NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NILS WAHL
prednesené 8. júna 2017 (1)
Vec C‑322/16
Global Starnet Ltd
proti
Ministero dell’Economia e delle Finanze
Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Povinnosť vnútroštátneho súdu poslednej inštancie položiť prejudiciálnu otázku Súdnemu dvoru – Rozsudok ústavného súdu – Obmedzenie slobody poskytovať služby – Obmedzenie slobody usadiť sa – Udelenie nových koncesií na prevádzkovanie legálnych hazardných hier – Nové požiadavky na koncesionárov – Odôvodnenie – Proporcionalita“
1. Súdny dvor má v tomto prejudiciálnom konaní opäť posúdiť, či sú určité aspekty talianskej právnej úpravy v odvetví hazardných hier zlučiteľné s ustanoveniami Zmluvy týkajúcimi sa vnútorného trhu, ako aj s niektorými všeobecnými zásadami práva Únie.(2)
2. Otázkami, ktoré vyplývajú z tohto konania, sú najmä to, či ustanovenia Zmluvy týkajúce sa vnútorného trhu, článok 16 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) alebo všeobecná zásada ochrany legitímnej dôvery bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje nové finančné, technické a odborné požiadavky vzťahujúce sa tak na súčasných, ako aj na nových držiteľov koncesií na poskytovanie služieb v oblasti hazardných hier.
I. Právny rámec
A. Vnútroštátne právo
3. Článok 1 ods. 77 Legge del 13 dicembre 2010 n. 220, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011) (zákon č. 220/2010 z 13. decembra 2010 o opatreniach na vytvorenie ročného a viacročného štátneho rozpočtu)(3) stanovuje:
„Na zabezpečenie rovnováhy medzi verejnými a súkromnými záujmami pri prevádzkovaní a riadení činností v oblasti hazardných hier, s prihliadnutím na monopol štátu v tomto odvetví… a na zásady, vrátane zásad stanovených Európskou úniou, týkajúce sa uplatňovania súťažného výberu s cieľom posilniť boj proti nedovoleným alebo nelegálnym hazardným hrám v Taliansku, ako aj podporovania ochrany spotrebiteľa, najmä ochrany maloletých, zachovania verejného poriadku, boja proti účasti maloletých na hazardných hrách a prieniku organizovanej trestnej činnosti… Agenzia delle dogane e dei monopoli [Colný a protipomonopolný úrad (ďalej len ‚AAMS‘)] bezodkladne aktualizuje vzorovú zmluvu o udelení koncesií na prevádzkovanie verejných hazardných hier, ktoré nie sú prevádzkované na diaľku, a prijímanie verejných stávok, ktoré nie sú stávkami uzavretými na diaľku.“
4. Článkom 1 ods. 78 zákona č. 220/2010 boli zavedené nové povinnosti pre držiteľov koncesií na prevádzkovanie verejných hazardných hier, ktoré nie sú prevádzkované na diaľku, a prijímanie verejných stávok, ktoré nie sú stávkami uzavretými na diaľku, a to najmä:
– zachovanie miery zadlženosti v rámci stanovenej hodnoty [článok 1 ods. 78 písm. b) bod 4];
– podanie žiadosti o predchádzajúce povolenie na: operácie zahŕňajúce zmeny v osobe koncesionára; operácie týkajúce sa prevodov obchodných podielov vo vlastníctve koncesionára, ktorých následkom môže byť zníženie ukazovateľa majetkovej stability; rozhodnutie o rozdelení zisku na iné účely než na účely investícií do činností, ktoré sú predmetom koncesie [článok 1 ods. 78 písm. b) body 8, 9 a 17];
– pokračovanie riadneho výkonu činnosti koncesionára, až kým túto činnosť nezačne vykonávať nový koncesionár [článok 1 ods. 78 písm. b) bod 25].
5. Článkom 1 ods. 78 písm. b) bodom 23 boli zavedené sankcie za nesplnenie povinností stanovených v koncesnej zmluve.
6. Požiadavky na koncesionárov stanovené v článku 1 ods. 78 zákona č. 220/2010 boli vykonané medziinštitucionálnym dekrétom, ktorý vydal 28. júna 2011 riaditeľ AAMS (ďalej len „dekrét AAMS“).(4) Tieto požiadavky, ktorých cieľom bolo posilnenie hospodárskej a finančnej stability koncesionárov, ako aj ich dobrej povesti a spoľahlivosti, sa vzťahovali tak na súčasných, ako aj na budúcich koncesionárov.
II. Skutkový stav, konanie a položené otázky
7. Spoločnosť B Plus Giocolegale Ltd, v súčasnosti Global Starnet Ltd (ďalej len „Global Starnet“), je držiteľkou koncesie na vytvorenie a prevádzkovanie elektronickej siete legálnych hazardných hier, ktorú jej udelila AAMS. Zúčastnila sa na programe vytvorenom legislatívnym dekrétom č. 39/2009, ktorý dovoľoval koncesionárom vykonávať skúšobnú prevádzku a následne spustiť konkrétne herné systémy. Účasť na tomto skúšobnom programe poskytovala koncesionárom právo na predĺženie platnosti ich koncesií.
