SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
10 novembre 2022 (*)
«Impugnazione – Aiuti di Stato – Garanzia di Stato concessa da un ente pubblico – Prestiti a favore di tre società calcistiche della Comunità di Valencia (Valencia CF, Hércules CF e Elche CF) – Decisione che dichiara gli aiuti incompatibili con il mercato interno – Annullamento della decisione nella parte in cui riguarda il Valencia CF – Nozione di “vantaggio” – Valutazione dell’esistenza di un vantaggio – Comunicazione sulle garanzie – Interpretazione – Obbligo di diligenza incombente alla Commissione europea – Onere della prova – Snaturamento»
Nella causa C‑211/20 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 22 maggio 2020,
Commissione europea, rappresentata da G. Luengo, P. Němečková e B. Stromsky, in qualità di agenti,
ricorrente,
procedimento in cui le altre parti sono:
Valencia Club de Fútbol SAD, con sede in Valencia (Spagna), rappresentato da G. Cabrera López, J.R. García-Gallardo Gil-Fournier e D. López Rus, abogados,
ricorrente in primo grado,
Regno di Spagna, rappresentato da M.J. Ruiz Sánchez, in qualità di agente,
interveniente in primo grado,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta da A. Arabadjiev (relatore), presidente di sezione, L. Bay Larsen, vicepresidente della Corte, facente funzione di giudice della Prima Sezione, P.G. Xuereb, A. Kumin e I. Ziemele, giudici,
avvocato generale: G. Pitruzzella
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 7 aprile 2022,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con la sua impugnazione, la Commissione europea chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 12 marzo 2020, Valencia Club de Fútbol/Commissione (T‑732/16, EU:T:2020:98), con cui il Tribunale ha annullato la decisione (UE) 2017/365 della Commissione, del 4 luglio 2016, relativa all’aiuto di Stato SA.36387 (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2013/CP) al quale la Spagna ha dato esecuzione a favore del Valencia Club de Fútbol Sociedad Anónima Deportiva, dell’Hércules Club de Fútbol Sociedad Anónima Deportiva e dell’Elche Club de Fútbol Sociedad Anónima Deportiva (GU 2017, L 55, pag. 12) (in prosieguo: la «decisione controversa») nella parte in cui riguarda il Valencia Club de Fútbol, SAD (in prosieguo: il «Valencia CF»).
Contesto normativo
2 Ai sensi del punto 2.2 della comunicazione della Commissione sull’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (GU 2008, C 155, pag. 10; in prosieguo: la «comunicazione relativa alle garanzie»):
«Di solito il beneficiario degli aiuti è il mutuatario. Come precisato al punto 2.1, l’assunzione del rischio dovrebbe in linea di principio essere remunerata con un adeguato corrispettivo (premio). Quando il mutuatario non è tenuto a pagare il premio, o paga un premio basso, ottiene un vantaggio. Rispetto ad una situazione priva di garanzie, la garanzia statale gli consente di ottenere per il prestito condizioni migliori di quelle conseguibili in genere sui mercati finanziari. Grazie alla garanzia statale il mutuatario ha di norma la possibilità di ottenere tassi ridotti e/o di offrire coperture minori. Senza la garanzia statale egli talvolta non sarebbe in grado di trovare un istituto finanziario disposto a concedergli un prestito ad alcuna condizione. Le garanzie statali possono agevolare la creazione di nuove imprese e consentire alle imprese esistenti di ottenere i fondi necessari per svolgere nuove attività. Analogamente, una garanzia statale può permettere ad un’impresa in crisi di proseguire le proprie attività anziché essere eliminata o ristrutturata, provocando in tal modo una distorsione della concorrenza».
3 Il punto 3.1 della comunicazione relativa alle garanzie è così formulato:
«Se una garanzia ad hoc o un regime di garanzie concessi dallo Stato non determinano un vantaggio per un’impresa, essi non costituiscono aiuto di Stato.
In questo contesto, per determinare se attraverso una garanzia o un regime di garanzie viene concesso un vantaggio, come confermato dalla Corte (…), la Commissione dovrebbe basare la propria valutazione sul “principio dell’investitore operante in un’economia di mercato”. Andrebbe quindi tenuto conto delle possibilità effettive per un’impresa beneficiaria di ottenere risorse finanziarie equivalenti ricorrendo al mercato dei capitali. Non si configura un aiuto di Stato qualora venga messa a disposizione una nuova fonte di finanziamento a condizioni che sarebbero accettabili per un operatore privato operante in circostanze normali di economia di mercato (…)».
4 Il punto 3.2, lettere a) e d), di tale comunicazione precisa quanto segue:
«Nel caso delle garanzie statali ad hoc, la Commissione ritiene sufficiente che vengano rispettate tutte le condizioni seguenti per escludere la presenza di aiuti di Stato:
a) Il mutuatario non si trova in difficoltà finanziarie.
Per decidere se il mutuatario deve essere considerato in difficoltà finanziarie, va fatto riferimento alla definizione di cui agli orientamenti comunitari sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (…)
(...)
d) Per la garanzia viene pagato un prezzo orientato al mercato.
Come precisato al punto 2.1, l’assunzione del rischio dovrebbe in linea di principio essere remunerata con un adeguato corrispettivo (premio) sull’importo garantito o controgarantito. Quando il prezzo pagato per la garanzia è di entità almeno equivalente al corrispondente parametro per il premio di garanzia sui mercati finanziari, la garanzia non implica aiuto.
Se non è possibile trovare alcun parametro corrispondente per il premio di garanzia sui mercati finanziari, il costo finanziario complessivo del prestito oggetto di garanzia (compreso il tasso d’interesse del prestito e il premio di garanzia) deve essere comparato al prezzo di mercato di un prestito simile non garantito.
In entrambi i casi, onde determinare il prezzo di mercato corrispondente, dovrebbero essere prese in considerazione le caratteristiche della garanzia e del relativo prestito, tra cui: l’importo e la durata dell’operazione, la copertura fornita dal mutuatario ed altri aspetti che influiscono sulla valutazione del tasso di recupero, la probabilità di inadempimento del mutuatario dovuta alla sua posizione finanziaria, il suo settore d’attività e le sue prospettive, nonché altre condizioni economiche. Quest’analisi dovrebbe in particolare permettere di classificare il mutuatario mediante un rating del rischio. La classificazione può essere fornita da un’agenzia di rating riconosciuta a livello internazionale o, se disponibile, dal rating interno utilizzato dalla banca che fornisce il prestito in questione. La Commissione sottolinea il collegamento tra rating e tasso di inadempimento operato dalle istituzioni finanziarie internazionali, i cui lavori sono accessibili anche al pubblico (…) Per valutare se le caratteristiche del premio corrispondono a quelle di mercato, lo Stato membro può effettuare un raffronto dei prezzi pagati sul mercato dalle imprese con rating simili.
La Commissione non ammetterà pertanto che il premio di garanzia sia fissato ad un tasso unico che si ritiene corrisponda ad uno standard complessivo dell’industria».
5 Il punto 3.6 di detta comunicazione così dispone:
«L’inosservanza di una delle condizioni indicate nei punti da 3.2 a 3.5 non implica che la garanzia o il regime di garanzie debbano considerarsi automaticamente aiuti di Stato. In caso di dubbi sul fatto che la prevista garanzia o il previsto regime di garanzia costituiscano aiuti di Stato, è opportuno procedere alla previa notifica alla Commissione».
6 Il punto 4.1 della medesima comunicazione enuncia quanto segue:
«Qualora una garanzia ad hoc o un regime di garanzia non rispetti il principio dell’investitore operante in un’economia di mercato, si ritiene che si configuri un aiuto di Stato. L’elemento di aiuto deve pertanto essere quantificato per verificare se è possibile ritenere l’aiuto compatibile a norma di un’esenzione specifica. In linea di principio, si considererà l’elemento dell’aiuto di Stato come la differenza tra il prezzo di mercato adeguato della garanzia fornita ad hoc (…) ed il prezzo realmente pagato per tale misura.
(...)
