ĢENERĀLADVOKĀTA NILSA VĀLA [NILS WAHL]
SECINĀJUMI,
sniegti 2017. gada 8. jūnijā (1)
Lieta C‑322/16
Global Starnet Ltd
pret
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato
(Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Valsts pēdējās instances tiesas pienākums vērsties Tiesā ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu – Konstitucionālās tiesas spriedums – Pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojums – Brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojums – Jaunu koncesiju piešķiršana attiecībā uz likumīgām tiešsaistes azartspēlēm – Jaunas prasības koncesionāriem – Pamatojums – Samērīgums
1. Ar šo lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu Tiesai vēlreiz tiek lūgts vērtēt jautājumu par to, vai noteikti Itālijas tiesiskā regulējuma aspekti azartspēļu un derību nozarē ir saderīgi ar Līguma noteikumiem par iekšējo tirgu, kā arī ar atsevišķiem Savienības tiesību vispārējiem principiem (2).
2. Šajā tiesvedībā radušies jautājumi it īpaši ir saistīti ar to, vai Līguma noteikumiem par iekšējo tirgu, Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (turpmāk tekstā – “Harta”) 16. pantam vai vispārējam tiesiskās paļāvības aizsardzības principam ir pretrunā valsts tiesiskais regulējums, ar kuru ir paredzētas jaunas finansiālas, tehniskas un profesionālas prasības, kuras ir attiecināmas gan uz esošajiem, gan uz turpmākajiem azartspēļu pakalpojumu sniegšanas koncesionāriem.
I. Atbilstošās tiesību normas
A. Valsts tiesības
3. Legge del 13 dicembre 2010 n. 220, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011) (2010. gada 13. decembra Likums Nr. 220/2010 par pasākumiem attiecībā uz valsts budžetu vienam un vairākiem gadiem) (3) 1. panta 77. punktā ir paredzēts:
“Lai nodrošinātu līdzsvaru starp sabiedriskajām un privātajām interesēm azartspēļu organizēšanā un pārvaldībā, ņemot vērā valsts monopolu šajā nozarē [..], kā arī principus, tostarp Eiropas Savienības principus attiecībā uz atlasi atbilstoši konkurences noteikumiem, kas tiek piemēroti, lai pastiprinātu cīņu pret nelikumīgu vai prettiesisku azartspēļu izplatību Itālijā, kā arī turpinātu aizsargāt patērētājus, it īpaši nepilngadīgas personas, uzturētu sabiedrisko kārtību, cīnītos pret nepilngadīgo iesaistīšanos azartspēlēs un pret organizētās noziedzības iekļūšanu [azartspēļu nozarē] [..], Agenzia delle Dogane e dei Monopoli [Itālijas Muitas un monopolu aģentūra, turpmāk tekstā – “AAMS”] nekavējoties aktualizē tipveida nolīgumus, ar ko koncesionāriem tiek atļauts veikt neattālināto publisko azartspēļu darbību un derību likmju pieņemšanu”.
4. Ar Likuma Nr. 220/2010 1. panta 78. punktu ir ieviesti jauni pienākumi neattālināto publisko azartspēļu darbības un derību likmju pieņemšanas koncesionāriem, it īpaši paredzot:
– ka tiek saglabāta par noteiktu apmēru zemāka parāda attiecība (1. panta 78. punkta b) apakšpunkta 4. punkts);
– ka tiek prasīta iepriekšēja atļauja: darījumiem, kas ietver koncesionāra subjektīvas izmaiņas; koncesionāram piederošo daļu nodošanas darījumiem, kas var izraisīt kapitāla stabilitātes indeksa samazināšanos; papildu peļņas izmantošanai mērķiem, kas nav saistīti ar ieguldījumiem darbībās, kuras ir koncesijas priekšmets (1. panta 78. punkta b) apakšpunkta 8., 9. un 17. punkts);
– ka koncesionāram ir jāturpina parasta darbības pārvaldīšana, līdz šī darbība tiek nodota jaunajam koncesionāram (1. panta 78. punkta b) apakšpunkta 25. punkts).
5. 1. panta 78. punkta b) apakšpunkta 23. punktā ir paredzētas sankcijas, ja netiek pildīti koncesijas līgumā paredzētie pienākumi.
6. Likuma Nr. 220/2010 1. panta 78. punktā paredzētās prasības koncesionāriem tika ieviestas ar AAMS direktora 2011. gada 28. jūnijā izdoto vadības iestāžu kopējo dekrētu [Interdepartmental Decree] (turpmāk tekstā – “AAMS dekrēts”) (4). Šīs prasības, kuru mērķis ir nostiprināt koncesionāru peļņas gūšanas spēju un finansiālo stabilitāti, kā arī uzlabot to reputāciju un uzticamību, tika noteiktas attiecībā gan uz esošajiem, gan uz turpmākajiem koncesionāriem.
II. Faktiskie apstākļi, tiesvedība un prejudiciālie jautājumi
7. Sabiedrība B Plus Giocolegale Ltd, tagad Global Starnet Ltd (turpmāk tekstā – “Global Starnet”), ir AAMS koncesionāre likumīgo azartspēļu tiešsaistes tīkla izveidei un darbības nodrošināšanai. Tā ir piedalījusies programmā, kas paredzēta ar Dekrētlikumu Nr. 39/2009, saskaņā ar kuru koncesionāri varēja izmēģināt konkrētas azartspēļu sistēmas un pēc tam uzsākt to darbību. Dalība izmēģinājumu programmā piešķīra koncesionāriem tiesības atjaunot koncesijas.
