CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
NILS WAHL
prezentate la 8 iunie 2017(1)
Cauza C‑322/16
Global Starnet Ltd
împotriva
Ministero dell’Economia e delle Finanze
Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato
[cerere de decizie preliminară formulată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia)]
„Cerere de decizie preliminară – Obligația unei instanțe naționale de ultim grad de a adresa Curții de Justiție o cerere de decizie preliminară – Hotărâre a Curții Constituționale – Restricție privind libera prestare a serviciilor – Restricție privind libertatea de stabilire – Atribuirea de noi concesiuni pentru jocurile de noroc legale – Noi condiții aplicabile concesionarilor – Justificare – Proporționalitate”
1. Prin prezenta cerere de decizie preliminară, Curtea este din nou chemată să examineze dacă anumite aspecte din legislația italiană în domeniul jocurilor de noroc sunt compatibile cu normele tratatului privind piața internă, precum și cu anumite principii generale ale dreptului Uniunii(2).
2. Problemele ridicate în cadrul prezentei proceduri sunt în special dacă normele tratatului privind piața internă, articolul 16 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) sau principiul general al protecției încrederii legitime se opun unei reglementări naționale care stabilește noi cerințe financiare, tehnice și profesionale aplicabile atât concesionarilor existenți, cât și noilor concesionari de servicii de jocuri de noroc.
I. Cadrul juridic
A. Dreptul național
3. Articolul 1 alineatul 77 din Legge del 13 dicembre 2010 n. 220, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011) (Legea nr. 220/2010 din 13 decembrie 2010 privind formarea bugetului anual și plurianual al statului) (Legea stabilității din 2011)(3) prevede:
„Pentru a asigura un echilibru corect între interesele publice și cele private în cadrul organizării și gestionării jocurilor publice, ținând seama de monopolul statului în materie de jocuri […], precum și de principiile, inclusiv ale Uniunii Europene, în materie de selecție concurențială, care se aplică în acest sector, și contribuind de asemenea la consolidarea bazelor unei mai bune eficiențe și eficacități a acțiunii de combatere a răspândirii jocului neregulamentar sau nelegal în Italia, a protecției consumatorilor, în special a minorilor, a ordinii publice, a combaterii participării minorilor la pariuri și infiltrării crimei organizate în sectorul jocurilor […], Agenzia delle Dogane e Dei Monopoli [Agenția Vămilor și a Monopolurilor, denumită în continuare „ADM”] procedează fără întârziere la actualizarea modelului‑tip de convenție care conferă accesul la concesiunile pentru exercitarea și colectarea jocurilor publice altfel decât la distanță sau, în orice caz, prin intermediul unei rețele fizice.”
4. Articolul 1 alineatul 78 din Legea nr. 220/2010 a introdus obligații noi pentru concesionarii activității de exercitare și de colectare altfel decât la distanță a jocurilor publice, prevăzând în special următoarele:
– menținerea raportului de îndatorare sub o limită stabilită [articolul 1 alineatul 78 litera b) punctul 4];
– supunerea la o autorizare prealabilă: a operațiunilor care presupun modificări subiective ale concesionarului, a operațiunilor de transfer al participațiilor deținute de concesionar care pot implica o reducere a ratei de adecvare a capitalului și a repartizării profiturilor pentru alte scopuri decât investițiile legate de activitățile care fac obiectul concesiunii [articolul 1 alineatul 78 litera b) punctele 8, 9 și 17];
– obligația concesionarului de a continua administrarea obișnuită a activității până când această activitate este transferată noului concesionar [articolul 1 alineatul 78 litera b) punctul 25].
5. Articolul 1 alineatul 78 litera b) punctul 23 a introdus sancțiuni în cazul neîndeplinirii obligațiilor prevăzute în contractul de concesiune.
6. Condițiile aplicabile concesionarilor prevăzute la articolul 1 alineatul 78 din Legea 220/2010 au fost puse în aplicare printr‑un decret interdepartamental emis la 28 iunie 2011 de directorul ADM (denumit în continuare „decretul ADM”)(4). Aceste condiții, al căror scop era îmbunătățirea profitabilității și a stabilității financiare a concesionarilor, precum și creșterea onorabilității și a fiabilității acestora, au fost impuse atât concesionarilor existenți, cât și celor noi.
II. Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
7. Societatea B Plus Giocolegale Ltd, în prezent Global Starnet Ltd (denumită în continuare „Global Starnet”), este titulara unei concesiuni acordate de ADM pentru punerea în aplicare și exploatarea unei rețele online de jocuri legale. Aceasta a participat la programul prevăzut de Decretul‑lege nr. 39/2009, care permitea concesionarilor să efectueze încercări și ulterior să lanseze anumite sisteme de jocuri de noroc. Participarea la acest program experimental le dădea concesionarilor dreptul la acordarea unei reînnoiri a concesiunilor.
