SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (deveti razširjeni senat)
z dne 24. oktobra 2019(*)
„Socialna politika – Socialni dialog na ravni Unije – Sporazum z naslovom ‚Splošni okvir za obveščanje in posvetovanje z uradniki in zaposlenimi osrednjih vladnih organov‘ – Skupna zahteva podpisnic za izvajanje sporazuma na ravni Unije – Zavrnitev Komisije, da predloži predlog sklepa Svetu – Ničnostna tožba – Izpodbojni akt – Dopustnost – Polje proste presoje Komisije – Avtonomija socialnih partnerjev – Načelo subsidiarnosti – Sorazmernost“
V zadevi T‑310/18,
European Federation of Public Service Unions (EPSU) s sedežem v Bruslju (Belgija),
Jan Goudriaan, stanujoč v Bruslju,
ki ju zastopajo R. Arthur, solicitor, R. Palmer in K. Apps, barristers,
tožeči stranki,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo I. Martínez del Peral, M. van Beek in M. Kellerbauer, agenti,
tožena stranka
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti sklepa Komisije z dne 5. marca 2018, s katerim je bilo zavrnjeno, da se Svetu Evropske unije predloži predlog sklepa o izvajanju sporazuma z naslovom „Splošni okvir za obveščanje in posvetovanje z uradniki in zaposlenimi osrednjih vladnih organov“, ki ga je podpisala delegacija sindikata nacionalnih in evropskih uprav (TUNED) in delodajalci evropske javne uprave (EAPE) 21. decembra 2015,
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti razširjeni senat)
ob posvetovanju v sestavi S. Gervasoni, predsednik, L. Madise, R. da Silva Passos, sodniki, K. Kowalik-Bańczyk (poročevalka), sodnica, in C. Mac Eochaidh, sodnik,
sodni tajnik: P. Cullen, administrator,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 23. maja 2019
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Evropska komisija je s posvetovalnim dokumentom C(2015) 2303 final z dne 10. aprila 2015 na podlagi člena 154(2) PDEU pozvala socialne partnerje, naj se opredelijo do morebitne usmeritve ukrepa Evropske unije v zvezi s konsolidacijo direktiv o pravici delavcev do obveščenosti in posvetovanja z njimi. To posvetovanje naj bi se med drugim nanašalo na morebitno razširitev področja uporabe teh direktiv na uradnike in zaposlene v javni upravi držav članic.
2 Socialna partnerja, ki sta člana odbora za socialni dialog osrednjih vladnih organov, in sicer delegacija sindikata nacionalnih in evropskih uprav (TUNED) in delodajalci evropske javne uprave (EAPE), sta 2. junija 2015 na podlagi člena 154(4) PDEU Komisijo obvestila o svoji pripravljenosti za pogajanja in sklenitev sporazuma na podlagi člena 155(1) PDEU.
3 TUNED in EAPE sta 21. decembra 2015 podpisala sporazum z naslovom „Splošni okvir za obveščanje in posvetovanje z uradniki in zaposlenimi osrednjih vladnih organov“ (v nadaljevanju: Sporazum).
4 TUNED in EAPE sta z dopisom z dne 1. februarja 2016 skupaj zaprosila Komisijo, naj predloži predlog za izvajanje Sporazuma na ravni Unije s sklepom Sveta Evropske unije, sprejetim na podlagi člena 155(2) PDEU.
5 Komisija je 5. marca 2018 TUNED in EAPE obvestila, da je sklenila, da Svetu ne bo predložila predloga sklepa o izvajanju Sporazuma na ravni Unije (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
6 Komisija je v izpodbijanem sklepu v bistvu navedla, prvič, da so bili osrednji vladni organi podrejeni vladam držav članic, da so izvajali prerogative javne oblasti in da je bila njihova struktura, organizacija ter delovanje v celoti v pristojnosti držav članic. Drugič, Komisija je poudarila, da so določbe, ki zagotavljajo določeno stopnjo obveščenosti in posvetovanja uradnikov in zaposlenih v teh organih, obstajale že v več državah članicah. Tretjič, Komisija je ugotovila, da je pomen navedenih organov odvisen od stopnje centralizacije ali decentralizacije držav članic, tako da bi se v primeru izvajanja Sporazuma s sklepom Sveta raven varstva uradnikov in zaposlenih v javni upravi znatno razlikovala med državami članicami.