8. Po nadobudnutí účinnosti zákona č. 220/2010 a dekrétu AAMS podala Global Starnet na Tribunale Amministrativo Regionale Lazio (Regionálny správny súd pre región Lazio, Taliansko, ďalej len „TAR Lazio“) žalobu o neplatnosť tohto dekrétu z dôvodu, že došlo k protiprávnemu zásahu do jej koncesionárskych práv. Tiež sa domáhala náhrady škody a zrušenia oznámenia, ktoré uverejnila AAMS, o vyhlásení verejného obstarávania na udelenie koncesie na služby týkajúce sa vytvorenia a prevádzkovania elektronickej siete legálnych hazardných hier. Nároky spoločnosti Global Starnet boli založené tak na vnútroštátnom práve, ako aj na práve Únie.
9. TAR Lazio čiastočne vyhovel žalobe v rozsahu, v akom sa týkala vnútroštátneho práva, ale dospel k záveru, že nedošlo k porušeniu talianskej ústavy ani práva Únie. Global Starnet napadla tento rozsudok odvolaním na Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko).
10. Consiglio di Stato (Štátna rada) svojím rozsudkom č. 4371 z 2. septembra 2013 čiastočne vyhovela odvolaniu spoločnosti Global Starnet. Okrem toho, keďže sa Consiglio di Stato (Štátna rada) domnievala, že existujú pochybnosti o zlučiteľnosti článku 1 ods. 79 zákona č. 220/2010 s ústavou, postúpila vec Corte Costituzionale (Ústavný súd, Taliansko).
11. Corte Costituzionale (Ústavný súd) rozsudkom č. 56 z 31. marca 2015 rozhodol, že sporné vnútroštátne ustanovenie nie je v rozpore s talianskou ústavou, a vrátil vec Consiglio di Stato (Štátna rada).
12. Keďže Consiglio di Stato (Štátna rada) mala pochybnosti o zlučiteľnosti spornej vnútroštátnej právnej úpravy s právom Únie, rozhodla o prerušení konania a položila Súdnemu dvoru nasledujúce otázky:
„1. Možno článok 267 ods. 3 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že súd poslednej inštancie nemá bezpodmienečnú povinnosť podať návrh na začatie konania o prejudiciálnej otázke týkajúci sa výkladu práva Únie, ak Corte costituzionale (Ústavný súd) v rámci toho istého konania posúdil súlad vnútroštátnych právnych predpisov s ústavou, a to v podstate pri uplatnení rovnakých normatívnych parametrov, ako sú tie, ktorých výklad má poskytnúť Súdny dvor, hoci sú formálne odlišné, pretože sú obsiahnuté v ustanoveniach ústavy, a nie v zmluvách Únie?
2. Subsidiárne, ak Súdny dvor odpovie na otázku týkajúcu sa výkladu článku 267 ods. 3 ZFEÚ v tom zmysle, že existuje povinnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania, bránia ustanovenia a zásady uvedené v článku 26 ZFEÚ (vnútorný trh), článku 49 ZFEÚ (právo usadiť sa), článku 56 ZFEÚ (sloboda poskytovať služby) a článku 63 ZFEÚ (voľný pohyb kapitálu) a článok 16 Charty… (sloboda podnikania), ako aj všeobecná zásada legitímnej dôvery (ktorá ‚je jednou zo základných zásad Únie‘, ako uviedol Súdny dvor v rozsudku zo 14. marca 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C–545/11), prijatiu a uplatňovaniu vnútroštátnych právnych predpisov [článok 1 ods. 78 písm. b) body 4, 8, 9, 17, 23 a 25 zákona č. 220/2010], ktoré stanovujú, a to aj voči subjektom, ktoré už v súčasnosti majú koncesiu…, nové požiadavky a povinnosti prostredníctvom dodatku k existujúcej zmluve (a bez lehoty na postupné prispôsobenie sa)?“
III. Analýza
A. Prvá otázka
13. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či skutočnosť, že ústavný súd členského štátu určil, že vnútroštátne opatrenie je zlučiteľné s ústavou, má nejaký vplyv na povinnosť položiť otázku týkajúcu sa výkladu práva Únie Súdnemu dvoru, ktorá vnútroštátnym súdom poslednej inštancie vyplýva z článku 267 ZFEÚ, ak sú vnútroštátne predpisy, ktoré tvoria základ posúdenia ústavného súdu, podobné príslušným predpisom Únie.
14. Odpoveď na túto otázku je podľa môjho názoru celkom jednoduchá.
15. V súlade s pripomienkami, ktoré predložila česká a talianska vláda, ako aj Komisia, sa domnievam, že skutočnosť, že ústavný súd určil, že vnútroštátne opatrenie je zlučiteľné s ústavou, nemôže mať nijaký vplyv na práva alebo povinnosti vnútroštátnych súdov stanovené v článku 267 ZFEÚ. Platí to bez ohľadu na to, či ustanovenia alebo zásady vnútroštátnej ústavy, ktorých výklad podal ústavný súd, vykazujú podobnosti s určitými ustanoveniami alebo zásadami Únie.
