GENERALINIO ADVOKATO
NILS WAHL IŠVADA,
pateikta 2017 m. birželio 8 d.(1)
Byla C‑322/16
Global Starnet Ltd
prieš
Ministero dell’Economia e delle Finanze
Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato
(Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Nacionalinio paskutinės instancijos teismo pareiga pateikti Teisingumo Teismui prejudicinį klausimą – Konstitucinio Teismo sprendimas – Laisvės teikti paslaugas apribojimas – Įsisteigimo laisvės apribojimas – Naujos koncesijos suteikimas internetinių lošimų veiklai – Nauji reikalavimai koncesininkams – Pateisinimas – Proporcingumas“
1. Šiuo prašymu priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismo dar kartą prašoma įvertinti, ar tam tikri Italijos azartinių lošimų sektoriaus teisės aktų aspektai suderinami su Sutarties nuostatomis dėl vidaus rinkos ir su kai kuriais bendraisiais ES teisės principais(2).
2. Šioje byloje kylantys klausimai visų pirma susiję su tuo, ar, atsižvelgiant į Sutarties nuostatas dėl vidaus rinkos, Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 16 straipsnį ir bendrąjį teisėtų lūkesčių apsaugos principą, draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais numatomi nauji finansiniai, techniniai ir profesiniai reikalavimai, taikytini ir esamiems, ir naujiems lošimų paslaugas teikiantiems koncesininkams.
I. Teisinis pagrindas
A. Nacionalinė teisė
3. 2010 m. gruodžio 13 d. Įstatymo Nr. 220 dėl metinio ir daugiamečio valstybės biudžeto sudarymo priemonių (Legge del 13 dicembre 2010 n. 220, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011))(3) 1 straipsnio 77 dalyje numatyta:
„Siekdama užtikrinti viešųjų ir privačiųjų interesų pusiausvyrą organizuojant ir valdant lošimų veiklą, atsižvelgdama į valstybės monopoliją šiame sektoriuje <…> ir į konkurencinės atrankos procedūrų taikymo siekiant sustiprinti kovą su neteisėtais lošimais Italijoje principą, taip pat į vartotojų, visų pirma nepilnamečių, teisių apsaugos stiprinimo, viešosios tvarkos užtikrinimo, kovos su nepilnamečių lošimu ir organizuoto nusikalstamumo plitimu principus <…> (tarp jų ir numatytus Europos Sąjungoje), Agenzia delle Dogane e dei Monopoli [Italijos muitinės ir monopolijų tarnyba, toliau – AAMS] nedelsdama atnaujins tipinę sutartį, kuria suteikiamos koncesijos ne nuotolinių viešųjų lošimų ir lažybų paslaugų teikimo veiklai.“
4. Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 78 dalyje numatytos naujos pareigos ne nuotolinių viešųjų lošimų ir lažybų paslaugų teikimo veiklos vykdymo koncesininkams, visų pirma:
– skolos santykis neturi viršyti nustatytos vertės (1 straipsnio 78 dalies b punkto 4 papunktis),
– išankstinio leidimo reikalavimo taikymas: operacijoms, kuriose reikalingas koncesininkų pasikeitimas; koncesininko turimų akcijų dalių pervedimo operacijoms, dėl kurių gali sumažėti tvirto kapitalo rodiklis; gautam pelnui skirti ne investicijoms į koncesijos veiklą (1 straipsnio 78 dalies b punkto 8, 9 ir 17 papunkčiai),
– koncesininko pareiga tęsti įprastą veiklos administravimą, kol tokia veikla bus perduota naujam koncesininkui (1 straipsnio 78 dalies b punkto 25 papunktis).
5. 1 straipsnio 78 dalies b punkto 23 papunktyje numatytos sankcijos, taikomos tuo atveju, kai nesilaikoma koncesijos sutartyje nustatytų pareigų.
6. Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 78 dalyje numatyti koncesininkams taikomi reikalavimai įgyvendinti 2011 m. birželio 28 d. AAMS direktoriaus nutarime (toliau – AAMS nutarimas)(4). Šie reikalavimai, kuriais siekiama padidinti koncesininkų pelningumą ir sustiprinti jų finansinį tvirtumą, sąžiningumą bei patikimumą, nustatyti ir jau esamiems, ir naujiems koncesininkams.
II. Faktinės aplinkybės, procesas ir prejudiciniai klausimai
7. Bendrovė B Plus Giocolegale Ltd, dabar – Global Starnet Ltd (toliau – Global Starnet), yra AAMS koncesininkė, aktyvuojanti ir prižiūrinti teisėtų lošimų telematinio valdymo tinklą. Ji dalyvavo Įstatymo galią turinčiame dekrete Nr. 39/2009 numatytoje programoje, kurios dalyviai koncesininkai galėjo išbandyti ir vėliau aktyvuoti tam tikras lošimo sistemas. Toje bandomojoje programoje dalyvavę koncesininkai įgijo teisę į koncesijos atnaujinimą.
8. Po to, kai įsigaliojo Įstatymas Nr. 220/2010 ir AAMS nutarimas, Global Starnet kreipėsi į Tribunale Amministrativo Regionale Lazio (Lacijaus regiono administracinis teismas, Italija, toliau – Lacijaus RAT) ir paprašė panaikinti šį nutarimą, nes buvo pažeistos jos, kaip koncesininkės, teisės. Be to, ji pareikalavo atlyginti nuostolius ir panaikinti AAMS paskelbtą viešojo pirkimo konkursą dėl koncesijos teikti paslaugas, susijusias su teisėtų lošimų telematinio valdymo tinklo sukūrimu ir valdymu. Global Starnet reikalavimai buvo grindžiami nacionaline ir ES teise.
