Voorlopige editie
ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid)
17 juli 2024 (*)
„Economische en monetaire unie – Bankenunie – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen (GAM) – Gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) – Besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) over de berekening van de vooraf te betalen bijdragen voor 2021 – Motiveringsplicht – Effectieve rechterlijke bescherming – Gelijke behandeling – Evenredigheidsbeginsel – Beoordelingsmarge van de GAR – Exceptie van onwettigheid – Beoordelingsmarge van de Commissie – Beperking in de tijd van de werking van het arrest”
In zaak T‑396/21,
Deutsche Bank AG, gevestigd te Frankfurt am Main (Duitsland), vertegenwoordigd door H. Berger, M. Weber en D. Schoo, advocaten,
verzoekster,
tegen
Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR), vertegenwoordigd door J. Kerlin, T. Wittenberg en D. Ceran als gemachtigden, bijgestaan door H.‑G. Kamann, F. Louis, P. Gey en L. Hesse, advocaten,
verweerder,
ondersteund door
Europees Parlement, vertegenwoordigd door U. Rösslein, M. Menegatti en G. Bartram als gemachtigden,
door
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J. Bauerschmidt, J. Haunold en A. Westerhof Löfflerová als gemachtigden,
en door
Europese Commissie, vertegenwoordigd door D. Triantafyllou en A. Steiblytė als gemachtigden,
interveniënten,
wijst
HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: A. Kornezov, president, G. De Baere, D. Petrlík (rapporteur), K. Kecsmár en S. Kingston, rechters,
griffier: S. Jund, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 7 maart 2023,
het navolgende
Arrest(1)
1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Deutsche Bank AG, nietigverklaring van besluit SRB/ES/2021/22 van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) van 14 april 2021 over de berekening van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds te betalen bijdragen voor het jaar 2021 (hierna: „bestreden besluit”), voor zover het betrekking heeft op verzoekster.
[omissis]
III. Conclusies van partijen
19 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit, met inbegrip van de bijlagen daarbij, nietig te verklaren voor zover het betrekking heeft op haar;
– de GAR te verwijzen in de kosten.
20 De GAR verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten;
– subsidiair, ingeval het bestreden besluit nietig wordt verklaard, de gevolgen van dat besluit te handhaven totdat het wordt vervangen of op zijn minst voor een periode van zes maanden vanaf de datum waarop het arrest onherroepelijk wordt.
21 Het Europees Parlement verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen voor zover het berust op de exceptie van onwettigheid van verordening nr. 806/2014;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
22 De Raad van de Europese Unie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
23 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
IV. In rechte
[omissis]
A. Excepties van onwettigheid van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 en van de artikelen 4 tot en met 9 en 20 van gedelegeerde verordening 2015/63 alsmede van bijlage I daarbij
1. Tweede en derde onderdeel van het vierde middel: onwettigheid van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014
27 Het vierde middel bestaat in essentie uit drie onderdelen. Het eerste heeft betrekking op een schending door het bestreden besluit van artikel 4 van uitvoeringsverordening 2015/81, gelezen in samenhang met artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014, en zal dus worden onderzocht bij de beoordeling van de rechtmatigheid van dat besluit. Met het tweede en het derde onderdeel wordt aangevoerd dat artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 onrechtmatig is omdat deze bepaling in strijd is met respectievelijk het „vereiste van een risicogeörienteerde berekening van de bijdrage” en artikel 114 VWEU.
28 Verzoekster heeft het tweede en het derde onderdeel aangevoerd voor het geval dat artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 aldus moet worden uitgelegd dat het de berekening van het definitieve streefbedrag dat dankzij alle geheven bijdragen vóór 31 december 2023 moet worden bereikt (hierna: „definitief streefbedrag”), baseert op het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode van acht jaar vanaf 1 januari 2016 (hierna: „initiële periode”). Alvorens deze onderdelen te onderzoeken moet dus eerst de draagwijdte van artikel 69, lid 1, van die verordening worden verduidelijkt.
a) Draagwijdte van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014
29 Verzoekster betoogt dat artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 aldus moet worden uitgelegd dat het definitieve streefbedrag op „statische” wijze moet worden vastgesteld, namelijk op basis van het bedrag aan gedekte deposito’s op de datum van inwerkingtreding van die verordening. Volgens die bepaling mag dit streefbedrag dus niet worden bepaald op basis van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode.
30 Om te beginnen verwijzen de bewoordingen van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 uitsluitend naar de termijn voor het vergaren van de financiële middelen van het GAF. Uit die bewoordingen vloeit daarentegen niet voort dat het definitieve streefbedrag moet worden bepaald aan de hand van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode, aldus verzoekster.
31 Vervolgens blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van verordening nr. 806/2014 dat bij de oprichting van het GAF een „statisch” definitief streefbedrag van ongeveer 55 miljard EUR werd beoogd, dat overeenkomt met 1 % van de verwachte gedekte deposito’s van alle instellingen op de datum van inwerkingtreding van die verordening.
32 Ten slotte mag in het licht van een teleologische en systematische uitlegging van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 het door het GAF gedekte risico volgens verzoekster niet worden gemeten aan de hand van de ontwikkeling van de gedekte deposito’s, aangezien een toename van deze deposito’s niet leidt tot een verhoging van het risico dat het GAF zal worden gebruikt.
33 De GAR, het Parlement, de Raad en de Commissie betwisten dit betoog.
34 Artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 bepaalt dat „[u]iterlijk aan het eind van [de] initiële periode” „[...] de beschikbare financiële middelen van het [GAF] ten minste 1 % [bereiken] van het bedrag van de gedekte deposito’s van alle instellingen waaraan in alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend”.
35 Om te beginnen blijkt uit de bewoordingen van deze bepaling dat de einddatum van de initiële periode niet alleen bepalend is voor de vaststelling van de datum waarop de beschikbare financiële middelen van het GAF ten minste 1 % moeten bereiken van het bedrag van de gedekte deposito’s van alle instellingen waaraan in alle aan het GAM deelnemende lidstaten vergunning is verleend, te weten het definitieve streefbedrag, maar ook voor de bepaling van het bedrag van die deposito’s waarmee rekening moet worden gehouden bij de berekening van dat streefbedrag.
36 Vervolgens volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis van verordening nr. 806/2014 dat, anders dan verzoekster stelt, artikel 69, lid 1, van deze verordening is gebaseerd op een dynamische benadering van het definitieve streefbedrag, in die zin dat dit streefbedrag moet worden bepaald aan de hand van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode. In punt 4.3.2 van de toelichting bij haar voorstel COM(2013) 520 final van 10 juli 2013, dat tot de vaststelling van die verordening heeft geleid, heeft de Commissie immers uiteengezet dat het definitieve streefbedrag een dynamisch karakter zal behouden en mee zal stijgen als de banksector groeit.
37 Ten slotte kan de noodzaak om rekening te houden met de ontwikkeling van het bedrag aan gedekte deposito’s worden verklaard door de met de inning van de vooraf te betalen bijdragen nagestreefde doelstelling om – volgens een op de verzekeringsgedachte berustende logica – te waarborgen dat de financiële sector het GAM voldoende financiële middelen verschaft om zijn taken te kunnen vervullen, zoals blijkt uit overweging 41 van verordening nr. 806/2014 (arrest van 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR, C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punt 113). Het GAM heeft volgens overweging 12 van die verordening tot doel de stabiliteit van de instellingen in de deelnemende lidstaten te vergroten en te voorkomen dat een crisis overslaat naar niet-deelnemende lidstaten.
38 In dit verband blijkt uit punt 4.3.2 van de toelichting bij voorstel COM(2013) 520 final dat naarmate de omvang van de banksector toeneemt, ook de financiële middelen moeten toenemen die aan het GAF ter beschikking dienen te worden gesteld. Een schatting van deze omvang maakt het dus mogelijk te voorspellen hoeveel financiële middelen aan het GAF moeten worden verschaft opdat het in geval van een crisis in de banksector kan worden gebruikt om afwikkelingsinstrumenten te financieren en op die manier de effectieve toepassing ervan te waarborgen overeenkomstig artikel 76, lid 1, van verordening nr. 806/2014, gelezen in het licht van overweging 101 van deze verordening.