16. V prvom rade pripomínam, že podľa ustálenej judikatúry možnosť súdu členského štátu položiť otázku týkajúcu sa súladu vnútroštátneho opatrenia s ústavou ústavnému súdu alebo skutočnosť, že taká otázka bola položená, nemá nijaký vplyv na právo alebo prípadne povinnosť tohto súdu podať návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ. Vnútroštátne súdy totiž majú tú najširšiu možnosť obrátiť sa na Súdny dvor, ak sa domnievajú, že vec, ktorú prejednávajú, nastoľuje otázky týkajúce sa výkladu alebo platnosti ustanovení práva Únie, ktoré vyžadujú rozhodnutie z ich strany.(5)
17. Súdny dvor tiež uviedol, že vnútroštátny súd prejednávajúci spor týkajúci sa práva Únie, ktorý sa domnieva, že vnútroštátne ustanovenie je nielen v rozpore s právom Únie, ale je tiež postihnuté vadami protiústavnosti, nie je zbavený možnosti alebo oslobodený od povinnosti, ktoré sú stanovené v článku 267 ZFEÚ, obrátiť sa na Súdny dvor s otázkami na základe skutočnosti, že protiústavnosť normy vnútroštátneho práva možno konštatovať len v konaní pred ústavným súdom.(6) Vnútroštátne právne predpisy, ktoré bránia vnútroštátnym súdom vo výkone ich právomoci alebo plnení ich povinnosti obrátiť sa na Súdny dvor s prejudiciálnou otázkou podľa článku 267 ZFEÚ, a to pred položením otázky ústavnosti a/alebo po jej položení, sú teda nezlučiteľné s právom Únie.(7) Vnútroštátne súdy preto musia mať možnosť predložiť Súdnemu dvoru príslušné otázky týkajúce sa výkladu práva Únie, ak sa domnievajú, že právne posúdenie súdom vyššieho stupňa by ich mohlo viesť k vyhláseniu rozsudku, ktorý by bol v rozpore s právom Únie.(8)
18. Tieto zásady sa uplatňujú a fortiori v prípade, ak ústavný súd nepodal výklad práva Únie, ale obmedzil svoje rozhodnutie na otázky týkajúce sa výkladu vnútroštátneho práva. Podľa judikatúry Cilfit(9) vnútroštátny súd poslednej inštancie nemusí podať návrh na začatie prejudiciálneho konania len v prípade, ak sú splnené podmienky acte clair alebo acte éclairé. Je to tak preto, lebo za takých okolností sa vnútroštátny súd môže oprávnene domnievať, že správny výklad práva Únie je taký zrejmý, že nenecháva priestor na nijaké rozumné pochybnosti, pokiaľ ide o spôsob, akým sa má vzniknutá otázka vyriešiť.(10)
19. Je však ťažké pochopiť, ako môže výklad vnútroštátneho práva členského štátu, ktorý podal vnútroštátny ústavný súd, prispieť k odstráneniu pochybností týkajúcich sa správneho výkladu práva Únie. Hoci sú právne poriadky členských štátov a právny poriadok Únie na rôznych úrovniach úzko prepojené, naďalej sú v zásade samostatné. Ako Súdny dvor konkrétne poznamenal v rozsudku Cilfit,(11) aj keď tieto právne poriadky používajú rovnaké (alebo podobné) pojmy, tieto pojmy nemusia mať rovnaký význam.
20. Na výklade článku 267 ZFEÚ, ktorý navrhujem v týchto návrhoch, nič nemení skutočnosť – spomenutá v rozhodnutí vnútroštátneho súdu –, že jednotlivci v súlade s judikatúrou Francovich(12) a Köbler(13)môžu získať náhradu škody za porušenia práva Únie zo strany vnútroštátnych súdov. Ako Komisia správne poznamenala, možnosť úspešne sa dovolať za určitých okolností zodpovednosti členského štátu v prípade justičných omylov je len krajným prostriedkom nápravy. Cieľom žaloby o určenie zodpovednosti členského štátu je len nahradiť škodu spôsobenú porušením práva Únie, ale jej účelom nie je zabezpečiť jednotné uplatňovanie práva Únie, ktoré sa má dosiahnuť podľa článku 267 ZFEÚ.
21. Ako Súdny dvor zdôraznil v stanovisku 2/13, základom celého súdneho systému vytvoreného Zmluvami Únie je konanie o prejudiciálnej otázke upravené v článku 267 ZFEÚ, ktoré má za cieľ – prostredníctvom nastoleného dialógu medzi súdmi, konkrétne medzi Súdnym dvorom a súdmi členských štátov – zabezpečiť jednotný výklad práva Únie.(14) Iný výklad ako ten, ktorý tu navrhujem, by preto oslabil účinnosť článku 267 ZFEÚ.
22. Tiež nevidím nijaké zvýšené riziko zneužívania zo strany účastníkov konania, ktorého sa obáva vnútroštátny súd. Konanie o prejudiciálnej otázke je konaním bez akéhokoľvek podnetu účastníkov konania.(15) Hoci účastníci konania môžu navrhnúť, aby vnútroštátny súd položil Súdnemu dvoru jednu alebo viaceré otázky, ako aj znenie týchto otázok, prináleží jedine vnútroštátnemu súdu rozhodnúť, či a prípadne aké otázky sa majú položiť Súdnemu dvoru. Podľa systému zavedeného článkom 267 ZFEÚ musí vnútroštátny súd zohrávať kľúčovú úlohu pri triedení návrhov účastníkov konania na podanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania a prípadne otázok týkajúcich sa výkladu alebo platnosti práva Únie, ktoré treba položiť Súdnemu dvoru.
23. Na prvú otázku preto treba odpovedať tak, že skutočnosť, že ústavný súd členského štátu určil, že vnútroštátne opatrenie je zlučiteľné s ústavou, nemá nijaký vplyv na povinnosť položiť otázku týkajúcu sa výkladu práva Únie Súdnemu dvoru, ktorá vnútroštátnym súdom poslednej inštancie vyplýva z článku 267 ZFEÚ, aj keď sú vnútroštátne predpisy, ktoré tvoria základ posúdenia ústavného súdu, podobné príslušným predpisom Únie.
