ROZSUDEK TRIBUNÁLU (prvního senátu)
16. června 2021(*)
„Životní prostředí – Nařízení (EU) č. 517/2014 – Fluorované skleníkové plyny – Přidělování kvót pro uvádění částečně fluorovaných uhlovodíků na trh – Námitka protiprávnosti – Článek 16 a přílohy V a VI nařízení č. 517/2014 – Zásada zákazu diskriminace – Povinnost uvést odůvodnění“
Ve věci T‑126/19,
Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji, se sídlem ve Varšavě (Polsko), zastoupená A. Galosem, advokátem,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené J.-F. Brakelandem, A. Becker, K. Herrmann a M. Jáuregui Gómez, jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Evropským parlamentem, zastoupeným L. Visaggiem, A. Tamásem a W. Kuzmienkem, jako zmocněnci,
a
Radou Evropské unie, zastoupenou K. Michoel a I. Tchórzewską, jako zmocněnci,
vedlejší účastníci řízení,
jejímž předmětem je návrh podaný na základě článku 263 SFEU a znějící na zrušení rozhodnutí Komise ze dne 11. prosince 2018, kterým byla žalobkyni přidělena kvóta 4 096 tun ekvivalentu CO2 hydrofluorouhličitanů pro rok 2019,
TRIBUNÁL (první senát),
ve složení H. Kanninen, předseda, M. Jaeger (zpravodaj) a O. Porchia, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: E. Coulon,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu, řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Skutečnosti předcházející sporu
1 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 517/2014 ze dne 16. dubna 2014 o fluorovaných skleníkových plynech a o zrušení nařízení (ES) č. 842/2006 (Úř. věst. 2014, L 150, s. 195) byl přijat v rámci boje proti emisím skleníkových plynů.
2 Podle bodu 1 odůvodnění nařízení č. 517/2014 by měly rozvinuté země do roku 2050 snížit emise skleníkových plynů o 80 až 95 % oproti úrovním z roku 1990, aby se globální změna klimatu omezila na nárůst teploty o 2 °C, a tím se zabránilo nežádoucím dopadům na klima.
3 Částečně fluorované uhlovodíky (HFC) jsou druhem fluorovaných skleníkových plynů, jehož potenciál oteplování je mnohem vyšší než potenciál oteplování oxidu uhličitého (CO2) a jsou používané zejména v chladicích a klimatizačních systémech, aerosolech a při výrobě izolačních pěn.
4 Podle bodu 13 odůvodnění nařízení č. 517/2014 bylo zjištěno, že nejefektivnějším a nákladově nejúčinnějším způsobem dlouhodobého snižování emisí těchto látek je postupné snižování množství HFC, jež může být uvedeno na trh.
5 K provedení tohoto postupného snížení nařízení č. 517/2014 stanoví, že Evropská komise musí zejména každý rok stanovit maximální množství HFC, které může být uvedeno na trh Evropské unie, jakož i kvóty HFC vyjádřené v „tunách (e)kvivalentu CO2“, které jsou výrobci nebo dovozci oprávněni uvést na trh.
6 V tomto kontextu Komise rovněž sestavila v souladu s článkem 17 uvedeného nařízení elektronický rejstřík kvót pro uvádění HFC na trh (dále jen „rejstřík HFC“), jehož fungování zajišťuje. Výrobci a dovozci působící na trhu HFC se v tomto registru musí zaregistrovat.
7 Žalobkyně, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji, je polský podnik zaregistrovaný od 1. července 2014 v rejstříku HFC jako „nový účastník na trhu“, tedy podnik, který neprohlásil, že HFC uvedl na trh v období od roku 2009 do roku 2012, kterého se týká čl. 16 odst. 2 nařízení č. 517/2014, a pro který je přidělování kvót HFC založeno výlučně na ročních prohlášeních, která předkládá Komisi v souladu s tímto ustanovením.
8 Pro rok 2015 žalobkyně prohlásila, že potřebuje 298 059 tun ekvivalentu CO2 HFC a byla jí přidělena kvóta 65 004 tun ekvivalentu CO2. Nicméně v roce 2015 neuvedla HFC na trh.
9 Pro rok 2016 žalobkyně prohlásila, že potřebuje 320 945 tun ekvivalentu CO2 HFC a byla jí přidělena kvóta 47 690 tun ekvivalentu CO2. Nicméně v roce 2016 neuvedla HFC na trh.
10 Pro rok 2017 žalobkyně prohlásila, že potřebuje 221 320 tun ekvivalentu CO2 HFC a podle informací, které poskytla, jí byla přidělena kvóta 34 690 tun ekvivalentu CO2. Naopak podle informací poskytnutých Komisí jí byla přidělena kvóta 34 060 tun ekvivalentu CO2. Žalobkyně uvedla na trh 34 047 tun ekvivalentu CO2 v roce 2017.
11 Pro rok 2018 žalobkyně prohlásila, že potřebuje 218 915 tun ekvivalentu CO2 HFC a byla jí přidělena kvóta 11 650 tun ekvivalentu CO2. Podle prozatímních údajů uvedla v roce 2018 na trh 15 884 tun ekvivalentu CO2.
12 Pro rok 2019 žalobkyně prohlásila, že potřebuje 207 433 tun ekvivalentu CO2 HFC.
13 Rozhodnutím Komise ze dne 11. prosince 2018 (dále jen „napadené rozhodnutí“) byla žalobkyni na rok 2019 přidělena kvóta 4 096 tun ekvivalentu CO2 HFC. O tom byla informována e-mailem dne 12. prosince 2018.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
14 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 21. února 2019 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
15 Dne 29. května 2019 Komise předložila svou žalobní odpověď.
16 Dne 31. července 2019 předložila žalobkyně repliku.
17 Dne 19. září 2019 předložila Komise dupliku.
18 Evropský parlament a Rada Evropské unie, kterým bylo povoleno vedlejší účastenství na podporu Komise, předložily své spisy vedlejšího účastníka dne 30. září 2019.
19 Komise dne 14. října 2019 uvedla, že ke spisům vedlejších účastnic nemá žádné připomínky. Žalobkyně se k uvedeným spisům vyjádřila dne 25. října 2019.
20 Dne 25. května 2020 položil Tribunál (první senát) v rámci organizačních procesních opatření podle čl. 89 svého jednacího řádu otázky hlavním účastníkům řízení a vedlejším účastníkům řízení.
21 Dne 10. července 2020 hlavní účastníci řízení a vedlejší účastníci odpověděli na otázky položené Tribunálem.
22 Dne 27. července 2020 zaujala Komise stanovisko k odpovědi žalobkyně.
23 Dne 6. srpna 2020 zaujala žalobkyně stanovisko k odpovědím Komise.
24 Dne 26. října 2020 položil Tribunál (první senát) Komisi v rámci organizačního procesního opatření podle článku 89 jednacího řádu novou otázku, na kterou Komise odpověděla dne 9. listopadu 2020.
25 Žalobkyně, která byla Tribunálem vyzvána, aby zaujala stanovisko k odpovědi Komise, vyjádření nepředložila.