39 In het kader van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 heeft de Uniewetgever gekozen voor een benadering waarbij het bedrag aan gedekte deposito’s ertoe strekt de omvang van de banksector te ramen en aldus de financiële middelen te berekenen die ter beschikking van het GAF moeten worden gesteld. In die optiek weerspiegelt een eventuele stijging van het bedrag aan gedekte deposito’s tussen het begin en het einde van de initiële periode een toename van de omvang van de banksector, wat een verhoging van de voor het GAF aan het einde van die periode vereiste financiële middelen impliceert.
40 Uit het voorgaande volgt dat artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 aldus moet worden uitgelegd dat het definitieve streefbedrag waarin deze bepaling voorziet, moet worden bepaald op basis van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode.
b) Rechtmatigheid van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014
1) Tweede onderdeel: artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 schendt het „vereiste van een risicogeörienteerde berekening van de bijdrage”
41 Verzoekster betoogt dat indien artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 aldus wordt uitgelegd dat het definitieve streefbedrag wordt bepaald op basis van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode, deze bepaling in strijd is met het „vereiste van een risicogeörienteerde berekening van de bijdrage”, dat de uitdrukking vormt van het evenredigheidsbeginsel en voortvloeit uit de artikelen 16, 17 en 52 van het Handvest, artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 en artikel 103, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2014/59.
42 Gelet op de aanzienlijke stijging van het bedrag aan gedekte deposito’s in de afgelopen jaren legt artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 de instellingen immers ongerechtvaardigde en onevenredige lasten op, aldus verzoekster. De vooraf te betalen bijdragen van alle instellingen zijn aldus gestegen van ongeveer 6,9 miljard EUR in 2016 tot ongeveer 11,3 miljard EUR in 2021, wat neerkomt op een stijging van 64 %.
43 Gesteld wordt dat het door het GAM en het GAF gedekte risico in die periode niet aanzienlijk is toegenomen.
44 De GAR, het Parlement, de Raad en de Commissie betwisten dit betoog.
45 Zoals in de punten 35 tot en met 40 hierboven is opgemerkt, wordt het definitieve streefbedrag overeenkomstig artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 bepaald aan de hand van het bedrag aan gedekte deposito’s van alle betrokken instellingen aan het einde van de initiële periode.
46 Hoewel verzoekster ter betwisting van deze wijze van vaststelling van het definitieve streefbedrag aanvoert dat artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 in strijd is met het „vereiste van een risicogeörienteerde berekening van de bijdrage”, volgt uit haar schrifturen, met name uit haar memorie van repliek en haar opmerkingen over de memories van het Parlement en de Raad, dat zij van mening is dat dit „vereiste” voortvloeit uit het evenredigheidsbeginsel, zoals dat is neergelegd in artikel 5, lid 4, VEU.
47 In die omstandigheden behoeft geen uitspraak te worden gedaan over de vraag of er in het Unierecht een autonoom „vereiste” bestaat met betrekking tot „een risicogeörienteerde berekening van de bijdrage”. Op basis van verzoeksters betoog kan worden volstaan met de beoordeling of artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
48 Het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht, vereist dat de handelingen van de instellingen en organen van de Unie geschikt zijn om de legitieme doelstellingen die met de betreffende regeling worden nagestreefd te verwezenlijken en niet verder gaan dan daartoe noodzakelijk is, met dien verstande dat er, wanneer een keuze tussen meerdere passende maatregelen mogelijk is, gebruik moet worden gemaakt van de maatregel die het minst belastend is en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn ten opzichte van de nagestreefde doelen (zie arrest van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punt 165, en 20 januari 2021, ABLV Bank/GAR, T‑758/18, EU:T:2021:28, punt 142).
49 Wat het rechterlijk toezicht op de in punt 48 hierboven vermelde voorwaarden betreft, zij eraan herinnerd dat de Uniewetgever bij de vaststelling van de wijze van berekening van de vooraf te betalen bijdragen over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, aangezien hij moet optreden op een gebied waarop van hem politieke, economische en sociale keuzen worden verlangd en waarop hij ingewikkelde beoordelingen moet maken (arrest van 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR, C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punten 117 en 118).
50 In die omstandigheden moet de toetsing door het Gerecht van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel overeenkomstig de rechtspraak beperkt blijven tot het onderzoek of de door de Uniewetgever vastgestelde maatregelen kennelijk ongeschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken, of zij niet kennelijk verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken, en of zij geen nadelen meebrengen die kennelijk onevenredig zijn aan dat doel (zie in die zin arrest van 4 mei 2016, Polen/Parlement en Raad, C‑358/14, EU:C:2016:323, punten 79, 96 en 97).
51 Wat ten eerste de vraag betreft of de regel van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 passend is, blijkt uit punt 37 hierboven dat deze tot doel heeft het GAM voldoende middelen te verschaffen om zijn taken te kunnen vervullen, waaronder met name de afwikkeling van in gebreke blijvende instellingen.
52 Om aan te tonen dat de wijze van vaststelling van het definitieve streefbedrag kennelijk ongeschikt is om de in het vorige punt genoemde doelstelling te bereiken, voert verzoekster in dit verband in wezen twee categorieën argumenten aan, waarvan de eerste betrekking heeft op de relevantie van de gedekte deposito’s als parameter voor de vaststelling van dat streefbedrag en de tweede op de inaanmerkingneming van het bedrag van die deposito’s aan het einde van de initiële periode.
53 Zo betoogt verzoekster in de eerste plaats in wezen dat de gedekte deposito’s geen geschikt criterium zijn om het definitieve streefbedrag te bepalen, aangezien deze deposito’s niet noodzakelijkerwijs het risico meebrengen dat het GAF wordt gebruikt in het kader van een afwikkelingsprocedure.
54 In dit verband moet worden opgemerkt dat het, om het in punt 51 hierboven genoemde doel te bereiken en zoals blijkt uit de overwegingen 101, 104 en 105 van verordening nr. 806/2014, aan de Uniewetgever stond om het GAF te voorzien van voldoende financiële middelen om het in staat te stellen op te treden in geval van een crisis in de banksector en een eventuele procedure voor de afwikkeling van instellingen te financieren in het kader van de taken die aan dit fonds bij artikel 76, lid 1, van die verordening zijn opgedragen.
55 Die financiële middelen, die overeenkomen met het definitieve streefbedrag, moeten worden geschat op basis van de omvang van de banksector, waarbij het GAF het risico dekt dat die gehele sector vormt voor de stabiliteit van het financiële stelsel (zie in die zin arrest van 20 januari 2021, ABLV Bank/GAR, T‑758/18, EU:T:2021:28, punten 71 en 72).
56 In dit verband heeft de GAR in zijn schrifturen uiteengezet, zonder door verzoekster echt te zijn weersproken, dat aan de hand van de gedekte deposito’s de omvang van de banksector bij benadering kan worden geraamd en aldus de financiële middelen kunnen worden berekend die het GAF nodig heeft om de toepassing van de afwikkelingsinstrumenten in geval van een crisis in die sector te financieren.
57 Deze deposito’s zijn immers door de instellingen aangegane verplichtingen en vertegenwoordigen – zoals de Commissie in haar memorie in interventie stelt, zonder door verzoekster te zijn weersproken – zelfs het merendeel van de verplichtingen, althans voor grote instellingen.
58 In die omstandigheden is niet aangetoond dat de gedekte deposito’s, als specifieke categorie van door de instellingen aangegane verplichtingen, kennelijk ongeschikt zijn om de omvang van de banksector te ramen en aldus de door het GAF vereiste middelen te berekenen.
59 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door verzoeksters argument dat de gedekte deposito’s in geval van afwikkeling door de depositogarantiestelsels worden beschermd, zodat de toename ervan niet leidt tot een verhoging van het door het GAF gedekte risico.
60 Ofschoon er niet hoeft te worden onderzocht in hoeverre de gedekte deposito’s een risico vormen voor het gebruik van de financiële middelen van het GAF, moet namelijk worden opgemerkt dat verzoeksters argument in werkelijkheid is gebaseerd op de aanname dat die deposito’s afzonderlijk kunnen stijgen zonder dat die stijging gepaard gaat met een stijging van andere verplichtingen van de instellingen waardoor er een risico kan ontstaan voor het GAF.