8. Ca urmare a intrării în vigoare a Legii 220/2010 și a decretului ADM, Global Starnet a introdus la Tribunale Amministrativo Regionale Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia, denumit în continuare „TAR Lazio”) o acțiune în anularea acestui decret pentru motivul că drepturile pe care le are în calitate de concesionar au fost afectate în mod ilegal. Aceasta a solicitat de asemenea despăgubiri și anularea procedurii de cerere de ofertă publicate de ADM pentru atribuirea unui contract de concesiune de servicii referitoare la crearea și exploatarea unei rețele online de jocuri legale. Pretențiile Global Starnet s‑au întemeiat atât pe dreptul național, cât și pe dreptul Uniunii.
9. TAR Lazio a admis în parte acțiunea, în măsura în care aceasta se referea la dreptul național, însă a concluzionat că nu a existat o încălcare nici a Constituției italiene, nici a dreptului Uniunii. Global Starnet a formulat apel împotriva acestei hotărâri la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia).
10. În Hotărârea nr. 4371 din 2 septembrie 2013, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a admis în parte apelul formulat de Global Starnet. În plus, considerând că au apărut îndoieli cu privire la constituționalitatea articolului 1 alineatul 79 din Legea 220/2010, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a trimis cauza la Corte Costituzionale (Curtea Constituțională, Italia).
11. În Hotărârea nr. 56 din 31 martie 2015, Corte Costituzionale (Curtea Constituțională) a decis că dispoziția națională în discuție nu încalcă Constituția italiană și a trimis cauza spre rejudecare la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat).
12. Având îndoieli cu privire la compatibilitatea legislației naționale contestate cu dreptul Uniunii, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Cu titlu principal: articolul 267 al treilea paragraf din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene poate fi interpretat în sensul că nu subzistă obligația necondiționată a instanței de ultim grad de a formula o trimitere preliminară în legătură cu o problemă de interpretare a dreptului Uniunii în cazul în care, în cadrul aceleiași proceduri judiciare, Corte costituzionale (Curtea Constituțională) a evaluat [constituționalitatea] reglementării naționale utilizând, în esență, aceleași criterii normative a căror interpretare este solicitată Curții de Justiție, deși acestea sunt diferite din punct de vedere formal, întrucât sunt conținute în norme ale Constituției, iar nu în norme ale tratatelor europene?
2) Cu titlu subsidiar în raport cu prima întrebare, pentru cazul în care Curtea soluționează problema privind interpretarea articolului 267 al treilea paragraf [TFUE] în sensul că este obligatorie trimiterea preliminară: dispozițiile și principiile prevăzute la articolul 26 TFUE (Piața internă), la articolul 49 TFUE (Libertatea de stabilire), la articolul 56 TFUE (Libera prestare a serviciilor) și la articolul 63 TFUE (Libera circulație a capitalurilor), la articolul 16 din [cartă] (Libertatea de a desfășura o activitate comercială), precum și principiul general al protecției încrederii legitime (care «se înscrie printre principiile fundamentale ale Uniunii», după cum a afirmat Curtea de Justiție în Hotărârea din 14 martie 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169) se opun adoptării și aplicării unei reglementări naționale [articolul 1 alineatul 78 litera b) punctele 4, 8, 9, 17, 23 și 25 din Legea nr. 220/2010] care prevede în sarcina concesionarilor […] cerințe și obligații noi prin intermediul unui act adițional la contractul deja existent (și fără niciun termen pentru adaptarea treptată)?”
III. Analiză
A. Prima întrebare
13. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă faptul că instanța constituțională a unui stat membru a declarat că o măsură națională este compatibilă cu Constituția are vreo influență asupra obligației impuse instanțelor naționale de ultim grad în temeiul articolului 267 TFUE de a adresa Curții o întrebare referitoare la interpretarea dreptului Uniunii atunci când normele naționale care stau la baza aprecierii efectuate de instanța constituțională sunt similare cu normele relevante ale Uniunii.
14. În opinia noastră, răspunsul la această întrebare este destul de evident.
15. În conformitate cu observațiile depuse de guvernele ceh și italian, precum și de Comisie, considerăm că faptul că o instanță constituțională a declarat că o măsură națională este compatibilă cu Constituția nu poate avea niciun efect asupra drepturilor sau obligațiilor instanțelor naționale prevăzute la articolul 267 TFUE. Acest lucru este valabil indiferent dacă dispozițiile sau principiile Constituției naționale interpretate de instanța constituțională prezintă similitudini cu anumite dispoziții sau principii ale Uniunii.
16. În primul rând, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, faptul că o instanță a unui stat membru poate adresa instanței constituționale o întrebare privind constituționalitatea unei măsuri naționale sau faptul că o astfel de întrebare a fost adresată nu are nicio influență asupra dreptului acestei instanțe sau, dacă este cazul, asupra obligației acesteia de a efectua o trimitere preliminară în temeiul articolului 267 TFUE. Astfel, instanțele naționale au cea mai largă posibilitate de a sesiza Curtea în măsura în care consideră că o cauză pendinte ridică probleme privind interpretarea sau aprecierea validității dispozițiilor dreptului Uniunii care necesită pronunțarea unei decizii de către acestea(5).