8. Pēc Likuma Nr. 220/2010 un AAMS dekrēta stāšanās spēkā Global Starnet cēla prasību Tribunale Amministrativo Regionale Lazio (Lacio Reģionālā administratīvā tiesa, Itālija, turpmāk tekstā – “TAR Lazio”) atcelt šo dekrētu, pamatojoties uz to, ka tās kā koncesionāres tiesības esot tikušas nelikumīgi aizskartas. Tā arī prasīja atlīdzināt zaudējumus un atcelt AAMS publicēto uzaicinājumu iesniegt piedāvājumus koncesijas līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanai attiecībā uz pakalpojumiem, kuri ir saistīti ar likumīgo azartspēļu tiešsaistes tīkla izveidi un darbības nodrošināšanu. Global Starnet savus prasījumus balstīja gan uz valsts, gan Savienības tiesībām.
9. TAR Lazio apmierināja prasību daļā, kas attiecās uz valsts tiesībām, bet konstatēja, ka nav noticis nedz Itālijas Konstitūcijas, nedz Savienības tiesību pārkāpums. Par šo spriedumu Global Starnet iesniedza apelācijas sūdzību Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija).
10. Ar 2013. gada 2. septembra spriedumu Nr. 4371 Consiglio di Stato (Valsts padome) daļēji apmierināja Global Starnet apelācijas sūdzību. Turklāt, uzskatot, ka ir radušās šaubas par Likuma Nr. 220/2010 1. panta 79. punkta atbilstību Konstitūcijai, Consiglio di Stato (Valsts padome) vērsās Corte Costituzionale (Konstitucionālā tiesa, Itālija).
11. Ar 2015. gada 31. marta spriedumu Nr. 56 Corte Costituzionale (Konstitucionālā tiesa) nolēma, ka ar attiecīgo valsts tiesību normu netiek pārkāpta Itālijas Konstitūcija, un nodeva lietu atpakaļ Consiglio di Stato (Valsts padome).
12. Tā kā Consiglio di Stato (Valsts padome) bija šaubas par apstrīdētā valsts tiesiskā regulējuma saderību ar Savienības tiesībām, tā nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai LESD 267. panta trešā daļa var tikt interpretēta tādējādi, ka pēdējās instances tiesai nav beznosacījuma pienākuma vērsties Tiesā ar prejudiciālu jautājumu par Savienības tiesību interpretāciju, ja attiecīgās tiesvedības gaitā Corte Costituzionale (Konstitucionālā tiesa) jau ir izvērtējusi valsts tiesiskā regulējuma atbilstību Konstitūcijai, izmantojot būtībā tos pašus normatīvos kritērijus, kurus tiek lūgts interpretēt Tiesai, pat ja formāli tie atšķiras, jo ir noteikti Konstitūcijas, nevis Eiropas Līgumu normās?
2) Pakārtoti gadījumā, ja Tiesa uz pirmo jautājumu par LESD 267. panta trešās daļas interpretāciju atbildētu tādējādi, ka prejudiciāls nolēmums ir jālūdz obligāti: vai normas un principi, kas ietverti LESD 26. pantā (iekšējais tirgus), 49. pantā (tiesības veikt uzņēmējdarbību), 56. pantā (pakalpojumu sniegšanas brīvība), 63. pantā (kapitāla aprites brīvība) un [..] Hartas 16. pantā (darījumdarbības brīvība), kā arī vispārējais tiesiskās paļāvības aizsardzības princips (kas “ir viens no Savienības pamatprincipiem”, kā Tiesa ir nospriedusi 2013. gada 14. marta spriedumā lietā Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11) liedz pieņemt un piemērot tādu valsts tiesisko regulējumu (Likuma Nr. 220/2010 1. panta 78. punkta b) apakšpunkta 4., 8., 9., 17., 23. un 25. punkts), ar kuru attiecībā uz koncesionāriem [..] ir paredzētas jaunas prasības un jauni pienākumi, papildinot jau spēkā esošo vienošanos (un neparedzot pakāpeniskas pielāgošanās termiņu)?”
III. Analīze
A. Par pirmo jautājumu
13. Ar pirmo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai apstāklis, ka dalībvalsts Konstitucionālā tiesa ir atzinusi valsts tiesību normu par saderīgu ar Konstitūciju, ietekmē LESD 267. pantā valsts pēdējās instances tiesai paredzēto pienākumu uzdot Tiesai prejudiciālu jautājumu par Savienības tiesību interpretāciju, ja valsts tiesību normas, kuras ir Konstitucionālās tiesas vērtējuma pamatā, ir līdzīgas attiecīgajām Savienības tiesību normām.
14. Manuprāt, atbilde uz šo jautājumu ir visnotaļ vienkārša.
15. Tāpat kā norādīts Čehijas Republikas un Itālijas valdību, kā arī Komisijas iesniegtajos apsvērumos, es uzskatu, ka apstāklis, ka Konstitucionālā tiesa ir atzinusi valsts tiesību normu par saderīgu ar Konstitūciju, nevar ietekmēt LESD 267. pantā paredzētās valsts tiesu tiesības un pienākumus. Tas tā ir neatkarīgi no tā, vai valsts Konstitūcijas normām vai principiem, ko Konstitucionālā tiesa ir interpretējusi, piemīt līdzības ar konkrētām Savienības tiesību normām vai principiem.
16. Vispirms ir jāpatur prātā, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru tas, ka dalībvalsts tiesa var uzdot konstitucionālai tiesai jautājumu par valsts tiesību normas atbilstību konstitūcijai, vai tas, ka šāds jautājums ir uzdots, neietekmē tiesas tiesības vai attiecīgajā gadījumā tās pienākumu lūgt sniegt prejudiciālu nolēmumu saskaņā ar LESD 267. pantu. Proti, valsts tiesām ir visplašākās tiesības vērsties Tiesā, ja tās uzskata, ka tajās izskatāmā lieta rada jautājumus par Savienības tiesību noteikumu interpretāciju vai to spēkā esamības vērtējumu un ka ir vajadzīgs lēmums par tiem (5).