61 Niets wijst erop dat dit het geval is.
62 Zoals de GAR en het Parlement in wezen in hun schrifturen stellen, kan het bedrag aan gedekte deposito’s die door alle instellingen worden aangehouden, de algemene ontwikkeling van de banksector weerspiegelen. Verzoekster voert geen concrete elementen aan om dit te betwisten. In het bijzonder wijst niets erop dat de eventuele verhoging van dat bedrag niet gepaard kan gaan met een stijging van andere door deze instellingen aangegane verplichtingen, zoals niet-gedekte deposito’s, die niet door de depositogarantiestelsels worden beschermd en een verhoging van het door het GAF gedekte risico impliceren.
63 In deze context kan verzoekster niet stellen dat de gedekte deposito’s een maatregel vormen die kennelijk ongeschikt is om het definitieve streefbedrag te berekenen, en zich ter ondersteuning daarvan beroepen op overweging 105 van verordening nr. 806/2014, die als volgt luidt:
„Het streefbedrag voor de financiering van het [GAF] moet worden vastgesteld als percentage van het bedrag van de gedekte deposito’s bij alle kredietinstellingen waaraan in de deelnemende lidstaten vergunning is verleend. Aangezien echter het bedrag van de totale verplichtingen van die instellingen, rekening houdend met de functies van het [GAF], een bruikbaarder benchmark zou zijn, moet de Commissie nagaan of in de toekomst wellicht gedekte deposito’s dan wel de totale uitstaande verplichtingen een geschikter uitgangspunt zouden vormen en of er een absoluut minimumbedrag voor het [GAF] moet worden ingevoerd, zodat bij de toepassing van [richtlijn 2014/59] een gelijk speelveld kan worden gehandhaafd.”
64 Het enkele feit dat een ander criterium even geschikt kan zijn als het in de betrokken regeling gehanteerde criterium en dat de Uniewetgever aangeeft dat het aan de Commissie staat om de toepassing van dit criterium in de toekomst opnieuw te beoordelen, betekent immers niet dat het door deze wetgever met volledige kennis van zaken gehanteerde criterium kennelijk ongeschikt is om het nagestreefde legitieme doel te bereiken. In dit verband blijkt uit de rechtspraak dat het niet aan het Gerecht staat om in het kader van het toezicht op de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel na te gaan of de door die wetgever vastgestelde maatregel de enig mogelijke of de best mogelijke maatregel was, maar of die maatregel kennelijk ongeschikt was (arrest van 12 juli 2001, Jippes e.a., C‑189/01, EU:C:2001:420, punt 83).
65 In de tweede plaats betoogt verzoekster dat het in aanmerking nemen van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode om het definitieve streefbedrag te bepalen, een maatregel is die kennelijk ongeschikt is om het in punt 51 hierboven genoemde doel te bereiken, namelijk het GAM voorzien van voldoende middelen om zijn taken te kunnen vervullen.
66 In dit verband volgt uit de punten 38 en 40 hierboven dat de Uniewetgever, om het GAM in staat te stellen zijn taken doeltreffend te vervullen, voor de financiering van het GAF rekening heeft gehouden met de ontwikkeling van de banksector, met dien verstande dat als deze sector in de loop van de tijd zou toenemen in omvang ook de financiële middelen die ter beschikking van het GAF moeten worden gesteld – en daarmee ook het definitieve streefbedrag – zouden worden verhoogd. Gelet op de vaststelling in punt 58 hierboven is het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode niet kennelijk irrelevant om de toekomstige omvang van die sector weer te geven en zo op basis van de waarschijnlijke situatie van de sector een toereikende financiering van het GAF te waarborgen.
67 Bovendien is het, zoals in punt 62 hierboven is opgemerkt, niet kennelijk ongepast om zich op de ontwikkeling van de gedekte deposito’s te baseren om een stijging van andere door de instellingen aangegane verplichtingen aan te nemen en zo de mogelijke toename van het door het GAF gedekte risico te ramen.
68 In deze context kan verzoekster zich met name niet beroepen op de artikelen 428 quaterdecies en 428 quindecies van verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 (PB 2013, L 176, blz. 1) en stellen dat de gedekte deposito’s volgens die bepalingen het liquiditeitsrisico van de instellingen verminderen, zodat de stijging ervan geen risico met zich meebrengt dat er een beroep wordt gedaan op het GAF en dus niet mag leiden tot een verhoging van het definitieve streefbedrag.
69 In dit verband blijkt uit overweging 32 van verordening nr. 575/2013, gelezen in samenhang met overweging 12 van verordening nr. 806/2014, dat de regelgeving inzake prudentiële vereisten een ander doel nastreeft dan de regelgeving inzake de afwikkeling van instellingen. In die omstandigheden kunnen de artikelen 428 quaterdecies en 428 quindecies van verordening nr. 575/2013 niet dienen ter onderbouwing van de stelling dat de methode voor de vaststelling van het definitieve streefbedrag kennelijk ongeschikt is, aangezien deze methode onder de regelgeving inzake de afwikkeling van instellingen valt.
70 Verzoekster kan evenmin op goede gronden stellen dat de stijging van die deposito’s niet mag leiden tot een verhoging van het definitieve streefbedrag door zich te baseren op de omstandigheid dat het in aanmerking nemen van de hoge liquiditeit van gedekte deposito’s bij het berekenen van de risico-indicator „liquiditeitsdekkingsratio” overeenkomstig artikel 6, lid 3, onder b), van gedelegeerde verordening 2015/63 zou leiden tot een verlaging van de risicoaanpassingsmultiplicator van de betrokken instelling.
71 Deze enkele omstandigheid toont immers niet aan dat de ontwikkeling van het bedrag aan gedekte deposito’s kennelijk ongeschikt is om de toename van de omvang van de banksector weer te geven en bijgevolg de financiële behoeften van het GAF te bepalen, en in het bijzonder om te ramen in hoeverre de verplichtingen die een risico voor het GAF vormen, zijn gestegen en aldus het risico te meten dat het GAF zou moeten dekken in geval van afwikkelingsprocedures.
72 Uit het voorgaande volgt dat verzoekster niet heeft aangetoond dat de wijze van vaststelling van het definitieve streefbedrag, zoals bepaald in artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014, kennelijk ongeschikt is om het in punt 51 hierboven vermelde doel te bereiken.
73 Ten tweede legt verzoekster niet uit in welk opzicht de methode voor de bepaling van het definitieve streefbedrag, zoals die voortvloeit uit artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014, kennelijk verder gaat dan nodig is om het in punt 51 hierboven genoemde doel te bereiken. In het bijzonder voert zij geen concrete omstandigheden aan om aan te tonen dat dat doel zou kunnen worden bereikt met maatregelen die even doeltreffend zijn als die waarin die bepaling voorziet, maar die voor de betrokken instellingen minder belastend zijn dan de vaststelling van dat streefbedrag op basis van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode.
74 Ook indien wordt aangenomen dat verzoekster van mening is dat de vaststelling van het definitieve streefbedrag op basis van het bedrag aan gedekte deposito’s op het moment van inwerkingtreding van verordening nr. 806/2014 zo’n minder belastende maatregel is, toont zij niet aan hoe deze maatregel het GAF in staat stelt over voldoende financiële middelen te beschikken om een doeltreffende werking van het GAM te verzekeren.
75 Verzoekster kan evenmin stellen dat de Uniewetgever bij de vaststelling van het definitieve streefbedrag er rekening mee had moeten houden dat het risico dat het GAF wordt gebruikt kleiner wordt vanwege de in aanmerking komende passiva die door de instellingen worden aangehouden in overeenstemming met het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva (Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities; hierna: „MREL”) en het verliesabsorptievereiste. In dit verband heeft verzoekster met name niet uitgelegd in welk opzicht de omstandigheid dat die passiva in aanmerking worden genomen bij het vaststellen van de wijze van berekening van het definitieve streefbedrag, voor de betrokken instellingen minder lasten zou meebrengen en het GAF tegelijkertijd in staat zou stellen over voldoende financiële middelen te beschikken.
76 Ten slotte heeft verzoekster, gesteld dat de berekening van het definitieve streefbedrag aan de hand van alle verplichtingen van de instellingen een passende maatregel vormt, niet aangetoond dat die berekening voor de betrokken instellingen minder lasten met zich mee zou brengen dan de vaststelling van dit streefbedrag op basis van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode.