26 Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– „zrušil článek 16 […] nařízení č. 517/2014 […], na němž je založeno napadené rozhodnutí, a v důsledku toho určil, že napadené rozhodnutí je v tomto ohledu stiženo vadami“;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
27 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– žalobu zamítl,
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
28 Vedlejší účastníci navrhují žalobu zamítnout.
29 Vzhledem k tomu, že účastníci řízení nepožádali o konání jednání, rozhodl Tribunál (první senát) podle čl. 106 odst. 3 jednacího řádu, že ve věci rozhodne bez ústní části řízení.
Právní otázky
K předmětu žaloby
30 Svou žalobou se žalobkyně domáhá, aby Tribunál podle znění jejích návrhových žádání „zrušil čl. 16 nařízení […] č. 517/2014 […], na němž je založeno napadené rozhodnutí, a v důsledku toho určil, že napadené rozhodnutí je v tomto ohledu stiženo vadami“.
31 Ze znění žaloby však vyplývá, že tento návrh je třeba chápat tak, jak to připouští Komise v žalobní odpovědi, jako návrh směřující ke zrušení napadeného rozhodnutí a že za tímto účelem vznáší námitku protiprávnosti podle článku 277 SFEU, který se týká článku 16 nařízení č. 517/2014.
K přípustnosti námitky protiprávnosti
32 Komise tvrdí, že námitka protiprávnosti vznesená žalobkyní není přípustná. V tomto ohledu tvrdí zaprvé, že žalobkyně dostatečně neupřesnila zvláštní ustanovení, kterých se týká tato námitka protiprávnosti, zadruhé, že v rámci své odpovědi na otázku položenou Tribunálem poprvé, a tedy opožděně namítá protiprávnost čl. 16 odst. 5 a přílohy V nařízení č. 517/2014, zatřetí, že právní vztah mezi napadeným rozhodnutím a ustanoveními, kterých se týká uvedená námitka protiprávnosti, není prokázán, a začtvrté, že chybí zájem žalobkyně na podání žaloby v rozsahu, v němž se její námitka protiprávnosti týká čl. 16 odst. 2 a 3 nařízení č. 517/2014.
33 Podle ustálené judikatury je námitka protiprávnosti vznesená incidenčně podle článku 277 SFEU současně se zpochybněním legality aktu třetí osoby přípustná pouze v případě existence souvislosti mezi tímto aktem a právní normou, jejíž údajná protiprávnost je namítána. Vzhledem k tomu, že cílem článku 277 ES není umožnit účastníku řízení zpochybnění použitelnosti jakéhokoliv aktu obecného charakteru ve prospěch jakékoli žaloby, dosah námitky protiprávnosti musí být omezen na to, co je nezbytné pro vyřešení sporu. Z toho vyplývá, že obecný akt, jehož protiprávnost je tvrzena, musí být přímo nebo nepřímo použitelný ve věci projednávané v rámci žaloby a musí existovat přímá právní vazba mezi napadeným individuálním rozhodnutím a dotčeným obecným aktem (rozsudek ze dne 30. dubna 2019, Wattiau v. Parlament, T‑737/17, EU:T:2019:273, bod 56 a citovaná judikatura).
34 Z ustálené judikatury však rovněž vyplývá, že článek 277 SFEU musí být vykládán dostatečně široce, aby byl zajištěn účinný přezkum legality obecných aktů orgánů ve prospěch osob, které nemají právo podat proti těmto aktům přímou žalobu. Oblast působnosti článku 277 SFEU se tedy musí vztahovat na akty orgánů, které byly relevantní pro přijetí rozhodnutí, jež je předmětem žaloby na neplatnost, neboť uvedené rozhodnutí spočívá převážně na těchto aktech, i když dané akty formálně nepředstavovaly právní základ tohoto rozhodnutí (viz rozsudek ze dne 30. dubna 2019, Wattiau v. Parlament, T‑737/17, EU:T:2019:273, bod 57 a citovaná judikatura). Kromě toho nelze pro účely posouzení námitky protiprávnosti pravidla jednoho a téhož režimu uměle rozdělit (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 8. září 2020, Komise a Rada v. Carreras Sequeros a další, C‑119/19 P a C‑126/19 P, EU:C:2020:676, bod 76).
35 V tomto ohledu je třeba zaprvé konstatovat, že žalobkyně dostatečně jasně označila ustanovení, jejichž protiprávnost je namítána.
36 Jak totiž vyplývá z prvního bodu návrhových žádání žalobkyně, žalobkyně svou námitku protiprávnosti cílí na článek 16 nařízení č. 517/2014. Kromě toho je třeba uvést, že článek 16 nařízení č. 517/2014 odkazuje na jeho přílohu V a jeho přílohy V a VI zase odkazují na jeho článek 16, takže je třeba chápat tuto výjimku protiprávnosti jako směřující proti článku 16 uvedeného nařízení ve spojení s jeho přílohami V a VI. Konečně ze žaloby jasně vyplývá, že žalobkyně tvrdí, že systém rozdělování kvót HFC je protiprávní, zejména z důvodu diskriminace podniků, které neprohlásily, že uvedly HFC na trh v období let 2009 až 2012 (dále jen „noví účastníci“) ve vztahu k podnikům, které prohlásily, že během tohoto období uvedly HFC na trh (dále jen „zavedené podniky“). Žalobkyně tak cílí na celý režim tvořený článkem 16 nařízení č. 517/2014 ve spojení s jeho přílohami V a VI.
37 Z toho rovněž vyplývá, že tvrzení Komise, podle kterého žalobkyně namítala protiprávnost některých ustanovení dotčeného režimu až v pokročilé fázi řízení, a tedy opožděně, není skutkově podložené.
38 Zadruhé, pokud jde o údajnou neexistenci spojitosti mezi ustanoveními, jichž se týká námitka protiprávnosti a napadeným rozhodnutím, je třeba na jedné straně konstatovat, že napadené rozhodnutí bylo přijato na základě čl. 16 odst. 5 nařízení č. 517/2014 na základě prohlášení žalobkyně podle čl. 16 odst. 2 tohoto nařízení. Na druhé straně kvóta přidělená žalobkyni tímto rozhodnutím je závislá jak na počtu nových účastníků, tak na objemu jimi požadovaných kvót, jakož i na objemu kvót přidělených zavedeným podnikům i novým účastníkům, pro které ke dni přijetí napadeného rozhodnutí již byla stanovena referenční hodnota (viz bod 57 níže), takže napadené rozhodnutí nutně přímo nebo nepřímo vychází ze všech pravidel rozdělování kvót uvedených v článku 16 uvedeného nařízení a v přílohách, na které tento článek odkazuje.
39 Ostatně za okolností projednávané věci, kdy režim, kterého se týká námitka protiprávnosti, představuje kombinace pravidel stanovených v článku 16 a v přílohách V a VI nařízení č. 517/2014, by bylo nepřirozené, že by Tribunál pro účely přezkumu námitky protiprávnosti rozdělil tento režim mezi jeho jednotlivá ustanovení.