B. Druhá otázka
24. Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či ustanovenia Zmluvy týkajúce sa vnútorného trhu, článok 16 Charty alebo všeobecná zásada ochrany legitímnej dôvery bránia takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide v prejednávanej veci, ktorá stanovuje nové finančné, technické a odborné požiadavky vzťahujúce sa tak na súčasných, ako aj na nových držiteľov koncesií na poskytovanie služieb v oblasti hazardných hier.
25. Na túto otázku treba odpovedať záporne.
1. Články 26, 49, 56 a 63 ZFEÚ
a) Existencia čisto vnútroštátnej situácie
26. Väčšina námietok spoločnosti Global Starnet sa podľa všetkého týka skutočnosti, že zákonom č. 220/2010 boli zavedené nové požiadavky na koncesionárov, ktoré sa vzťahujú aj na súčasné koncesie. Global Starnet nepopiera právomoc talianskych orgánov zaviesť tieto požiadavky na koncesionárov vo všeobecnosti, ale len v rozsahu, v akom sa vzťahujú aj na koncesionárov, ktorí už pôsobili na trhu.
27. V takom prípade Global Starnet v podstate namieta vytvorenie možnej prekážky – najmä v podobe vyšších nákladov – vykonávania činností poskytovateľov služieb, ktorí sú už usadení v Taliansku a poskytujú služby talianskym zákazníkom. Netvrdí, že tieto požiadavky môžu odradiť podniky usadené v zahraničí buď od usadenia sa v Taliansku, alebo od poskytovania cezhraničných služieb v oblasti hazardných hier.
28. Za týchto okolností vznikajú oprávnené pochybnosti o tom, či namietaná situácia nie je čisto vnútroštátnou situáciou týkajúcou sa len Talianska, a teda vybočuje z pôsobnosti ustanovení týkajúcich sa vnútorného trhu. Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že pokiaľ ide o ustanovenia Zmluvy o FEÚ v oblasti slobody usadiť sa, slobodného poskytovania služieb a voľného pohybu kapitálu, neuplatnia sa na situáciu, ktorá sa vo všetkých ohľadoch obmedzuje len na jeden členský štát.(16) Súdny dvor konkrétne rozhodol, že článok 56 ZFEÚ sa spravidla neuplatní na vnútroštátne opatrenia, ktorých jediným účinkom je spôsobenie dodatočných nákladov na predmetnú službu a ktoré rovnakým spôsobom zasahujú poskytovanie služieb medzi členskými štátmi a poskytovanie služieb v rámci jedného členského štátu.(17) Podľa môjho názoru by sa mala tá istá zásada mutatis mutandis uplatniť, pokiaľ ide o články 49 a 63 ZFEÚ.
29. Preto sa zdá, že akýkoľvek prípadný účinok predmetných opatrení na obchod so službami v rámci Únie je príliš neistý a nepriamy na to, aby sa tieto opatrenia mohli považovať za spôsobilé obmedziť akúkoľvek základnú slobodu.(18) Za týchto okolností články 26, 49, 56 a 63 ZFEÚ podľa všetkého nemožno uplatniť v konaní vo veci samej.
30. Na pojednávaní sa však Komisia vyslovila v prospech veľmi širokého výkladu článku 49 ZFEÚ, pričom uviedla, že samotná skutočnosť, že žalobcom v konaní vo veci samej je spoločnosť, ktorá nemá sídlo v Taliansku, postačuje na to, aby sa uplatnilo toto ustanovenie. Komisia v podstate tvrdí, že vzhľadom na to, že sporná vnútroštátna právna úprava môže mať obmedzujúce účinky na vykonávanie predmetnej ekonomickej činnosti v Taliansku, táto úprava predstavuje prekážku slobody usadiť sa. Komisia sa na podporu svojich tvrdení odvoláva na vec CaixaBank France.(19)
31. Táto vec však vôbec nepodporuje tvrdenia Komisia, ale svedčí skôr v prospech opačného názoru.
32. Vo veci CaixaBank France totiž generálny advokát Tizzano dôkladne vysvetlil, prečo výklad presadzovaný Komisiou nie je správny. Po podrobnom rozbore judikatúry konkrétne uviedol, že „vnútroštátne opatrenia, ktoré upravujú výkon ekonomickej činnosti bez toho, aby priamo ovplyvňovali prístup k nej a bez právnej alebo faktickej diskriminácie v súvislosti s vnútroštátnymi a zahraničnými subjektmi, nemožno označiť za opatrenia v rozpore so Zmluvou len z dôvodu, že znižujú ekonomickú príťažlivosť výkonu tejto aktivity“. Konštatoval, že „ak je dodržaná zásada zákazu diskriminácie…, nemožno označiť vnútroštátne opatrenie za obmedzenie slobody pohybu… s výnimkou prípadu, že dotknuté opatrenie vo svetle svojho cieľa a účinkov priamo ovplyvňuje prístup na trh“.(20)
33. Vzhľadom na vyššie uvedené po zvážení skutkových okolností veci dospel k záveru, že vnútroštátne opatrenia posudzované v danom konaní postavili dcérske spoločnosti zahraničných bánk do menej priaznivej faktickej pozície v porovnaní s francúzskymi bankami, a teda boli obmedzením slobody usadiť sa, ktoré je zakázané Zmluvou.(21) Rozsudok Súdneho dvora podľa všetkého v celom rozsahu potvrdil túto analýzu. Súdny dvor poukázal na fakticky diskriminačné aspekty uvedených opatrení, pričom vysvetlil, ako by mohli nepriaznivo ovplyvniť prístup dcérskych spoločností zahraničných bánk na francúzsky trh.(22)
34. Naproti tomu, v spise týkajúcom sa prejednávanej veci sa nenachádza nič, čo by naznačovalo, že sporná vnútroštátna právna úprava môže mať nejaký účinok na obchod v rámci Únie. V každom prípade, aj keby Súdny dvor dospel k záveru, že hoci sa zdá, že skutkové okolnosti veci sú obmedzené na jeden členský štát, nemožno vylúčiť určité cezhraničné účinky predmetnej právnej úpravy(23), táto úprava by stále bola v súlade s predpismi Únie týkajúcimi sa vnútorného trhu, a to z dôvodov, ktoré vysvetlím nižšie.