17. Curtea a statuat de asemenea că o instanță națională sesizată cu un litigiu privind dreptul Uniunii, care consideră că o dispoziție națională este nu numai contrară dreptului Uniunii, ci și afectată de vicii de neconstituționalitate, nu este privată de facultatea sau dispensată de obligația, prevăzute la articolul 267 TFUE, de a sesiza Curtea de Justiție întrucât constatarea neconstituționalității unei norme de drept intern este supusă unei acțiuni obligatorii la instanța constituțională(6). Prin urmare, legislația națională care împiedică instanțele naționale, înainte și/sau după transmiterea unei întrebări privind constituționalitatea, să își exercite facultatea sau să își îndeplinească obligația de a efectua o trimitere preliminară în temeiul articolului 267 TFUE este incompatibilă cu dreptul Uniunii(7). În consecință, instanțele naționale trebuie să fie libere, în cazul în care consideră că aprecierea juridică efectuată de instanța superioară ar putea să le determine să pronunțe o hotărâre contrară dreptului Uniunii, să sesizeze Curtea cu întrebări relevante privind interpretarea dreptului Uniunii(8).
18. Aceste principii se aplică a fortiori în cazul în care instanța constituțională nu a interpretat dreptul Uniunii, ci și-a limitat hotărârea la aspecte de interpretare a dreptului național. Potrivit jurisprudenței care rezultă din Hotărârea Cilfit(9), o instanță națională de ultim grad poate să se abțină de la efectuarea unei trimiteri preliminare numai dacă sunt îndeplinite condițiile referitoare la „acte clair”sau la „acte éclairé”. Și aceasta pentru că, în aceste condiții, instanța națională poate considera în mod întemeiat că aplicarea corectă a dreptului Uniunii este atât de evidentă încât nu lasă loc niciunei îndoieli rezonabile cu privire la modul de soluționare a întrebării adresate(10).
19. Cu toate acestea, este dificil de stabilit în ce mod interpretarea dreptului intern al unui stat membru de către instanța constituțională națională poate contribui la eliminarea oricăror îndoieli referitoare la interpretarea corectă a dreptului Uniunii. În pofida faptului că sunt strâns legate la diferite niveluri, sistemele juridice ale statelor membre și cel al Uniunii rămân fundamental distincte. În special, astfel cum a subliniat Curtea în Hotărârea Cilfit(11), chiar și atunci când acestea utilizează noțiuni identice (sau similare), noțiunile în cauză pot să nu aibă aceeași semnificație.
20. Interpretarea articolului 267 TFUE propusă în prezentele concluzii nu este pusă în discuție de faptul – menționat în decizia de trimitere – că persoanele fizice pot obține, potrivit jurisprudenței care rezultă din Hotărârile Francovich(12) și Köbler(13), despăgubiri pentru încălcările dreptului Uniunii de către instanțele naționale. După cum a subliniat în mod întemeiat Comisia, posibilitatea de a invoca cu succes, în anumite împrejurări, răspunderea statelor membre în cazul unor erori judiciare reprezintă doar o măsură de ultimă instanță. O acțiune în răspundere împotriva unui stat membru urmărește exclusiv repararea prejudiciului cauzat de o încălcare a dreptului Uniunii, nu servește scopului de a asigura aplicarea uniformă a dreptului Uniunii urmărită prin articolul 267 TFUE.
21. Astfel cum a subliniat Curtea în Avizul 2/13, cheia de boltă a sistemului jurisdicțional conceput de tratatele Uniunii o constituie procedura trimiterii preliminare prevăzută la articolul 267 TFUE, care, prin instituirea unui dialog de la instanță la instanță tocmai între Curte și instanțele din statele membre, are drept scop asigurarea unității de interpretare a dreptului Uniunii(14). Prin urmare, o interpretare diferită de cea propusă în prezentele concluzii ar reduce eficacitatea articolului 267 TFUE.
22. Nici nu constatăm vreun risc crescut de abuzuri săvârșite de părți, așa cum se teme instanța de trimitere. Procedura trimiterii preliminare este o procedură independentă de orice inițiativă a părților(15). Deși părțile pot sugera instanței naționale să adreseze Curții una sau mai multe întrebări, precum și conținutul acestora, revine exclusiv instanței naționale sarcina să decidă dacă sesizează Curtea și, în caz afirmativ, care întrebări urmează a fi adresate Curții. În cadrul sistemului instituit prin articolul 267 TFUE, instanța națională are obligația de a juca un rol esențial în filtrarea propunerilor părților de a efectua o trimitere preliminară și, dacă este cazul, a întrebărilor referitoare la interpretarea sau la validitatea dreptului Uniunii care trebuie adresate Curții.
23. Prin urmare, la prima întrebare trebuie să se răspundă că faptul că instanța constituțională a unui stat membru a declarat că o măsură națională este compatibilă cu constituția nu are nicio influență asupra obligației, impusă instanțelor naționale de ultim grad în temeiul articolului 267 TFUE, de a adresa Curții o întrebare referitoare la interpretarea dreptului Uniunii, chiar dacă normele naționale pe care se întemeiază aprecierea efectuată de instanța constituțională sunt similare cu normele relevante ale Uniunii.