40 S ohledem na předcházející úvahy je třeba mít za to, že požadovaná spojitost mezi ustanoveními, jejichž protiprávnost je namítána, a napadeným rozhodnutím je prokázána.
41 Zatřetí, pokud jde o údajný nedostatek právního zájmu žalobkyně na podání žaloby, argumentace Komise vychází z předpokladu, že odstavce 2 a 3 článku 16 nařízení č. 517/2014 mohou být pro účely zkoumání námitky protiprávnosti odděleny od zbývajících ustanovení tohoto článku a příloh, na které odkazuje. Stačí přitom konstatovat, že tento předpoklad je v projednávaném případě nesprávný, jak vyplývá z bodů 38 a 39 výše.
42 Pokud by ostatně měla být přijata argumentace Komise týkající se čl. 16 odst. 2 nařízení č. 517/2014, zbavilo by to článek 277 SFEU veškerého užitečného účinku. Komise totiž tvrdí, že žalobkyni nelze přidělit žádnou kvótu v případě, že by dotčené ustanovení zmizelo z právního řádu, čímž by byla zbavena svého právního zájmu na uplatnění jeho protiprávnosti. Takový postoj přitom upírá jednotlivci možnost zpochybnit legalitu podmínek, kterými ustanovení podmiňuje přiznání práva.
43 Vzhledem k předcházejícím úvahám je třeba dojít k závěru, že námitka protiprávnosti vznesená žalobkyní je přípustná.
K věci samé
44 Svou žalobou se žalobkyně domáhá zrušení napadeného rozhodnutí. V tomto ohledu vznáší námitku protiprávnosti týkající se systému přidělování kvót zavedeného nařízením č. 517/2014.
45 Na podporu této námitky protiprávnosti žalobkyně uplatňuje dvě výtky, z nichž první vychází z porušení zásady zákazu diskriminace a druhá z nedostatečného odůvodnění.
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady zákazu diskriminace
46 V rámci první výtky žalobkyně tvrdí, že pravidla rozdělování kvót zavedená nařízením č. 517/2014 jsou v rozporu se zásadou zákazu diskriminace, jelikož vytvářejí neodůvodněné rozdílné zacházení mezi novými účastníky a zavedenými podniky. Komise, podporovaná Radou a Parlamentem, tuto argumentaci žalobkyně zpochybňuje.
47 Podle ustálené judikatury vyžaduje obecná zásada zákazu diskriminace nebo rovného zacházení, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno (viz rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a další, C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 23 a citovaná judikatura).
48 Je tak třeba nejprve přezkoumat, zda se rozdílné zacházení, které žalobkyně uvádí, používá na srovnatelné situace, dále, zda toto rozdílné zacházení vede k nevýhodám, a konečně, zda je uvedené rozdílné zacházení objektivně odůvodněné.
– K existenci odlišného zacházení se srovnatelnými situacemi
49 Pokud jde o tvrzení žalobkyně týkající se diskriminačního zacházení s novými účastníky na trhu v porovnání se zavedenými podniky, je třeba připomenout, že porušení zásady rovného zacházení z důvodu odlišného zacházení předpokládá, že dotčené situace jsou srovnatelné s ohledem na veškeré prvky, které je charakterizují (rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a další, C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 25).
50 Podle judikatury prvky, které charakterizují odlišné situace, a tím jejich srovnatelný charakter, musí být zejména určeny a posuzovány ve světle předmětu a cíle unijního aktu, který zakládá dotčené odlišení. Mimoto musejí být zohledněny zásady a cíle oblasti, do níž tento akt spadá (viz rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a další, C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 26 a citovaná judikatura).
51 V projednávaném případě je třeba zaprvé připomenout fungování systému rozdělování kvót HFC zavedeného nařízením č. 517/2014.
52 Komise přiděluje podnikům jejich kvóty pro uvedení HFC na trh každý rok v souladu s čl. 16 odst. 5 nařízení č. 517/2014 ve spojení s jeho přílohou VI.
53 V rámci stanovení kvót, které mají být přiděleny podnikům, rozlišuje nařízení č. 517/2014 ve své příloze VI mezi podniky, které mají referenční hodnotu, a podniky, které ji nemají.
54 Každý podnik, pro který byla stanovena referenční hodnota, obdrží, v souladu s bodem 1 přílohy VI nařízení č. 517/2014, kvótu odpovídající 89 % referenční hodnoty vynásobené procentním podílem uvedeným v příloze V uvedeného nařízení pro příslušný rok.
55 Naproti tomu podniky, pro které nebyla stanovena žádná referenční hodnota a které předložily prohlášení podle čl. 16 odst. 2 nařízení č. 517/2014, obdrží v souladu s přílohou VI bodem 2 uvedeného nařízení kvótu určenou podle výpočtu provedeného v několika fázích.
56 Nejprve je určeno celkové množství HFC, které může být přiděleno těmto podnikům. Za tímto účelem se součet kvót přidělených podnikům, které mají referenční hodnotu, odečte od maximálního množství disponibilního pro daný rok, uvedeného v příloze V nařízení č. 517/2014. Poté každý podnik obdrží kvótu stanovenou v závislosti na požadovaném množství, množství, které je stále k dispozici, a počtu a významu ostatních prohlášení učiněných podle čl. 16 odst. 2 nařízení č. 517/2014.
57 Zadruhé je třeba uvést, že každému podniku může být v zásadě stanovena referenční hodnota. Referenční hodnota je totiž založena na množství HFC, které podnik v minulosti legálně uvedl na unijní trh v průběhu určitého období, a je stanovena Komisí prováděcím aktem na dobu tří let.
58 Přitom během první fáze uplatňování nařízení č. 517/2014 byla stanovena referenční hodnota založená podle čl. 16 odst. 1 uvedeného nařízení na ročním průměru množství HFC, které tyto podniky dle jejich prohlášení uvedly na trh v letech 2009 až 2012, pouze u zavedených podniků.
59 Dne 31. října 2014 přijala Komise prováděcí rozhodnutí 2014/774/EU, kterým se podle nařízení č. 517/2014 stanovují referenční hodnoty na období od 1. ledna 2015 do 31. prosince 2017 pro každého výrobce nebo dovozce, který v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 842/2006 oznámil uvedení HFC na trh (Úř. věst. 2014, L 318, s. 28, dále jen „prováděcí rozhodnutí ze dne 31. října 2014“), a kterým stanovila referenční hodnoty pouze pro zavedené podniky.
60 Podle čl. 16 odst. 3 nařízení č. 517/2014 Komise od té doby stanoví každé tři roky referenční hodnoty dotyčných podniků na základě ročního průměru množství HFC zákonně uvedených na trh.
61 Dne 24. října 2017 tak Komise přijala prováděcí rozhodnutí 2014/2017/EU, kterým se podle nařízení č. 517/2014 stanovují referenční hodnoty na období od 1. ledna 2018 do 31. prosince 2020 pro každého výrobce nebo dovozce, který podle uvedeného nařízení oznámil, že od 1. ledna 2015 zákonně uvedl na trh HFC (Úř. věst. 2017, L 287, s. 4, dále jen „prováděcí rozhodnutí ze dne 24. října 2017“).