17. Tiesa ir arī noteikusi, ka valsts tiesai, kura izskata strīdu saistībā ar Savienības tiesībām un kura uzskata, ka valsts tiesību norma ir ne tikai pretrunā Savienības tiesībām, bet arī neatbilst konstitūcijai, nav liegtas tiesības vai tā netiek atbrīvota no LESD 267. pantā paredzētā pienākuma uzdod Tiesai jautājumus, pamatojoties uz to, ka jautājums par valsts tiesiskās kārtības normas neatbilstību konstitūcijai ir obligāti jāiesniedz konstitucionālajā tiesā (6). Valsts tiesiskais regulējums, kurš liedz valsts tiesām pirms un/vai pēc jautājuma par atbilstību konstitūcijai iesniegšanas īstenot savas tiesības vai izpildīt LESD 267. pantā paredzēto pienākumu uzdot prejudiciālu jautājumu, tātad nav saderīgs ar Savienības tiesībām (7). Tādēļ valsts tiesām ir jābūt iespējai brīvi uzdot Tiesai attiecīgus jautājumus par Savienības tiesību interpretāciju, ja tās uzskata, ka vērtējums tiesību jautājumos, ko veikusi augstākas instances tiesa, varētu tai likt pieņemt Savienības tiesībām neatbilstošu spriedumu (8).
18. Šie principi a fortiori ir piemērojami gadījumos, ja konstitucionālā tiesa nav interpretējusi Savienības tiesības, bet savā nolēmumā ir sniegusi tikai valsts tiesību interpretāciju. Saskaņā ar judikatūru lietā Cilfit (9) valsts pēdējās instances tiesa var nelūgt sniegt prejudiciālu nolēmumu tikai tad, ja ir ievēroti nosacījumi par acte clair vai acte éclairé. Tas ir tāpēc, ka šajos apstākļos valsts tiesa var leģitīmi uzskatīt, ka pareiza Savienības tiesību piemērošana ir tik acīmredzama, ka nepastāv nekādas saprātīgas šaubas par to, kā būtu jāatrisinaizskatāmais jautājums (10).
19. Tomēr ir grūti iedomāties, ka dalībvalsts tiesību interpretācija, ko sniegusi valsts konstitucionālā tiesa, var kliedēt šaubas par pareizu Savienības tiesību interpretāciju. Lai gan dalībvalstu tiesību sistēmas un Savienības tiesību sistēma ir cieši saistītas vairākos līmeņos, tās būtiski atšķiras. Kā Tiesa ir norādījusi spriedumā lietā Cilfit (11), pat ja tās izmanto vienus un tos pašus (vai līdzīgus) jēdzienus, šiem jēdzieniem var nebūt vienāda nozīme.
20. Šajos secinājumos piedāvāto LESD 267. panta interpretāciju neliek apšaubīt apstāklis, kas ir minēts iesniedzējtiesas nolēmumā, – ka atbilstoši judikatūrai lietā Francovich (12)un lietā Köbler (13) privātpersonas var saņemt kompensāciju, ja valsts tiesas neievēro Savienības tiesības. Kā Komisija ir pareizi norādījusi, iespēja noteiktos apstākļos sekmīgi saukt pie atbildības dalībvalsti tiesu kļūdu gadījumā ir tikai galējais tiesiskās aizsardzības līdzeklis. Prasība par dalībvalsts atbildību ir vērsta tikai uz to, lai tiktu novērsts kaitējums, kas radīts, pārkāpjot Savienības tiesības, bet tā nav paredzēta, lai nodrošinātu LESD 267. pantā paredzēto Savienības tiesību vienveidīgu piemērošanu.
21. Kā Tiesa ir uzsvērusi atzinumā 2/13, ar Līgumiem izveidotās tiesu sistēmas stūrakmens ir LESD 267. pantā paredzētā prejudiciālā nolēmuma tiesvedība, kuras mērķis, izveidojot tiesnešu dialogu tieši starp Tiesu un dalībvalstu tiesām, ir nodrošināt Savienības tiesību vienveidīgu interpretāciju (14). Tādēļ interpretācija, kas atšķiras no šajā gadījumā piedāvātās, vājinātu LESD 267. panta lietderīgo iedarbību.
22. Tāpat es nesaskatu nekādu paaugstinātu ļaunprātīgas izmantošanas risku no lietas dalībnieku puses, par ko ir bažas iesniedzējtiesai. Prejudiciālā nolēmuma tiesvedība ir tiesvedība, kas nav atkarīga no lietas dalībnieku iniciatīvas (15). Lai arī lietas dalībnieki var ierosināt valsts tiesai uzdot Tiesai vienu vai vairākus jautājumus un piedāvāt šo jautājumu formulējumu, vienīgi valsts tiesa var izlemt vai un, ja – jā, tad kādus jautājumus uzdot Tiesai. Saskaņā ar LESD 267. pantā paredzēto kārtību valsts tiesai ir jābūt galvenajai lomai, pārbaudot lietas dalībnieku ierosinājumus lūgt prejudiciālu nolēmumu un attiecīgajā gadījumā Tiesai uzdodamos jautājumus par Savienības tiesību interpretāciju vai spēkā esamību.
23. Tādējādi uz pirmo jautājumu ir jāatbild, ka apstāklis, ka dalībvalsts Konstitucionālā tiesa ir atzinusi valsts tiesību normu par saderīgu ar konstitūciju, neietekmē LESD 267. pantā paredzēto pienākumu valsts pēdējās instances tiesai uzdot Tiesai prejudiciālu jautājumu par Savienības tiesību interpretāciju, pat ja valsts tiesību normas, kuras ir konstitucionālās tiesas vērtējuma pamatā, ir līdzīgas attiecīgajām Savienības tiesību normām.