77 Ten derde heeft rekwirante aan het Gerecht geen concrete gegevens overgelegd waarmee wordt aangetoond dat artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014, door het definitieve streefbedrag vast te stellen op basis van de aan het einde van de initiële periode bestaande gedekte deposito’s, nadelen voor de instellingen heeft meegebracht die kennelijk onevenredig zijn aan de door de Uniewetgever nagestreefde doelstellingen.
78 Gelet op het bovenstaande kan dit onderdeel niet slagen.
2) Derde onderdeel: artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 is in strijd met artikel 114 VWEU
79 Verzoekster betoogt dat artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 niet binnen de werkingssfeer van artikel 114, lid 1, VWEU valt. Door het definitieve streefbedrag vast te stellen op basis van de dynamische ontwikkeling van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode, draagt deze bepaling met name niet bij tot de verwezenlijking van de doelstelling om de voorwaarden voor de financiering van afwikkelingen te harmoniseren, gelet op het risico dat de banksector met zich meebrengt. Dat de vooraf te betalen bijdragen als gevolg van de groei van de gedekte deposito’s en ondanks een vermindering van het afwikkelingsrisico worden verhoogd, leidt volgens verzoekster namelijk tot een accumulatie van middelen die niet noodzakelijk is om deze harmonisatiedoelstelling te verwezenlijken. Aangezien er geen verband bestaat tussen het bedrag aan gedekte deposito’s en het risico voor de GAR, leidt een dynamische vaststelling van het definitieve streefbedrag tot een onevenredig karakter van dat bedrag, aldus verzoekster.
80 Bovendien wordt de vooraf te betalen bijdrage haars inziens omgezet in een belasting die niet valt onder de harmonisatiebevoegdheid van de Uniewetgever krachtens artikel 114, lid 2, VWEU.
81 De GAR, het Parlement, de Raad en de Commissie betwisten dit betoog.
82 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van de handeling [zie advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan), C‑244/17, EU:C:2018:662, punt 36].
83 Wetgevingshandelingen die op grond van artikel 114, lid 1, VWEU worden vastgesteld, moeten maatregelen omvatten inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten en betrekking hebben op de totstandbrenging en de werking van de interne markt (arrest van 22 januari 2014, Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad, C‑270/12, EU:C:2014:18, punt 100).
84 In de eerste plaats moet erop worden gewezen dat artikel 114 VWEU slechts als rechtsgrondslag kan worden gebruikt wanneer objectief en daadwerkelijk uit de rechtshandeling blijkt dat die tot doel heeft om de voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt te verbeteren (zie arrest van 22 januari 2014, Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad, C‑270/12, EU:C:2014:18, punt 113 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
85 In casu volgt met name uit de overwegingen 1 en 3 van verordening nr. 806/2014 en overweging 1 van richtlijn 2014/59 dat deze verordening is vastgesteld tegen de achtergrond van een economische en financiële crisis, die, wat de Unie betreft, een gebrek aan instrumenten aan het licht heeft gebracht om het risico dat instellingen vormen die in financiële moeilijkheden verkeren, doeltreffend aan te pakken, waardoor de lidstaten zich genoodzaakt zagen financiële overheidsmiddelen in te zetten om dergelijke instellingen te ondersteunen.
86 Uit overweging 1 van verordening nr. 806/2014 volgt ook dat deze crisis de bedreigingen voor de werking van de interne markt voor bankdiensten en het toenemende risico van financiële fragmentatie aan het licht heeft gebracht. Dit veroorzaakte grote zorgen op de interne markt, waar banken aanzienlijke grensoverschrijdende activiteiten hadden moeten kunnen ontplooien, maar er werd vastgesteld dat deze activiteiten afnamen vanwege angst voor besmetting.
87 Bovendien heeft de Uniewetgever er in de overwegingen 2 tot en met 4 en 12 van verordening nr. 806/2014 op gewezen dat er door de verschillen tussen de nationale afwikkelingsregelingen en tussen de overeenkomstige administratieve praktijken alsmede door het ontbreken van een gezamenlijk besluitvormingsproces voor afwikkeling in de bankenunie sprake was van een gebrek aan vertrouwen in de bankstelsels van andere lidstaten, waaronder ook lidstaten die niet deelnemen aan het GAM, en dat dit de instabiliteit van de markt in de hand werkte omdat over de mogelijke afloop van het falen van een bank geen zekerheid bestond en deze afloop evenmin voorspelbaar was. Deze verschillen konden er ook toe leiden dat bepaalde banken en hun cliënten, uitsluitend vanwege de vestigingsplaats van deze banken en ongeacht hun werkelijke solvabiliteit, hogere leenkosten hadden.
88 Ten slotte heeft de Uniewetgever in de overwegingen 9 en 19 van verordening nr. 806/2014 aangegeven dat zolang de afwikkelingsregelingen en -praktijken en de regelingen voor lastenverdeling nationaal blijven en de voor de financiering van een afwikkeling benodigde financiële middelen op nationaal niveau worden geïnd en uitgegeven, de band tussen de lidstaten en de banksector niet volledig wordt verbroken en de interne markt versnipperd blijft. Daardoor worden de grensoverschrijdende activiteiten van banken ingeperkt, ontstaan belemmeringen voor de uitoefening van fundamentele vrijheden en wordt de mededinging op de interne markt verstoord.
89 In het licht van deze overwegingen beoogt verordening nr. 806/2014 de koppeling tussen de gepercipieerde begrotingssituatie van de afzonderlijke lidstaten en de financieringskosten van de banken en ondernemingen die in deze lidstaten actief zijn, te beperken en de verantwoordelijkheid voor de financiering van de stabilisatie van het financiële stelsel bij de financiële sector in zijn geheel te leggen.
90 Bij verordening nr. 806/2014 worden daarom, zoals blijkt uit artikel 1 van deze verordening, met name eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van instellingen vastgesteld, die door de GAR moeten worden toegepast om de in de punten 85 tot en met 88 hierboven genoemde dreigingen te ondervangen.
91 Een essentieel onderdeel van deze regels en procedure is het GAF, dat het – zoals blijkt uit overweging 107 en de artikelen 67 en 76 van verordening nr. 806/2014 – mogelijk maakt om de efficiënte uitoefening van de afwikkelingsbevoegdheden te waarborgen en bij te dragen aan de financiering van de afwikkelingsinstrumenten door de effectieve toepassing ervan te verzekeren.
92 Om voldoende financiële middelen voor het GAF te waarborgen, wordt het GAF, in het licht van de in de punten 85 tot en met 88 hierboven genoemde overwegingen, met name gefinancierd uit de vooraf door de instellingen te betalen bijdragen, waarvan de hoogte afhangt van het overeenkomstig artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 vastgestelde definitieve streefbedrag.
93 Bijgevolg waarborgt de betaling van deze bijdragen, zoals vastgesteld overeenkomstig artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014, de efficiënte toepassing van de eenvormige regels en de eenvormige procedure voor de afwikkeling van instellingen. Zoals blijkt uit de overwegingen 12 en 19 van deze verordening, maken de regels tot vaststelling van die bijdragen het op hun beurt mogelijk om te voorkomen dat, als gevolg van uiteenlopende nationale praktijken, er belemmeringen voor de uitoefening van de fundamentele vrijheden ontstaan of de mededinging op de interne markt wordt verstoord.
94 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door verzoeksters argument dat artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 niet aansluit bij de harmonisatiedoelstelling doordat het in deze bepaling vastgestelde definitieve streefbedrag wordt bepaald aan de hand van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode.
95 Dat de vooraf te betalen bijdragen worden berekend op basis van het definitieve streefbedrag heeft immers tot doel om het GAF middels een uniforme referentiewaarde te voorzien van financiële middelen met het oog op een efficiënte toepassing van de afwikkelingsmaatregelen binnen het kader van een eenvormige procedure. Die berekening heeft dus tot gevolg dat de band tussen een instelling en de lidstaat waar zij gevestigd is, wordt verbroken en draagt tevens bij tot de instelling en de werking van de interne markt in de zin van artikel 114, lid 1, VWEU. Voorts kan, gelet op de in de punten 66 en 67 hierboven genoemde redenen, de omstandigheid dat het definitieve streefbedrag wordt bepaald aan de hand van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode, niet worden geacht niet aan te sluiten bij de harmonisatiedoelstelling.