9. Lacijaus RAT šį skundą patenkino iš dalies tiek, kiek jis susijęs su nacionaline teise, tačiau padarė išvadą, kad Italijos Konstitucija ir ES teisė nebuvo pažeistos. Global Starnet apskundė šį sprendimą Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija).
10. 2013 m. rugsėjo 2 d. Sprendimu Nr. 4371 Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) iš dalies patenkino Global Starnet apeliacinį skundą. Be to, Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) manė, kad kyla abejonių dėl Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 79 dalies konstitucingumo, todėl pateikė šį klausimą spręsti Corte Costituzionale (Konstitucinis Teismas, Italija).
11. 2015 m. kovo 31 d. sprendime Nr. 56 Corte Costituzionale (Konstitucinis Teismas) nurodė, kad nagrinėjama nacionalinės teisės nuostata Italijos Konstitucija nepažeista, ir grąžino bylą nagrinėti Consiglio di Stato (Valstybės Taryba).
12. Kadangi Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) kyla abejonių dėl ginčijamų nacionalinės teisės aktų suderinamumo su ES teise, ji nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius klausimus:
„1. Pirmiausia, ar SESV 267 straipsnio trečia pastraipa gali būti aiškinama taip, kad paskutinės instancijos teismui nenustatyta besąlygiškos pareigos pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą dėl Europos Sąjungos teisės aiškinimo, jeigu, vykstant tam pačiam procesui, Corte Costituzionale (Konstitucinis Teismas) įvertino nacionalinės teisės nuostatų konstitucingumą, iš esmės taikydamas tuos pačius norminius kriterijus, kuriuos Teisingumo Teismo prašoma išaiškinti, nors formaliai jie skiriasi, nes įtvirtinti Konstitucijoje, o ne Europos sutartyse?
2. Subsidiariai, atsižvelgiant į pirmąjį klausimą, jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų, jog SESV 267 straipsnio trečią pastraipą reikia aiškinti taip, kad ja įpareigojama pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą: ar nuostatomis ir principais, įtvirtintais SESV 26 straipsnyje (vidaus rinka), 49 straipsnyje (įsisteigimo laisvė), 56 straipsnyje (laisvė teikti paslaugas), 63 straipsnyje (laisvas kapitalo judėjimas) ir <…> Chartijos 16 straipsnyje (laisvė užsiimti verslu), taip pat bendruoju teisėtų lūkesčių apsaugos principu (kuris „yra vienas iš pagrindinių Sąjungos principų“, kaip tai patvirtinta Teisingumo Teismo 2013 m. kovo 14 d. Sprendime Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11), draudžiama priimti ir taikyti nacionalinės teisės nuostatas (Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 78 dalies b punkto 4, 8, 9, 17, 23 ir 25 papunkčius), kuriose numatyta, kad <…> koncesininkai <…> turi laikytis naujų reikalavimų ir pareigų, kuriomis papildoma jau sudaryta koncesijos sutartis (nenustatant jokio termino šiai nuostatai laipsniškai įgyvendinti)?“
III. Analizė
A. Dėl pirmojo klausimo
13. Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės nori išsiaiškinti, ar aplinkybė, kad valstybės narės Konstitucinis Teismas yra pripažinęs, jog nacionalinės teisės aktas neprieštarauja Konstitucijai, turi įtakos SESV 267 straipsniu nacionaliniams paskutinės instancijos teismams numatytam įpareigojimui pateikti Teisingumo Teismui prejudicinį klausimą dėl ES teisės aiškinimo, jeigu nacionalinės teisės nuostatos, kuriomis grindžiamas Konstitucinio Teismo sprendimas, panašios į atitinkamas ES teisės nuostatas.
14. Manau, kad atsakyti į šį klausimą gana paprasta.
15. Pritariu Čekijos, Italijos vyriausybių ir Komisijos pateiktoms pastaboms ir manau, kad aplinkybė, jog Konstitucinis Teismas yra pripažinęs, kad nacionalinės teisės aktas suderinamas su Konstitucija, negali turėti įtakos nacionalinių teismų teisėms arba pareigoms, numatytoms SESV 267 straipsnyje. Taip yra, nepaisant to, ar Konstitucinio Teismo aiškinamos nacionalinės Konstitucijos nuostatos arba joje numatyti principai yra panašūs į tam tikras ES teisės nuostatas arba principus.
16. Visų pirma priminčiau, kad pagal suformuotą jurisprudenciją galimybė valstybės narės teismui užduoti klausimą dėl nacionalinės teisės akto konstitucingumo Konstituciniam Teismui arba aplinkybė, jog toks klausimas buvo užduotas, neturi įtakos tokio teismo teisei arba tam tikrais atvejais pareigai pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pagal SESV 267 straipsnį. Iš tiesų nacionaliniai teismai turi plačią diskreciją kreiptis į Teisingumo Teismą, jei mano, kad jų nagrinėjamose bylose kyla klausimų dėl ES teisės nuostatų išaiškinimo ar galiojimo vertinimo, dėl kurių jie turi priimti sprendimą(5).