B. Par otro jautājumu
24. Ar otro jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai Līguma noteikumiem par iekšējo tirgu, Hartas 16. pantam vai vispārējam tiesiskās paļāvības aizsardzības principam ir pretrunā tādas valsts tiesību normas kā pamatlietā aplūkotās, kurās tiek paredzētas jaunas finansiālas, tehniskas un profesionālas prasības, kuras ir attiecināmas gan uz esošajiem, gan uz turpmākajiem azartspēļu pakalpojumu sniegšanas koncesionāriem.
25. Uz šo jautājumu jāatbild noliedzoši.
1. LESD 26., 49., 56. un 63. pants
a) Par pilnībā iekšējas situācijas pastāvēšanu
26. Šķiet, Global Starnet kritikas būtība attiecas uz apstākli, ka ar Likumu Nr. 220/2010 attiecībā uz koncesionāriem tika paredzētas jaunas prasības, kuras ir attiecināmas arī uz esošajām koncesiju attiecībām. Global Starnet apstrīd nevis to, ka Itālijas iestādes var paredzēt šādas prasības attiecībā uz koncesionāriem vispārīgi, bet gan to, ka tās ir attiecināmas uz koncesionāriem, kuri jau darbojas tirgū.
27. Līdz ar to Global Starnet būtībā pārmet iespējama šķēršļa radīšanu, it īpaši izdevumu palielināšanu attiecībā uz tādu pakalpojumu sniedzēja darbību, kuri jau ir reģistrēti Itālijā un sniedz pakalpojumus Itālijas klientiem. Tā neapgalvo, ka šīs prasības varētu ārvalstīs reģistrētus uzņēmumus atturēt vai nu no savas uzņēmējdarbības reģistrēšanas Itālijā, vai arī no azartspēļu pārrobežu pakalpojumu sniegšanas.
28. Šajā kontekstā rodas pamatotas šaubas par to, vai norādītā situācija nav Itālijas pilnībā iekšēja situācija un vai tādēļ nav tā, ka tai nav piemērojami noteikumi par iekšējo tirgu. Proti, saskaņā ar pastāvīgo judikatūru LESD normas par tiesībām veikt uzņēmējdarbību, pakalpojumu sniegšanas brīvību un kapitāla brīvu apriti nav piemērojamas situācijā, kad visi elementi ir saistīti ar vienu vienīgu dalībvalsti (16). Konkrētāk, Tiesa ir nospriedusi, ka LESD 56. pants parasti neattiecas uz valsts pasākumiem, kas tikai rada papildu izdevumus attiecīgā pakalpojuma sniegšanai un kas vienādi ietekmē pakalpojumu sniegšanu starp dalībvalstīm un vienas dalībvalsts iekšienē (17). Manuprāt, šis pats princips ir jāpiemēro mutatis mutandis attiecībā uz LESD 49. un 63. pantu.
29. Tāpēc jebkāda attiecīgo pasākumu iespējamā iedarbība uz Savienības iekšējo pakalpojumu tirdzniecību būtu pārāk nenoteikta un netieša, lai šie pasākumi tiktu uzskatīti par šķērsli jebkurai pamatbrīvībai (18). Šajos apstākļos LESD 26., 49., 56. un 63. pants nešķiet piemērojams pamatlietā.
30. Tomēr tiesas sēdē Komisija ierosināja ļoti plašu LESD 49. panta interpretāciju, apgalvojot, ka tas vien, ka prasītāja pamatlietā nav Itālijas sabiedrība, ir pietiekams, lai varētu piemērot šo tiesību normu. Būtībā Komisija apgalvo, ka, tā kā attiecīgajiem valsts noteikumiem var būt ierobežojoša ietekme uz attiecīgās saimnieciskās darbības veikšanu Itālijā, šie noteikumi ir brīvības veikt uzņēmējdarbību šķērslis. Savu apsvērumu pamatojumam Komisija atsaucas uz spriedumu lietā CaixaBank France (19).
31. Tomēr šī lieta vairāk atbalsta pretēju viedokli, nevis apstiprina Komisijas apgalvojumus.
32. Proti, savos secinājumos lietā CaixaBank France ģenerāladvokāts A. Ticano [A. Tizzano] rūpīgi izskaidroja, kāpēc Komisijas ierosinātā interpretācija nav pareiza. It īpaši pēc detalizētas judikatūras analīzes viņš konstatēja, ka ir “sarežģīti uzskatīt, ka valsts pasākumi, kas nosaka komercdarbību, tieši neierobežo un nediskriminē ne ar likumu, ne faktiski valsts un citu valstu tirgus dalībnieku pieejamību tam, kvalificējami kā pretēji Līgumam tikai tādēļ, ka tie samazina šīs darbības izmantošanas ekonomisko pievilcību.” Viņš uzskatīja, ka “jebkurā gadījumā, kad tiek ievērots nediskriminācijas princips [..], valsts pasākumi nav kvalificējami kā brīvas [..] pārvietošanās ierobežojums, ja vien tas, ņemot vērā attiecīgā pasākuma mērķus un radītās sekas, tieši neiespaido piekļuvi tirgum” (20).
33. Šajā kontekstā, izvērtējot lietas faktiskos apstākļus, viņš secināja, ka ar attiecīgajiem valsts pasākumiem tajā tiesvedībā ārvalstu banku filiālēm tika radīta mazāk labvēlīga situācija de facto nekā Francijas bankām un līdz ar to tika radīts Līgumā aizliegtais ierobežojums brīvībai veikt uzņēmējdarbību (21). Šķiet, ar Tiesas spriedumu šis vērtējums tika pilnīgi apstiprināts. Tiesa norādīja uz šo pasākumu de facto diskriminējošajiem aspektiem, paskaidrojot, kā tie negatīvi varētu ietekmēt ārvalstu banku filiāļu piekļuvi Francijas tirgum (22).