b) Existencia obmedzenia slobody usadiť sa
35. Po prvé treba určiť, ktoré z ustanovení Zmluvy o FEÚ týkajúcich sa vnútorného trhu, na ktoré poukázala Consiglio di Stato (Štátna rada), treba uplatniť v tomto konaní. Uvedený súd poukazuje bez rozlíšenia na viaceré ustanovenia, a to na články 26, 49, 56 a 63 ZFEÚ.
36. Domnievam sa, že ak by sa konštatovalo, že vec nie je obmedzená na územie Talianska, bolo by potrebné preskúmať ju z hľadiska článku 49 ZFEÚ. Sporná vnútroštátna právna úprava totiž obmedzuje možnosť podnikov poskytovať služby v oblasti hazardných hier v Taliansku.
37. Naopak, články 26, 56 a 63 ZFEÚ sú v tomto konaní podľa všetkého irelevantné. Článok 26 ZFEÚ totiž zrejme – aspoň pokiaľ ide o skutkové okolnosti tejto veci – nemá nijaký normatívny obsah, ktorý by sa nenachádzal v článkoch 49, 56 a 63 ZFEÚ. Článok 56 ZFEÚ sa zasa neuplatní, pokiaľ je predpokladom výkonu regulovaných činností usadenie sa v Taliansku. Napokon samostatná analýza spornej vnútroštátnej právnej úpravy podľa článku 63 ZFEÚ sa nezdá odôvodnená: možné účinky na cezhraničný pohyb kapitálu sú v každom prípade sprievodnými a neoddeliteľnými účinkami prípadných obmedzujúcich účinkov sporných opatrení na poskytovanie služieb, na ktoré sa tento kapitál používa.(24)
38. Pokiaľ však ide o existenciu obmedzenia podľa článku 49 ZFEÚ, pripomínam, že každé opatrenie, ktoré zakazuje, sťažuje alebo robí menej príťažlivým výkon slobôd zaručených týmto ustanovením, treba považovať za obmedzenie slobody usadiť sa.(25)
39. Pokiaľ teda Súdny dvor nekonštatuje, že ich účinky sú obmedzené na Taliansko, mal by dospieť k záveru, že sporná vnútroštátna právna úprava predstavuje obmedzenie na účely článku 49 ZFEÚ. Zavedenie prísnejších požiadaviek na získanie koncesií na poskytovanie služieb v oblasti hazardných hier totiž môže odradiť zahraničné podniky od usadenia sa v Taliansku na účely poskytovania služieb v oblasti hazardných hier.
c) Existencia vhodného a primeraného odôvodnenia
40. Navyše treba preskúmať, či obmedzenie slobody usadiť sa možno odôvodniť. V tejto súvislosti podľa ustálenej judikatúry je právna úprava hazardných hier súčasťou tých oblastí, v ktorých existujú významné rozdiely morálneho, náboženského a kultúrneho charakteru medzi členskými štátmi. Ak nedošlo v určitej oblasti k harmonizácii na úrovni Únie, členské štáty majú širokú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o zvolenie úrovne ochrany spotrebiteľov a sociálneho poriadku, ktorú považujú za najvhodnejšiu.(26)
41. Členské štáty preto môžu určiť ciele svojej politiky v oblasti hazardných hier a prípadne presne definovať úroveň požadovanej ochrany.(27) Členské štáty sa konkrétne môžu snažiť zabezpečiť osobitne vysokú úroveň ochrany v tejto oblasti.(28) Obmedzenia uložené členskými štátmi však musia spĺňať podmienky vyplývajúce z judikatúry Súdneho dvora, pokiaľ ide najmä o ich odôvodnenie naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu a ich primeranosť.(29)
42. Na zistenie, či predmetné obmedzenia môžu byť odôvodnené, teda treba na jednej strane určiť ciele, ktoré sleduje sporná vnútroštátna právna úprava, a na druhej strane určiť, či je táto právna úprava zlučiteľná so zásadou proporcionality.
43. Pokiaľ ide o prvú časť, ako vyplýva zo znenia spornej vnútroštátnej právnej úpravy a z rozhodnutia vnútroštátneho súdu, cieľom tejto úpravy bolo najmä posilnenie hospodárskej a finančnej stability koncesionárov, ako aj ich dobrej povesti a spoľahlivosti spolu s bojom proti trestnej činnosti.
