67. Čini mi se da je to u ovom predmetu posebno izraženo jer je društvo Global Starnet pristalo sudjelovati u probnom programu u zamjenu za pravo da mu se koncesije automatski produlje. Po mojemu mišljenju, smisao probnog razdoblja je upravo taj da se, tijekom određenog razdoblja, testira djelovanje novih usluga te učinkovitost i dostatnost pravila kojima su uređene. Stoga je za očekivati – a razborit gospodarski subjekt treba biti svjestan toga – da bi se ta pravila mogla izmijeniti nakon probne faze.
68. Naposljetku, također ističem da je Sud presudio da, barem u određenim okolnostima, talijanska tijela moraju osigurati to da i za postojeće i za nove koncesionare vrijede isti uvjeti, kako bi se osiguralo da imaju jednake mogućnosti na tržištu(44). S obzirom na to i na osjetljivu narav usluga igara na sreću i klađenja, gospodarski subjekt ne može pretpostaviti da tijekom čitavog trajanja njegovih koncesija (a još manje kada su njegove koncesije produljene) neće doći ni do kakve izmjene pravila koja uređuju te djelatnosti. Drugim riječima, puka činjenica da su određena pravila (osobito ako su tehničke naravi, poput onih koja se razmatraju u glavnom postupku) izmijenjena – uključujući u odnosu na postojeće koncesionare – ne predstavlja automatski povredu legitimnih očekivanja.
4. Zaključak o drugom pitanju
69. S obzirom na navedeno, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članke 49., 56. i 63. UFEU‑a, članak 16. Povelje i opće načelo zaštite legitimnih očekivanja treba tumačiti na način da im nije protivno nacionalno zakonodavstvo, poput predmetnog, kojim su predviđene nove financijske, tehničke i stručne obveze koje vrijede i za postojeće i za nove koncesionare u području usluga igara na sreću.
70. Zaključno u vezi s tim, čini se korisnim ponovno naglasiti da usvajanje spornih mjera eventualno može biti upitno u kontekstu talijanskog upravnog ili ugovornog prava – o čemu talijanski sudovi trebaju odlučiti. Na temelju informacija u spisu predmeta i s obzirom na argumente društva Global Starnet, smatram da sukladnost tih mjera s pravom Unije nije sporna.
IV. Zaključak
71. S obzirom na navedeno, predlažem Sudu da na sljedeći način odgovori na prethodna pitanja koja mu je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija):
– činjenica da je ustavni sud države članice proglasio nacionalnu mjeru sukladnom ustavu nema nikakav utjecaj na obvezu nacionalnih sudova posljednjeg stupnja na temelju članka 267. UFEU‑a da Sudu upute prethodno pitanje u vezi s tumačenjem prava Unije čak i ako su nacionalna pravila na kojima se temelji ocjena ustavnog suda slična relevantnim pravilima Unije;
– članke 49., 56. i 63. UFEU‑a, članak 16. Povelje i opće načelo zaštite legitimnih očekivanja treba tumačiti na način da im nije protivno nacionalno zakonodavstvo, poput predmetnog, kojim su predviđene određene financijske, tehničke i stručne obveze koje vrijede i za postojeće i za nove koncesionare u području usluga igara na sreću.