62 I když byla prováděcím rozhodnutím ze dne 31. října 2014 stanovena referenční hodnota pouze pro zavedené podniky, prováděcí rozhodnutí ze dne 24. října 2017 stanovilo referenční hodnotu jak pro historické podniky, tak pro nové účastníky, kteří učinili prohlášení v souladu s čl. 16 odst. 2 nařízení č. 517/2014 a kteří během dotčeného období uváděli HFC na trh.
63 Zatřetí je třeba uvést, že z předcházejících úvah vyplývá, že se zavedenými podniky a novými účastníky na trhu je zacházeno odlišně.
64 V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 16 odst. 1 nařízení č. 517/2014 ve spojení s jeho přílohou V a VI bodem 1 všechny zavedené podniky měly během prvního tříletého období kvóty představující 89 % maximálního množství HFC, které mohlo být každoročně uvedeno na unijní trh, zatímco všichni noví účastníci na trhu měli během tohoto období k dispozici pouze 11 % uvedeného množství.
65 Dále, i když noví účastníci mohou získat referenční hodnotu při tříletém stanovení nových referenčních hodnot, nic to nemění na tom, že bez ohledu na tuto možnost rozdílné zacházení přetrvává, jak vyplývá z údajů poskytnutých Komisí a ze simulace provedené Komisí v odpovědi na otázky Tribunálu.
66 Ze všech množství přidělených v roce 2015 (183,1 milionu tun ekvivalentu CO2) bylo totiž přiděleno zavedeným podnikům 162,9 milionu tun ekvivalentu CO2 a novým účastníkům bylo přiděleno 20,1 milionu tun ekvivalentu CO2. Ze všech množství přidělených v roce 2016 (170,3 milionu tun ekvivalentu CO2) bylo přiděleno zavedeným podnikům 151,6 milionu tun ekvivalentu CO2 a novým účastníkům bylo přiděleno 18,7 milionu tun ekvivalentu CO2. Ze všech množství přidělených v roce 2017 (170,3 milionu tun ekvivalentu CO2) bylo přiděleno zavedeným podnikům 151,4 milionu tun ekvivalentu CO2 a novým účastníkům bylo přiděleno 18,9 milionu tun ekvivalentu CO2, kteří ještě neměli referenční hodnotu. Ze všech množství přidělených v roce 2018 (101,5 milionu tun ekvivalentu CO2) bylo 93,5 milionu tun ekvivalentu CO2 přiděleno všem podnikům s referenční hodnotou (z nichž 78,2 milionu tun ekvivalentu CO2 zavedeným podnikům) a 7,9 milionu tun ekvivalentu CO2 bylo přiděleno novým účastníkům na trhu, kteří dosud neměli referenční hodnotu. Konečně ze všech množství přidělených v roce 2019 (100,3 milionu tun ekvivalentu CO2) bylo 91,1 milionu tun ekvivalentu CO2 přiděleno všem podnikům s referenční hodnotou (z nichž 78 milionů tun ekvivalentu CO2 zavedeným podnikům) a 9,1 milionů tun ekvivalentu CO2 bylo přiděleno novým účastníkům na trhu, kteří dosud neměli referenční hodnotu. Kromě toho nezanedbatelná část všech množství, která jsou k dispozici, představující ještě přibližně 30 % pro rok 2030, zůstává v průběhu let vyhrazena pro zavedené podniky.
67 Začtvrté, na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, Rada a Parlament, zavedené podniky a noví účastníci se s ohledem na předmět nařízení č. 517/2014 nacházejí ve srovnatelné situaci.
68 Cílem nařízení č. 517/2014 je totiž zavedení systému kvót pro uvádění HFC na trh.
69 Podle bodu 13 odůvodnění je cílem nařízení č. 517/2014 dlouhodobé snížení emisí HFC postupným snížením množství HFC, jež může být uvedeno na trh.
70 Tento cíl zapadá do unijní politiky, jejímž cílem je omezit globální změnu klimatu na nárůst teploty o 2 °C, a zabránit tak nežádoucím dopadům na klima, jak vyplývá z bodu 1 odůvodnění nařízení č. 517/2014.
71 S ohledem na tyto skutečnosti se zavedené podniky a noví účastníci nacházejí ve srovnatelné situaci.
72 Jak zavedené podniky, tak nové podniky totiž potřebují kvóty pro uvedení HFC na trh.
73 Kromě toho je účinek emisí skleníkových plynů na klima stejný bez ohledu na skutečnost, zda tyto emise vyplývají z uvedení HFC na trh zavedeným podnikem nebo novým účastníkem.
74 Argument Komise vycházející ze skutečnosti, že zavedené podniky se nacházejí v odlišné situaci z důvodu svých investic a svých legitimních očekávání, není relevantní pro přezkum srovnatelnosti situací s ohledem na předmět nařízení č. 517/2014.
75 To platí rovněž pro argument Komise vycházející ze skutečnosti, že s ohledem na cíl spočívající v postupném snižování emisí HFC se noví účastníci na trhu nacházejí v situaci odlišné od situace zavedených podniků, jelikož se u nových účastníků jedná o zahájení nové činnosti a u zavedených podniků o pokračování činnosti již vykonávané v minulosti.
76 Rozdíl v situacích tvrzený Komisí totiž není relevantní pro určení srovnatelnosti uvedených situací. Cílem nařízení č. 517/2014 je zavedení systému kvót na uvádění HFC na trh za účelem dosažení cíle spočívajícího v postupném snižování emisí HFC. Zavedené podniky a noví účastníci se přitom s ohledem na maximální disponibilní množství a jeho postupné snižování nacházejí ve srovnatelné situaci.
77 Je tedy třeba učinit závěr, že zavedené podniky a noví účastníci se pro účely zkoumání pravidel rozdělování kvót s ohledem na zásadu rovného zacházení nacházejí ve srovnatelné situaci, přičemž je s nimi zacházeno odlišně.
78 Naproti tomu, pokud jde konkrétně o malé a střední podniky (MSP) členských států střední Evropy nebo východní Evropy, žalobkyně nepředkládá nic, co by umožňovalo dospět k závěru, že dotčený systém přidělování kvót zavádí ve vztahu k nim nepřímou diskriminaci.
79 Konečně v rozsahu, v němž žalobkyně uplatňuje rozdíl v zacházení nikoliv mezi dvěma, ale třemi kategoriemi hospodářských subjektů, a sice zavedenými podniky, novými účastníky, pro které byla stanovena referenční hodnota pro roky 2018 až 2020, a novými účastníky, kteří dosud nemají referenční hodnotu, je třeba uvést, že zároveň odkazuje na skutečnost, že nařízení č. 517/2014 zavedlo „dva regulační postupy“, a proti sobě staví situaci zavedených podniků a situaci nových účastníků, bez ohledu na to, zda pro ně byla stanovena referenční hodnota či nikoli. Její argumentaci je tedy třeba chápat tak, že se týká pouze údajné diskriminace mezi zavedenými podniky a novými účastníky.