17. Teisingumo Teismas taip pat yra nurodęs, kad jei su ES teise susijusią bylą nagrinėjantis nacionalinis teismas mano, jog nacionalinė nuostata ne tik prieštarauja ES teisei, bet ir yra antikonstitucinė, iš jo neatimama SESV 267 straipsnyje numatyta teisė ir jis neatleidžiamas nuo šiame straipsnyje įtvirtintos pareigos pateikti Teisingumo Teismui klausimus dėl to, kad konstatavus vidaus teisės nuostatos prieštaravimą Konstitucijai privalu kreiptis į Konstitucinį Teismą(6). Taigi, nacionalinės teisės aktai, kuriais prieš konstitucingumo klausimo perdavimą ir (arba) po jo nacionaliniams teismams kliudoma įgyvendinti SESV 267 straipsnyje numatytą jų teisę ar įvykdyti pareigą pateikti prejudicinius klausimus, nesuderinami su ES teise(7). Todėl nacionaliniai teismai turi turėti galimybę pateikti Teisingumo Teismui jiems rūpimus klausimus dėl ES teisės aiškinimo, jei mano, jog dėl aukštesnio teismo atliktų teisinių vertinimų turi priimti ES teisės neatitinkantį sprendimą(8).
18. Šie principai taikomi a fortiori tais atvejais, kai Konstitucinis Teismas neaiškina ES teisės ir sprendžia tik nacionalinės teisės aiškinimo klausimus. Sprendime Cilfit(9)nurodyta, kad nacionalinis paskutinės instancijos teismas gali neteikti prašymo priimti prejudicinį sprendimą tik jeigu įvykdomi acte clair arba acte éclairé reikalavimai. Taip yra todėl, kad tokiais atvejais nacionalinis teismas turi teisę manyti, jog tai, kaip teisingai taikyti ES teisę, taip akivaizdu, kad nelieka jokių pagrįstų abejonių dėl kilusio klausimo sprendimo(10).
19. Vis dėlto sunku suprasti, kaip nacionalinio Konstitucinio Teismo pateiktas valstybės narės nacionalinės teisės išaiškinimas gali padėti išsklaidyti abejones dėl teisingo ES teisės aiškinimo. Nors valstybių narių ir Sąjungos teisės sistemos įvairiais lygmenimis artimai susijusios, jos lieka iš esmės atskiros. Kaip Teisingumo Teismas konkrečiai nurodė Sprendime Cilfit(11), net kai šiose teisės sistemose vartojamos tos pačios (arba panašios) sąvokos, tokių sąvokų reikšmė gali skirtis.
20. Šioje išvadoje siūlomo SESV 267 straipsnio aiškinimo nepaneigia aplinkybė (minėta nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą), kad pagal sprendimus Francovich(12)ir Köbler(13)asmenys gali gauti kompensaciją už nacionalinių teismų įvykdytus ES teisės pažeidimus. Kaip teisingai nurodė Komisija, galimybe dėl teismų padarytų klaidų patraukti atsakomybėn valstybę narę tam tikromis aplinkybėmis galima sėkmingai pasinaudoti tik kaip paskutine teisių gynimo priemone. Ieškiniu dėl valstybės narės atsakomybės siekiama tik kompensuoti dėl ES teisės pažeidimo atsiradusią žalą, tačiau juo negalima pasiekti SESV 267 straipsnio tikslo užtikrinti vienodą ES teisės taikymą.
21. Kaip Teisingumo Teismas pabrėžė Nuomonėje 2/13, ES sutartimis sukurtos teisminės sistemos kertinis akmuo yra SESV 267 straipsnyje numatytas prejudicinio sprendimo priėmimo procesas, kuriuo, užmezgant dialogą tarp teismų, t. y. Teisingumo Teismo ir valstybių narių teismų, siekiama užtikrinti vienodą ES teisės aiškinimą(14). Todėl, jeigu būtų taikomas kitoks nei šioje išvadoje siūlomas aiškinimas, sumažėtų SESV 267 straipsnio veiksmingumas.
22. Taip pat nemanau, kad didėja šalių piktnaudžiavimo rizika, kaip nuogąstauja prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Prejudicinio sprendimo priėmimo procesas nepriklauso nuo šalių(15). Nors šalys gali siūlyti nacionaliniam teismui pateikti Teisingumo Teismui vieną arba daugiau klausimų ir tokių klausimų turinį, nutarti, ar teikti Teisingumo Teismui klausimus ir kokie tai turėtų būti klausimai, gali tik pats nacionalinis teismas. Pagal SESV 267 straipsniu sukurtą sistemą nacionalinis teismas privalo būti pagrindinis subjektas, kuris atrenka šalių pasiūlymus pateikti prejudicinius ir atitinkamais atvejais – ES teisės aiškinimo arba galiojimo klausimus, kuriuos būtina pateikti spręsti Teisingumo Teismui.
23. Taigi į pirmąjį klausimą reikėtų atsakyti taip, kad aplinkybė, jog valstybės narės Konstitucinis Teismas yra pripažinęs, kad nacionalinės teisės aktas suderinamas su Konstitucija, neturi įtakos SESV 267 straipsnyje nacionaliniams paskutinės instancijos teismams nustatytai pareigai pateikti Teisingumo Teismui ES teisės aiškinimo klausimą, net jeigu nacionalinės teisės nuostatos, kuriomis grindžiamas Konstitucinio Teismo atliktas vertinimas, panašios į atitinkamas ES teisės nuostatas.
B. Dėl antrojo klausimo
24. Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar pagal Sutarties nuostatas dėl vidaus rinkos, Chartijos 16 straipsnį arba bendrąjį teisėtų lūkesčių apsaugos principą draudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjamieji, kurie numato naujus finansinius, techninius ir profesinius reikalavimus, taikytinus tiek esamiems, tiek naujiems koncesininkams lošimo paslaugų srityje.