96 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat verordening nr. 806/2014, en met name artikel 69, lid 1, van deze verordening, tot doel heeft de voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt te verbeteren.
97 In de tweede plaats moet in herinnering worden geroepen dat de auteurs van het VWEU met de uitdrukking „maatregelen inzake de onderlinge aanpassing” de Uniewetgever naargelang van de algemene context en de specifieke omstandigheden van de te harmoniseren materie een beoordelingsmarge hebben willen toekennen ten aanzien van de meest geschikte harmonisatietechniek om het gewenste resultaat te bereiken, met name op gebieden die worden gekenmerkt door ingewikkelde technische bijzonderheden (zie arrest van 22 januari 2014, Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad, C‑270/12, EU:C:2014:18, punt 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
98 Bijgevolg kan de Uniewetgever, gelet op de beoordelingsmarge waarover hij beschikt ten aanzien van de in artikel 114 VWEU bedoelde maatregelen, bij zijn keuze van de harmonisatietechniek bevoegdheden ter uitvoering van de beoogde harmonisatie delegeren aan een orgaan of een instantie van de Unie. Dat is met name het geval wanneer de vaststelling van de maatregelen een bijzondere professionele en technische deskundigheid vergt en vereist dat dit orgaan of deze instantie snel en doeltreffend kan reageren (arrest van 22 januari 2014, Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad, C‑270/12, EU:C:2014:18, punt 105).
99 In deze context moet worden opgemerkt dat, zoals blijkt uit de punten 85 tot en met 88 hierboven, de op het gebied van afwikkeling te nemen maatregelen gebaseerd moeten zijn op een bijzondere professionele en technische deskundigheid. In die omstandigheden kon de Uniewetgever de GAR de bevoegdheid verlenen om uit hoofde van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 het bedrag van de vooraf te betalen bijdragen vast te stellen en de financiële middelen van het GAF te beheren overeenkomstig artikel 67, leden 2 en 3, van die verordening.
100 Zoals blijkt uit de punten 92 en 93 hierboven, is artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 bovendien een essentieel onderdeel van de regels en de procedure voor de afwikkeling van instellingen, dat helpt voorkomen dat als gevolg van uiteenlopende nationale praktijken belemmeringen voor de uitoefening van de fundamentele vrijheden ontstaan of de mededinging op de interne markt wordt verstoord.
101 In die omstandigheden kan artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 worden aangemerkt als een bepaling inzake de onderlinge aanpassing van de bepalingen van de lidstaten die de afwikkeling van instellingen in de bankenunie betreffen.
102 Uit een en ander volgt dat artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 voldoet aan de voorwaarden van artikel 114, lid 1, VWEU.
103 In de derde plaats moet verzoeksters argument worden onderzocht dat de vooraf te betalen bijdrage, doordat het definitieve streefbedrag wordt vastgesteld op basis van het bedrag aan gedekte deposito’s, in wezen een belasting vormt en dus krachtens artikel 114, lid 2, VWEU niet valt onder de harmonisatiebevoegdheid van de Uniewetgever.
104 Artikel 114, lid 2, VWEU bepaalt dat lid 1 van deze bepaling onder meer niet van toepassing is op „fiscale bepalingen”.
105 Wat de uitlegging van de woorden „fiscale bepalingen” betreft, moet worden vastgesteld dat het VWEU geen definitie van dit begrip bevat (zie in die zin arrest van 29 april 2004, Commissie/Raad, C‑338/01, EU:C:2004:253, punt 63).
106 Uit de rechtspraak van het Hof blijkt evenwel duidelijk dat een heffing die door marktdeelnemers in een bepaalde sector wordt betaald, geen fiscaal karakter heeft wanneer zij met name rechtstreeks wordt aangewend voor de financiering van uitgaven in deze sector en wanneer deze uitgaven noodzakelijk zijn voor de werking van de sector, met name om deze te stabiliseren (zie in die zin en naar analogie arrest van 11 juli 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, EU:C:1989:303, punten 9 en 10).
107 Deze redenering gaat ook op voor vooraf te betalen bijdragen, die een op de verzekeringsgedachte gebaseerde logica volgen en door de marktdeelnemers in een bepaalde sector worden betaald om uitsluitend de uitgaven van die sector te financieren.
108 Wat de aard van de vooraf te betalen bijdragen betreft, is in punt 85 hierboven reeds opgemerkt dat verordening nr. 806/2014 is vastgesteld tegen de achtergrond van een economische en financiële crisis die, wat de Unie betreft, een gebrek aan instrumenten aan het licht heeft gebracht om het risico dat instellingen vormen die in financiële moeilijkheden verkeren, doeltreffend aan te pakken, waardoor de lidstaten zich genoodzaakt zagen financiële overheidsmiddelen in te zetten om dergelijke instellingen te ondersteunen. Het doel van het GAM is om de schade als gevolg van het falen van instellingen tijdens dergelijke crises te voorkomen, aangezien het falen van instellingen in één lidstaat de stabiliteit van de financiële markten als geheel kan aantasten, zoals blijkt uit de overwegingen 8 en 12 van deze verordening.
109 In dit verband was de Uniewetgever van mening dat het de verantwoordelijkheid van de financiële sector als geheel was om de stabilisatie van het financiële stelsel te financieren, zoals met name blijkt uit overweging 100 van verordening nr. 806/2014.
110 Aangezien de vooraf te betalen bijdragen een specifiek karakter hebben, zoals blijkt uit de overwegingen 105 tot en met 107 van richtlijn 2014/59 en overweging 41 van verordening nr. 806/2014, wordt met deze bijdragen op basis van een op de verzekeringsgedachte gebaseerde logica gewaarborgd dat de financiële sector het GAM voldoende financiële middelen verschaft om zijn taken te kunnen vervullen (arrest van 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR, C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punt 113).
111 Daarom worden overeenkomstig artikel 67, leden 2 en 4, en overweging 61 van verordening nr. 806/2014 vooraf bijdragen geïnd van marktdeelnemers van de financiële sector om het GAF te financieren, dat alleen mag worden gebruikt voor de efficiënte toepassing van afwikkelingsinstrumenten en de efficiënte uitoefening van afwikkelingsbevoegdheden wanneer dergelijke maatregelen noodzakelijk zijn om de doelstelling van financiële stabiliteit van die sector te verwezenlijken.
112 In dit verband moet worden opgemerkt dat, zoals volgt uit artikel 1 van verordening nr. 806/2014, de in punt 111 hierboven bedoelde maatregelen alleen worden toegepast ten gunste van instellingen die de vooraf te betalen bijdragen moeten betalen.
113 Het is juist dat verordening nr. 806/2014 geen automatisch verband legt tussen de betaling van de vooraf te betalen bijdrage en de afwikkeling van de betrokken instelling. Om die reden kunnen de vooraf te betalen bijdragen niet worden beschouwd als verzekeringspremies die maandelijks kunnen worden betaald en kunnen worden terugbetaald (zie in die zin arrest van 20 januari 2021, ABLV Bank/GAR, T‑758/18, EU:T:2021:28, punten 70 en 73).
114 Dat neemt echter niet weg dat de instellingen op twee manieren profiteren van het GAF, dat juist door hun vooraf te betalen bijdragen wordt gefinancierd.
115 Ten eerste kan de financiële situatie van een instelling die faalt of waarschijnlijk zal falen, worden geregulariseerd in het kader van een afwikkelingsprocedure die ten gunste van deze instelling kan worden ingeleid indien ook aan de andere voorwaarden van artikel 18 van verordening nr. 806/2014 is voldaan. Een dergelijke procedure maakt het dus mogelijk om financiële middelen van het GAF te gebruiken ten gunste van dergelijke instellingen, met dien verstande dat deze middelen met bijdragen van deze instellingen zijn gefinancierd.
116 Ten tweede profiteren alle instellingen van hun vooraf te betalen bijdragen door de stabiliteit van het financiële stelsel, die door het GAF wordt gewaarborgd.
117 Het GAF dekt immers het risico dat de gehele financiële sector vormt voor de stabiliteit van het financiële stelsel (arrest van 20 januari 2021, ABLV Bank/GAR, T‑758/18, EU:T:2021:28, punt 72).