44. Vzhľadom na špecifické okolnosti, za ktorých koncesionári vykonávajú svoju činnosť, sú to – bezpochyby – legitímne ciele, ktoré môžu pripustiť obmedzenie podľa článku 49 ZFEÚ. Súdny dvor opakovane rozhodol, že cieľ spočívajúci v zabezpečení toho, aby sa poskytovatelia služieb v oblasti hazardných hier nachádzali v ekonomickej a finančnej situácii, ktorá im umožní plniť si záväzky voči stávkarom, ktorí vyhrajú, môže predstavovať naliehavý dôvod všeobecného záujmu, ktorý môže odôvodniť obmedzenie základných slobôd.(30) Súdny dvor dospel k podobnému záveru v súvislosti s cieľom spočívajúcim v boji proti trestnej činnosti spojenej s hazardnými hrami.(31)
45. Čo sa týka druhej časti, je potrebné najprv určiť, či je sporná vnútroštátna právna úprava spôsobilá prispieť k dosiahnutiu týchto cieľov, a následne určiť, či nejdú nad rámec toho, čo je na tento účel nevyhnutné.
46. Pokiaľ ide o prvý z týchto aspektov, domnievam sa, že požiadavky, ako je povinnosť zachovať mieru zadlženosti v rámci stanovenej hodnoty a potreba požiadať o predchádzajúce povolenie na rozhodnutie o rozdelení zisku na iné účely než na účely investícií do činností, ktoré sú predmetom koncesie, sú jednoznačne a priamo prepojené s cieľom spočívajúcim v posilnení hospodárskej a finančnej stability koncesionárov. Požiadavka týkajúca sa rozhodnutia o rozdelení zisku podľa môjho názoru tiež – aspoň do určitej miery – súvisí s cieľom spočívajúcim v boji proti trestnej činnosti spojenej s hazardnými hrami. Toto opatrenie je totiž podľa všetkého spôsobilé zaručiť, aby sa finančné prostriedky získané z činností v oblasti hazardných hier nevyužívali na iné činnosti odlišnej povahy.
47. Požiadavka získať prechládzajúce povolenie na operácie zahŕňajúce zmeny v osobe koncesionára a na prevody obchodných podielov vo vlastníctve koncesionára, ktorých následkom môže byť zníženie ukazovateľa majetkovej stability, tiež slúžia na dosiahnutie vyššie uvedeného cieľa spočívajúceho v zaručení stability koncesionárov. Je totiž zjavné, že cieľom týchto opatrení je zaručiť, aby bola potrebná technická, ekonomická a finančná spôsobilosť koncesionárov dosiahnutá nielen v čase udelenia koncesií, ale tiež aby táto spôsobilosť zostala nezmenená počas celej doby platnosti koncesie. Opäť platí, že tieto požiadavky sú do určitej miery prepojené aj s cieľmi týkajúcimi sa verejného poriadku a verejnej bezpečnosti. Cieľom týchto požiadaviek je totiž zabrániť tomu, aby podniky, ktoré prípadne nespĺňajú etické a odborné normy, mohli priamo alebo nepriamo získať koncesie odkúpením subjektu, ktorý je koncesionárom.
48. Okrem toho, čo sa týka aspektu proporcionality stricto sensu, pripomínam, že vo všeobecnosti prislúcha vnútroštátnemu súdu, aby určil, či vzhľadom na všetky dôkazy, ktoré má k dispozícii, sporná vnútroštátna právna úprava nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa.(32)
49. S cieľom poskytnúť vnútroštátnemu súdu čo najužitočnejšiu odpoveď sa však Súdny dvor môže rozhodnúť, že poskytne informácie o faktoroch, ktorými sa má tento súd riadiť pri svojej analýze. S prihliadnutím na mieru voľnej úvahy talianskych orgánov v tejto oblasti možno za relevantné označiť nasledujúce faktory.
50. Po prvé povinnosť zachovať mieru zadlženosti v rámci stanovenej hodnoty – za predpokladu, že táto hodnota je rozumná a nie je neprimeraná vo vzťahu k pravdepodobným záväzkom tohto podniku voči jeho zákazníkom – zrejme nie je nesplniteľnou požiadavkou pre spoľahlivého prevádzkovateľa, ktorý chce vykonávať činnosť spočívajúcu v prijímaní stávok. V spise týkajúcom sa prejednávanej veci sa nenachádza nič, čo by nasvedčovalo tomu, že pri dosahovaní uvádzaných cieľov mohli byť rovnako účinné menej obmedzujúce opatrenia.
51. Po druhé vnútroštátny súd by mal vziať do úvahy skutočnosť, že sporná vnútroštátna právna úprava nestanovuje úplný zákaz, pokiaľ ide o operácie uvedené v článku 1 ods. 78 písm. b) bodoch 8, 9 a 17 zákona č. 220/10, ale len stanovuje, že sa na ne vzťahuje systém predchádzajúceho povolenia. Reštriktívny dosah tejto úpravy, ktorou sa len zavádza určitá forma verejného dohľadu nad určitými transakciami, je teda obmedzený. Pripomínam však, že podľa ustálenej judikatúry musí byť systém predchádzajúceho administratívneho povolenia založený na objektívnych, nediskriminačných a vopred známych kritériách, čím sa vymedzí výkon voľnej úvahy vnútroštátnych orgánov, aby táto voľná úvaha nemohla byť využívaná svojvoľne.(33)
52. Komisia však tvrdí, že systém založený len na oznamovaní by mohol byť v tomto smere menej reštriktívny. Nie je mi však jasné, ako by taký systém umožnil dosiahnuť ciele sledované talianskym zákonodarcom s rovnakou mierou účinnosti ako sporná právna úprava. Je jasné, že systém predchádzajúceho povolenia priznáva orgánu oprávnenie bezprostredne reagovať na transakcie, ktoré považuje za problematické, tým, že nepovolí uskutočnenie týchto transakcií alebo si pred prijatím príslušného rozhodnutia vyžiada ďalšie informácie. Naopak, oznamovací systém slúži len na informovanie orgánov o tom, že určité transakcie boli alebo budú uskutočnené, ale nepriznáva týmto orgánom nijakú osobitnú intervenčnú právomoc.