34. Savukārt no lietas materiāliem neizriet, ka attiecīgajām valsts tiesību normām varētu būt ietekme uz Savienības iekšējo tirdzniecību. Katrā ziņā, pat ja Tiesa uzskatītu, ka, lai arī lietas faktiskie apstākļi, šķiet, ir saistīti tikai ar vienu dalībvalsti, nevar izslēgt attiecīgo noteikumu noteiktu pārrobežu mēroga ietekmi (23), šie noteikumi joprojām būtu saderīgi ar Savienības tiesību normām par iekšējo tirgu, ņemot vērā turpinājumā minētos iemeslus.
b) Par brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojuma pastāvēšanu
35. Vispirms ir jānosaka, kuri no Consiglio di Stato (Valsts padome) minētajiem LESD noteikumiem par iekšējo tirgu ir piemērojami šajā tiesvedībā. Šī tiesa vienādi atsaucas uz vairākiem no tiem: LESD 26., 49., 56. un 63. pantu.
36. Man šķiet, ka gadījumā, ja būtu jāuzskata, ka lieta neattiecas tikai uz Itālijas teritoriju, tā būtu jāpārbauda LESD 49. panta kontekstā. Faktiski ar attiecīgo valsts tiesību normu noteiktie pasākumi ierobežo uzņēmumu iespējas sniegt azartspēļu pakalpojumus Itālijā.
37. Turpretī šķiet, ka LESD 26., 56. un 63. pantam nav nozīmes šajā tiesvedībā. Proti, nešķiet, ka LESD 26. pantam, vismaz attiecībā uz šīs lietas apstākļiem, būtu kāds normatīvs saturs, kas papildinātu LESD 49., 56. un 63. pantā minēto. Savukārt LESD 56. pants nav piemērojams, ciktāl regulēto darbību veikšanai uzņēmumam ir jābūt reģistrētam Itālijā. Visbeidzot nešķiet, ka būtu pamatota atsevišķa attiecīgo tiesību normu analīze saskaņā ar LESD 63. pantu: iespējamā ietekme uz kapitāla pārrobežu kapitāla apriti, augstākais, papildina un ir nedalāmi saistīta ar ierobežojošām sekām, kādas konkrētajiem pasākumiem varētu būt uz to pakalpojumu sniegšanu, kam šis kapitāls ir izmantots (24).
38. Ņemot vērā iepriekš minēto, attiecībā uz ierobežojuma pastāvēšanu atbilstoši LESD 49. pantam es norādu, ka par brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumiem ir jāuzskata visi pasākumi, kas aizliedz, traucē vai padara mazāk pievilcīgu šajā tiesību normā garantēto brīvību īstenošanu (25).
39. Tādējādi, izņemot, ja Tiesa uzskatītu, ka to sekas attiecas tikai uz Itāliju, tai būtu jāsecina, ka attiecīgās valsts tiesību normas ir ierobežojums LESD 49. panta izpratnē. Proti, apgrūtinošāku prasību ieviešana, lai iegūtu azartspēļu pakalpojumu koncesijas, varētu atturēt ārvalstu uzņēmumus no savas uzņēmējdarbības reģistrēšanas Itālijā, lai sniegtu azartspēļu pakalpojumus.
c) Par atbilstoša un samērīga pamatojuma pastāvēšanu
40. Vēl ir jāizvērtē, vai brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojums attaisnots. Šajā nozīmē saskaņā ar pastāvīgo judikatūru azartspēļu un derību tiesiskais regulējums ir viena no jomām, kurā dalībvalstu starpā pastāv ievērojamas atšķirības morāles, reliģijas un kultūras aspektos. Tā kā šis jautājums Savienības līmenī nav saskaņots, dalībvalstīm ir plaša novērtējuma brīvība attiecībā uz patērētāju un sabiedriskās kārtības aizsardzības līmeņa izvēli, kuru tās uzskata par piemērotāko (26).
41. Tādēļ dalībvalstis var brīvi noteikt savas politikas mērķus azartspēļu un derību jomā un vajadzības gadījumā precīzi definēt nepieciešamo aizsardzības līmeni (27). It īpaši dalībvalstis var tiekties nodrošināt īpaši augsta līmeņa aizsardzību šajā jomā (28). Tomēr dalībvalstu noteiktajiem ierobežojumiem ir jāatbilst no Tiesas judikatūras izrietošajiem nosacījumiem tostarp attiecībā uz to pamatojumu ar sevišķi svarīgu vispārējo interešu apsvērumiem un to samērīgumu (29).
42. Tādējādi, lai noskaidrotu, vai ierobežojumi var būt attaisnoti, pirmkārt, ir jākonstatē attiecīgo valsts tiesību normu mērķi un, otrkārt, ir jānosaka, vai šīs tiesību normas atbilst samērīguma principam.
43. Attiecībā uz pirmo aspektu, kā tas izriet no attiecīgo valsts tiesību normu teksta un iesniedzējtiesas nolēmuma, šo normu mērķis bija it īpaši nostiprināt koncesionāru rentabilitāti un ekonomiski finansiālo stabilitāti, kā arī uzlabot to reputāciju un uzticamību un apkarot noziedzību.