Nel calcolare l’elemento di aiuto in una garanzia, la Commissione si concentrerà in particolare sui seguenti elementi:
a) Se, nell’ipotesi di garanzie ad hoc, il mutuatario si trovi in difficoltà finanziarie (…) [cfr. dettagli al punto 3.2, lettera a)]
La Commissione sottolinea che, per le imprese in difficoltà, un (eventuale) garante di mercato, al momento di concedere la garanzia, addebiterebbe un premio elevato visto il tasso di inadempimento previsto; se la probabilità che il mutuatario non possa rimborsare il prestito diventa particolarmente elevata, tale tasso di mercato può non esistere ed in circostanze eccezionali l’elemento di aiuto della garanzia può rivelarsi elevato quanto l’importo effettivamente coperto da tale garanzia;
(...)
d) Se si sia tenuto conto delle caratteristiche specifiche della garanzia e del prestito (…) nel determinare il premio di mercato della garanzia, in base al quale viene calcolato l’elemento di aiuto, confrontandolo al premio effettivamente pagato [cfr. dettagli al punto 3.2, lettera d)]».
7 Il punto 4.2 della medesima comunicazione prevede quanto segue:
«Per una garanzia ad hoc l’equivalente sovvenzione dovrebbe essere calcolato come la differenza tra il prezzo di mercato della garanzia ed il prezzo effettivamente pagato.
Qualora il mercato non fornisca garanzie per il tipo di operazione in questione, non è disponibile alcun prezzo di mercato per la garanzia. In tal caso, l’elemento di aiuto va calcolato allo stesso modo dell’equivalente sovvenzione dei prestiti agevolati, ossia come la differenza tra il tasso di interesse di mercato specifico che l’impresa avrebbe dovuto sostenere in assenza di garanzia e quello conseguito grazie alla garanzia statale, previa deduzione dei premi versati. In mancanza di tasso d’interesse di mercato e se lo Stato membro intende utilizzare al suo posto il tasso di riferimento, la Commissione sottolinea che le condizioni stabilite nella comunicazione sui tassi di riferimento (…) sono valide per calcolare l’intensità di aiuto di una garanzia ad hoc. Questo significa che occorre tenere in debito conto il supplemento da aggiungere al tasso di base per considerare il relativo profilo di rischio connesso all’operazione coperta, all’impresa garantita e alle garanzie fornite».
Fatti e decisione controversa
8 Il Valencia CF è una società calcistica professionistica con sede a Valencia, in Spagna. La Fundación Valencia (fondazione Valencia; in prosieguo: la «FV») è una fondazione senza scopo di lucro il cui obiettivo fondante è quello di preservare, diffondere e promuovere gli aspetti sportivi, culturali e sociali del Valencia CF e il rapporto di questo con i suoi tifosi.
9 Il 5 novembre 2009 l’Instituto Valenciano de Finanzas (Istituto finanziario di Valencia; in prosieguo: l’«IVF»), istituto finanziario della Generalitat Valenciana (governo regionale di Valencia, Spagna), ha concesso alla FV una garanzia per un prestito bancario di EUR 75 milioni concesso dalla banca Bancaja, mediante il quale essa ha acquisito il 70,6% delle azioni del Valencia CF (in prosieguo: la «misura 1»).
10 La garanzia copriva il 100% del capitale del prestito, più gli interessi e i costi dell’operazione garantita. In cambio, la FV era tenuta al pagamento di un premio di garanzia annuo dello 0,5% a favore dell’IVF. A titolo di controgaranzia, quest’ultimo riceveva un pegno di secondo grado sulle azioni del Valencia CF acquisite dalla FV. La durata del prestito sotteso era di sei anni. Il tasso d’interesse del prestito sotteso era pari inizialmente al 6%, il primo anno, poi allo «Euro Interbank Offered Rate» (Euribor) a 1 anno più il 3,5% di margine con un tasso minimo del 6%. È stata inoltre fissata una commissione d’impegno dell’1%. Il piano di rimborso prevedeva un rimborso degli interessi a decorrere dall’agosto 2010 e un rimborso del capitale in due quote pari a EUR 37,5 milioni, rispettivamente il 26 agosto 2014 e il 26 agosto 2015. Si prevedeva che il rimborso del prestito garantito (capitale e interessi) sarebbe stato finanziato mediante la vendita delle azioni del Valencia CF acquisite dalla FV.
11 Il 10 novembre 2010 l’IVF ha incrementato di 6 milioni di euro la garanzia che forniva alla FV, per coprire un incremento di pari importo del prestito già concesso dalla Bancaja, al fine di pagare il capitale, gli interessi e i costi in sofferenza derivanti dal mancato rimborso degli interessi del prestito garantito del 26 agosto 2010 (in prosieguo: la «misura 4»).
12 Informata della presunta esistenza di aiuti di Stato concessi dal governo regionale di Valencia sotto forma di garanzie di prestiti bancari all’Elche Club de Fútbol SAD, all’Hércules Club de Fútbol SAD e al Valencia CF, la Commissione, l’8 aprile 2013, ha invitato il Regno di Spagna a formulare osservazioni in merito. Quest’ultimo ha risposto il 27 maggio e il 3 giugno 2013.
13 Con lettera del 18 dicembre 2013, la Commissione ha notificato a tale Stato membro la sua decisione di avviare il procedimento di indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, con la quale ha invitato le parti interessate a presentare le proprie osservazioni e, in particolare ai punti da 27 a 29 e 51 di tale decisione, ha precisato quanto segue:
«(27) Nel caso di specie, la Commissione non sa quale sia il valore di riferimento per il premio di garanzia corrispondente che potrebbe essere offerto sul mercato finanziario per garanzie analoghe a quelle concesse dall’IVF. Tuttavia, il premio di garanzia annuo dello 0,5% per l’acquisto di azioni del Valencia CF (…) non sembr[a], prima facie, riflettere il rischio di mancato pagamento dei prestiti garantiti, dato che il Valencia CF (…) sembr[a] essere stato in difficoltà alla data di concessione delle garanzie di cui trattasi. (...)
(28) La Commissione segnala altresì che, oltre ad essere state concesse ad imprese apparentemente in difficoltà, le garanzie coprono il 100% degli importi garantiti. Ciò suggerisce che gli operatori del mercato non sono disposti ad assumersi il rischio di insolvenza dei beneficiari. Pertanto, la Commissione dubita che i beneficiari possano ottenere le garanzie in questione a tale prezzo e a tali condizioni sul mercato. Per altro verso, senza la garanzia pubblica, la Commissione dubita che un istituto finanziario sia disposto a concedere ai beneficiari un prestito di qualsiasi tipo.
(29) Pertanto, tenuto conto di quanto precede, la Commissione ritiene in tale fase che le garanzie concesse dallo Stato nel 2008, nel 2010 e nel 2011 abbiano conferito un vantaggio agli enti che hanno beneficiato dei prestiti. (...)
(...)
(51) La Commissione dubita che l’IVF abbia concesso le garanzie in questione conformemente a criteri di mercato, in particolare dopo aver esaminato la situazione finanziaria e le prospettive di sopravvivenza delle entità che hanno in definitiva beneficiato dei prestiti (...)».
14 Dai punti da 2 a 5 della decisione controversa risulta che, nel corso del procedimento di indagine formale, da un lato, dal 2013 al 2016 la Commissione ha ricevuto osservazioni, informazioni, informazioni supplementari e ulteriori chiarimenti, in particolare, dal Regno di Spagna, dall’IVF, dalla FV, nonché dal Valencia CF, e, dall’altro, il 29 gennaio 2015, si è tenuta a Bruxelles una riunione in presenza dei servizi della Commissione, delle autorità spagnole, dei rappresentanti dell’IVF e dei rappresentanti del Valencia CF.
15 Con la decisione controversa, la Commissione ha constatato, in particolare, che le misure 1 e 4 costituivano aiuti illegittimi e incompatibili con il mercato interno, rispettivamente per importi pari a EUR 19 193 000 e EUR 1 188 000, e ha ingiunto al Regno di Spagna di recuperare detti aiuti in modo immediato ed effettivo.
16 Nella sezione 7.1. di tale decisione, intitolata «Esistenza di un aiuto di Stato», la Commissione ha ritenuto, in particolare, quanto segue:
«(…)
(77) (...) già dal giugno 2007, e all’epoca in cui sono state concesse le misure 1 e 4, il Valencia CF era in difficoltà nel senso indicato nel punto 11 degli Orientamenti S&R del 2004 (...)
(...)
(80) Nello stesso tempo, la Commissione osserva che il Valencia CF (…) non si trova[va] in una situazione di difficoltà estrema nel senso indicato dal punto 2.2 e dal punto 4.1, lettera a), della Comunicazione sulle garanzie (...) negli anni precedenti alla concessione delle misure in esame (…)
(...)