B. A doua întrebare
24. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă normele tratatului privind piața internă, articolul 16 din cartă sau principiul general al protecției încrederii legitime se opun unor dispoziții naționale precum cele în discuție, care stabilesc noi cerințe financiare, tehnice și profesionale aplicabile atât concesionarilor de servicii de jocuri de noroc existenți, cât și celor noi.
25. Răspunsul la această întrebare trebuie să fie negativ.
1. Articolele 26, 49, 56 și 63 TFUE
a) Existența unei situații pur interne
26. Esența criticii formulate de Global Starnet este faptul că Legea 220/2010 a introdus noi cerințe pentru concesionari care sunt aplicabile și concesiunilor existente. Global Starnet nu contestă faptul că autoritățile italiene pot introduce aceste cerințe pentru concesionari în general, ci doar faptul că acestea pot aplica respectivele cerințe și concesionarilor care sunt deja activi pe piață.
27. În acest caz, Global Starnet critică în esență crearea unui posibil obstacol – în special sub forma unor costuri mai mari – în calea exercitării activităților furnizorilor de servicii care sunt deja stabiliți în Italia și care furnizează servicii clienților italieni. Aceasta nu susține că cerințele în cauză ar putea descuraja întreprinderile stabilite în străinătate fie să se stabilească în Italia, fie să presteze servicii transfrontaliere de jocuri de noroc.
28. În acest context, apar îndoieli justificate în legătură cu aspectul dacă situația contestată nu este strict caracteristică Italiei și dacă nu iese astfel din domeniul de aplicare al normelor privind piața internă. Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, dispozițiile Tratatului FUE în materie de libertate de stabilire, de liberă prestare a serviciilor și de liberă circulație a capitalurilor nu își găsesc aplicarea într‑o situație în care toate elementele se limitează la interiorul unui singur stat membru(16). Mai precis, Curtea a statuat că măsurile naționale al căror unic efect este cauzarea unor costuri suplimentare pentru prestațiile respective și care afectează în același mod prestarea serviciilor între statele membre și prestarea lor în interiorul unui singur stat membru nu intră în mod normal în domeniul de aplicare al articolului 56 TFUE(17). În opinia noastră, același principiu ar trebui să se aplice, mutatis mutandis, în ceea ce privește articolele 49 și 63 TFUE.
29. Prin urmare, orice posibil efect al măsurilor în cauză asupra schimburilor comerciale din interiorul Uniunii în domeniul serviciilor ar părea prea incert și prea indirect pentru a considera aceste măsuri ca fiind de natură să aducă atingere vreunei libertăți fundamentale(18). În acest context, articolele 26, 49, 56 și 63 TFUE nu par a fi aplicabile în procedura principală.
30. Totuși, în cadrul ședinței, Comisia a susținut o interpretare foarte largă a articolului 49 TFUE, argumentând că simplul fapt că reclamantul din procedura principală nu este o societate italiană este suficient pentru a declanșa aplicarea acestei dispoziții. În esență, Comisia susține că, întrucât dispozițiile naționale în discuție pot avea efecte restrictive asupra desfășurării activității economice vizate în Italia, aceste dispoziții constituie obstacole în calea libertății de stabilire. În sprijinul argumentelor sale, Comisia face trimitere la cauza CaixaBank France(19).
31. Departe însă de a confirma afirmațiile Comisiei, această cauză susține mai degrabă punctul de vedere opus.
32. Astfel, în cauza CaixaBank France, avocatul general Tizzano a explicat în mod amănunțit de ce interpretarea susținută de Comisie nu este corectă. În particular, după o analiză detaliată a jurisprudenței, acesta a precizat că era „dificil de calificat drept restricții contrare tratatului dispozițiile naționale care reglementează exercitarea unei activități economice fără a afecta în mod direct accesul la această activitate și fără a face cea mai mică diferență, nici în drept, nici în fapt, între operatorii naționali și operatorii străini, pentru unicul motiv că aceste dispoziții reduc interesul economic de a exercita activitatea menționată”. Avocatul general Tizzano a considerat că, „atunci când principiul nediscriminării este respectat […] o măsură națională nu poate fi calificată drept restricție adusă libertății de circulație […], cu excepția cazului în care măsura în cauză afectează în mod direct, prin scopul său sau prin efectele sale, accesul la piață”(20).
33. În acest context, după ce a analizat situația de fapt din cauză, acesta a ajuns la concluzia că măsurile naționale în discuție în respectiva procedură erau de natură să plaseze filialele băncilor străine într‑o situație de facto mai puțin favorabilă în raport cu băncile franceze, constituind astfel o restricție privind libertatea de stabilire contrară tratatului(21). Hotărârea Curții pare să susțină în întregime această analiză. Curtea a precizat aspectele efectiv discriminatorii ale acestor măsuri, explicând modul în care acestea ar putea afecta în mod negativ accesul pe piața franceză al filialelor băncilor străine(22).