44. Ņemot vērā konkrētos apstākļus, kādos darbojas koncesionāri, tie neapšaubāmi ir leģitīmi mērķi, kuru dēļ varētu tikt pieļauts LESD 49. panta ierobežojums. Tiesa ir vairākkārt nospriedusi, ka mērķis nodrošināt azartspēļu un derību pakalpojumu sniedzējiem saimniecisko un finansiālo stāvokli, kas ļauj tiem izpildīt saistības, kuras tiem varētu rasties attiecībā pret azartspēļu uzvarētājiem, var būt primārs vispārējo interešu apsvērums, ar kuru varētu tikt attaisnots tāds pamatbrīvību ierobežojums (30). Līdzīgu secinājumu Tiesa bija izdarījusi attiecībā uz mērķi apkarot noziedzību saistībā ar azartspēlēm un derībām (31).
45. Attiecībā uz otro aspektu vispirms ir jānosaka, vai attiecīgās valsts tiesību normas ir piemērotas, lai sekmētu šo mērķu sasniegšanu, un vai tās nepārsniedz to, kas ir vajadzīgs šim nolūkam.
46. Attiecībā uz pirmo no šiem aspektiem es uzskatu, ka tādas prasības kā pienākums saglabāt parādu attiecību zem noteikta apmēra un iepriekšējas atļaujas saņemšana peļņas izmantošanas mērķiem, kas nav saistīti ar ieguldījumiem darbībās, kuras ir koncesijas priekšmets, ir acīmredzami un tieši saistītas ar mērķi nostiprināt koncesionāru rentabilitāti un finansiālo stabilitāti. Manuprāt, arī prasība par peļņas izmantošanu vismaz zināmā mērā attiecas uz mērķi apkarot noziedzību saistībā ar azartspēlēm un derībām. Proti, šķiet, pasākums ir piemērots, lai nodrošinātu, ka līdzekļi, kuri tiek iegūti azartspēļu un derību nozarē, netiek novirzīti cita veida darbību veikšanai.
47. Prasība saņemt iepriekšēju atļauju darījumiem, kas ietver koncesionāra subjekta izmaiņas, un koncesionāram piederošo daļu nodošanas darījumiem, kas var izraisīt kapitāla stabilitātes indeksa samazināšanos, arī ir funkcionāla attiecībā uz iepriekš minēto mērķi garantēt koncesionāru dzīvotspēju. Proti, šie pasākumi acīmredzami ir paredzēti, lai nodrošinātu ne tikai to, ka vajadzīgais koncesionāru tehniskais, ekonomiskais un finansiālais stāvoklis tiek iegūts ne tikai koncesijas piešķiršanas brīdī, bet arī to, ka tas netiek ietekmēts visu koncesijas darbības laiku. Arī šajā gadījumā sabiedriskās kārtības un valsts drošības mērķi nešķiet nesaistīti ar šīm prasībām. Faktiski tās tāpat ir paredzētas, lai novērstu iespēju, ka uzņēmumi, kuri neatbilst ētiskajiem un profesionālajiem standartiem, varētu tieši vai netieši saņemt koncesiju, pārņemot koncesionāra daļas.
48. Tālāk attiecībā uz samērīguma aspektu stricto sensu es atgādinu, ka principā iesniedzējtiesai ir jānosaka, vai, ņemot vērā visus tai zināmos faktus, attiecīgās valsts tiesību normas nav pārmērīgas attiecībā pret sasniedzamo mērķi (32).
49. Lai iesniedzējtiesai sniegtu pēc iespējas lietderīgāku atbildi, Tiesa tomēr var nolemt sniegt informāciju par kritērijiem, kuriem jābūt minētās tiesas analīzes pamatā. Paturot prātā novērtējuma brīvību, kāda ir Itālijas iestādēm šajā jomā, iespējami nozīmīgi šķiet šādi apstākļi.
50. Pirmkārt, pienākums saglabāt parādu attiecību zem noteikta apmēra – pieņemot, ka šis apmērs ir saprātīgs un nav nesamērīgs ar šī uzņēmuma iespējamām saistībām pret saviem klientiem, – nešķiet neizpildāma prasība uzticamam saimnieciskās darbības subjektam, kurš vēlas iekasēt derību iemaksas. Lietas materiālos nav nekādu norāžu par to, ka ar mazāk ierobežojošiem pasākumiem noteiktos mērķus varētu sasniegt tikpat efektīvi.
51. Otrkārt, iesniedzējtiesai ir jāņem vērā apstāklis, ka konkrētajā valsts tiesību normā nav paredzēts pilnīgs aizliegums attiecībā uz Likuma Nr. 220/2010 1. panta 78. punkta b) apakšpunkta 8., 9. un 17. punktā minētajām darbībām, bet gan attiecināta uz tām iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtība. Tādējādi šo tiesību normu, kurās tiek paredzēta tikai noteiktu darījumu valsts pārraudzība, ierobežojošā ietekme ir ierobežota. Ņemot vērā iepriekš minēto, vēlos atgādināt, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru iepriekšējas administratīvās atļaujas kārtībai ir jābūt balstītai uz objektīviem, nediskriminējošiem un iepriekš zināmiem kritērijiem, lai ierobežotu valsts iestāžu novērtējuma brīvības izmantošanu tādējādi, lai tā nevarētu tikt izmantota ļaunprātīgi (33).
52. Komisija gan apgalvo, ka vienkārša paziņošanas kārtība varētu būt mazāk ierobežojoša šajā ziņā. Tomēr es neredzu, kā šāda kārtība ļautu sasniegt Itālijas likumdevēja izvirzītos mērķus tikpat efektīvi kā attiecīgās tiesību normas. Ir acīmredzams, ka iepriekšējas atļaujas kārtība paredz iestādei tiesības tūlītēji reaģēt uz darījumiem, kurus tā uzskata par problemātiskiem, apturot šo darījumu izpildi vai pieprasot papildu informāciju pirms lēmuma pieņemšanas par tiem. Savukārt paziņošanas kārtība ir paredzēta tikai, lai informētu iestādes par jau notikušiem vai nākotnē paredzētiem darījumiem, bet ar to šīm iestādēm netiek piešķirtas īpašas ietekmēšanas pilnvaras.