53. Pokiaľ ide napokon o zavedenie sankcií v prípade, ak koncesionári porušia nové požiadavky, domnievam sa, že tieto sankcie sú nevyhnutným doplnkom nových požiadaviek zavedených spornou právnou úpravou. Ich účelom je totiž zaručiť, aby hospodárske subjekty dodržiavali tieto požiadavky. Zlučiteľnosť sankcií stanovených v spornej vnútroštátnej právnej úprave s pravidlami Únie týkajúcimi sa voľného pohybu závisí predovšetkým od dvoch faktorov. Po prvé, ak sú požiadavky, na ktorých sú tieto sankcie založené, v rozpore s článkom 49 ZFEÚ, potom by aj sankcie boli nezlučiteľné s právom Únie.(34) Po druhé, aj keby tieto požiadavky boli v súlade s právom Únie, sankcie by stále mohli by nezlučiteľné s právom Únie z dôvodu porušenia zásady proporcionality. Tak by to bolo v prípade, ak by sankcia bola taká neprimeraná vo vzťahu k závažnosti porušenia, že by sa stala prekážkou slobôd zaručených Zmluvami.(35)
54. Na záver, pokiaľ ide o prvý z týchto faktorov, už som uviedol, že nové požiadavky podľa môjho názoru neporušujú článok 49 ZFEÚ. Čo sa týka druhého faktora, musí ho overiť vnútroštátny súd, a to aj preto, lebo v rozhodnutí vnútroštátneho súdu sa nenachádzajú nijaké podrobné informácie o povahe a výške týchto sankcií.
d) Existencia dostatočného prechodného obdobia
55. Vnútroštátny súd tiež zdôrazňuje skutočnosť, že sporná vnútroštátna právna úprava nestanovuje v prospech jestvujúcich koncesionárov nijaké obdobie na „postupné prispôsobenie sa“ novým požiadavkám.
56. Musím uznať, že toto konštatovanie ma trochu prekvapuje. Zo samotného znenia článku 1 ods. 79 zákona č. 220/2010 totiž vyplýva, že jestvujúci koncesionári môžu do 180 dní podpísať dodatok k súčasnej zmluve, ktorý bude zahŕňať nové požiadavky. Global Starnet to na pojednávaní potvrdila.
57. Domnievam sa, že šesťmesačné obdobie možno sotva považovať za krátke alebo nepatrné.
58. V každom prípade prináleží vnútroštátnemu súdu, aby posúdil primeranosť tohto obdobia s prihliadnutím na to, že podľa judikatúry Súdneho dvora nevyhnutnosť prechodného obdobia – v situácii, o akú ide v konaní vo veci samej – pred nadobudnutím účinnosti nových obmedzení závisí od celkového posúdenia všetkých relevantných okolností. Inak povedané, Súdny dvor nerozhodol, že právo Únie vyžaduje, aby vnútroštátna právna úprava vždy stanovila prechodné obdobie s cieľom umožniť hospodárskym subjektom prispôsobiť sa zmene politiky v určitej oblasti práva.(36) Platí to aj pre služby v oblasti hazardných hier.(37)
2. Článok 16 Charty
59. Samostatné preskúmanie sporných vnútroštátnych opatrení z hľadiska článku 16 Charty podľa môjho názoru nie je potrebné.
60. Po prvé v rozhodnutí vnútroštátneho súdu sa nenachádza nijaký konkrétny údaj a nijaké konkrétne tvrdenie, ktoré by sa osobitne týkali možného porušenia článku 16 Charty. Rozhodnutie vnútroštátneho súdu sa totiž zameriava predovšetkým na možné porušenie pravidiel Únie týkajúcich sa vnútorného trhu.
61. Po druhé, ako Súdny dvor už konštatoval, preskúmanie obmedzujúcich účinkov vnútroštátnej právnej úpravy na poskytovanie služieb v oblasti hazardných hier napríklad z hľadiska článku 56 ZFEÚ zahŕňa takisto prípadné obmedzenia výkonu práv a slobôd upravených v článkoch 15 až 17 Charty. Preto osobitné preskúmanie z tohto hľadiska nie je nevyhnutné.(38)
3. Zásada ochrany legitímnej dôvery
62. Napokon sa domnievam, že nárok založený na legitímnej dôvere podľa práva Únie nemožno považovať za dôvodný.
63. Na úvod pripomínam, že taká dôvera môže vzniknúť len vtedy, keď osoba dostala presné, bezpodmienečné a zhodujúce sa záruky pochádzajúce z oprávnených a spoľahlivých zdrojov.(39) To znamená, že po prvé vznikla nádej týkajúca sa konkrétnej situácie, ktorá si zasluhuje ochranu podľa práva Únie a ktorú vyvolala inštitúcia Únie(40) alebo iný orgán, ktorý vystupoval ako „zástupca“ Únie (napríklad vnútroštátne orgány poverené preberaním alebo vykonávaním práva Únie),(41) a po druhé túto nádej tiež zmarila inštitúcia Únie alebo iný orgán, ktorý vystupoval ako „zástupca“ Únie(42).