(82) (...) Alla luce di quanto precede, la Commissione sostiene che il Valencia CF fosse in difficoltà quando sono state concesse le misure 1 e 4.
(83) In conclusione, la Commissione ritiene che, viste le difficoltà finanziarie in cui versavano i tre club prima dell’attuazione delle misure, è possibile ritenere che il loro rating rientri nella categoria CCC (…)
(...)
(85) Per quanto riguarda l’elemento di aiuto contenuto nelle misure, che comportano tutte delle garanzie di Stato, la Commissione tiene conto della Comunicazione sulle garanzie (…), punti 2.2 e 3.2. La Comunicazione sulle garanzie del 2008 stabilisce che per escludere la presenza di aiuti di Stato la Commissione ritiene sufficiente che vengano rispettate alcune condizioni, ad esempio che il mutuatario non si trovi in difficoltà finanziarie e che la garanzia non assista più dell’80% del prestito in essere o di altra obbligazione finanziaria. Tuttavia, quando il mutuatario non è tenuto a pagare il premio per la garanzia, ottiene un vantaggio. Inoltre, quando il mutuatario è un’impresa in difficoltà finanziaria, senza la garanzia di Stato non troverebbe nessun istituto finanziario disposto a concedergli un prestito, a nessuna condizione.
(86) A questo proposito, la Commissione non è d’accordo con l’argomentazione della Spagna secondo cui sono soddisfatte le condizioni della Comunicazione sulle garanzie (…). Esaminando il caso in oggetto in base a questi criteri, la Commissione constata che:
a) il Valencia CF [si trovava] in difficoltà finanziarie (cfr. i [punti] 70-82 di cui sopra) quando sono state concesse le misure 1 (…) e 4;
(...)
c) non è possibile ritenere che i premi di garanzia annuale dello 0,5% ‑1% applicati per le garanzie in questione rispecchino il rischio di insolvenza per i prestiti garantiti, date le difficoltà del Valencia CF (…) e in particolare [il suo] elevato quoziente d’indebitamento o il fatto che avess[e] un capitale netto negativo quando sono state concesse le misure in questione.
(87) Sulla base di quanto sopra esposto, la Commissione conclude che le misure 1 (…) e 4 non rispettano le condizioni stabilite nella Comunicazione sulle garanzie (…) e ritiene quindi che i beneficiari non avrebbero ottenuto le misure in esame alle stesse condizioni sul mercato e che, pertanto, tali misure hanno conferito un vantaggio indebito ai beneficiari.
(…)».
17 Nella sezione 7.2 di detta decisione, intitolata «Calcolo dell’entità dell’aiuto», la Commissione ha in particolare ritenuto, al punto 93, quanto segue:
«Conformemente al punto 4.2 della Comunicazione sulle garanzie (…), la Commissione ritiene che, per ogni garanzia, l’importo dell’aiuto equivale all’elemento di sovvenzione della garanzia, cioè all’importo derivante dalla differenza tra, da una parte, il tasso di interesse del prestito effettivamente applicato grazie alla garanzia di Stato più il premio di garanzia e, d’altra parte, il tasso di interesse che sarebbe stato applicato a un prestito senza la garanzia di Stato. La Commissione osserva che, a causa del numero limitato di osservazioni di operazioni analoghe sul mercato, tale valore di riferimento non fornirà una comparazione significativa. La Commissione utilizzerà quindi il tasso di riferimento pertinente (…), che è di 1 000 punti base in considerazione delle difficoltà delle tre società di calcio e del valore molto basso dei titoli dei prestiti, più 124-149 punti base come tassi di base della Spagna al momento delle misure di aiuto. Infatti, ogni prestito è stato garantito pignorando le azioni acquistate dei club. Ad ogni modo, questi ultimi erano in difficoltà, cioè stavano realizzando operazioni che generavano perdite, e non esisteva nessun piano di redditività credibile in grado di dimostrare che tali operazioni avrebbero generato profitti per i loro azionisti. Di conseguenza, le perdite dei club erano incluse nel valore delle azioni degli stessi club, per questo il valore delle azioni come garanzia di prestito era praticamente nullo. Secondo i calcoli della Commissione, l’importo dell’aiuto contenuto nelle misure in esame sarebbe pari a 20,381 milioni di EUR nel caso del Valencia CF (19,193 milioni di EUR nell’ambito della misura 1 più 1,188 milioni di EUR nell’ambito della misura 4) (…) I calcoli della Commissione sono i seguenti:
a) per la misura 1: il tasso di interesse applicato del 6,5% viene detratto dal tasso di interesse di mercato applicabile dell’11,45%, vale a dire 1 000 punti base per il Valencia CF più 145 punti base come tasso di base per la Spagna nel novembre 2009 (…) Il risultato viene moltiplicato per l’importo del prestito di 75 milioni di EUR e per la durata effettiva del prestito di 5,17 anni. Il risultato finale è pari a 19,193 milioni di EUR;
(...)
d) per la misura 4: il tasso di interesse applicato del 6,5% viene detratto dal tasso di interesse di mercato applicabile dell’11,45%, vale a dire 1 000 punti base per il Valencia CF più 145 punti base come tasso di base per la Spagna nel novembre 2010 (…) Il risultato viene moltiplicato per l’importo del prestito di 6 milioni di EUR e per il resto della durata effettiva del prestito pari a 4 anni. Il risultato finale è pari a 1,188 milioni di EUR».
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
18 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 20 ottobre 2016, il Valencia CF ha proposto un ricorso volto all’annullamento della decisione controversa.
19 A sostegno di tale ricorso, il Valencia CF ha dedotto otto motivi, i cui motivi primo e terzo vertevano, rispettivamente, su errori manifesti di valutazione nella caratterizzazione di un vantaggio e nel calcolo dell’importo dell’aiuto.
20 Con la sentenza impugnata il Tribunale ha accolto i motivi primo e terzo e, di conseguenza, ha annullato la decisione controversa per quanto riguarda le misure 1 e 4.
Conclusioni delle parti
21 La Commissione chiede che la Corte voglia:
– annullare la sentenza impugnata per quanto riguarda la misura 1;
– rinviare la causa dinanzi al Tribunale, e
– riservare le spese.
22 Il Valencia CF e il Regno di Spagna chiedono alla Corte di respingere l’impugnazione e di condannare la Commissione alle spese.
Sull’impugnazione
23 A sostegno della sua impugnazione, la Commissione deduce un motivo unico vertente su un’interpretazione erronea, ai punti da 124 a 138 della sentenza impugnata, della nozione di «vantaggio economico», ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, risultante, anzitutto, da interpretazioni errate della decisione controversa e della comunicazione relativa alle garanzie, poi, da una violazione dei limiti del suo onere della prova e del suo obbligo di diligenza e, infine, da uno snaturamento dei fatti.
24 Il Valencia CF contesta, in particolare, la ricevibilità di tale impugnazione.
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
25 Il Valencia CF ritiene, in primo luogo, che – fatto salvo il richiamo generico ai punti da 124 a 138 della sentenza impugnata – la Commissione non individui con la precisione richiesta i punti di detta sentenza che essa contesta.
26 In secondo luogo, secondo il Valencia CF, la Commissione si limita a reiterare i propri motivi e argomenti già esposti dinanzi al Tribunale in merito all’obbligo di motivazione a cui è tenuta, per cui mirerebbe soltanto ad ottenere un riesame del ricorso proponendo una nuova valutazione dei fatti.
27 In terzo luogo, il Valencia CF fa valere che la comunicazione relativa alle garanzie non costituisce uno strumento di diritto positivo dell’Unione, cosicché la sua eventuale violazione non può essere qualificata come «questione di diritto», ai sensi dell’articolo 58 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, che potrebbe quindi essere analizzata da quest’ultima nell’ambito di un’impugnazione.