53. Visbeidzot, runājot par sankciju ieviešanu gadījumā, ja koncesionāri neievēro jaunās prasības, es uzskatu, ka šīm sankcijām noteikti ir jāpastāv līdzās jaunajām prasībām, kas ieviestas ar attiecīgo tiesisko regulējumu. Proti, to mērķis ir nodrošināt, ka uzņēmēji ievēro šīs prasības. Tāpēc tas, vai attiecīgajās valsts tiesību normās paredzētās sankcijas ir saderīgas ar Savienības normām par brīvu apriti, galvenokārt ir atkarīgs no diviem faktoriem. Pirmkārt, ja prasības, uz kurām attiecas šīs sankcijas, būtu LESD 49. panta pārkāpums, arī sankcijas nebūtu saderīgas ar Savienības tiesībām (34). Otrkārt, pat ja prasības atbilstu Savienības tiesībām, sankcijas tomēr varētu nebūt saderīgas ar Savienības tiesībām samērīguma principa pārkāpuma dēļ. Tas tā būtu, ja sankcija ir tik nesamērīga ar pārkāpuma smagumu, ka tā kļūst par šķērsli Līgumos noteiktajām brīvībām (35).
54. Pabeidzot šī jautājuma izskatīšanu, par pirmo no šiem faktoriem jau norādīju, ka, manuprāt, jaunās prasības atbilst LESD 49. pantam. Otrs aspekts ir jāpārbauda valsts tiesai, it īpaši tāpēc, ka iesniedzējtiesas nolēmumā nav minēta nekāda sīkāka informācija par šo sankciju veidu un apmēru.
d) Par pietiekama pārejas perioda pastāvēšanu
55. Iesniedzējtiesa uzsver arī apstākli, ka konkrētajā valsts tiesiskajā regulējumā esošiem koncesionāriem nav paredzēts nekāds “pakāpeniskas pielāgošanās” jaunajām prasībām termiņš.
56. Atzīstu, ka esmu neizpratnē par šo apgalvojumu. No paša Likuma Nr. 220/2010 1. panta 79. punkta formulējuma izriet, ka esošajiem koncesionāriem ir 180 dienas, lai parakstītu esošās vienošanās pielikumu, kurā ir ietvertas jaunās prasības. Global Starnet to apstiprināja tiesas sēdē.
57. Manuprāt, sešu mēnešu termiņu ir grūti uzskatīt par īsu vai nenozīmīgu.
58. Katrā ziņā valsts tiesai ir jāvērtē šī termiņa atbilstīgums, ņemot vērā, ka atbilstoši Tiesas judikatūrai jautājums par to, vai pārejas periods – tādos apstākļos, kādi ir pamatlietā, – ir vajadzīgs pirms jauno ierobežojumu spēkā stāšanās, ir atkarīgs no vispārīga visu atbilstošo apstākļu vērtējuma. Citiem vārdiem sakot, Tiesa nav nospriedusi, ka Savienības tiesībās būtu paredzēts, ka valsts tiesiskajā regulējumā vienmēr ir jāparedz pārejas periods, lai ļautu komersantiem pielāgoties politikas izmaiņām konkrētajā tiesību jomā (36). Minētais attiecas arī uz derību un azartspēļu pakalpojumu sniegšanu (37).
2. Par Hartas 16. pantu
59. Manuprāt, attiecīgie valsts pasākumi nav atsevišķi jāpārbauda no Hartas 16. panta skatpunkta.
60. Pirmkārt, iesniedzējtiesas nolēmumā nav minēts nekāds konkrēts aspekts vai apsvērums, kas tieši attiektos uz iespējamo Hartas 16. panta pārkāpumu. Iesniedzējtiesas nolēmumā galvenokārt ir uzsvērts iespējamais Savienības noteikumu par iekšējo tirgu pārkāpums.
61. Otrkārt, Tiesa jau ir noteikusi, ka valsts tiesiskā regulējuma ierobežojošā ietekme uz azartspēļu pakalpojumu sniegšanu, piemēram, no LESD 56. panta aspekta, ietver arī iespējamos Hartas 15.–17. pantā paredzēto tiesību un brīvību izmantošanas ierobežojumus. Tādējādi atsevišķs vērtējums nav jāveic (38).
3. Par tiesiskās paļāvības aizsardzības principu
62. Visbeidzot es neredzu, kā prasība, kas ir balstīta uz tiesisko paļāvību, varētu atbilstoši Savienības tiesībām tikt uzskatīta par pamatotu.
63. Vispirms atgādināšu, ka jebkāda šāda tiesiskā paļāvība var rasties tikai gadījumā, ja persona ir saņēmusi precīzu, beznosacījumu un saskaņotu apliecinājumu no kompetentiem un uzticamiem avotiem (39). Tas nozīmē, pirmkārt, ka paļāvību attiecībā uz konkrētu situāciju, uz kuru jāattiecina aizsardzība atbilstoši Savienības tiesībām, rada Savienības iestādes (40) vai cita struktūra, kas darbojas kā Savienības “pārstāvis” (piemēram, valsts iestādes, kurām ir uzticēts uzdevums transponēt vai īstenot Savienības tiesības) (41), un, otrkārt, ka Savienības iestādes vai cita struktūra, kas darbojas kā Savienības “pārstāvis”, šo paļāvību sagrauj (42).