80 S ohledem na předcházející úvahy je třeba konstatovat, že se zavedenými podniky a novými účastníky, bez ohledu na skutečnost, že se nacházejí ve srovnatelných situacích s ohledem na předmět a cíl nařízení č. 517/2014, je zacházeno odlišně.
– K existenci znevýhodnění vyplývajícího z odlišného zacházení se srovnatelnými situacemi
81 Podle judikatury je k tomu, aby bylo možné unijnímu zákonodárci vytýkat, že porušil zásadu rovného zacházení, třeba, aby se srovnatelnými situacemi zacházel odlišně, čímž jsou určité osoby znevýhodněny vůči jiným osobám (viz rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a další, C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 39 a citovaná judikatura).
82 V projednávaném případě Komise nezpochybňuje, že rozdílné zacházení s novými účastníky na trhu ve srovnání se zavedenými podniky způsobuje znevýhodnění nových účastníků. Každopádně stačí pro prokázání existence takových znevýhodnění odkázat na skutečnosti uvedené v bodech 63 až 66 výše.
83 Za těchto podmínek je třeba dospět k závěru, že rozdílné zacházení se zavedenými podniky a novými účastníky způsobuje těmto účastníkům nevýhodu.
– K odůvodnění odlišného zacházení se srovnatelnými situacemi
84 Podle žalobkyně je rozdílné zacházení se zavedenými podniky a novými účastníky svévolné a není nijak odůvodněné. V této souvislosti zejména vytýká zákonodárci, že přijal klíč pro rozdělení kvót, aniž provedl dostatečnou analýzu údajů, nebo že každopádně neuvedl dotčené údaje. V praxi vede zavedený systém k „obrovské disproporci“ v přidělování kvót. Diskriminace je kromě toho zhoršena zvýšením počtu nových účastníků, jelikož zavedené podniky mohou získat značné příjmy z prodeje svých kvót a rovněž získat kvóty z rezervy.
85 Komise, podporovaná Radou a Parlamentem, odůvodnění žalobkyně zpochybňuje.
86 Rozdílné zacházení je odůvodněno, pokud je založeno na objektivním a důvodném kritériu, tj. pokud je v souladu s právně přípustným cílem sledovaným dotčenou právní úpravou, a pokud je tato rozdílnost přiměřená cíli sledovanému dotčeným zacházením (viz rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a další, C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 47 a citovaná judikatura).
87 Vzhledem k tomu, že se v projednávané věci jedná o legislativní akt, je třeba připomenout, že přísluší unijnímu zákonodárci, aby prokázal existenci objektivních kritérií předložených jako odůvodnění a poskytl soudci Unie prvky nezbytné k tomu, aby mohl ověřit existenci uvedených kritérií (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a další, C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 48 a citovaná judikatura).
88 Judikatura přiznává unijnímu zákonodárci v rámci výkonu pravomocí, které mu jsou svěřeny, širokou posuzovací pravomoc, pokud jeho činnost předpokládá volby politické, ekonomické a sociální povahy a pokud má zákonodárce provést komplexní posouzení a hodnocení. Mimoto pokud má unijní zákonodárce restrukturalizovat nebo vytvořit komplexní systém, může postupovat v etapách a zejména na základě získaných zkušeností (viz rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a další, C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 57 a citovaná judikatura).
89 Avšak i když má takovou pravomoc, je unijní zákonodárce povinen založit svůj výběr na objektivních a vhodných kritériích ve vztahu k cíli sledovanému dotčenými právními předpisy, se zohledněním veškerých skutkových okolností a technických a vědeckých údajů, které jsou dostupné v okamžiku přijetí dotčeného aktu (viz rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a další, C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 58 a citovaná judikatura).
90 V tomto ohledu je třeba uvést, že se široká posuzovací pravomoc unijního zákonodárce, s níž se pojí omezený soudní přezkum jejího výkonu, uplatní nejen na povahu a dosah ustanovení, která je třeba přijmout, ale také v určité míře na zjištění základních údajů (viz rozsudek ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 78 a citovaná judikatura).
91 Takový soudní přezkum, byť má omezený rozsah, vyžaduje, aby unijní orgány, tvůrci dotčeného aktu, byly schopny před unijním soudem prokázat, že akt byl přijat v rámci skutečného výkonu jejich posuzovací pravomoci, která předpokládá zohlednění všech relevantních skutečností a okolností situace, kterou měl tento akt upravovat. Z toho vyplývá, že tyto orgány musí být alespoň schopné předložit a vysvětlit jasně a jednoznačně základní údaje, které měly být zohledněny pro účely odůvodnění napadaných opatření obsažených v tomto aktu a na nichž závisel výkon posuzovací pravomoci těchto orgánů (viz rozsudek ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 81 a citovaná judikatura).
92 Konečně při výkonu své posuzovací pravomoci musí unijní zákonodárce vedle hlavního cíle plně zohlednit dotčené zájmy. V rámci posuzování omezení spojených s různými možnými opatřeními je třeba mít za to, že pokud je význam sledovaných cílů způsobilý odůvodnit negativní, a to i značné, hospodářské důsledky pro určité hospodářské subjekty, nemůže mít výkon posuzovací pravomoci unijního zákonodárce zjevně méně přiměřené dopady, nežli jsou dopady jiných opatření, která jsou pro tyto cíle rovněž vhodná (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a další, C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 59 a citovaná judikatura).
93 Pro účely přezkumu odůvodnění rozdílného zacházení konstatovaného v projednávané věci je proto třeba nejprve přezkoumat, zda posouzení unijního zákonodárce spočívá na zohlednění relevantních údajů a zda se rozdílné zacházení mezi zavedenými podniky a novými účastníky zakládá na objektivních a vhodných kritériích ve vztahu k cíli sledovanému dotčenými právními předpisy.
94 V tomto ohledu je třeba uvést, že podle čl. 16 odst. 1 nařízení č. 517/2014 je kritériem, na kterém je založeno rozdílné zacházení, skutečnost, zda podnik poskytl informace podle článku 6 nařízení (ES) č. 842/2006 Evropského parlamentu a Rady ze dne 17. května 2006 o některých fluorovaných skleníkových plynech (Úř. věst. 2006, L 161, s. 1) o uvádění HFC na trh v letech 2009 až 2012. Podle okolností podnik závisí na systému stanoveném v čl. 16 odst. 1 nebo v čl. 16 odst. 2 nařízení č. 517/2014.
95 Skutečnosti, o které se zákonodárce opíral, a úvahy, které jej vedly k učiněným rozhodnutím, vyplývají z historie vzniku nařízení č. 517/2014.
96 Z návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 7. listopadu 2012 o fluorovaných skleníkových plynech [COM/2012/643 final – 2012/0305 (COD), dále jen „návrh nařízení“] totiž vyplývá, že Komise vycházela z pracovního dokumentu ze dne 7. listopadu 2012 vypracovaného jejími službami (Impact Assessment – Review of Regulation [EC] No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases [Posouzení dopadů – Revize nařízení (ES) č. 842/2006] SWD [2012] 364 final, dále jen „posouzení dopadů“), který doprovázel uvedený návrh.