28 La Commissione contesta tale argomentazione.
Giudizio della Corte
29 Dall’articolo 256 TFUE, dall’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea nonché dall’articolo 168, paragrafo 1, lettera d), e dall’articolo 169 del regolamento di procedura della Corte emerge che un’impugnazione deve indicare in modo preciso gli elementi contestati della sentenza o dell’ordinanza di cui si chiede l’annullamento nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno di tale domanda. Secondo costante giurisprudenza della Corte, non è conforme a tale requisito l’impugnazione che si limiti a riprodurre i motivi e gli argomenti già presentati dinanzi al Tribunale. Infatti, un’impugnazione di tal genere costituisce, in realtà, una domanda diretta ad ottenere un semplice riesame dell’atto introduttivo presentato dinanzi al Tribunale, che esula dalla competenza della Corte (sentenza del 24 marzo 2022, Hermann Albers/Commissione, C‑656/20 P, non pubblicata, EU:C:2022:222, punto 35 e giurisprudenza ivi citata).
30 Nel caso di specie, in primo luogo – contrariamente a quanto sostiene il Valencia CF – la Commissione ha indicato in modo preciso gli elementi contestati della sentenza impugnata, nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno della sua domanda di annullamento di quest’ultima.
31 In secondo luogo, tale istituzione neppure si limita a riprodurre i motivi e gli argomenti già presentati dinanzi al Tribunale, ma contesta specificamente l’interpretazione o l’applicazione del diritto dell’Unione effettuata dal Tribunale.
32 A tal riguardo, occorre ricordare che, qualora un ricorrente contesti l’interpretazione o l’applicazione del diritto dell’Unione effettuata dal Tribunale, i punti di diritto esaminati in primo grado possono essere di nuovo discussi nel corso di un’impugnazione. Infatti, se un ricorrente non potesse in tal modo basare l’impugnazione su motivi e argomenti già utilizzati dinanzi al Tribunale, il procedimento di impugnazione sarebbe privato di una parte di significato (sentenza del 24 marzo 2022, Hermann Albers/Commissione, C‑656/20 P, non pubblicata, EU:C:2022:222, punto 36 e giurisprudenza ivi citata).
33 In terzo luogo – contrariamente a quanto sostiene il Valencia CF – la questione se il Tribunale abbia commesso un errore di diritto nel verificare se la Commissione si sia o meno conformata alla comunicazione sulle garanzie può sollevare questioni di diritto, ai sensi dell’articolo 58 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, che la Corte può così analizzare nell’ambito di un’impugnazione.
34 Secondo costante giurisprudenza, infatti, l’esame che spetta alla Commissione effettuare, al momento dell’applicazione del principio dell’operatore privato, richiede di procedere a una valutazione economica complessa (sentenza dell’11 novembre 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissione e Polonia, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punto 116 nonché giurisprudenza ivi citata), nell’ambito della quale tale istituzione dispone di un ampio potere discrezionale (v., in tal senso, sentenza dell’11 settembre 2014, CB/Commissione, C‑67/13 P, EU:C:2014:2204, punto 46 e giurisprudenza ivi citata).
35 In base a una consolidata giurisprudenza, adottando simili norme di comportamento e annunciando, con la loro pubblicazione, che esse verranno da quel momento in avanti applicate ai casi a cui si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio di detto potere e non può, in linea di principio, discostarsi da tali norme, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi giuridici generali, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento (sentenze del 2 dicembre 2010, Holland Malt/Commissione, C‑464/09 P, EU:C:2010:733, punto 46, e del 3 settembre 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland e a./Commissione, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, punto 100 nonché giurisprudenza ivi citata).
36 Pertanto, nel settore degli aiuti di Stato, la Commissione è vincolata dalle discipline che essa adotta, nei limiti in cui queste ultime non derogano a norme del Trattato FUE e la loro applicazione non viola i principi generali del diritto, quali la parità di trattamento (sentenza del 3 settembre 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland e a./Commissione, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, punto 101 nonché giurisprudenza ivi citata).
37 Orbene, come risulta, in particolare, dai punti 3.1 e 4.1 della comunicazione sulle garanzie, quest’ultima contiene norme di condotta annunciate dalla Commissione relative, segnatamente, all’esercizio del suo potere discrezionale quando effettua valutazioni economiche complesse in applicazione del principio dell’operatore privato.
38 Ne consegue che l’impugnazione è ricevibile nel suo complesso.
Nel merito
Argomenti delle parti
39 In primo luogo, la Commissione sostiene che il Tribunale ha interpretato in modo errato la decisione controversa quando ha considerato, al punto 138 della sentenza impugnata, che tale istituzione avesse ritenuto che non vi fosse alcun prezzo di mercato per il premio di garanzia di cui trattasi. Infatti, essa avrebbe indicato, al punto 93, lettera a), della decisione controversa, il tasso di interesse di mercato applicabile, che essa avrebbe fissato in un valore pari all’11,45% dopo aver, anzitutto, analizzato la situazione del Valencia CF alla data di concessione della garanzia, successivamente, considerato che al club sarebbe stato attribuito un rating di credito di categoria CCC e, infine, analizzato le caratteristiche della garanzia di cui trattasi.
40 A tal proposito, l’errata interpretazione della decisione controversa da parte del Tribunale si baserebbe essenzialmente sulle valutazioni esposte da quest’ultimo ai punti da 124 a 130 della sentenza impugnata.
41 In particolare, al punto 124 della sentenza impugnata, il Tribunale non avrebbe tenuto conto, in sede di interpretazione del punto 85 della decisione controversa, del fatto che la Commissione avrebbe principalmente messo in discussione il prezzo al quale è stata ottenuta la garanzia, e non già la possibilità di ottenere una garanzia o un prestito sul mercato, il che sarebbe corroborato dal ragionamento successivo che si fonderebbe sull’insufficienza del prezzo pagato. Al punto 125 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe erroneamente ritenuto, alla luce del contenuto del punto 93, lettera a), della decisione controversa, che la Commissione non avesse indicato il prezzo di mercato per valutare il premio in questione.
42 Al punto 126 della sentenza impugnata, il Tribunale, da un lato, avrebbe proceduto a deduzioni fondate sulla sua erronea valutazione di cui ai suddetti punti 124 e 125 di tale sentenza, secondo cui la Commissione avrebbe omesso di cercare un prezzo di mercato con il quale comparare il premio in questione. Dall’altro lato, esso avrebbe erroneamente affermato che la Commissione si è astenuta dall’esaminare tutte le caratteristiche pertinenti della garanzia e del relativo prestito, in particolare l’esistenza di coperture fornite dal mutuatario. Infatti, la Commissione si sarebbe basata su tali caratteristiche e coperture per determinare, al punto 93 della decisione controversa, il prezzo di mercato della garanzia.
43 In secondo luogo, la Commissione sostiene che il Tribunale ha interpretato erroneamente la comunicazione relativa alle garanzie. Infatti, ritenendo, ai punti da 132 a 134 della sentenza impugnata, che la Commissione avesse presupposto che nessun istituto finanziario si sarebbe fatto garante di un’impresa in difficoltà, che la comunicazione relativa alle garanzie non prevedesse alcuna presunzione generale di tale tipo e che, di conseguenza, la Commissione avesse applicato in modo errato tale comunicazione e fosse venuta meno al suo obbligo di effettuare una valutazione globale che tenesse conto di ogni elemento rilevante nel caso di specie che le consentisse di stabilire se la ricorrente non avesse manifestamente ottenuto agevolazioni analoghe da un operatore privato, il Tribunale avrebbe commesso i seguenti errori di motivazione:
– esso avrebbe erroneamente presupposto che la Commissione avesse escluso l’esistenza di un prezzo di mercato per una garanzia come quella esaminata nel caso di specie;
– esso avrebbe erroneamente ritenuto che il ricorso ai tassi di riferimento fosse paragonabile a una presunzione, sebbene la Commissione avesse spiegato in dettaglio che l’utilizzo di tali tassi era parte integrante di un esercizio empirico volto a stabilire un indicatore del prezzo di mercato della garanzia;
– esso avrebbe erroneamente interpretato la comunicazione relativa alle garanzie come se questa prevedesse una gerarchia rigorosa tra i metodi di mercato e i metodi di riferimento anche se tale comunicazione non stabilisce una gerarchia siffatta e questi due metodi avrebbero lo scopo di determinare il prezzo di mercato della garanzia e si baserebbero su dati di mercato;
– esso avrebbe erroneamente ritenuto che l’utilizzo del tasso di riferimento implichi l’omissione da parte della Commissione di una valutazione globale, che tenga conto di tutti gli elementi rilevanti del caso, che le consenta di stabilire se il Valencia CF non avrebbe ottenuto agevolazioni comparabili da un operatore privato, in quanto tale tasso di riferimento si applicherebbe unitamente a un’analisi dettagliata della situazione dell’impresa beneficiaria e delle caratteristiche della garanzia e del relativo prestito, analisi che il Tribunale avrebbe, inoltre, esposto ai punti da 62 a 105 della sentenza impugnata, e;
– avrebbe esso stesso, con l’analisi effettuata ai punti da 132 a 134 della sentenza impugnata, violato i requisiti della giurisprudenza in materia di valutazione globale, attribuendo un’importanza decisiva alla ricerca di operazioni puramente ipotetiche e altamente improbabili, la cui rilevanza non sarebbe evidente in una situazione in cui la valutazione globale effettuata dalla Commissione sulla base di elementi oggettivi fondamentali dimostrerebbe manifestamente che la garanzia in questione non è stata concessa a un prezzo di mercato.