34. În schimb, nu există în dosarul cauzei niciun element care să sugereze că dispozițiile naționale în discuție ar putea avea vreun efect asupra schimburilor comerciale din interiorul Uniunii. În orice caz, chiar dacă Curtea ar considera că, deși situația de fapt din cauză pare a se limita la interiorul unui singur stat membru, nu pot fi excluse anumite efecte transfrontaliere ale dispozițiilor în discuție(23), aceste dispoziții ar fi în continuare compatibile cu normele de drept al Uniunii privind piața internă, pentru motivele pe care le vom explica în continuare.
b) Existența unei restricții privind libertatea de stabilire
35. În primul rând, trebuie stabilit care dintre dispozițiile Tratatului FUE referitoare la piața internă pe care le menționează Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) trebuie aplicate în prezenta procedură. Această instanță se referă, fără a face distincție, la o parte dintre acestea: articolele 26, 49, 56 și 63 TFUE.
36. Apreciem că, dacă s‑ar considera că această cauză nu se limitează la teritoriul italian, ea ar trebui examinată în lumina articolului 49 TFUE. Dispozițiile naționale în discuție limitează de fapt posibilitatea întreprinderilor de a furniza servicii de jocuri de noroc în Italia.
37. În schimb, articolele 26, 56 și 63 TFUE nu par a fi relevante în prezenta procedură. Astfel, articolul 26 TFUE nu pare să aibă, cel puțin în ceea ce privește situația de fapt din prezenta cauză, vreun conținut normativ suplimentar față de cel al articolelor 49, 56 și 63 TFUE. La rândul său, articolul 56 TFUE nu este aplicabil în măsura în care activitățile reglementate impun existența unui sediu în Italia. În sfârșit, o analiză distinctă a dispozițiilor naționale în discuție în temeiul articolului 63 TFUE nu pare justificată: cel mult, posibilele efecte asupra circulației transfrontaliere de capitaluri sunt accesorii și indisociabile de efectele restrictive pe care măsurile în litigiu le pot avea asupra prestării serviciilor pentru care sunt utilizate aceste capitaluri(24).
38. Acestea fiind spuse, în ceea ce privește existența unei restricții în temeiul articolului 49 TFUE, am dori să reamintim că trebuie considerate restricții privind libertatea de stabilire toate măsurile care interzic, îngreunează sau fac mai puțin atractivă exercitarea libertăților garantate de această dispoziție(25).
39. Prin urmare, cu excepția cazului în care constată că efectele acestora se limitează la Italia, Curtea ar trebui să concluzioneze că dispozițiile naționale în discuție constituie o restricție în sensul articolului 49 TFUE. Astfel, introducerea unor cerințe mai împovărătoare pentru a obține concesiuni pentru serviciile de jocuri de noroc ar putea descuraja întreprinderile străine să se stabilească în Italia pentru a furniza asemenea servicii.
c) Existența unei justificări adecvate și proporționale
40. În continuare, trebuie să se examineze dacă restricția privind libertatea de stabilire poate fi justificată. În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante, reglementarea jocurilor de noroc face parte dintre domeniile în care există divergențe considerabile de ordin moral, religios și cultural între statele membre. În lipsa unei armonizări în materie la nivelul Uniunii Europene, statele membre beneficiază de o largă putere de apreciere în ceea ce privește alegerea nivelului de protecție a consumatorilor și a ordinii sociale pe care îl consideră cel mai adecvat(26).
41. Prin urmare, statele membre sunt libere să stabilească obiectivele politicii lor în materie de jocuri de noroc și, eventual, să definească cu precizie nivelul de protecție urmărit(27). Mai precis, statele membre pot urmări să asigure un nivel de protecție extrem de ridicat în acest domeniu(28). Restricțiile pe care le impun statele membre trebuie, cu toate acestea, să îndeplinească cerințele care reies din jurisprudența Curții în ceea ce privește, inter alia, justificarea lor prin motive imperative de interes general și proporționalitatea acestora(29).
42. În consecință, pentru a stabili dacă restricțiile pot fi justificate, este necesar, pe de o parte, să se identifice obiectivele urmărite prin dispozițiile naționale în discuție și, pe de altă parte, să se stabilească dacă aceste dispoziții sunt conforme cu principiul proporționalității.
43. În ceea ce privește primul aspect, astfel cum rezultă din textul dispozițiilor naționale în discuție și din decizia de trimitere, scopul dispozițiilor în cauză era în special acela de a îmbunătăți profitabilitatea și stabilitatea financiară a concesionarilor și de a spori onorabilitatea și fiabilitatea acestora, precum și de a combate criminalitatea.