97 Jak je uvedeno v bodě 2 posouzení dopadů a připomenuto v bodě 2 návrhu nařízení, Komise shromáždila velké množství technických informací z velkého počtu specializovaných studií, a zejména z podrobné přípravné studie za účelem přezkumu nařízení č. 842/2006. Odborná skupina složená z 47 členů zastupujících různá průmyslová odvětví, členské státy a nevládní organizace (NGO) byla vyzvána k předložení pokynů a technických informací pro tuto studii. Společné výzkumné středisko rovněž provedlo makroekonomickou analýzu strategických možností.
98 Mimoto z toho vyplývá, že Komise provedla rozsáhlou konzultaci zúčastněných stran, zejména formou veřejné konzultace on-line vedené po dobu tří měsíců, od 26. září do 19. prosince 2011. Z 261 zúčastněných stran, které na tuto konzultaci odpověděly, pochází 164 z organizací, z nichž 75 % bylo spojeno s průmyslem. Kromě toho nejméně 47 zúčastněných stran ze 161 konzultovaných stran reprezentovalo stanoviska MSP.
99 Konečně z toho vyplývá, že Komise dne 13. února 2012 uskutečnila veřejné jednání v Bruselu (Belgie), jehož se zúčastnilo více než 130 účastníků zastupujících průmysl, členské státy, NGO a Parlament. Tato schůzka umožnila těmto účastníkům získat zpětné informace a vyjádřit své názory k různým možnostem.
100 Důvody, které vedly zákonodárce k tomu, že v zásadě přidělil kvóty v závislosti na množství HFC uvedeném na trh v minulosti, vyplývají zejména ze stran 164 až 166 posouzení dopadů.
101 Z toho především vyplývá, že zákonodárce, který zkoumal možnosti prodeje kvót v dražbě nebo bezplatného přidělení, si zvolil druhou možnost.
102 Zákonodárce měl za to, že prodej v dražbě je nepřiměřený vzhledem k velikosti trhu. Dále měl za to, že skutečnost, že relevantní trh je vysoce koncentrovaný, může narušit řádné fungování systému dražeb.
103 Pokud jde dále o rozhodnutí zákonodárce, z posouzení dopadů mimoto vyplývá, že tento zákonodárce, který posuzoval možnosti přidělení kvót na základě žádostí a přidělení kvót v závislosti na historických emisích, se v zásadě rozhodl uplatnit druhou možnost.
104 V tomto ohledu zákonodárce odkázal, jak rovněž vyplývá z posouzení dopadů, na zkušenosti získané v rámci systému kvót zavedeného pro látky poškozující ozonovou vrstvu. Z toho totiž vyplynulo, že několik podniků usilovalo o nadsazení svých potřeb ve svých prohlášeních na úkor těch, které učinily realističtější prohlášení. Bylo tak shledáno, že „obecná praxe nadhodnocování“ může narušit řádné fungování systému přidělování kvót.
105 Pokud jde konečně o klíč rozdělení kvót, z bodu 15 odůvodnění nařízení č. 517/2014 vyplývá, že rozdílné zacházení vyplývá ze zásadního rozhodnutí zákonodárce přidělit kvóty na základě množství HFC uvedeného na trh během referenčního období, a sice od roku 2009 do roku 2012, přičemž novým účastníkům dává k dispozici rezervu ve výši 11 % z celkového množstevního limitu, „aby […] nebyly vyloučeny malé podniky, [které] v daném referenčním období neuvedl[y] na trh 1 tunu nebo více fluorovaných skleníkových plynů“.
106 V tomto ohledu Komise na základě údajů týkajících se období od roku 2007 do roku 2011, které jí byly sděleny podniky činnými na trhu HFC v souladu s nařízením č. 842/2006, dospěla k závěru, jak vyplývá z posouzení dopadů, že s ohledem na vyspělost trhu s velkoobjemovými HFC musí 5 % historické referenční hodnoty stačit k uspokojení potřeb nových účastníků.
107 Klíč pro rozdělení kvót navrhovaný Komisí byl předmětem diskuzí během legislativního procesu. V průběhu legislativního procesu totiž členské státy v Radě diskutovaly o objemu rezervy pro nové účastníky a zkoumaly možnost jejího zvýšení až na 15 až 20 % celkového množství HFC. V této souvislosti se dne 13. září 2013 konalo setkání pracovní skupiny pro životní prostředí s cílem podnítit členské státy, aby se vyjádřily zejména k odpovídající úrovni rezervy pro nové účastníky. Po skončení těchto diskusí byla dosažena dohoda ve prospěch klíče rozdělení kvót stanoveného nařízením č. 517/2014.
108 S ohledem na předcházející úvahy nemohou argumenty žalobkyně obstát.
109 Na prvním místě totiž tvrzení žalobkyně, že zákonodárce měl sledovat systém trhu s povolenkami na emise CO2, což by zabránilo tvrzeným stávajícím odchylkám trhu s HFC, ke kterým nyní podle jejího názoru dochází, není podloženo.
110 Na druhém místě kritika žalobkyně, podle které je klíč rozdělení kvót svévolný a byl stanoven zákonodárcem, bez provedení nezbytných analýz a bez opory v relevantních údajích, není skutkově podložená, jak vyplývá z bodů 105 až 107 výše. Mimoto je třeba konstatovat, že stanovení tohoto rozdělovacího klíče odráží rozhodnutí politické povahy, v projednávaném případě předpoklad podílu kvót nezbytný k umožnění dostatečného přístupu nových účastníků na trh s HFC, ve vztahu k nimž judikatura přiznává zákonodárci širokou posuzovací pravomoc.
111 S ohledem na předcházející úvahy je třeba dospět k závěru, že volba zákonodárce rozlišovat mezi zavedenými podniky a novými účastníky spočívá na zohlednění relevantních údajů a že rozdílné zacházení je založeno na objektivních a vhodných kritériích za účelem zajištění řádného fungování systému přidělování kvót a zajištění dostatečného přístupu na trh pro nové účastníky.
112 Zadruhé je pro účely přezkumu odůvodnění rozdílného zacházení třeba v souladu s judikaturou připomenutou v bodech 86 a 92 výše zkoumat, zda je rozdílné zacházení přiměřené sledovanému cíli, a zda tedy zákonodárce nepřekročil svůj prostor pro uvážení tím, že nezohlednil existující zájmy nebo přijal opatření, která mají zjevně méně odpovídající výsledky než ty, které vyplývají z jiných opatření, která jsou rovněž vhodná k dosažení sledovaných cílů.
113 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že zákonodárce zohlednil zájmy nových účastníků tím, že jim vyhradil rezervu stanovenou pro první tříleté období přidělování kvót na 11 % disponibilního množství HFC.
114 Žalobkyně se však domnívá, že rozdílné zacházení se zavedenými podniky a novými účastníky není přiměřené, jelikož zákonodárce překročil svůj prostor pro uvážení tím, že kumuloval nevýhody pro nové účastníky.