44 In ogni caso, la Commissione sostiene che, calcolando il tasso di riferimento conformemente al punto 4.2 della comunicazione sulle garanzie, essa aveva determinato il prezzo di mercato dell’operazione di finanziamento di cui trattasi. Parimenti, essa avrebbe proceduto a una valutazione globale del vantaggio tenendo conto della situazione del Valencia CF alla data della concessione della garanzia e del suo rating di credito di categoria CCC, nonché delle caratteristiche della garanzia in questione.
45 In terzo luogo, la Commissione ritiene che il Tribunale le abbia imposto obblighi di diligenza e un onere della prova eccessivi allorché, ai punti da 131 a 138 della sentenza impugnata, ha ritenuto che la Commissione non avesse ricercato a sufficienza l’esistenza o meno di un parametro corrispondente per il premio di garanzia sui mercati finanziari, avesse presunto che nessun istituto finanziario si sarebbe fatto garante di un’impresa in difficoltà e avesse supposto la non esistenza di un prezzo di mercato per un prestito simile non garantito. In particolare, al punto 137 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe erroneamente ritenuto che la Commissione avesse l’obbligo di chiedere allo Stato membro interessato, o ad altre fonti, informazioni relative all’esistenza di prestiti simili al prestito sotteso all’operazione controversa.
46 La Commissione osserva di aver rilevato, ai punti da 27 a 29, 50 e 51 della decisione di avvio, che il Valencia CF era un’impresa in difficoltà, che una serie di parametri indicavano che il premio versato per la garanzia non era conforme al prezzo di mercato e che nulla indicava l’esistenza di operazioni analoghe sul mercato. Essa avrebbe così espresso i propri dubbi sull’esistenza di garanzie simili sul mercato finanziario che avrebbero potuto fungere da valore di riferimento e avrebbe indicato che sembrava che gli operatori del mercato non fossero disposti ad assumersi il rischio di insolvenza dei beneficiari. In tale decisione, essa avrebbe altresì invitato il Regno di Spagna e gli interessati a formulare osservazioni al riguardo e avrebbe invitato tale Stato membro a fornirle tutte le informazioni rilevanti ai fini della valutazione dell’aiuto.
47 Orbene, nelle sue osservazioni, la FV avrebbe affermato che essa ignorava se esistessero o meno garanzie simili comparabili sul mercato che potevano fungere da riferimento per il premio di garanzia.
48 Pertanto, poiché la Commissione aveva esposto, nella decisione di avvio, un ragionamento fondato sulle difficoltà del Valencia CF e sulle caratteristiche della garanzia di cui trattasi e nulla induce a ritenere che esistano operazioni simili sul mercato, il che sarebbe stato confermato dalle parti interessate, essa avrebbe assolto l’onere della prova ad essa incombente. Il suo obbligo di diligenza non implicherebbe che essa debba ricercare elementi la cui esistenza sia improbabile o meramente ipotetica. Un invito nella decisione di avvio sarebbe sufficiente affinché lo Stato membro e gli interessati le comunichino operazioni analoghe, qualora ne esistano.
49 Secondo la Commissione, di regola, spetta allo Stato membro che afferma di essersi comportato come un operatore privato esaminare l’esistenza o meno di operazioni analoghe sul mercato. Le autorità pubbliche e il beneficiario della misura si troverebbero in una posizione migliore rispetto alla Commissione per accertare l’esistenza di analoghe operazioni. Inoltre, la Commissione non potrebbe essere invitata a produrre prove negative. La sentenza impugnata spezzerebbe così il delicato equilibrio che deriva dal procedimento di indagine formale e che condizionerebbe la sua sostenibilità.
50 La sentenza impugnata sarebbe inoltre in contrasto con la giurisprudenza derivante, in particolare, dalla sentenza del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punto 60), secondo cui non si può addebitare alla Commissione di non aver tenuto conto di eventuali elementi di fatto o di diritto che avrebbero potuto esserle presentati nel corso del procedimento amministrativo, ma che non lo sono stati, non avendo tale istituzione l’obbligo di esaminare d’ufficio e in via presuntiva quali elementi potessero esserle sottoposti. Essa potrebbe, infatti, basarsi su un insieme coerente di fattori che appaiono affidabili e disporrebbe, per la valutazione complessa del livello normale di una garanzia, di un potere discrezionale sulla base delle informazioni fornite dalle parti interessate.
51 La Commissione sostiene che la Corte ha segnatamente riconosciuto, nella sentenza del 26 marzo 2020, Larko/Commissione (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), che l’importo dell’aiuto contenuto nella garanzia di cui trattasi nella causa che ha dato luogo a tale sentenza era stato stabilito sulla base della valutazione delle difficoltà dell’impresa, senza ricorrere a un requisito relativo a dati di mercato più specifici.
52 Più in generale, per quanto riguarda la dimostrazione dell’esistenza dell’aiuto, la Commissione sarebbe tenuta a fare uso dei propri poteri di indagine specifici solo quando non dispone di elementi sufficienti per dimostrare che l’aiuto esiste, quando è a conoscenza dell’esistenza di un elemento importante di cui non dispone e che può incidere sulla sua valutazione circa l’esistenza dell’aiuto, o quando è ragionevole supporre che i dati di cui dispone siano incompleti. Tuttavia, nessuna di tali situazioni ricorrerebbe nel caso di specie. In particolare – contrariamente a quanto suggerirebbe il Tribunale al punto 136 della sentenza impugnata – la Commissione non aveva alcuna ragione per supporre che le informazioni di cui disponeva fossero frammentarie, e poteva ritenere di essere in possesso di tutti gli elementi pertinenti necessari.
53 In quarto luogo, la Commissione ritiene che il Tribunale abbia snaturato i fatti quando ha affermato, al punto 137 della sentenza impugnata, che la sua indagine relativa alle condizioni esistenti sul mercato e all’esistenza di operazioni simili al prestito garantito si è limitata ai dubbi espressi nella decisione di avvio e che la Commissione non ha fatto valere alcun altro elemento ottenuto durante il procedimento amministrativo per corroborare le sue constatazioni relative all’insufficienza di operazioni analoghe. Infatti, poiché la FV ha affrontato, nelle sue osservazioni sulla decisione di avvio, il tema delle garanzie simili sul mercato, la Commissione avrebbe fondato le sue conclusioni relative all’assenza di un’operazione simile sul mercato anche sulle informazioni pertinenti prodotte dal beneficiario.
54 Il Valencia CF e il Regno di Spagna contestano tale argomentazione.
Giudizio della Corte
55 Sotto un primo profilo, per quanto riguarda lo snaturamento dei fatti asseritamente commesso dal Tribunale, al punto 137 della sentenza impugnata, che occorre esaminare in prima battuta, si deve ricordare che il ricorrente che alleghi uno snaturamento di elementi di prova da parte del Tribunale deve, ai sensi dell’articolo 256 TFUE, dell’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e dell’articolo 168, paragrafo 1, lettera d), del regolamento di procedura di quest’ultima, indicare con precisione gli elementi che sarebbero stati snaturati dal Tribunale e dimostrare gli errori di valutazione che, a suo avviso, avrebbero portato il Tribunale a compiere tale snaturamento. Peraltro, secondo costante giurisprudenza della Corte, uno snaturamento deve emergere in modo manifesto dagli atti di causa, senza che sia necessario procedere a una nuova valutazione dei fatti e delle prove (sentenza dell’11 novembre 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissione e Polonia, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punto 94 e giurisprudenza ivi citata).