44. Având în vedere situația specială în care își desfășoară activitatea concesionarii, acestea reprezintă – fără îndoială – obiective legitime care pot justifica o restricție în temeiul articolului 49 TFUE. Curtea a statuat în mod constant că obiectivul de a asigura că furnizorii de servicii de jocuri de noroc dispun de o capacitate economică și financiară care le permite să îndeplinească obligațiile pe care și le‑ar putea asuma față de jucătorii câștigători este de natură să constituie un motiv imperativ de interes general care poate justifica o restricție privind libertățile fundamentale(30). Curtea a ajuns la o concluzie similară în ceea ce privește obiectivul referitor la combaterea infracționalității legate de jocurile de noroc(31).
45. În ceea ce privește al doilea aspect, trebuie să se stabilească, în primul rând, dacă dispozițiile naționale în discuție sunt adecvate pentru a contribui la atingerea acestor obiective și, ulterior, dacă acestea depășesc ceea ce este necesar în acest scop.
46. În ceea ce privește primul dintre aceste aspecte, considerăm că cerințe precum obligația de a menține raportul de îndatorare sub o limită stabilită și necesitatea de a solicita autorizarea prealabilă pentru utilizarea profiturilor în alte scopuri decât investițiile în activitățile care fac obiectul concesiunii sunt în mod clar și direct legate de obiectivul de a îmbunătăți profitabilitatea și stabilitatea financiară a concesionarilor. De asemenea, considerăm că cerința referitoare la utilizarea profiturilor este legată, cel puțin într‑o oarecare măsură, de obiectivul referitor la combaterea infracționalității legate de jocurile de noroc. Astfel, măsura pare aptă să asigure că fondurile provenite din activitățile de jocuri de noroc nu sunt canalizate spre activități de altă natură.
47. Cerința autorizării prealabile a operațiunilor care presupun modificări subiective în statutul concesionarului și a operațiunilor de transfer al participațiilor deținute de concesionar care pot conduce la o reducere a ratei de adecvare a capitalului este de asemenea funcțională în raport cu obiectivul menționat anterior de garantare a viabilității concesionarilor. Astfel, aceste măsuri sunt în mod vădit destinate să asigure, referitor la capacitatea tehnică, economică și financiară necesară a titularilor de concesiuni, că aceasta este atinsă nu doar atunci când sunt acordate concesiunile, ci și că această capacitate rămâne neafectată pe întreaga durată a concesiunii. Din nou, nici obiectivele de ordine publică și de siguranță publică nu par a fi străine de aceste cerințe. De fapt, acestea sunt de asemenea destinate să evite posibilitatea ca întreprinderi care nu respectă standardele etice și profesionale să poată obține, direct sau indirect, concesiunile prin achiziționarea unui concesionar.
48. În continuare, în ceea ce privește aspectul proporționalității stricto sensu, amintim că instanța de trimitere are în general sarcina de a stabili dacă, în lumina tuturor elementelor de probă puse la dispoziția sa, dispozițiile naționale în discuție nu depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit(32).
49. Pentru a furniza instanței de trimitere cel mai util răspuns posibil, Curtea poate însă decide să ofere informații cu privire la elementele care trebuie să ghideze analiza instanței. Ținând cont de marja de apreciere de care beneficiază autoritățile italiene în acest domeniu, următoarele elemente par a fi potențial relevante.
50. În primul rând, obligația de a menține raportul de îndatorare sub o limită stabilită – cu condiția ca această limită să fie rezonabilă și să nu fie disproporționată în raport cu posibila răspundere a respectivei întreprinderi față de clienții săi – nu pare a fi o cerință insurmontabilă pentru un operator fiabil care dorește să exercite activitatea de colectare de pariuri. Niciun element din dosarul cauzei nu sugerează faptul că măsuri mai puțin restrictive ar fi putut fi la fel de eficace în realizarea obiectivelor stabilite.
51. În al doilea rând, instanța de trimitere ar trebui să ia în considerare faptul că dispozițiile naționale în discuție nu prevăd o interdicție totală în ceea ce privește operațiunile menționate la articolul 1 alineatul 78 litera b) punctele 8, 9 și 17 din Legea 220/10, ci doar le supun unui sistem de autorizare prealabilă. Impactul restrictiv al acestor dispoziții, care doar introduc o formă de supraveghere publică a anumitor operațiuni, este astfel limitat. Acestea fiind spuse, am dori să amintim că, potrivit unei jurisprudențe constante, un regim de autorizare administrativă prealabilă trebuie întemeiat pe criterii obiective și nediscriminatorii cunoscute în prealabil, astfel încât să limiteze exercitarea puterii de apreciere a autorităților naționale pentru ca aceasta să nu fie utilizată în mod arbitrar(33).
52. Comisia susține totuși că un sistem de notificare simplă ar fi putut fi mai puțin restrictiv în această privință. Nu înțelegem însă cum un astfel de sistem ar permite realizarea obiectivelor urmărite de legiuitorul italian la același nivel de eficacitate precum cel al dispozițiilor în discuție. Este evident că un sistem de autorizare prealabilă oferă autorității posibilitatea de a reacționa imediat la operațiunile pe care le consideră problematice, prin interzicerea desfășurării acestor operațiuni sau prin solicitarea mai multor informații înainte de adoptarea oricărei decizii în acest sens. În schimb, un sistem de notificare servește doar scopului de a informa autoritățile că anumite operațiuni au fost sau vor fi efectuate, dar nu conferă respectivelor autorități nicio putere de intervenție specială.