115 Podle žalobkyně jsou totiž noví účastníci znevýhodněni v několika ohledech.
116 Zaprvé počet nových účastníků neustále roste, což má za následek, že dostupné množství pro každého nového účastníka se poměrně snižuje. Naopak množství, která jsou k dispozici zavedeným podnikům, nejsou ovlivněna rostoucím počtem podniků působících na trhu.
117 Zadruhé noví účastníci nemohou předvídat množství, které má být předmětem budoucích přidělování kvót, což činí plánování jejich činností velmi obtížným. Naopak zavedené podniky přesně znají množství HFC, které by mohly uvést na trh až do roku 2030.
118 Zatřetí zavedené podniky získávají značné příjmy z „prodeje“ svých kvót na úkor nových účastníků, což mimoto prokazuje nadměrnost množství přidělených zavedeným podnikům.
119 Začtvrté na rozdíl od bodu 15 odůvodnění nařízení č. 517/2014 si mohou zavedené podniky obstarat kvóty pocházející z rezervy, což zvyšuje diskriminaci nových účastníků.
120 Konečně zapáté je rozdílné zacházení o to závažnější, že noví účastníci nemohou účinně použít kvóty, které jsou jim přiděleny. Dovoz HFC pod celkovou kapacitu kontejneru je totiž prakticky nemožný. Malé množství HFC, které je jim přiděleno, přitom nestačí k dovozu HFC v dostatečném množství k vyplnění kontejneru.
121 Tyto argumenty nemohou uspět.
122 Nejprve je totiž třeba uvést, že podle čl. 16 odst. 3 nařízení č. 517/2014 jsou novým účastníkům na trhu stanoveny referenční hodnoty na základě množství HFC zákonně uvedených na trh Unie během referenčního období.
123 Tyto podniky tak již nejsou omezeny na to, aby jim byly přiděleny kvóty do budoucna na základě žádosti podané podle čl. 16 odst. 2 nařízení č. 517/2014, ale získávají kvóty v závislosti na referenční hodnotě stanovené pro každý z nich. Nepříjemnosti tvrzené žalobkyní jsou tedy pouze přechodné. Kromě toho by samotné žalobkyni mohla být v prováděcím rozhodnutí ze dne 24. října 2017 stanovena referenční hodnota, pokud by HFC uvedla na trh v souladu s kvótami, které jí byly přiděleny na roky 2015 a 2016.
124 Dále je třeba zdůraznit trajektorii vývoje rozdělení kvót. V tomto ohledu z údajů nezpochybněných žalobkyní vyplývajících ze simulace poskytnuté Komisí v odpovědi na otázku Tribunálu vyplývá, že podíl kvót přidělený na základě rezervy se v průběhu let nadále zvyšuje. V roce 2030 tak bude 40 až 55 % všech množství dostupných pro všechny podniky přiděleno z rezervy. Paralelně se podíl množství vyhrazených zavedeným podnikům neustále snižuje z 89 % v roce 2015 na přibližně 33 % v roce 2030.
125 Kromě toho je nesprávné vytknout zákonodárci skutečnost, že systém rozdělení kvót zavedený nařízením č. 517/2014 nedodržuje jeho bod 15 odůvodnění.
126 Je totiž třeba připomenout, že v souladu s bodem 15 odůvodnění nařízení č. 517/2014 musí být 11 % celkového množstevního omezení vyhrazeno „v první řadě“ novým účastníkům. Z přílohy VI bodu 3 tohoto nařízení přitom vyplývá, že žádosti uvedené v prohlášeních zavedených podniků učiněných podle čl. 16 odst. 2 uvedeného nařízení budou v období od roku 2015 do roku 2017 zohledněny až po přidělení povolenek novým účastníkům, což právě znamená, že během prvního tříletého období byla rezerva 11 % plně k dispozici novým účastníkům.
127 Navíc, pokud jde o argument vycházející z příjmů plynoucích z „prodeje“ kvót, je nesporné, že z číselných údajů poskytnutých Komisí v odpovědi na otázku Tribunálu vyplývá, že zavedené podniky každý rok převedly velmi významné procento z kvót, které jim byly přiděleny. Například v roce 2017 bylo 151,4 milionu tun ekvivalentu CO2 HFC přiděleno zavedeným podnikům a tyto podniky převedly 63,1 milionu tun ekvivalentu CO2.
128 Komise však tvrdí, aniž by jí žalobkyně v tomto bodě odporovala, že k velké většině uvedených převodů došlo mezi podniky téže skupiny a že se pouze minimální část těchto převodů týkala nových podniků.
129 Za těchto podmínek nemůže obstát teze žalobkyně, podle které skupina zavedených podniků na rozdíl od skupiny nových účastníků dosáhla značných příjmů z „prodeje“ kvót.
130 Stejně tak nelze přijmout argument vycházející z údajné praktické obtížnosti naplnit kontejnery z důvodu příliš nízkých kvót přidělených novým účastníkům.
131 Na jedné straně je totiž možnost, že přidělená kvóta nebude dostatečně velká k provedení dovozu HFC v množství dostatečném k naplnění kontejneru, jak hypotetická, tak velmi nejistá, přičemž zákonodárci nelze vytýkat, že ji nevzal v úvahu. Na druhé straně a každopádně Komise tvrdí, aniž jí v tomto bodě žalobkyně odporovala, že je možné pro několik podniků s nízkými objemovými kvótami seskupit tyto malé objemy za účelem dosažení minimálního technicky požadovaného objemu pro naplnění kontejneru.
132 Pokud jde konečně o počet nových účastníků, je pravda, že tento počet silně vzrostl, což mělo za následek, že množství HFC dostupná pro každého nového účastníka se poměrně snížila, zatímco množství, která měly k dispozici zavedené podniky, nebyla ovlivněna rostoucím počtem nových účastníků.
133 Nicméně na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, tento účinek neznamená, že zákonodárce překročil svůj široký prostor pro uvážení.
134 V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že v souladu se zásadami připomenutými v bodě 92 výše může význam cíle ochrany životního prostředí a zejména postupného snižování emisí HFC odůvodnit negativní hospodářské důsledky pro určité kategorie podniků.
135 Zadruhé je velikost snížení množství HFC dostupných novým účastníkům v závislosti na jejich počtu zmírněna dvěma skutečnostmi.
136 Jak bylo připomenuto v bodě 57 výše, noví účastníci mohou získat referenční hodnotu, a obdržet tak přidělení povolenek, které již tedy není určováno v závislosti na rostoucím počtu nových účastníků.
137 Dále, jak bylo konstatováno v bodě 124 výše, podíl množství HFC, který má být přidělen z rezervy, a tedy dostupný pro nové účastníky, se v průběhu let nadále zvyšuje, zatímco podíl množství, která mají být přidělena zavedeným podnikům, se neustále snižuje.
138 Zatřetí v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 89 výše musí zákonodárce zohlednit všechny skutkové okolnosti, jakož i technické a vědecké údaje dostupné v okamžiku přijetí dotčeného aktu.