56 Al riguardo, è sufficiente constatare che, sebbene la Commissione affermi di aver basato le sue conclusioni relative all’assenza di operazioni simili sul mercato anche sulle informazioni pertinenti prodotte dal beneficiario, essa non suffraga tale affermazione con alcun riferimento specifico, nella decisione controversa, a una simile presa in considerazione.
57 In ogni caso, come evidenziato del resto dalla Commissione, la FV si è limitata ad affermare che essa ignorava se esistessero o meno garanzie analoghe sul mercato, affermazione che si riferisce a «un parametro corrispondente per il premio di garanzia sui mercati finanziari» e non già all’esistenza di «un prezzo di mercato di un prestito simile non garantito», il solo cui si riferisce il punto 137 della sentenza impugnata.
58 In tali circostanze, non si può ritenere che il punto 137 della sentenza impugnata faccia emergere uno snaturamento che risulterebbe manifestamente dai documenti del fascicolo.
59 Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda l’asserita errata interpretazione, ai punti da 124 a 126 e 138 della sentenza impugnata, dei punti 85 e 93 della decisione controversa, è sufficiente rilevare che essa si basa su una lettura errata della sentenza impugnata.
60 Infatti, dal ragionamento del Tribunale di cui ai punti da 124 a 137 di tale sentenza risulta inequivocabilmente che l’affermazione, al punto 138 di detta sentenza, secondo cui la Commissione ha constatato «che non esisteva un prezzo di mercato per un prestito simile non garantito» fa riferimento esclusivamente alla constatazione effettuata dalla Commissione, al punto 93 della decisione controversa, secondo cui il «numero limitato di osservazioni di operazioni analoghe sul mercato (...) non fornirà una comparazione significativa» «tra, da una parte, il tasso di interesse del prestito effettivamente applicato grazie alla garanzia di Stato più il premio di garanzia e, d’altra parte, il tasso di interesse che sarebbe stato applicato a un prestito senza la garanzia di Stato» e non al conseguente ragionamento di detto punto 93, secondo cui «la Commissione utilizzerà (…) il tasso di riferimento pertinente» al fine di determinare il prezzo di mercato per il premio di garanzia in questione.
61 Sotto un terzo profilo, per quanto riguarda l’interpretazione asseritamente erronea da parte del Tribunale della comunicazione sulle garanzie, occorre constatare, in primo luogo, che l’argomento secondo cui il Tribunale avrebbe presupposto, erroneamente, che la Commissione avesse escluso l’esistenza di un prezzo di mercato per una garanzia come quella esaminata nel caso di specie deriva dallo stesso errore di lettura della sentenza impugnata rilevato al punto precedente.
62 In secondo luogo, deriva a sua volta da una lettura erronea della sentenza impugnata l’addebito mosso al Tribunale di aver erroneamente ritenuto che il ricorso ai tassi di riferimento fosse paragonabile a una presunzione. Infatti, come emerge dai punti da 132 a 134 della sentenza impugnata, il Tribunale non ha ritenuto che il ricorso ai tassi di riferimento fosse paragonabile a una presunzione; esso ha invece evidenziato che la Commissione aveva presunto, disattendendo la comunicazione sulle garanzie, che nessun istituto finanziario si sarebbe fatto garante di un’impresa in difficoltà.
63 Inoltre, ai punti da 135 a 137 della sentenza impugnata, esso ha ritenuto che l’affermazione della Commissione secondo cui il «numero limitato di osservazioni di operazioni analoghe sul mercato» non consentiva un confronto significativo tra, da un lato, il tasso d’interesse del prestito effettivamente applicato grazie alla garanzia di Stato, più il premio di garanzia, e, dall’altro, il tasso d’interesse che sarebbe stato applicato a un prestito senza garanzia di Stato, non era suffragata in modo giuridicamente adeguato. Pertanto, il Tribunale si è limitato a prendere atto, al punto 130 della sentenza impugnata, del ricorso della Commissione ai tassi di riferimento senza affatto qualificare come «presunzione» un siffatto ricorso.
64 In terzo luogo, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, la comunicazione relativa alle garanzie prevede una gerarchia tra i metodi da utilizzare per constatare e quantificare l’elemento di aiuto di una misura.
65 Anzitutto, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi da 48 a 55 delle sue conclusioni, il punto 3.2, lettera d), di tale comunicazione prevede, al suo primo comma, che spetti alla Commissione verificare, in primo luogo, se «l’assunzione del rischio» sia «remunerata con un adeguato corrispettivo (premio) sull’importo garantito», dato che, quando «il prezzo pagato per la garanzia è di entità almeno equivalente al corrispondente parametro per il premio di garanzia sui mercati finanziari, la garanzia non implica aiuto».
66 Inoltre, conformemente al secondo comma di tale punto 3.2, lettera d), solo «[s]e non è possibile trovare alcun parametro corrispondente per il premio di garanzia sui mercati finanziari», «il costo finanziario complessivo del prestito oggetto di garanzia (compreso il tasso d’interesse del prestito e il premio di garanzia) deve essere comparato al prezzo di mercato di un prestito simile non garantito».
67 Ne consegue che il primo metodo, ricordato al punto 65 della presente sentenza, deve essere verificato per primo e, in mancanza di un parametro corrispondente per il premio di garanzia sui mercati finanziari, dovrà essere utilizzato il secondo metodo, ricordato al punto precedente di questa sentenza. Detta gerarchia tra i metodi per constatare l’elemento di aiuto di una misura è corroborata dal punto 4.2 della comunicazione sulle garanzie, il quale ribadisce al suo primo comma che «per una garanzia ad hoc l’equivalente sovvenzione dovrebbe essere calcolato come la differenza tra il prezzo di mercato della garanzia ed il prezzo effettivamente pagato» e precisa, al suo secondo comma, che solo nel caso in cui il mercato non fornisca garanzie per il tipo di operazione in questione, e non sia quindi disponibile alcun prezzo di mercato per la garanzia, occorre ricorrere al secondo metodo di quantificazione dell’elemento di aiuto.
68 Tale metodo utilizza come elemento di confronto, ai sensi del secondo comma del punto 3.2, lettera d), di tale comunicazione, «il prezzo di mercato di un prestito simile non garantito» e, in termini equivalenti del secondo comma del punto 4.2 di detta comunicazione, «il tasso di interesse di mercato specifico che l’impresa avrebbe dovuto sostenere in assenza di garanzia».
69 Dal secondo comma del punto 4.2 della comunicazione sulle garanzie risulta infine che solo «[i]n mancanza di tasso d’interesse di mercato e se lo Stato membro intende utilizzare al suo posto il tasso di riferimento» la Commissione può ricorrere a quest’ultimo metodo, fondato sul «tasso di riferimento». In particolare, l’uso della formula imperativa «va calcolato», nella seconda frase del secondo comma di tale punto, indica che la Commissione ha delimitato il suo potere discrezionale nella scelta del metodo utilizzato per constatare e quantificare l’elemento di aiuto di una misura, di modo che, nell’impossibilità di applicare il primo metodo, essa deve utilizzare il secondo metodo se esiste un tasso di interesse del mercato e che, pertanto, essa può ricorrere al tasso di riferimento solo se non esiste un tasso d’interesse di mercato.
70 In quarto luogo, deriva da una lettura erronea della sentenza impugnata l’argomento secondo cui il Tribunale avrebbe erroneamente ritenuto che l’utilizzo del tasso di riferimento implichi, in quanto tale, un inadempimento da parte della Commissione del suo obbligo di effettuare una valutazione globale che tenga conto di tutti gli elementi rilevanti nel caso di specie che le consentano di determinare se il Valencia CF non avrebbe ottenuto agevolazioni analoghe da un operatore privato.
71 Infatti, dal punto 134 della sentenza impugnata emerge inequivocabilmente che la valutazione del Tribunale secondo cui la Commissione è venuta meno a tale obbligo risulta esclusivamente dalla constatazione del Tribunale, contenuta nello stesso punto della sentenza impugnata, secondo cui «la Commissione, presumendo che nessun istituto finanziario si sarebbe fatto garante di un’impresa in difficoltà e, pertanto, che sul mercato non fosse possibile trovare alcun parametro corrispondente per il premio di garanzia, ha disatteso la comunicazione relativa alle garanzie, alla quale essa è vincolata». Orbene, nessun elemento di tale punto consente di ritenere che, con tale affermazione, il Tribunale abbia ritenuto che il ricorso al tasso di riferimento avrebbe implicato, di per sé, un inadempimento di detto obbligo.