53. În sfârșit, în ceea ce privește introducerea de sancțiuni în cazul încălcării noilor cerințe de către concesionari, considerăm că acestea par a fi necesare pentru a însoți noile cerințe introduse prin dispozițiile în discuție. Astfel, scopul lor este de a asigura că operatorii respectă aceste cerințe. Prin urmare, aspectul dacă sancțiunile prevăzute de dispozițiile naționale în discuție sunt compatibile cu normele Uniunii privind libera circulație depinde în principal de doi factori. În primul rând, în cazul în care cerințele care stau la baza acestor sancțiuni ar încălca articolul 49 TFUE, atunci și sancțiunile ar fi incompatibile cu dreptul Uniunii(34). În al doilea rând, chiar dacă cerințele ar fi compatibile cu dreptul Uniunii, sancțiunile ar putea fi totuși incompatibile cu dreptul Uniunii ca urmare a încălcării principiului proporționalității. Situația s‑ar prezenta astfel în cazul în care sancțiunea este atât de disproporționată în raport cu gravitatea încălcării încât devine un obstacol în calea libertăților consacrate prin tratate(35).
54. Concluzionând asupra acestui aspect, în ceea ce privește primul dintre factorii menționați, am afirmat deja că, în opinia noastră, noile cerințe nu încalcă articolul 49 TFUE. În ceea ce privește al doilea factor, revine instanței naționale obligația de a‑l verifica, cu atât mai mult cu cât decizia de trimitere nu cuprinde informații detaliate privind natura și cuantumul acestor sancțiuni.
d) Existența unei perioade de tranziție suficiente
55. Instanța de trimitere pune de asemenea accentul pe faptul că legislația națională în discuție nu prevede, în beneficiul concesionarilor existenți, nicio perioadă de „adaptare treptată” la noile cerințe.
56. Trebuie să recunoaștem că suntem oarecum surprinși de această afirmație. Astfel, rezultă chiar din textul articolului 1 alineatul 79 din Legea nr. 220/2010 că concesionarii existenți au la dispoziție 180 de zile pentru a semna actul adițional la contractul existent, care va include noile cerințe. Global Starnet a confirmat acest lucru în ședință.
57. În opinia noastră, o perioadă de șase luni nu poate fi considerată scurtă sau de o importanță redusă.
58. În orice caz, revine instanței naționale sarcina de a aprecia caracterul adecvat al acestei perioade, luând în considerare faptul că, în jurisprudența Curții, aspectul dacă o perioadă de tranziție este necesară – într‑o situație precum cea din procedura principală – înainte de intrarea în vigoare a noilor restricții depinde de o evaluare globală a tuturor împrejurărilor relevante. Cu alte cuvinte, Curtea nu a hotărât că dreptul Uniunii impune ca legislația națională să prevadă întotdeauna o perioadă de tranziție pentru a permite operatorilor economici să se adapteze la o schimbare de politică într‑un anumit domeniu al dreptului(36). Acest lucru este valabil și în ceea ce privește serviciile de jocuri de noroc(37).
2. Articolul 16 din cartă
59. În opinia noastră, o examinare distinctă a dispozițiilor naționale în discuție din perspectiva articolului 16 din cartă nu este necesară.
60. În primul rând, în decizia de trimitere nu există niciun element sau argument specific legat în mod expres de o posibilă încălcare a articolului 16 din cartă. Astfel, decizia de trimitere s‑a axat în principal pe o posibilă încălcare a normelor Uniunii privind piața internă.
61. În al doilea rând, după cum Curtea a statuat deja, examinarea efectelor restrictive ale legislației naționale referitoare la furnizarea de servicii de jocuri de noroc din perspectiva, de exemplu, a articolului 56 TFUE include și posibilele restricții privind exercitarea drepturilor și a libertăților prevăzute la articolele 15-17 din cartă. Prin urmare, nu este necesară o examinare separată(38).
3. Principiul protecției încrederii legitime
62. În sfârșit, nu vedem cum o cerere bazată pe principiul protecției încrederii legitime ar putea, în temeiul dreptului Uniunii, să fie considerată întemeiată.
63. De la bun început, am dori să reamintim că o astfel de încredere poate apărea numai atunci când persoana a primit asigurări precise, necondiționate și concordante, emise de surse autorizate și de încredere(39). Aceasta implică, pe de o parte, că speranțele legate de o anumită situație care necesită protecție în temeiul dreptului Uniunii sunt create de o instituție a Uniunii(40) sau de un alt organism care acționează în calitate de „agent” al Uniunii (de exemplu autoritățile naționale însărcinate cu misiunea transpunerii sau a punerii în aplicare a dreptului Uniunii)(41)și, pe de altă parte, că aceste speranțe sunt zădărnicite de o instituție a Uniunii sau de un alt organism care acționează în calitate de „agent” al Uniunii(42).