25. Į šį klausimą reikia atsakyti neigiamai.
1. SESV 26, 49, 56 ir 63 straipsniai
a) Dėl išimtinai vidaus situacijos
26. Global Starnet išsakyta kritika iš esmės susijusi su aplinkybe, jog Įstatyme Nr. 220/2010 numatyti nauji reikalavimai koncesininkams taikytini ir esamoms koncesijoms. Global Starnet neginčija ne tai, kad Italijos valdžios institucijos apskritai gali nustatyti tokius reikalavimus koncesininkams, o tai, kad šie reikalavimai gali būti taikomi ir koncesininkams, kurie jau vykdo veiklą rinkoje.
27. Global Starnet iš esmės skundžiasi, kad tokiu atveju gali būti sudarytos kliūtys – ypač didesnių sąnaudų forma – paslaugų teikėjams, kurie jau įsteigti Italijoje ir teikia paslaugas klientams šioje šalyje, vykdyti veiklą. Ji nenurodo, kad dėl tokių reikalavimų užsienyje įsteigtos įmonės gali atsisakyti planų įsisteigti Italijoje arba teikti tarpvalstybines lošimų paslaugas.
28. Šiomis aplinkybėmis kyla pagrįstų abejonių dėl to, ar situacija, dėl kurios skundžiamasi, nėra išimtinai Italijos vidaus situacija, todėl nepatenka į nuostatų dėl vidaus rinkos taikymo sritį. Iš tiesų pagal suformuotą jurisprudenciją ESV sutarties nuostatos dėl įsisteigimo laisvės, laisvo paslaugų teikimo ir laisvo kapitalo judėjimo netaikomos situacijai, jeigu visos jos aplinkybės susijusios tik su viena valstybe nare(16). Konkrečiau kalbant, Teisingumo Teismas yra konstatavęs, kad SESV 56 straipsnis paprastai netaikomas nacionalinėms priemonėms, dėl kurių teikiant aptariamas paslaugas atsiranda tik papildomų sąnaudų ir kurios daro poveikį pačiam paslaugų teikimo tarp valstybių narių ir valstybės narės viduje būdui(17). Manau, tas pat principas turėtų būti mutatis mutandis taikomas SESV 49 ir 63 straipsniams.
29. Taigi panašu, kad bet koks galimas nagrinėjamų teisės aktų poveikis Sąjungos vidaus prekybai paslaugomis yra pernelyg neapibrėžtas ir netiesioginis, kad jį būtų galima laikyti varžančiu kurią nors pagrindinę laisvę(18). Šiomis aplinkybėmis neatrodo, kad SESV 26, 49, 56 ir 63 straipsniai taikytini pagrindinei bylai.
30. Tačiau per posėdį Komisija palaikė labai platų SESV 49 straipsnio aiškinimą ir nurodė, jog vien aplinkybės, kad pareiškėja pagrindinėje byloje yra ne Italijos bendrovė, pakanka, kad būtų taikoma ta nuostata. Komisija iš esmės teigia: kadangi nagrinėjamos priemonės gali turėti ribojamąjį poveikį aptariamos ekonominės veiklos vykdymui Italijoje, šiomis priemonėmis trukdoma įgyvendinti įsisteigimo laisvę. Komisija savo argumentus grindžia Sprendimu CaixaBank France(19).
31. Vis dėlto šis sprendimas patvirtina ne Komisijos teiginius, o priešingą požiūrį.
32. Iš tiesų byloje CaixaBank France generalinis advokatas A. Tizzano išsamiai paaiškino, kodėl Komisijos nurodytas aiškinimas neteisingas. Visų pirma, detaliai išanalizavęs jurisprudenciją jis nurodė, kad „nacionalines normas, reglamentuojančias ekonominės veiklos vykdymą, tiesiogiai nedarančias poveikio tos veiklos pradėjimui ir nei teisiškai, nei faktiškai nediskriminuojančias nacionalinių bei užsienio subjektų, <…> sunku pripažinti prieštaraujančiomis Sutarčiai vien dėl to, kad jos sumažina tos veiklos vykdymo ekonominį patrauklumą“. Jis manė, kad „nacionalinės normos negalima pripažinti laisvo asmenų judėjimo apribojimu, jei laikomasi nediskriminavimo principo <…> nebent, atsižvelgiant į nuostatos tikslą arba pasekmes, ji tiesiogiaidaro poveikį patekimui į rinką“.(20)
33. Taigi išnagrinėjęs bylos faktines aplinkybes jis padarė išvadą, kad toje byloje nagrinėjama nacionaline priemone užsienio banko dukterinėms bendrovėms sudarytos mažiau palankios faktinės sąlygos nei Prancūzijos bankams, todėl ji laikytina Sutartyje uždraustu įsisteigimo laisvės apribojimu(21). Teisingumo Teismas sprendime visiškai pritarė šiai analizei. Teisingumo Teismas nurodė de facto diskriminacinius šių priemonių elementus ir paaiškino, kaip jie galėtų neigiamai paveikti galimybę užsienio bankų dukterinėms bendrovėms patekti į Prancūzijos rinką(22).