72 In quinto luogo, dal momento che il Tribunale si è limitato – nell’analisi effettuata ai punti da 132 a 134 della sentenza impugnata – a verificare se la Commissione avesse effettuato la sua valutazione conformemente ai requisiti che si era essa stessa imposta con l’adozione della comunicazione sulle garanzie, l’affermazione di tale istituzione secondo cui il Tribunale stesso avrebbe violato i requisiti relativi alla valutazione globale richiesta non può essere accolta.
73 Sotto un quarto profilo, per quanto riguarda i limiti dell’onere della prova e dell’obbligo di diligenza che incombono alla Commissione, occorre ricordare che, tenuto conto dell’obiettivo dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE di assicurare una concorrenza non falsata, anche tra le imprese pubbliche e le imprese private, la nozione di «aiuto», ai sensi di tale disposizione, non può riguardare una misura concessa in favore di un’impresa mediante risorse statali qualora la medesima avrebbe potuto ottenere lo stesso vantaggio in circostanze corrispondenti alle condizioni normali del mercato. La valutazione delle condizioni nelle quali un simile vantaggio è stato concesso dev’essere effettuata, quindi, in linea di principio, applicando il principio dell’operatore privato (sentenza dell’11 novembre 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissione e Polonia, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punto 105 e giurisprudenza ivi citata).
74 Pertanto, quando è applicabile il principio dell’operatore privato, esso si annovera tra gli elementi che la Commissione è tenuta a prendere in considerazione per accertare l’esistenza di un aiuto, e non costituisce quindi un’eccezione applicabile unicamente su richiesta di uno Stato membro, qualora sia stato constatato che ricorrono gli elementi costitutivi della nozione di «aiuto di Stato», di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (sentenza dell’11 novembre 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissione e Polonia, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punto 107 e giurisprudenza ivi citata).
75 In tale ipotesi, è sulla Commissione che grava dunque l’onere di provare, tenendo conto, segnatamente, delle informazioni fornite dallo Stato membro interessato, che le condizioni di applicazione del principio dell’operatore privato non sono soddisfatte, cosicché l’intervento statale in questione comporta un vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (sentenza dell’11 novembre 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissione e Polonia, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punto 108 e giurisprudenza ivi citata).
76 È in tale contesto che spetta alla Commissione effettuare una valutazione globale che tenga conto di tutti gli elementi rilevanti nel caso di specie, che le consentano di determinare se l’impresa beneficiaria non avrebbe manifestamente ottenuto agevolazioni analoghe da un siffatto operatore privato (sentenza dell’11 novembre 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissione e Polonia, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punto 110 e giurisprudenza ivi citata).
77 A tal riguardo, deve considerarsi rilevante qualunque informazione idonea a influenzare, in maniera non trascurabile, il processo decisionale di un operatore privato normalmente prudente e diligente, che si trovi in una situazione la più simile possibile a quella dell’operatore pubblico (sentenza dell’11 novembre 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissione e Polonia, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punto 112 e giurisprudenza ivi citata).
78 Inoltre, la Commissione è tenuta, nell’interesse di una corretta applicazione delle norme fondamentali del Trattato FUE relative agli aiuti di Stato, a condurre il procedimento di esame delle misure sotto inchiesta in modo diligente ed imparziale, per poter disporre, all’atto dell’adozione della decisione finale, degli elementi il più possibile completi e attendibili a tale scopo (sentenza dell’11 novembre 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissione e Polonia, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punto 114 nonché giurisprudenza ivi citata).
79 Infatti, la Commissione non può supporre che un’impresa abbia beneficiato di un vantaggio che costituisce un aiuto di Stato basandosi semplicemente su una presunzione negativa, fondata sull’assenza di informazioni che le consentano di giungere alla conclusione contraria, in mancanza di altri elementi atti a dimostrare positivamente l’esistenza di un simile vantaggio (sentenza del 10 dicembre 2020, Comune di Milano/Commissione, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, punto 111 e giurisprudenza citata).
80 Pertanto, qualora il criterio dell’operatore privato risulti applicabile, spetta alla Commissione chiedere allo Stato membro interessato di fornirle tutte le informazioni pertinenti che le consentano di verificare se le condizioni di applicabilità e di applicazione del principio medesimo siano soddisfatte (sentenza del 10 dicembre 2020, Comune di Milano/Commissione, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, punto 104 e giurisprudenza citata).
81 Infatti, poiché la Commissione non ha una conoscenza diretta delle circostanze in cui è stata adottata una decisione di investimento, essa deve basarsi, ai fini dell’applicazione di detto criterio, in larga misura, sugli elementi oggettivi e verificabili prodotti dallo Stato membro di cui trattasi (sentenza del 10 dicembre 2020, Comune di Milano/Commissione, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, punto 112).
82 Orbene, anche quando tale istituzione si trovi di fronte ad uno Stato membro che, venendo meno al suo dovere di collaborazione, non le abbia fornito informazioni che essa gli aveva imposto di comunicare, essa deve fondare le proprie decisioni su elementi di una certa attendibilità e coerenza che forniscano una base sufficiente per concludere che un’impresa ha beneficiato di un vantaggio costitutivo di un aiuto di Stato e che siano, pertanto, idonee a corroborare le conclusioni alle quali essa giunge (sentenza del 26 marzo 2020, Larko/Commissione, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punto 69 e giurisprudenza ivi citata).
83 Ne consegue che, in occasione dell’esame dell’esistenza e della legittimità di un aiuto di Stato, può essere necessario che la Commissione vada, ove occorra, al di là del semplice esame degli elementi di fatto e di diritto portati alla sua conoscenza (sentenza del 2 settembre 2021, Commissione/Tempus Energy e Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punto 45 e giurisprudenza ivi citata).
84 Per contro, non si può dedurre da tale giurisprudenza che incomba alla Commissione ricercare, di propria iniziativa e in mancanza di qualsiasi indizio in tal senso, tutte le informazioni che potrebbero presentare un nesso con il caso di cui è investita, quand’anche simili informazioni siano pubblicamente disponibili (sentenza del 2 settembre 2021, Commissione/Tempus Energy e Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punto 45 nonché giurisprudenza ivi citata).
85 Di conseguenza, la legittimità di una decisione in materia di aiuti di Stato deve essere valutata dal giudice dell’Unione alla luce delle informazioni di cui la Commissione poteva disporre quando l’ha adottata, ivi comprese quelle che risultavano pertinenti ai fini della valutazione da compiere conformemente alla giurisprudenza richiamata supra ai punti 76 e 77 e di cui essa avrebbe potuto, su richiesta, ottenere la produzione in sede di procedimento amministrativo (sentenza dell’11 novembre 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissione e Polonia, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punto 118 e giurisprudenza ivi citata).
86 Nel caso di specie, dai punti da 132 a 135 e 137 della sentenza impugnata risulta che il Tribunale, da un lato, ha ritenuto che la Commissione si sia imposta, con l’adozione della comunicazione sulle garanzie, l’obbligo di verificare se esistesse «un parametro corrispondente per il premio di garanzia sui mercati finanziari» o «un prezzo di mercato di un prestito simile non garantito» prima di ricorrere al tasso di riferimento. Dall’altro lato, esso ha ritenuto che tale istituzione sia venuta meno a tale obbligo, in quanto la constatazione dell’assenza di un parametro corrispondente per il premio di garanzia sui mercati finanziari deriva da una violazione di tale comunicazione e che quella dell’assenza di un prezzo di mercato di un prestito simile non garantito non è suffragata in modo giuridicamente adeguato.
87 A tal riguardo, in primo luogo, dalle constatazioni effettuate ai punti da 64 a 68 della presente sentenza risulta che il Tribunale ha correttamente dichiarato che, con l’adozione di detta comunicazione, la Commissione si è imposta l’obbligo di verificare se «esista» un parametro corrispondente per il premio di garanzia sui mercati finanziari e, in mancanza, se «esista» un prezzo di mercato di un prestito simile non garantito, prima di ricorrere al tasso di riferimento.