64. Zdá sa však, že v prejednávanom prípade nie je splnená žiadna z týchto podmienok. Po prvé inštitúcia ani orgán Únie ani vnútroštátne orgány konajúce v postavení zástupcu Únie neposkytli nijakú záruku. Po druhé nebolo prijaté nijaké opatrenie Únie, ktoré by ovplyvnilo situáciu žalobkyne v konaní vo veci samej. Global Starnet totiž v nadväznosti na otázky položené na pojednávaní potvrdila, že i) údajné záruky vyplývajú jedine z existencie danej vnútroštátnej právnej úpravy (ktorá existovala pred prijatím sporných opatrení) a ii) údajné porušenie vyplýva jedine z prijatia sporných vnútroštátnych opatrení.
65. Situácia, ktorá je predmetom sporu v konaní vo veci samej, a to aj pokiaľ ide o túto otázku, teda nevykazuje nijaký významný aspekt relevantnosti z hľadiska Únie. Za týchto okolností by sa mohol nárok založený na legitímnej dôvere – ak by existoval – opierať nanajvýš o vnútroštátne právo. Podmienky úspešného uplatnenia takého nároku, ktoré vyplývajú z práva Únie, v každom prípade zjavne nie sú splnené.
66. Súdny dvor totiž opakovane rozhodol, že pokiaľ neexistuje jasný a výslovný záväzok príslušného orgánu, opatrný a obozretný investor nemôže očakávať, že bude zachovaný existujúci stav, ktorý môžu príslušné orgány v rámci svojej voľnej úvahy zmeniť.(43) Ako však bolo spomenuté vyššie, v prejednávanej veci vôbec neexistuje taký jasný a výslovný záväzok.
67. Domnievam sa, že v prejednávanej veci to platí tým skôr, že Global Starnet súhlasila so svojou účasťou na skúšobnom programe, za ktorú získala nárok na automatické predĺženie platnosti jej koncesií. Podľa môjho názoru je podstatou skúšobnej doby práve vyskúšať počas určitého obdobia fungovanie nových služieb a účinnosť a primeranosť pravidiel, ktoré ich upravujú. Preto treba očakávať – a opatrný hospodársky subjekt by to mal vedieť –, že tieto pravidlá možno po skúšobnej fáze zmeniť.
68. Napokon tiež poznamenávam, že Súdny dvor rozhodol, že talianske orgány boli – aspoň za určitých okolností – povinné zabezpečiť, aby pre pôvodných aj nových koncesionárov platili rovnaké podmienky s cieľom zaručiť, aby mali rovnaké príležitosti na trhu.(44) Za týchto okolností hospodársky subjekt vzhľadom na citlivú povahu služieb v oblasti hazardných hier nemôže predpokladať, že počas celej doby platnosti jeho koncesií (a už vôbec nie pri predĺžení platnosti jeho koncesií) nemôže dôjsť k nijakej úprave pravidiel, ktorými sa spravujú tieto činnosti. Inak povedané, samotná skutočnosť, že niektoré pravidlá (najmä pravidlá technickej povahy, ako sú tie, o ktoré ide v konaní vo veci samej) sa zmenia – a to aj vo vzťahu k jestvujúcim koncesionárom –, nemôže automaticky spôsobiť porušenie legitímnej dôvery.
4. Záver týkajúci sa druhej otázky
69. Vzhľadom na vyššie uvedené treba na druhú otázku odpovedať tak, že články 49, 56 a 63 ZFEÚ, článok 16 Charty a všeobecná zásada ochrany legitímnej dôvery sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide v prejednávanej veci, ktorá stanovuje nové finančné, technické a odborné požiadavky vzťahujúce sa tak na súčasných, ako aj na nových držiteľov koncesií na poskytovanie služieb v oblasti hazardných hier.
70. V závere analýzy tejto problematiky môže byť užitočné opäť zdôrazniť, že prijatie sporných opatrení môže byť prípadne problematické z pohľadu talianskeho správneho alebo zmluvného práva, čo je otázka, o ktorej musia rozhodnúť talianske súdy. Na základe informácií obsiahnutých v spise týkajúcom sa prejednávanej veci a vzhľadom na tvrdenia, ktoré uviedla Global Starnet, sa domnievam, že tieto opatrenia nie sú nezlučiteľné s právom Únie.
IV. Návrh
71. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položila Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko), takto:
– skutočnosť, že ústavný súd členského štátu určil, že vnútroštátne opatrenie je zlučiteľné s ústavou, nemá nijaký vplyv na povinnosť položiť otázku týkajúcu sa výkladu práva Únie Súdnemu dvoru, ktorá vnútroštátnym súdom poslednej inštancie vyplýva z článku 267 ZFEÚ, aj keď sú vnútroštátne predpisy, ktoré tvoria základ posúdenia ústavného súdu, podobné príslušným predpisom Únie,
– články 49, 56 a 63 ZFEÚ, článok 16 Charty a všeobecná zásada ochrany legitímnej dôvery sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide v prejednávanej veci, ktorá stanovuje nové finančné, technické a odborné požiadavky vzťahujúce sa tak na jestvujúcich, ako aj na nových držiteľov koncesií na poskytovanie služieb v oblasti hazardných hier.