34. Šios bylos medžiagoje nėra pateikta jokių duomenų apie tai, kad nacionalinės priemonės galėtų turėti kokį nors poveikį Sąjungos vidaus prekybai. Bet kuriuo atveju, net jeigu Teisingumo Teismas manytų, kad, nors panašu, jog bylos faktinės aplinkybės susijusios tik su viena valstybe nare, negalima atmesti, kad nagrinėjamos priemonės gali turėti tam tikrą tarpvalstybinį poveikį(23), šios priemonės vis tiek atitiktų ES teisės nuostatas dėl vidaus rinkos dėl priežasčių, kurias paaiškinsiu toliau.
b) Dėl įsisteigimo laisvės apribojimo
35. Pirmiausia reikia nustatyti, kurias iš ESV sutarties nuostatų dėl vidaus rinkos, kuriomis remiasi Consiglio di Stato (Valstybės Taryba), reikia taikyti šioje byloje. Tas teismas bendrai remiasi keliomis iš jų: SESV 26, 49, 56 ir 63 straipsniais.
36. Manau, kad – jeigu būtų laikoma, kad ši byla susijusi ne vien su Italijos teritorija – ji turėtų būti nagrinėjama atsižvelgiant į SESV 49 straipsnį. Nagrinėjamuose nacionalinės teisės aktuose numatytomis priemonėmis iš tiesų ribojama galimybė įmonėms teikti lošimo paslaugas Italijoje.
37. SESV 26, 56 ir 63 straipsniai, priešingai, neatrodo svarbūs šiai bylai. Iš tiesų neatrodo, kad SESV 26 straipsnyje, bent jau kalbant apie šios bylos faktines aplinkybes, būtų reglamentuojami klausimai, kurie nereglamentuojami SESV 49, 56 ir 63 straipsniuose. O SESV 56 straipsnis netaikytinas tiek, kiek reglamentuojamai veiklai vykdyti reikia būti įsisteigus Italijoje. Galiausiai neatrodo, kad būtų pagrįsta nagrinėjamas priemones atskirai analizuoti pagal SESV 63 straipsnį: bet kuriuo atveju galimas poveikis tarpvalstybiniam kapitalo judėjimui yra papildomas ir neatskiriamas nuo ribojamojo poveikio, kurį nagrinėjamos priemonės gali turėti paslaugų, kurioms toks kapitalas naudojamas, teikimui(24).
38. Atsižvelgdamas į tai, dėl SESV 49 straipsnyje nurodyto apribojimo priminčiau, kad visos priemonės, kurios draudžia, daro mažiau patrauklų SESV 49 straipsnyje nustatytų laisvių įgyvendinimą arba trukdo jas įgyvendinti, turi būti laikomos įsisteigimo laisvės apribojimu(25).
39. Tad jeigu Teisingumo Teismas nenustatys, kad šių nacionalinių priemonių poveikis apsiriboja Italija, jis turės padaryti išvadą, kad jos yra apribojimas, kaip jis suprantamas pagal SESV 49 straipsnį. Iš tiesų, jeigu būtų nustatyta sudėtingesnių reikalavimų su lošimo paslaugų teikimu susijusiai koncesijai gauti, užsienio įmonės galėtų atsisakyti planų įsisteigti Italijoje ir teikti lošimo paslaugas.
c) Dėl tinkamo ir proporcingo pateisinimo
40. Toliau reikia išnagrinėti, ar įsisteigimo laisvės apribojimas gali būti pateisinamas. Šiuo klausimu pagal suformuotą jurisprudenciją azartinių lošimų reglamentavimas – tai viena iš sričių, kuriose yra didelių moralinio, religinio ir kultūrinio pobūdžio skirtumų valstybėse narėse. Kadangi šiuo klausimu nėra suderintų teisės nuostatų ES lygmeniu, valstybės narės turi plačią diskreciją pasirinkti, kaip jos mano, tinkamiausią vartotojų ir socialinės santvarkos apsaugos lygį(26).
41. Taigi valstybės narės gali nekliudomos nustatyti savo politikos azartinių lošimų srityje tikslus ir, jei reikia, tiksliai apibrėžti siektiną apsaugos lygį(27). Visų pirma valstybės narės turi teisę siekti užtikrinti ypač aukštą apsaugos lygį šioje srityje(28). Vis dėlto apribojimai, kuriuos jos nustato, turi atitikti Teisingumo Teismo praktikoje nustatytus, be kita ko, jų pateisinimo privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais ir proporcingumo reikalavimus(29).
42. Taigi, norint išsiaiškinti, ar apribojimai gali būti pateisinami, būtina, pirma, nustatyti nagrinėjamomis nacionalinėmis priemonėmis siekiamus tikslus ir, antra, ar tokios priemonės suderinamos su proporcingumo principu.
43. Kalbant apie pirmąjį aspektą, kaip akivaizdžiai rodo nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų tekstas ir nutartis dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, šių teisės aktų tikslas visų pirma yra padidinti koncesininkų pelningumą ir sustiprinti jų finansinį tvirtumą, taip pat jų sąžiningumą ir patikimumą, kovojant su nusikalstamumu.
44. Atsižvelgiant į ypatingas aplinkybes, kuriomis koncesininkai vykdo veiklą, šie tikslai neabejotinai yra teisėti, todėl gali būti taikomas SESV 49 straipsnyje nurodytas ribojimas. Teisingumo Teismas yra ne kartą konstatavęs, jog tikslas užtikrinti, kad azartinių lošimų paslaugų teikėjai būtų ekonomiškai ir finansiškai pajėgūs įvykdyti galimus įsipareigojimus laimėjusiems lošimų dalyviams, gali būti laikomas privalomuoju bendrojo intereso pagrindu, į kurį atsižvelgiant galima pateisinti pagrindinių laisvių apribojimą(30). Teisingumo Teismas panašią išvadą padarė dėl tikslo kovoti su nusikalstamumu azartinių lošimų srityje(31).