64. Tomēr šķiet, ka izskatāmajā lietā neviens no šiem nosacījumiem nav izpildīts. Pirmkārt, Savienības iestāde vai struktūra vai valsts iestādes, kas rīkojas kā Savienības pārstāvis, nav sniegušas nekādu apliecinājumu. Otrkārt, nav nekāda Savienības pasākuma, kas būtu ietekmējis prasītājas pamatlietā situāciju. Proti, tiesas sēdē atbildot uz jautājumiem, Global Starnet apstiprināja, ka i) apgalvotie apliecinājumi izriet tikai no attiecīgā valsts tiesiskā regulējuma pastāvēšanas (no tā, kas bija spēkā pirms attiecīgo valsts tiesību normu pieņemšanas) un ii) apgalvotais pārkāpums izriet tikai no konkrēto valsts tiesību normu pieņemšanas.
65. Līdz ar to situācija, kas tiek izskatīta pamatlietā, tostarp attiecībā uz šo jautājumu, neietver nekādu būtisku Savienības nozīmes aspektu. Šajos apstākļos prasība, kas pamatota ar tiesisko paļāvību – ja tāda būtu pieejama – varētu labākajā gadījumā būt balstīta uz valsts tiesību aktiem. Katrā ziņā Savienības tiesībās paredzētie nosacījumi, lai sekmīgi celtu šādu prasību, acīmredzami nav ievēroti.
66. Proti, Tiesa ir vairākkārtīgi nospriedusi, ka, ja nenotiek nekāda skaidra un tieša kompetento iestāžu iesaistīšanās, uzmanīgs un apdomīgs ieguldītājs nevar paļauties, ka esošā situācija, ko kompetentās iestādes var mainīt, īstenojot savu rīcības brīvību, tiks saglabāta (43). Tomēr, kā jau iepriekš minēts, nekāda šāda skaidra un tieša iesaistīšanās nevar tikt konstatēta šajā lietā.
67. Manuprāt, šajā lietā tas tā ir vēl jo vairāk tāpēc, ka Global Starnet piekrita piedalīties izmēģinājumu programmā, lai iegūtu tiesības automātiski atjaunot savas koncesijas attiecības. Uzskatu, ka izmēģinājuma periods ir tieši paredzēts, lai konkrētajā termiņā pārbaudītu jaunos pakalpojumus darbībā un noteikumu, kuri tos regulē, efektivitāti un atbilstīgumu. Tādēļ var sagaidīt, turklāt uzmanīgam komersantam to vajadzētu zināt, ka šie noteikumi varētu tikt grozīti pēc izmēģinājuma posma.
68. Visbeidzot piebildīšu, ka Tiesa ir noteikusi, ka vismaz noteiktos apstākļos Itālijas iestādēm bija jānodrošina, ka gan uz esošajiem, gan uz nākotnes koncesionāriem, lai nodrošinātu viņiem vienlīdzīgas iespējas tirgū, tiek attiecināti vienādi nosacījumi (44). Šajā faktiskajā kontekstā, kā arī ņemot vērā azartspēļu un derību nozares jutīgo raksturu, komersants nevar pieņemt, ka uz visu koncesiju attiecību pastāvēšanas laiku (un vēl jo mazāk, ja tā koncesijas tiek atjaunotas) noteikumi, kuri regulē šīs darbības, nekādā ziņā netiks pārskatīti. Citiem vārdiem sakot, vienīgi apstāklis, ka atsevišķos noteikumos (it īpaši tādos tehniska rakstura noteikumos kā pamatlietā) ir izdarīti grozījumi, tostarp attiecībā uz esošiem koncesionāriem, nevar automātiski nozīmēt tiesiskās paļāvības neievērošanu.
4. Secinājums par otro jautājumu
69. Ņemot vērā iepriekš minēto, uz otro jautājumu ir jāatbild, ka LESD 49., 56. un 63. pants, Hartas 16. pants un vispārējais tiesiskās paļāvības aizsardzības princips ir jāinterpretē tādējādi, ka tiem nav pretrunā tāds valsts tiesiskais regulējums kā pamatlietā aplūkotais, ar kuru tiek paredzētas jaunas finansiālas, tehniskas un profesionālas prasības, kuras ir attiecināmas gan uz esošajiem, gan uz nākotnes koncesionāriem azartspēļu pakalpojumu sniegšanas nozarē.
70. Pabeidzot šī jautājuma izskatīšanu, šķiet, ir noderīgi no jauna uzsvērt, ka katrā ziņā konkrēto pasākumu paredzēšana var izraisīt jautājumus atbilstoši Itālijas administratīvajām vai līgumtiesībām, kas ir jautājums, kurš ir jāizlemj Itālijas tiesām. Pamatojoties uz lietas materiāliem un ievērojot Global Starnet iesniegtos apsvērumus, es neredzu šo pasākumu nesaderības ar Savienības tiesībām problēmu.
IV. Secinājumi
71. Pamatojoties uz šiem apsvērumiem, ierosinu Tiesai uz Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija) iesniegtajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
– apstāklis, ka dalībvalsts konstitucionālā tiesa ir atzinusi valsts tiesību normu par saderīgu ar konstitūciju, neietekmē LESD 267. pantā paredzēto valsts pēdējās instances tiesas pienākumu uzdot Tiesai prejudiciālu jautājumu par Savienības tiesību interpretāciju, pat ja valsts tiesību normas, kuras ir konstitucionālās tiesas vērtējuma pamatā, ir līdzīgas attiecīgajām Savienības tiesību normām;
– LESD 49., 56. un 63. pants, Hartas 16. pants un vispārējais tiesiskās paļāvības aizsardzības princips ir jāinterpretē tādējādi, ka tiem nav pretrunā tāds valsts tiesiskais regulējums kā pamatlietā aplūkotais, ar kuru tiek paredzētas jaunas finansiālas, tehniskas un profesionālas prasības, kuras ir attiecināmas gan uz esošajiem, gan uz nākotnes koncesionāriem azartspēļu pakalpojumu sniegšanas nozarē.