118 Hieruit volgt dat het GAF niet vanuit een belastingperspectief maar vanuit een verzekeringsperspectief de stabiliteit van de financiële sector als geheel probeert te waarborgen, met als doel ten gunste van alle instellingen bescherming te bieden tegen crises in deze sector.
119 Deze verzekeringsdoelstelling komt ook tot uiting bij de berekening van de vooraf te betalen bijdragen, aangezien deze bijdragen niet het resultaat zijn van de toepassing van een bepaald tarief op een belastinggrondslag maar wel – overeenkomstig de artikelen 102 en 103 van richtlijn 2014/59 en de artikelen 69 en 70 van verordening nr. 806/2014 – van de vaststelling van een definitief streefbedrag en dan van een jaarlijks streefbedrag, dat vervolgens wordt omgeslagen over de instellingen (zie in die zin arrest van 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR, C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punt 113). Zoals ook volgt uit overweging 109 van verordening nr. 806/2014, is deze toewijzing van het jaarlijkse streefbedrag met name gebaseerd op het risico dat elke instelling vertegenwoordigt voor de stabiliteit van het financiële stelsel, waardoor instellingen worden gestimuleerd om activiteiten te ontplooien volgens een model dat minder risico’s meebrengt.
120 Uit het voorgaande volgt dat de instellingen de vooraf te betalen bijdragen betalen op basis van een op de verzekeringsgedachte gebaseerde logica, met dien verstande dat deze bijdragen uitsluitend rechtstreeks worden aangewend voor de financiering van de uitgaven van de financiële sector waartoe deze instellingen behoren en dat deze uitgaven noodzakelijk zijn voor het functioneren van deze sector, met name om deze te stabiliseren bij falen van bepaalde instellingen en om besmettingseffecten te beperken.
121 Bijgevolg vormen de bepalingen van verordening nr. 806/2014 die instellingen verplichten om vooraf bijdragen te betalen en die de berekeningswijze daarvan specificeren, in het bijzonder artikel 69, lid 1, van die verordening, geen „fiscale bepalingen” in de zin van artikel 114, lid 2, VWEU.
122 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door verzoeksters argument dat artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 niet aansluit bij de harmonisatiedoelstelling doordat het in deze bepaling vastgestelde definitieve streefbedrag wordt bepaald aan de hand van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode, waardoor de vooraf te betalen bijdrage haars inziens wordt omgezet in een belasting.
123 Om de in punt 95 hierboven genoemde redenen kan die berekeningswijze van het definitieve streefbedrag immers niet worden geacht niet aan te sluiten bij de harmonisatiedoelstelling. Voorts heeft de wijze van berekening van dit bedrag geen invloed op het feit dat de opbrengst van de vooraf te betalen bijdragen specifiek en rechtstreeks wordt aangewend voor de financiering van uitgaven in de financiële sector en dat deze bijdragen als noodzakelijk kunnen worden beschouwd voor de werking van die sector, namelijk om deze te stabiliseren.
124 Uit een en ander volgt dat artikel 114 VWEU een passende rechtsgrondslag vormt voor de vaststelling van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014.
125 Gelet op het voorgaande kan het derde onderdeel van het vierde middel niet slagen.
c) Conclusie met betrekking tot het tweede en het derde onderdeel van het vierde middel
126 Uit het voorgaande volgt dat het vierde middel moet worden afgewezen voor zover het berust op de exceptie van onwettigheid van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014.
[omissis]
B. Middelen betreffende de rechtmatigheid van het bestreden besluit
1. Eerste middel: ontoereikende motivering
[omissis]
d) Tweede onderdeel: motivering van het jaarlijkse streefbedrag
338 Volgens verzoekster bevat het bestreden besluit geen toereikende motivering van het jaarlijkse streefbedrag. In het bijzonder had de GAR moeten toelichten in hoeverre hij rekening had gehouden met de mogelijke impact van procyclische bijdragen op de financiële positie van de betrokken instellingen. Bovendien heeft de GAR noch de prognose van het definitieve streefbedrag meegedeeld, noch zijn uitlegging van het in artikel 70, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 806/2014 bedoelde plafond, aldus verzoekster. Zoals blijkt uit het besluit tot vaststelling van de vooraf te betalen bijdragen voor bijdrageperiode 2022, acht de GAR zich gemachtigd om het jaarlijkse streefbedrag vrijelijk te verhogen door toepassing van een coëfficiënt die niet is opgenomen in de toepasselijke regelgeving, en om de instellingen aldus een onevenredige last op te leggen.
339 De GAR brengt hiertegen in dat uit de overwegingen 35 tot en met 48 van het bestreden besluit blijkt dat hij zijn motiveringsplicht met betrekking tot de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag voor bijdrageperiode 2021 is nagekomen.
340 In het bijzonder blijkt uit de overwegingen 43 tot en met 48 van het bestreden besluit volgens de GAR dat hij bij de analyse van de conjunctuurcyclus rekening heeft gehouden met de COVID-19-pandemie en met de potentiële procyclische gevolgen van de bijdragen voor de financiële situatie van de bijdragende instellingen. In dit verband wijst de GAR erop dat hij heeft toegelicht dat hij verwachtte dat er in 2021 een economisch herstel zou plaatsvinden, al bleef dit herstel moeilijk te voorspellen.
341 Verder geeft de GAR aan dat hij de prognose van het definitieve streefbedrag op zijn website heeft gepubliceerd en dat verzoekster op de hoogte was van deze publicatie. Het gestelde verzuim om zijn uitlegging van het in artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 vastgestelde plafond van 12,5 % bekend te maken, kan niet afdoen aan de rechtmatigheid van de motivering van het bestreden besluit, aldus de GAR.
342 Vooraf dient in herinnering te worden gebracht dat de binnen het GAF beschikbare financiële middelen overeenkomstig artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 aan het einde van de initiële periode het definitieve streefbedrag moeten bereiken, dat overeenkomt met minstens 1 % van het bedrag aan gedekte deposito’s van alle instellingen waaraan op het grondgebied van de deelnemende lidstaten vergunning is verleend.
343 Volgens artikel 69, lid 2, van verordening nr. 806/2014 worden de vooraf te betalen bijdragen tijdens de initiële periode zo evenwichtig mogelijk in de tijd gespreid totdat het in punt 342 hierboven genoemde definitieve streefbedrag wordt bereikt, waarbij evenwel terdege rekening wordt gehouden met de conjunctuurcyclus en met het mogelijke effect van procyclische bijdragen op de financiële positie van de instellingen.
344 In artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 staat aangegeven dat de bijdragen die verschuldigd zijn door alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, elk jaar niet meer bedragen dan 12,5 % van het definitieve streefbedrag.
345 Wat de methode voor de berekening van de vooraf te betalen bijdragen betreft, is in artikel 4, lid 2, van gedelegeerde verordening 2015/63 bepaald dat de GAR het bedrag daarvan bepaalt op basis van het jaarlijkse streefbedrag, rekening houdend met het definitieve streefbedrag, en uitgaande van het op kwartaalbasis berekende gemiddelde bedrag aan gedekte deposito’s van een jaar eerder van alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend.
346 In casu heeft de GAR, zoals blijkt uit overweging 48 van het bestreden besluit, het jaarlijkse streefbedrag voor bijdrageperiode 2021 vastgesteld op 11 287 677 212,56 EUR.
347 In de overwegingen 36 en 37 van het bestreden besluit heeft de GAR in wezen uiteengezet dat het jaarlijkse streefbedrag moest worden vastgesteld op basis van een analyse van de ontwikkeling van de gedekte deposito’s in de voorgaande jaren, alle relevante ontwikkelingen in de economische situatie en een analyse van de indicatoren voor de conjunctuurcyclus alsmede van de gevolgen die procyclische bijdragen zouden hebben voor de financiële positie van de instellingen. Vervolgens heeft de GAR het passend geacht om een coëfficiënt vast te stellen die was gebaseerd op deze analyse en op de binnen het GAF beschikbare financiële middelen (hierna: „coëfficiënt”). Om het jaarlijkse streefbedrag te bereiken, heeft de GAR deze coëfficiënt toegepast op een achtste van het gemiddelde bedrag aan gedekte deposito’s in 2020.
348 De GAR heeft in de overwegingen 38 tot en met 47 van het bestreden besluit uiteengezet hoe hij de coëfficiënt heeft vastgesteld.