139 Žalobkyně přitom netvrdila, že zákonodárce v okamžiku přijetí nařízení č. 517/2014 věděl nebo měl vědět, že se počet nových účastníků značně zvýší.
140 Začtvrté v rozsahu, v němž je množství HFC dostupné v rezervě omezeno, má zvýšení počtu nových účastníků nutně ten účinek, že se disponibilní množství pro každého nového účastníka snižuje v závislosti na rostoucím počtu nových účastníků.
141 Jak přitom vyplývá z bodu 111 výše, žalobkyni se nepodařilo zpochybnit skutečnost, že systém přidělování povolenek zavedený nařízením č. 517/2014 vyplývá z volby zákonodárce spočívající na objektivních a vhodných kritériích.
142 Dále se žalobkyně kromě nepodloženého tvrzení, že zákonodárce měl zavést systém totožný s trhem s povolenkami na emise CO2, nesnažila prokázat, že zákonodárce měl možnost přijmout méně omezující, ale stejně účinná alternativní opatření, aby prokázala, že překročil svůj široký prostor pro uvážení.
143 Za těchto podmínek je třeba dospět k závěru, že negativní důsledky vyplývající pro nové účastníky ze zvýšení jejich počtu neznamenají, že zákonodárce překročil svůj široký prostor pro uvážení.
144 S ohledem na výše uvedené neumožňuje přezkum jednotlivých argumentů vznesených žalobkyní dospět k závěru, že zákonodárce překročil svůj široký prostor pro uvážení tím, že přijal opatření mající zjevně méně vhodné výsledky, než jsou opatření, která by vyplývala z jiných opatření, která jsou rovněž vhodná k dosažení sledovaných cílů.
145 Za těchto podmínek je třeba dospět k závěru, že rozdílné zacházení se zavedenými podniky oproti novým účastníkům je přiměřené a odůvodněné. V důsledku toho musí být první výtka zamítnuta jako neopodstatněná.
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení povinnosti uvést odůvodnění
146 Druhou výtkou žalobkyně tvrdí, že zákonodárce řádně neodůvodnil pravidla pro přidělování kvót HFC.
147 Tato výtka, která není nijak podložena, nemůže obstát.
148 Podle ustálené judikatury musí být odůvodnění přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musejí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonávat svůj přezkum (viz rozsudek ze dne 12. září 2017, Anagnostakis v. Komise, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, bod 28 a citovaná judikatura).
149 Stejně tak požadavek na uvedení odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech projednávané věci. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (viz rozsudek ze dne 12. září 2017, Anagnostakis v. Komise, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, bod 29 a citovaná judikatura).
150 Z ustálené judikatury mimoto vyplývá, že rozsah povinnosti uvést odůvodnění závisí na povaze dotčeného aktu, a že pokud se jedná o akty s obecnou působností, může se odůvodnění omezit na uvedení celkové situace, která vedla k přijetí aktu, a obecných cílů, kterých chce dosáhnout. V této souvislosti Soudní dvůr již rozhodl, že by bylo přílišné vyžadovat zvláštní odůvodnění pro jednotlivé volby technické povahy, pokud z napadeného aktu vyplývá základní cíl, který orgán sledoval [rozsudek ze dne 30. dubna 2019, Itálie v. Rada (Kvóta pro odlov mečouna obecného), C‑611/17, EU:C:2019:332, bod 42 a citovaná judikatura].
151 Z judikatury dále vyplývá, že prvky obsažené v posouzení dopadů lze zohlednit za účelem posouzení, zda autor aktu splnil svou povinnost uvést odůvodnění (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 4. května 2016, Polsko v. Parlament a Rada, C‑358/14, EU:C:2016:323, body 123 a 124, a ze dne 22. listopadu 2018, Swedish Match, C 151/17, EU:C:2018:938, bod 80).
152 Naopak je třeba připomenout, že pokud mají unijní orgány širokou posuzovací pravomoc a zejména pokud musí činit především politická rozhodnutí a provádět komplexní posouzení, soudní přezkum závěrů, které jsou základem výkonu této pravomoci, musí spočívat v ověření toho, zda nedošlo ke zjevným pochybením (viz rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Puppinck a další v. Komise, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, bod 95 a citovaná judikatura).
153 Ačkoli je tak široká posuzovací pravomoc orgánů předmětem omezeného soudního přezkumu, jehož cílem je ověřit zejména dostatečnost odůvodnění a neexistenci zjevně nesprávného posouzení (rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Puppinck a další v. Komise, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, bod 96), tento omezený přezkum odůvodnění musí být nicméně účinný.
154 Pokud jde v projednávané věci o rozdílné zacházení s hospodářskými subjekty, co se týče přidělování kvót, je třeba uvést, že jak důvody, které vedly zákonodárce k tomu, že stanovil přidělování kvót HFC v závislosti na historických emisích, tak důvody týkající se klíče rozdělení disponibilních množství, vyplývají z bodů 15 a 16 odůvodnění nařízení č. 517/2014 a z posouzení dopadů. Jak je totiž připomenuto v bodech 100 až 107 výše, strany 164 až 166 posouzení dopadů uvádějí důvody, které vedly zákonodárce k tomu, že si zvolil systém založený na přidělování povolenek v závislosti na historických emisích, doplněný přidělováním kvót na žádost novým účastníkům.
155 Posouzení dopadů sice uvádělo, že vzhledem k vyspělosti trhu s velkoobjemovými HFC stačilo vyhradit 5 % disponibilních množství novým účastníkům, zatímco nakonec přijatý klíč rozdělení kvót mezi zavedené podniky a nové účastníky je 89 %, respektive 11 %, a že důvody, které vedly zákonodárce k přijetí tohoto rozdělovacího klíče, nejsou uvedeny v nařízení č. 517/2014.
156 Z judikatury připomenuté v bodě 150 výše však vyplývá, že by bylo přílišné vyžadovat zvláštní odůvodnění pro jednotlivé volby technické povahy, pokud z napadeného aktu vyplývá základní cíl, který orgán sledoval.
157 Konečně je třeba konstatovat, že každopádně a jak prokazuje přezkum první výtky, přijaté odůvodnění umožnilo žalobkyni seznámit se s důvody kritizovaného opatření a Tribunálu provést přezkum.
158 Za těchto podmínek musí být druhá výtka zamítnuta jako neopodstatněná, a v důsledku toho i námitka protiprávnosti vznesená žalobkyní.
159 S ohledem na předcházející úvahy a vzhledem k tomu, že žaloba je založena pouze na uvedené námitce protiprávnosti vznesené na základě článku 277 SFEU proti nařízení č. 517/2014, je třeba žalobu zamítnout.
K nákladům řízení
160 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Podle čl. 138 odst. 1 uvedeného jednacího řádu nesou členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení.
161 Vzhledem k tomu, že žalobkyně neměla ve věci úspěch a Komise požadovala náhradu nákladů, je důvodné jí uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí. Vedlejší účastníci ponesou vlastní náklady.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (první senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
3) Rada Evropské unie a Evropský parlament ponesou vlastní náklady řízení.
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 16. června 2021.
Podpisy