45. Dėl antrojo aspekto pirmiausia reikia nustatyti, ar nagrinėjamomis nacionalinėmis priemonėmis gali būti sudarytos palankesnės sąlygos šiems tikslams pasiekti, o vėliau – ar jomis neperžengiama tai, kas būtina šiems tikslams pasiekti.
46. Dėl pirmojo iš šių aspektų manau, jog reikalavimai, kaip antai įpareigojimas užtikrinti, kad skolos santykis neviršytų nustatytos vertės, ir pareiga prašyti išankstinio leidimo skirti gautą pelną ne investicijoms į koncesijos veiklą, yra aiškiai ir tiesiogiai susiję su tikslu padidinti koncesininkų pelningumą ir sustiprinti jų finansinį tvirtumą. Man taip pat atrodo, kad reikalavimas dėl pelno panaudojimo bent šiek tiek susijęs su tikslu kovoti su nusikalstamumu azartinių lošimų srityje. Iš tiesų atrodo, jog šia priemone galima užtikrinti, kad iš azartinių lošimų veiklos gautos lėšos nebūtų panaudotos kitokio pobūdžio veiklai.
47. Reikalavimu gauti išankstinį leidimą operacijoms, kuriose reikalingas koncesininkų pasikeitimas, ir koncesininko turimų akcijų dalių pervedimo operacijoms, dėl kurių gali sumažėti tvirto kapitalo rodiklis, taip pat siekiama nurodyto tikslo užtikrinti koncesininkų finansinį pajėgumą. Iš tiesų akivaizdu, jog šiomis priemonėmis siekiama užtikrinti būtiną techninį, ekonominį ir finansinį koncesininkų pajėgumą ne tik tuo metu, kai suteikiamos koncesijos, bet ir visą koncesijos galiojimo laikotarpį. Dar reikėtų pažymėti, kad šie reikalavimai tikrai susiję su viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo tikslais. Iš tiesų jais taip pat siekiama išvengti atvejų, kai įmonės, kurios gali neatitikti etinių bei profesinių reikalavimų, įsigyja koncesininką ir taip tiesiogiai arba netiesiogiai gauna koncesiją.
48. Toliau, kalbėdamas apie proporcingumo stricto sensu aspektą, priminsiu, kad paprastai patikrinti, ar, atsižvelgiant į pateiktus įrodymus, nagrinėjamomis nacionalinėmis priemonėmis neviršijama tai, kas būtina numatytam tikslui pasiekti, turi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas(32).
49. Vis dėlto siekdamas pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kuo naudingesnį atsakymą Teisingumo Teismas galėtų nurodyti veiksnius, į kuriuos teismas atsižvelgtų atlikdamas analizę. Atsižvelgiant į Italijos valdžios institucijoms suteiktą diskreciją šioje srityje, gali būti svarbūs šie veiksniai.
50. Pirma, neatrodo, jog įpareigojimas užtikrinti, kad skolos santykis neviršytų šios nustatytos vertės – jeigu tokia vertė yra pagrįsta ir proporcinga įmonės atsakomybei klientams – yra neįvykdomas reikalavimas patikimam ūkio subjektui, siekiančiam vykdyti lažybų įmokų rinkimo veiklą. Bylos medžiagoje nepateikta jokios informacijos apie tai, kad nurodytų tikslų buvo galima siekti švelnesnėmis ribojamosiomis priemonėmis.
51. Antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turėtų atsižvelgti į aplinkybę, kad nagrinėjamais nacionalinės teisės aktais Įstatymo Nr. 220/10 1 straipsnio 78 dalies b punkto 8, 9 ir 17 papunkčiuose numatytos operacijos nėra visiškai uždraustos, o tik numatyta, jog joms taikoma išankstinio leidimo suteikimo sistema. Taigi, tokių priemonių, susijusių tik su kai kurių sandorių tam tikra valstybine priežiūra, ribojamasis poveikis ribotas. Atsižvelgdamas į šias aplinkybes priminčiau, jog pagal suformuotą jurisprudenciją išankstinio administracinio leidimo sistema turi būti grindžiama objektyviais, nediskriminaciniais ir iš anksto žinomais kriterijais, užtikrinančiais, kad taip bus pakankamai apribota nacionalinių valdžios institucijų diskrecija tam, kad ja nebūtų naudojamasi savavališkai(33).
52. Vis dėlto Komisija teigia, kad paprasto pranešimo sistema nagrinėjamu atveju būtų buvusi ne tokia varžanti. Nesuprantu, kaip taikant tokią sistemą būtų sudarytos sąlygos taip pat veiksmingai kaip ir nagrinėjamomis priemonėmis siekti Italijos teisės aktų leidėjo numatytų tikslų. Akivaizdu, kad taikant išankstinio leidimo sistemą valdžios institucijoms suteikiami įgaliojimai nedelsiant reaguoti į sandorius, kurie, kaip jie mano, kelia abejonių – neleisti sudaryti tokių sandorių arba pareikalauti pateikti daugiau informacijos prieš priimant sprendimus dėl jų. O kai taikoma pranešimo sistema, tik užtikrinama, kad valdžios institucijos bus informuotos apie sudarytus arba planuojamus sudaryti tam tikrus sandorius, tačiau joms nesuteikiama jokių specialių įgaliojimai įsikišti.