349 In overweging 38 van het bestreden besluit heeft de GAR vastgesteld dat er sprake was van een constante opwaartse trend in de gedekte deposito’s van alle instellingen in de deelnemende lidstaten. Voor 2020 bedroeg het per kwartaal berekende gemiddelde bedrag van deze deposito’s met name 6,689 biljoen EUR.
350 In de overwegingen 40 en 41 van het bestreden besluit heeft de GAR de prognose gepresenteerd van de ontwikkeling van de gedekte deposito’s voor de resterende drie jaar van de initiële periode, te weten van 2021 tot en met 2023. Hij raamde de jaarlijkse groei van de gedekte deposito’s tot het einde van de initiële periode op 4 à 7 %.
351 In de overwegingen 42 tot en met 45 van het bestreden besluit heeft de GAR een beoordeling uiteengezet van de conjunctuurcyclus alsmede van het potentiële procyclische effect van de vooraf te betalen bijdragen op de financiële positie van de instellingen. Hij heeft aangegeven daarbij rekening te hebben gehouden met verscheidene indicatoren, zoals de prognoses van zowel de Commissie als de Europese Centrale Bank (ECB) van de groei van het bruto binnenlands product alsmede de kredietstroom in de private sector als percentage van het bruto binnenlands product.
352 In overweging 46 van het bestreden besluit is de GAR tot de slotsom gekomen dat weliswaar redelijkerwijs kon worden verwacht dat de groei van de gedekte deposito’s binnen de bankenunie zich zou voortzetten, maar dat deze groei minder zou zijn dan die in 2020. Dienaangaande heeft de GAR in overweging 47 van het bestreden besluit aangegeven dat hij voor een „voorzichtige benadering” had gekozen met betrekking tot de groeipercentages van de gedekte deposito’s voor de komende jaren tot 2023.
353 In het licht van deze overwegingen heeft de GAR in overweging 48 van het bestreden besluit de waarde van de coëfficiënt vastgesteld op 1,35 %. Vervolgens heeft hij het jaarlijkse streefbedrag berekend door het gemiddelde bedrag aan gedekte deposito’s in 2020 te vermenigvuldigen met die coëfficiënt en het resulterende bedrag te delen door acht, overeenkomstig de volgende in overweging 48 van dat besluit omschreven wiskundige formule:
„Streefbedrag0 [jaarlijks streefbedrag] = Totaal aan gedekte deposito’s2020 * 0,0135 * ⅛ = 11 287 677 212,56 EUR”.
354 Ter terechtzitting heeft de GAR echter aangegeven dat hij het jaarlijkse streefbedrag voor bijdrageperiode 2021 als volgt had vastgesteld.
355 Ten eerste heeft de GAR op basis van een prospectieve analyse het bedrag aan gedekte deposito’s van alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, geraamd op ongeveer 7,5 biljoen EUR aan het einde van de initiële periode. Om tot dat bedrag te komen heeft de GAR rekening gehouden met het gemiddelde bedrag aan gedekte deposito’s in 2020, te weten 6,689 biljoen EUR, een jaarlijks groeipercentage van de gedekte deposito’s van 4 % en het aantal resterende bijdrageperioden tot het einde van de initiële periode, namelijk drie.
356 Ten tweede heeft de GAR overeenkomstig artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 1 % van deze 7,5 biljoen EUR genomen om tot een schatting te komen van het definitieve streefbedrag dat op 31 december 2023 moest worden bereikt, te weten ongeveer 75 miljard EUR.
357 Ten derde heeft de GAR van dit laatste bedrag de financiële middelen afgetrokken die reeds binnen het GAF beschikbaar waren in 2021, namelijk ongeveer 42 miljard EUR, om te komen tot het bedrag dat nog moest worden geïnd gedurende de resterende bijdrageperioden tot het einde van de initiële periode, te weten van 2021 tot en met 2023. Dit bedrag bedroeg ongeveer 33 miljard EUR.
358 Ten vierde heeft de GAR dit laatste bedrag door drie gedeeld om het gelijkmatig over die drie resterende bijdrageperioden te verdelen. Het jaarlijkse streefbedrag voor bijdrageperiode 2021 is aldus vastgesteld op het in punt 346 hierboven vermelde bedrag, te weten op ongeveer 11,287 miljard EUR.
359 De GAR heeft ter terechtzitting ook verklaard dat hij de informatie waarop de in de punten 355 tot en met 358 hierboven omschreven methode was gebaseerd en die het voor verzoekster mogelijk maakte om de methode voor de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag te begrijpen, openbaar heeft gemaakt. In het bijzonder heeft hij erop gewezen dat hij in mei 2021 – dus na de vaststelling van het bestreden besluit maar vóór de instelling van het onderhavige beroep – op zijn website een informatieblad met de titel „Fact Sheet 2021” (hierna: „factsheet”) heeft gepubliceerd, waarin het geschatte definitieve streefbedrag stond vermeld. De GAR heeft eveneens aangegeven dat ook het bedrag van de binnen het GAF beschikbare middelen beschikbaar was op zijn website alsmede via andere openbare bronnen, en wel ruim vóór de vaststelling van het bestreden besluit.
360 Om te onderzoeken of de GAR zijn motiveringsplicht is nagekomen met betrekking tot de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag, moet om te beginnen in herinnering worden gebracht dat een ontbrekende of ontoereikende motivering een middel van openbare orde vormt dat door de Unierechter ambtshalve kan en zelfs moet worden onderzocht (zie arrest van 2 december 2009, Commissie/Ierland e.a., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bijgevolg kan en moet het Gerecht ook rekening houden met andere motiveringsgebreken dan die welke verzoekster aanvoert, met name wanneer deze in de loop van de procedure aan het licht komen.
361 Daarom zijn partijen tijdens de mondelinge behandeling gehoord over alle eventuele motiveringsgebreken waarvan het bestreden besluit blijk zou geven met betrekking tot de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag. In het bijzonder heeft de GAR, na hierover uitdrukkelijk en herhaaldelijk te zijn ondervraagd, stap voor stap de methode beschreven die hij daadwerkelijk had gevolgd voor de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag voor bijdrageperiode 2021, zoals deze is uiteengezet in de punten 355 tot en met 358 hierboven.
362 Wat vervolgens de strekking van de motiveringsplicht betreft, volgt uit de rechtspraak dat de motivering van een door een instelling of een orgaan van de Unie genomen besluit met name geen tegenstrijdigheden mag bevatten, zodat belanghebbenden in staat worden gesteld om de werkelijke redenen van dat besluit te kennen teneinde hun rechten voor de bevoegde rechter te kunnen verdedigen, en die rechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie in die zin arresten van 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, punt 169 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 22 september 2005, Suproco/Commissie, T‑101/03, EU:T:2005:336, punten 20 en 45‑47, en 16 december 2015, Griekenland/Commissie, T‑241/13, EU:T:2015:982, punt 56).
363 Wanneer de auteur van het bestreden besluit in de loop van de procedure bij de Unierechter bepaalde toelichtingen geeft over de motivering ervan, moeten deze toelichtingen ook stroken met de in dat besluit opgenomen overwegingen (zie in die zin arresten van 22 september 2005, Suproco/Commissie, T‑101/03, EU:T:2005:336, punten 45‑47, en 13 december 2016, Printeos e.a./Commissie, T‑95/15, EU:T:2016:722, punten 54 en 55).
364 Dit betekent dat indien de in het bestreden besluit opgenomen overwegingen niet stroken met die tijdens de gerechtelijke procedure verstrekte toelichtingen, de motivering van het betrokken besluit niet de in de punten 299 en 300 hierboven bedoelde functies vervult. In het bijzonder belet een dergelijke incoherentie, ten eerste, de belanghebbenden om de werkelijke redenen van het bestreden besluit te kennen alvorens beroep in te stellen en in dat verband hun verweer voor te bereiden, en ten tweede, de Unierechter om de redenen te identificeren die als werkelijke rechtsgrondslag voor dit besluit hebben gediend en om te onderzoeken of deze in overeenstemming zijn met de toepasselijke regelgeving.
365 Ten slotte dient eraan te worden herinnerd dat wanneer de GAR een besluit tot vaststelling van de vooraf te betalen bijdragen neemt, hij de betrokken instellingen in kennis moet stellen van de methode voor de berekening van die bijdragen (zie arrest van 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR, C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punt 122).