88 In secondo luogo, come rilevato dal Tribunale, in particolare ai punti da 124 a 126 della sentenza impugnata, nessun elemento della decisione controversa lascia intendere che la Commissione avesse verificato l’esistenza o meno di un parametro corrispondente per il premio di garanzia sui mercati finanziari. Essa si è infatti limitata ad escludere, al punto 86, lettera c), di tale decisione, «che i premi di garanzia annuale dello 0,5% e 1% applicati per le garanzie in questione rispecchino il rischio di insolvenza per i prestiti garantiti, date le difficoltà del Valencia CF». Inoltre, nella sezione 7.2. della decisione controversa, relativa alla quantificazione dell’aiuto, la Commissione ha avviato il suo esame, al punto 93, direttamente con la seconda fase, consistente nel verificare se esistesse un prezzo di mercato di un prestito simile non garantito.
89 Orbene, la sola spiegazione che emerge dalla decisione controversa in merito a tale approccio è che detta istituzione abbia ritenuto che, per un’impresa in difficoltà, non esista un parametro corrispondente per il premio di garanzia sui mercati finanziari.
90 Tuttavia, come rilevato dal Tribunale ai punti 127 e 133 della sentenza impugnata, una simile logica è in contrasto con la comunicazione sulle garanzie che distingue, al suo punto 4.1, lettera a), «per le imprese in difficoltà» i casi in cui «un (eventuale) garante di mercato (…) addebiterebbe un premio elevato, visto il tasso di inadempimento previsto» da quelli in cui, se «la probabilità che il mutuatario non possa rimborsare il prestito diventa particolarmente elevata, tale tasso di mercato può non esistere».
91 Ne consegue che, ai sensi di tale comunicazione, la valutazione secondo cui il Valencia CF era in difficoltà al momento della concessione della misura 1 non è sufficiente, da sola, a constatare che non esiste un parametro corrispondente per il premio di garanzia sui mercati finanziari, poiché una siffatta constatazione richiede, quantomeno, un’analisi complementare relativa al rischio di inadempimento previsto.
92 A tal riguardo, il Tribunale ha inoltre rilevato, al punto 128 della sentenza impugnata, che la Commissione ha distinto, in particolare ai punti 77 e 80 della decisione controversa, tra diversi tipi di difficoltà e ha ritenuto che, sebbene il Valencia CF si trovasse, al momento della concessione di tale misura, in difficoltà, ai sensi degli orientamenti del 2004 per il salvataggio e la ristrutturazione, esso non si trovava «in una situazione di grave crisi», ai sensi del punto 4.1, lettera a), della comunicazione sulle garanzie. Ne consegue che il Tribunale ha potuto considerare che la Commissione non aveva dimostrato nella decisione controversa che la probabilità che il Valencia CF non potesse rimborsare il prestito era «particolarmente elevata» ai sensi di detto punto 4.1, lettera a).
93 Pertanto, è senza commettere errori di diritto che il Tribunale ha dichiarato che la Commissione è venuta meno al suo obbligo di prendere in considerazione ogni elemento rilevante nel caso di specie e che, contrariamente a quanto sostenuto da tale istituzione, il Tribunale non ha esteso l’obbligo di diligenza che incombe a tale istituzione al di là dei limiti che essa si è imposta con l’adozione di detta comunicazione.
94 In terzo luogo, come constatato dal Tribunale ai punti 131, 135 e 137 della sentenza impugnata, nessun elemento della decisione controversa né alcun elemento prodotto dinanzi al Tribunale corrobora l’affermazione della Commissione di cui al punto 93 della decisione controversa secondo cui è «a causa del numero limitato di osservazioni di operazioni analoghe sul mercato» che il valore di riferimento del prezzo di mercato di un prestito simile non garantito «non forni[sce] una comparazione significativa».
95 A tal riguardo, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 79 e 80 delle sue conclusioni, tale istituzione ha dedotto dalla propria constatazione secondo cui il Valencia CF era in difficoltà al momento della concessione della misura 1 non solo che nessun istituto finanziario avrebbe offerto una garanzia a favore di tale società calcistica, ma anche che era escluso che potesse esistere un prestito simile non garantito.
96 Orbene, poiché l’esistenza tanto di un parametro corrispondente per il premio di garanzia sui mercati finanziari quanto di un prezzo di mercato di un prestito simile non garantito può essere determinante, conformemente alla comunicazione sulle garanzie, per la constatazione dell’esistenza di un aiuto di Stato e per la relativa quantificazione, si tratta di elementi assolutamente rilevanti ai fini della valutazione che la Commissione deve effettuare, ai sensi della giurisprudenza richiamata ai punti 76 e 77 della presente sentenza.
97 Se è vero che la Commissione, esprimendo, al punto 28 della decisione di avvio del procedimento di indagine formale, i suoi dubbi relativi alla disponibilità di istituti finanziari a concedere senza garanzia di Stato un prestito analogo al Valencia CF, ha adempiuto il suo obbligo – ricordato al punto 80 della presente sentenza – di chiedere allo Stato membro interessato le informazioni pertinenti al riguardo, è pacifico che essa non ha ricevuto alcuna risposta da parte delle autorità spagnole né ha indicato, dinanzi al Tribunale, alcun altro elemento di cui essa avrebbe potuto disporre in sede di adozione della decisione controversa.
98 In tali circostanze, risulta che la Commissione non ha dimostrato dinanzi al Tribunale di disporre di elementi di una certa affidabilità e coerenza, ai sensi della giurisprudenza richiamata al punto 82 della presente sentenza, che le avrebbero consentito di affermare che esisteva solo un «numero limitato di osservazioni di operazioni analoghe sul mercato» che «non «forni[sce] una comparazione significativa» con il valore di riferimento del prezzo di mercato di un prestito simile non garantito.
99 Orbene, come risulta dal punto 52 della presente sentenza, la Commissione stessa ritiene di poter essere tenuta ad avvalersi dei suoi poteri di indagine specifici, in particolare qualora non disponga di elementi sufficienti per dimostrare l’esistenza di un aiuto o sia ragionevole supporre che i dati di cui dispone siano incompleti.
100 Infatti, poiché la Commissione si era imposta, con l’adozione della comunicazione sulle garanzie, di verificare se esistesse un prezzo di mercato di un prestito simile non garantito, il Tribunale poteva ritenere, senza incorrere in errori di diritto, che tale istituzione fosse tenuta – in circostanze quali quelle che emergono dalle constatazioni effettuate ai punti da 93 a 97 della presente sentenza – ad andare oltre il mero esame degli elementi di fatto e di diritto portati a sua conoscenza, ai sensi della giurisprudenza richiamata al punto 82 della presente sentenza, in risposta alla decisione di avvio del procedimento di indagine formale.
101 Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, il Tribunale non le ha imposto, in tal modo, obblighi di diligenza e un onere della prova eccessivi, ma si è limitato a constatare che essa non aveva soddisfatto le condizioni che si era imposta con l’adozione di detta comunicazione. Infatti, esso non ha affatto richiesto che tale istituzione fornisse prove dell’inesistenza di operazioni di natura simile sul mercato, ma si è limitato a rilevare che la Commissione non aveva dimostrato la sua constatazione né fatto uso della facoltà offertale, conformemente alla giurisprudenza ricordata al punto 84 della presente sentenza, di effettuare, nel corso del procedimento amministrativo, una richiesta specifica presso le autorità spagnole o le parti interessate, onde ottenere la produzione di elementi rilevanti ai fini della valutazione da effettuare. In particolare, il Tribunale non ha escluso che sarebbe stato sufficiente per la Commissione, al fine di adempiere i suoi obblighi di diligenza e l’onere della prova gravanti su di essa, effettuare una siffatta specifica richiesta nell’ambito degli scambi menzionati al punto 14 della presente sentenza.
102 Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, il motivo unico dedotto a sostegno dell’impugnazione e, pertanto, l’impugnazione stessa devono essere respinti in quanto infondati.
Sulle spese
103 A norma dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è infondata la Corte statuisce sulle spese.
104 Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, di tale regolamento di procedura, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
105 Poiché la Commissione è rimasta soccombente nel suo motivo unico proposto e il Valencia CF ne ha chiesto la condanna alle spese, essa deve essere condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, anche quelle sostenute dal Valencia CF.
106 Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, applicabile, mutatis mutandis, al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, dello stesso, le spese sostenute dagli Stati membri intervenuti nella causa restano a loro carico. Di conseguenza, il Regno di Spagna, avendo partecipato al procedimento dinanzi alla Corte, sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1) L’impugnazione è respinta.
2) La Commissione europea è condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Valencia Club de Fútbol, SAD.
3) Il Regno di Spagna sopporta le proprie spese.
Firme