64. În prezenta cauză însă, niciuna dintre aceste condiții nu pare îndeplinită. Pe de o parte, nicio asigurare nu a fost furnizată de către o instituție sau un organism al Uniunii sau de către autorități naționale care acționează în calitate de agent al Uniunii. Pe de altă parte, nu a existat nicio măsură a Uniunii care să fi afectat situația reclamantei din procedura principală. Astfel, întrebată în cadrul ședinței, Global Starnet a confirmat că: (i) pretinsele asigurări rezultă doar din existența unei anumite reglementări naționale (cea existentă înainte de adoptarea dispozițiilor naționale în discuție) și că (ii) presupusa încălcare rezultă din simpla adoptare a dispozițiilor naționale în discuție.
65. Prin urmare, situația care face obiectul litigiului din procedura principală, inclusiv în ceea ce privește această chestiune, nu prezintă niciun aspect important relevant pentru Uniune. În aceste condiții, o cerere întemeiată pe principiul protecției încrederii legitime – dacă aceasta ar exista – ar putea, cel mult, să se întemeieze pe dreptul național. În orice caz, condițiile necesare potrivit dreptului Uniunii pentru ca o astfel de cerere să fie invocată cu succes nu sunt în mod vădit îndeplinite.
66. Astfel, Curtea a statuat în mod constant că, în lipsa unui angajament clar și explicit din partea autorității competente, un investitor prudent și vigilent nu poate conta pe faptul că o situație existentă care poate fi modificată de autoritățile competente în exercitarea puterii lor discreționare va fi menținută(43). Niciun astfel de angajament clar și explicit nu poate fi însă regăsit în prezenta cauză, după cum s‑a menționat mai sus.
67. Considerăm că acest lucru este și mai adevărat în prezenta cauză, întrucât Global Starnet a acceptat să participe la un program experimental în schimbul dreptului de a obține reînnoirea în mod automat a concesiunilor sale. În opinia noastră, motivul existenței unei perioade de încercare este tocmai acela de a testa, într‑o perioadă determinată, modul de funcționare a noilor servicii, precum și eficacitatea și caracterul adecvat al normelor care le reglementează. Prin urmare, este de așteptat – iar un operator economic prudent trebuie să cunoască acest lucru – ca aceste norme să fie modificate după etapa de încercare.
68. În sfârșit, remarcăm de asemenea că Curtea a statuat că, cel puțin în anumite împrejurări, autoritățile italiene erau obligate să asigure că atât vechii, cât și noii concesionari sunt supuși acelorași condiții, pentru a garanta faptul că aceștia au șanse egale pe piață(44). În acest context și având în vedere natura sensibilă a serviciilor de jocuri de noroc, un operator nu poate presupune că, pe întreaga durată a concesiunilor sale (și cu atât mai puțin atunci când concesiunile sale sunt reînnoite), nu poate avea loc nicio modificare a normelor care reglementează aceste activități. Cu alte cuvinte, simplul fapt că anumite norme (în special de natură tehnică, precum cele în discuție în procedura principală) sunt modificate – inclusiv în privința concesionarilor existenți – nu poate conduce în mod automat la o încălcare a principiului protecției încrederii legitime.
4. Concluzie privind cea de a doua întrebare
69. În lumina celor de mai sus, la cea de a doua întrebare trebuie să se răspundă că, interpretate corect, articolele 49, 56 și 63 TFUE, articolul 16 din cartă și principiul general al protecției încrederii legitime nu se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție, care stabilește noi cerințe financiare, tehnice și profesionale aplicabile atât concesionarilor existenți, cât și noilor concesionari în domeniul serviciilor de jocuri de noroc.
70. Pentru a concluziona cu privire la acest aspect, pare util să subliniem încă o dată că adoptarea măsurilor în litigiu poate cel mult să ridice probleme în temeiul dreptului administrativ sau contractual italian – aspect pe care trebuie să îl soluționeze instanțele italiene. Pe baza informațiilor cuprinse în dosarul cauzei și în lumina argumentelor prezentate de Global Starnet, nu vedem nicio problemă de incompatibilitate a acestor măsuri cu dreptul Uniunii.
IV. Concluzie
71. În lumina celor de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) după cum urmează:
– faptul că instanța constituțională a unui stat membru a declarat o măsură națională compatibilă cu constituția nu are nicio influență asupra obligației impuse instanțelor naționale de ultim grad în temeiul articolului 267 TFUE de a adresa Curții o întrebare referitoare la interpretarea dreptului Uniunii, chiar dacă normele naționale pe care se întemeiază aprecierea efectuată de instanța constituțională sunt similare cu normele relevante ale Uniunii;
– interpretate corect, articolele 49, 56 și 63 TFUE, articolul 16 din cartă și principiul general al protecției încrederii legitime nu se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție, care stabilește anumite cerințe financiare, tehnice și profesionale noi aplicabile atât concesionarilor existenți, cât și noilor concesionari în domeniul serviciilor de jocuri de noroc.