53. Galiausiai dėl koncesininkams nustatytų sankcijų už naujų reikalavimų neįvykdymą manau, kad jos yra būtinas nagrinėjamuose teisės aktuose numatytų naujų reikalavimų priedas. Iš tiesų jų tikslas – užtikrinti, kad ūkio subjektai laikytųsi šių reikalavimų. Todėl nagrinėjamuose nacionalinės teisės aktuose numatytų sankcijų suderinamumas su ES teisės nuostatomis dėl laisvo judėjimo iš esmės priklauso nuo dviejų veiksnių. Pirma, jeigu reikalavimais, kuriais grindžiamos tokios sankcijos, pažeidžiamas SESV 49 straipsnis, būtų laikoma, kad sankcijos taip pat nesuderinamos su ES teise(34). Antra, net jeigu reikalavimai atitiktų ES teisę, sankcijos vis tiek galėtų būti nesuderinamos su ja dėl proporcingumo principo pažeidimo. Taip būtų tuo atveju, jeigu sankcija būtų tokia neproporcinga, palyginti su pažeidimo sunkumu, kad taptų Sutartyse numatytų laisvių kliūtimis(35).
54. Dėl pirmojo iš šių veiksnių jau esu nurodęs, kad, manau, jog naujais reikalavimais SESV 49 straipsnis nepažeidžiamas. Antrąjį veiksnį turi patikrinti nacionalinis teismas, ypač atsižvelgiant į tai, kad nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nėra pateikta detalios informacijos apie šių sankcijų pobūdį ir dydį.
d) Dėl pakankamo pereinamojo laikotarpio
55. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pabrėžia aplinkybę, kad nagrinėjamuose nacionalinės teisės aktuose esamiems koncesininkams nenumatytas laikotarpis laipsniškai prisitaikyti prie naujų reikalavimų.
56. Turiu pripažinti, kad šis teiginys mane šiek tiek glumina. Iš tiesų, pačiame Įstatymo Nr. 220/2010 1 straipsnio 79 dalies tekste numatyta, kad esami koncesininkai turi 180 dienų galiojančios sutarties priedui, kuriame numatomi naujieji reikalavimai, pasirašyti. Global Starnet per posėdįtai patvirtino.
57. Manau, kad vargu ar galima teigti, jog šešių mėnesių laikotarpis yra trumpas arba nepakankamai reikšmingas.
58. Bet kuriuo atveju įvertinti šio laikotarpio pakankamumą turi nacionalinis teismas, atsižvelgdamas į tai, kad pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją pereinamojo laikotarpio (tokiu atveju, kaip nagrinėjamas pagrindinėje byloje) būtinumas prieš įsigaliojant naujiems apribojimams priklauso nuo bendro visų susijusių aplinkybių vertinimo. Kitaip tariant, Teisingumo Teismas nėra nurodęs, jog pagal ES teisę nacionalinės teisės aktuose visada turi būti numatytas pereinamasis laikotarpis tam, kad ūkio subjektai galėtų prisitaikyti prie politikos pokyčių tam tikroje teisės srityje(36). Tą patį galima pasakyti ir apie azartinių lošimų paslaugas(37).
2. Chartijos 16 straipsnis
59. Manau, kad nagrinėjamų nacionalinių priemonių nebūtina atskirai analizuoti Chartijos 16 straipsnio požiūriu.
60. Visų pirma nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nėra nurodyta konkrečių elementų arba argumentų, susijusių būtent su galimu Chartijos 16 straipsnio pažeidimu. Iš tiesų nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą iš esmės daugiausia kalbama apie galimą ES teisės nuostatų dėl vidaus rinkos pažeidimą.
61. Antra, kaip jau yra konstatavęs Teisingumo Teismas, ribojamasis nacionalinės teisės aktų poveikis, kaip tai suprantama pagal, pavyzdžiui, SESV 56 straipsnį, lošimo paslaugų teikimui taip pat apima galimus Chartijos 15–17 straipsniuose numatytų teisių ir laisvių įgyvendinimo apribojimus. Todėl jų nereikia atskirai nagrinėti(38).
3. Teisėtų lūkesčių apsaugos principas
62. Galiausiai nesuprantu, kaip teisėtais lūkesčiais grindžiamą reikalavimą būtų galima laikyti pagrįstu pagal ES teisę.
63. Pirmiausia priminčiau, kad tokių lūkesčių gali atsirasti tik kai iš leidžiamų ir patikimų šaltinių asmeniui pateikiami tikslūs, besąlygiški ir tikrovę atitinkantys patikinimai(39). Tai reiškia, kad, viena vertus, esant tam tikrai situacijai lūkesčius, kuriuos reikia apsaugoti pagal ES teisę, sukuria ES institucija(40) arba kitas subjektas, veikiantis kaip Sąjungos atstovas (pavyzdžiui, nacionalinės valdžios institucijos, kurioms pavesta perkelti ES teisės nuostatas į nacionalinę teisę arba jas įgyvendinti)(41), o kita vertus, tokių lūkesčių nepateisina taip pat ES institucija arba kitas subjektas, veikiantis kaip Sąjungos atstovas(42).