366 Hetzelfde geldt voor de methode voor de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag, aangezien dit bedrag van wezenlijk belang is voor de opzet van een dergelijk besluit. De methode voor de berekening van vooraf te betalen bijdragen bestaat immers, zoals blijkt uit punt 15 hierboven, in de verdeling van dit bedrag over alle betrokken instellingen, zodat een verhoging of verlaging van dit bedrag leidt tot een overeenkomstige verhoging of verlaging van de vooraf te betalen bijdrage van elk van deze instellingen.
367 Uit het voorgaande volgt dat de GAR de instellingen weliswaar in het bestreden besluit uitleg moet geven over de methode voor de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag, maar dat deze uitleg in overeenstemming moet zijn met de toelichtingen die de GAR tijdens de gerechtelijke procedure heeft verstrekt met betrekking tot de daadwerkelijk toegepaste methode.
368 Dit is in casu echter niet het geval.
369 Zo moet om te beginnen worden opgemerkt dat het bestreden besluit in overweging 48 ervan een wiskundige formule bevat die zou gaan dienen als basis voor de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag. Deze formule blijkt evenwel niet de elementen te bevatten van de methode die de GAR daadwerkelijk heeft toegepast, zoals deze ter terechtzitting is uiteengezet. Zoals blijkt uit de punten 355 tot en met 358 hierboven, heeft de GAR namelijk in het kader van die methode het jaarlijkse streefbedrag verkregen door de binnen het GAF beschikbare financiële middelen af te trekken van het definitieve streefbedrag, teneinde het bedrag te berekenen dat hij tot het einde van de initiële periode nog moest ontvangen, en dit laatste bedrag vervolgens door drie te delen. Deze twee stappen van de berekening komen echter niet tot uitdrukking in voornoemde wiskundige formule.
370 Uit verzoeksters betoog in het kader van het onderhavige middel blijkt inderdaad dat zij op de hoogte was van de factsheet en dus van de eventuele bedragen van het definitieve streefbedrag die binnen de daarin opgenomen marge vielen. Ervan uitgaande dat zij ook op de hoogte was van het bedrag van de binnen het GAF beschikbare financiële middelen, waren deze omstandigheden echter op zichzelf niet van dien aard dat zij verzoekster in staat stelden te begrijpen dat de GAR de twee in punt 369 hierboven genoemde handelingen daadwerkelijk had verricht, waarbij bovendien moet worden opgemerkt dat die handelingen niet eens werden genoemd in de in overweging 48 van het bestreden besluit opgenomen wiskundige formule.
371 Ook de manier waarop de coëfficiënt van 1,35 % is vastgesteld, vertoont dergelijke inconsistenties, terwijl deze een cruciale rol speelt binnen de in punt 370 hierboven genoemde wiskundige formule. Deze coëfficiënt zou immers aldus kunnen worden begrepen dat hij, samen met andere parameters, gebaseerd is op de voorspelde groei van de gedekte deposito’s in de resterende jaren van de initiële periode. Zoals de GAR ter terechtzitting heeft erkend, is deze coëfficiënt aldus vastgesteld dat daarmee het resultaat van de berekening van het jaarlijkse streefbedrag kon worden gerechtvaardigd, dat wil zeggen nadat de GAR dit bedrag had berekend door de vier in de punten 355 tot en met 358 hierboven uiteengezette stappen te volgen, en met name door het bedrag dat was verkregen door de binnen het GAF beschikbare financiële middelen af te trekken van het definitieve streefbedrag, door drie te delen. Deze stap is echter totaal niet terug te vinden in het bestreden besluit.
372 Bovendien moet eraan worden herinnerd dat het geraamde definitieve streefbedrag volgens de factsheet binnen een marge van 70 tot 75 miljard EUR lag. Deze marge komt echter niet overeen met de in overweging 41 van het bestreden besluit vermelde marge voor het groeipercentage van de gedekte deposito’s van 4 tot 7 %. De GAR heeft ter terechtzitting namelijk aangegeven dat hij bij de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag rekening had gehouden met een groeipercentage van de gedekte deposito’s van 4 % – het laagste percentage binnen die tweede marge – en dat hij aldus uitkwam op het geraamde definitieve streefbedrag van 75 miljard EUR – het hoogste bedrag binnen die eerste marge. Er is dus sprake van een discrepantie tussen deze twee marges. Ten eerste omvat de marge voor het ontwikkelingspercentage van de gedekte deposito’s ook waarden die uitstijgen boven het percentage van 4 %, waarvan de toepassing zou hebben geleid tot een hogere schatting van het definitieve streefbedrag dan de waarden die binnen de marge voor dat streefbedrag vallen. Ten tweede kan verzoekster onmogelijk begrijpen waarom de GAR in de marge voor dat streefbedrag bedragen van minder dan 75 miljard EUR heeft opgenomen. Om dergelijke bedragen te bereiken had immers een percentage van minder dan 4 % moeten worden toegepast, welk percentage echter buiten de marge voor het groeipercentage van de gedekte deposito’s valt. In deze omstandigheden was verzoekster niet in staat om te bepalen op welke wijze de GAR de marge voor het ontwikkelingspercentage van die deposito’s heeft gebruikt om tot de berekening van het geraamde definitieve streefbedrag te komen.
373 Hieruit volgt dat de methode die de GAR daadwerkelijk heeft toegepast voor het bepalen van het jaarlijkse streefbedrag, zoals toegelicht ter terechtzitting, niet strookt met de in het bestreden besluit omschreven methode, zodat noch de instellingen, noch het Gerecht op basis van het bestreden besluit de werkelijke redenen voor de vaststelling van dit streefbedrag konden achterhalen.
374 Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit motiveringsgebreken vertoont wat de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag betreft.
375 Het tweede onderdeel van het eerste middel moet dus worden aanvaard. Gelet op het juridische en economische belang van deze zaak is het evenwel in het belang van een goede rechtsbedeling om het onderzoek van de andere middelen van het beroep voort te zetten.
[omissis]
3. Eerste onderdeel van het vierde middel: schending van artikel 4 van uitvoeringsverordening 2015/81, gelezen in samenhang met artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014
487 Verzoekster betoogt in het kader van het eerste onderdeel van het vierde middel dat de GAR artikel 4 van uitvoeringsverordening 2015/81, gelezen in samenhang met artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014, heeft geschonden omdat hij bij de vaststelling van het definitieve streefbedrag rekening heeft gehouden met het verwachte bedrag aan gedekte deposito’s van de instellingen aan het einde van de initiële periode. Gelet op artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 had de GAR dat streefbedrag volgens verzoekster op „statische” wijze moeten vaststellen door rekening te houden met het bedrag aan gedekte deposito’s van de instellingen op het moment van inwerkingtreding van die verordening.
488 De GAR, het Parlement, de Raad en de Commissie betwisten dit betoog.
489 In dit verband volgt uit de punten 35 tot en met 40 hierboven dat artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 aldus moet worden uitgelegd dat het definitieve streefbedrag moet worden vastgesteld op basis van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode. Bijgevolg heeft de GAR in de overwegingen 38 tot en met 41 van het bestreden besluit terecht rekening gehouden met de ontwikkeling van de gedekte deposito’s tot het einde van de initiële periode, teneinde het definitieve streefbedrag te bepalen en daaruit vervolgens het jaarlijkse streefbedrag af te leiden.
490 Ook het eerste onderdeel van het vierde middel kan dus niet slagen.
[omissis]
HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Besluit SRB/ES/2021/22 van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) van 14 april 2021 over de berekening van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds te betalen bijdragen voor het jaar 2021 wordt nietig verklaard voor zover het betrekking heeft op Deutsche Bank AG.
2) De gevolgen van besluit SRB/ES/2021/22 worden, voor zover het Deutsche Bank AG betreft, in stand gelaten totdat, binnen een redelijke termijn van ten hoogste zes maanden vanaf de datum van uitspraak van dit arrest, een nieuw besluit van de GAR van kracht wordt waarbij de door die instelling vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds te betalen bijdrage voor bijdrageperiode 2021 wordt vastgesteld.
3) De GAR draagt zijn eigen kosten en die van Deutsche Bank AG.
4) Het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie dragen elk hun eigen kosten.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 17 juli 2024.
ondertekeningen