64. Vis dėlto neatrodo, kad šioje byloje būtų įvykdyta kuri nors iš šių sąlygų. Pirma, nei ES institucija arba subjektas, nei nacionalinės valdžios institucijos, veikiančios kaip Sąjungos atstovės, nepateikė jokių patikinimų. Antra, nėra jokių ES teisės aktų, turėjusių įtakos pareiškėjos pagrindinėje byloje padėčiai. Iš tiesų atsakydama į per posėdį užduotus klausimus Global Starnet patvirtino, kad: i) tariamų patikinimų kyla vien iš atitinkamų nacionalinės teisės aktų (kurie galiojo prieš tai, kai buvo priimtos nagrinėjamos priemonės); ir ii) tariamas pažeidimas susijęs vien su nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų priėmimu.
65. Taigi, nėra jokių reikšmingų duomenų apie tai, kad pagrindinėje byloje ginčijama situacija, įskaitant susijusią su šiuo klausimu, būtų reikšminga ES. Šiomis aplinkybėmis teisėtais lūkesčiais grindžiamas reikalavimas (net jeigu jį būtų galima pareikšti) galėtų būti grindžiamas nebent nacionaline teise. Šiaip ar taip, akivaizdu, kad neįvykdytos ES teisėje numatytos sąlygos, taikomos norint sėkmingai pareikšti tokį reikalavimą.
66. Iš tiesų Teisingumo Teismas ne kartą nurodė, kad, jeigu nėra suprantamo ir aiškaus kompetentingos institucijos įsipareigojimo, rūpestingas ir nuovokus investuotojas negali pagrįstai tikėtis išlaikyti esamos padėties, kuri gali pasikeisti kompetentingoms institucijoms įgyvendinant savo diskreciją(43). Tačiau, kaip jau nurodyta šioje išvadoje, šioje byloje apie tokį suprantamą ir aiškų įsipareigojimą nekalbama.
67. Mano manymu, išdėstyti argumentai juo labiau taikytini šiai bylai dėl to, kad Global Starnet sutiko dalyvauti bandomojoje programoje ir už tai jai buvo suteikta teisė automatiškai atnaujinti koncesijas. Mano nuomone, bandomasis laikotarpis nustatomas būtent siekiant per tam tikrą laiką patikrinti naujų paslaugų veikimą ir nuostatų, kuriomis jos reglamentuojamos, veiksmingumą bei tinkamumą. Todėl reikia tikėtis – ir rūpestingas ūkio subjektas turėtų tai žinoti – kad po bandomojo etapo tokios nuostatos gali būti pakeistos.
68. Galiausiai taip pat pažymiu, kad Teisingumo Teismas yra nurodęs, jog bent jau tam tikromis aplinkybėmis Italijos valdžios institucijos privalo užtikrinti, kad ir esamiems, ir naujiems koncesininkams būtų taikomos tokios pačios sąlygos tam, kad jiems būtų užtikrintos vienodos galimybės rinkoje(44). Šiomis aplinkybėmis ir atsižvelgdamas į jautrų azartinių lošimų paslaugų pobūdį ūkio subjektas negali manyti, kad visą jo koncesijos galiojimo laikotarpį (juo labiau – kai jo koncesija atnaujinama) nebus keičiamos šiai veiklai taikomos nuostatos. Kitaip tariant, vien aplinkybė, kad pakeistos tam tikros nuostatos (ypač techninio pobūdžio, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje) – įskaitant ir taikomas esamiems koncesininkams – negali automatiškai būti laikoma teisėtų lūkesčių pažeidimu.
4. Išvada dėl antrojo klausimo
69. Atsižvelgiant į nurodytus argumentus, reikėtų pateikti tokį atsakymą į antrąjį klausimą: SESV 49, 56 ir 63 straipsniai, Chartijos 16 straipsnis ir bendrasis teisėtų lūkesčių apsaugos principas turėtų būti aiškinami kaip nedraudžiantys tokių nacionalinės teisės aktų, kaip nagrinėjamieji, kuriuose numatyti nauji finansiniai, techniniai ir profesiniai reikalavimai, taikytini esamiems ir naujiems koncesininkams lošimų paslaugų srityje.
70. Baigiant nagrinėti šį klausimą, ko gera, naudinga dar kartą pabrėžti, kad bet kuriuo atveju dėl nagrinėjamų priemonių priėmimo gali kilti su Italijos administracine arba sutarčių teise susijusių klausimų – juos turi spręsti Italijos teismai. Atsižvelgdamas į bylos medžiagą ir į Global Starnet argumentus, nemanau, kad kyla šių priemonių nesuderinamumo su ES teise klausimas.
IV. Išvada
71. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) užduotus prejudicinius klausimus:
– aplinkybė, kad valstybės narės Konstitucinis Teismas yra pripažinęs, jog nacionalinė priemonė suderinama su Konstitucija, neturi jokios įtakos SESV 267 straipsnyje nacionaliniams paskutinės instancijos teismams numatytam įpareigojimui pateikti Teisingumo Teismui prejudicinį klausimą dėl ES teisės aiškinimo, net jeigu nacionalinės teisės nuostatos, kuriomis grindžiamas Konstitucinio Teismo atliktas įvertinimas, panašios į atitinkamas ES teisės nuostatas,
– SESV 49, 56 ir 63 straipsniai, Chartijos 16 straipsnis ir bendrasis teisėtų lūkesčių apsaugos principas turėtų būti aiškinami kaip nedraudžiantys tokių nacionalinės teisės aktų, kaip nagrinėjamieji, kuriuose numatyti tam tikri nauji finansiniai, techniniai ir profesiniai reikalavimai, taikytini esamiems bei naujiems koncesininkams lošimų paslaugų srityje.