Postopek in predlogi strank
7 Tožeči stranki, in sicer European Federation of Public Service Unions (EPSU), združenje, ki združuje evropske sindikate, ki zastopajo delavce v javnih službah in ki je ustanovilo TUNED skupaj z Evropsko konfederacijo neodvisnih sindikatov (CESI), ter Jan Goudriaan, generalni sekretar EPSU, sta 15. maja 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili to tožbo.
8 Komisija je 26. julija 2018 vložila odgovor na tožbo.
9 Tožeči stranki sta 19. septembra 2018 vložili repliko.
10 Tožeči stranki sta z ločenim aktom, vloženim v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 11. oktobra 2018, vložili prošnjo za zaupno obravnavo – glede javnosti – nekaterih podatkov iz prilog k tožbi.
11 Komisija je 14. novembra 2018 vložila dupliko.
12 Predsednik devetega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 13. decembra 2018, EPSU in Willem Goudriaan/Komisija (T‑310/18, neobjavljen, EU:T:2018:1018), zavrnil predlog za intervencijo v podporo predlogom tožečih strank, ki ga je vložila European Transport Workers’ Federation (ETF).
13 Splošno sodišče je z ukrepom procesnega vodstva, ki je bil sprejet na podlagi člena 89(3)(a) in (b) Poslovnika, postavilo pisna vprašanja strankam, da bi te nanje odgovorile na obravnavi.
14 Stranke so na obravnavi 23. maja 2019 podale ustne navedbe in odgovorile na vprašanja, ki jih je postavilo Splošno sodišče. Predsednik devetega razširjenega senata je po obravnavi odločil, da ne bo končal ustnega dela postopka.
15 Splošno sodišče je z ukrepom procesnega vodstva, sprejetim na podlagi člena 89(3)(b) Poslovnika, tožeči stranki pozvalo, naj pisno podata komentar trditev, ki jih je Komisija navedla na obravnavi. Stranki sta se na ta poziv odzvali v za to določenem roku.
16 Ustni del postopka je bil končan s sklepom predsednika devetega razširjenega senata Splošnega sodišča z dne 24. junija 2019.
17 Tožeči stranki Splošnemu sodišču predlagata, naj:
– izpodbijani sklep razveljavi;
– plačilo stroškov naloži Komisiji.
18 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo v delu, v katerem jo je vložil J. Goudriaan, zavrže kot nedopustno;
– tožbo v celoti zavrne kot neutemeljeno;
– plačilo stroškov naloži tožečima strankama.
Pravo
Dopustnost
Obstoj izpodbojnega akta
19 Najprej je treba opozoriti, da je iz člena 263, prvi odstavek, PDEU razvidno, da sodišče Unije nadzira zakonitost aktov institucij „s pravnim učinkom za tretje osebe“.
20 Iz tega sledi, da se tožba za razglasitev ničnosti lahko vloži zoper vse določbe, ki jih sprejmejo institucije in ki imajo pravne učinke, in sicer ne glede na njihovo naravo ali obliko (sodbi z dne 31. marca 1971, Komisija/Svet, 22/70, EU:C:1971:32, točki 39 in 42, ter z dne 23. aprila 1986, Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, točka 24).
21 V obravnavanem primeru je treba preučiti, prvič, ali bi bilo izpodbijani sklep mogoče opredeliti kot pripravljalni akt, in drugič, ali bi obstoj širokega polja proste presoje Komisije lahko vplival na dopustnost tožbe.
– Morebitna opredelitev kot pripravljalni akt
22 V skladu s sodno prakso so izpodbojni akti načeloma ukrepi, ki dokončno določajo stališče institucije ob koncu upravnega postopka in ki povzročijo zavezujoče pravne učinke, razen vmesnih ukrepov, katerih cilj je priprava končne odločbe in ki nimajo takih učinkov (sodbi z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 10, in z dne 17. julija 2008, Athinaïki Techniki/Komisija, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, točka 42).
23 Drugače je le, če akti ali sklepi, sprejeti v pripravljalnem postopku, prvič, sami dokončno pomenijo konec posebnega postopka, ločenega od glavnega postopka, in drugič, sami ustvarjajo zavezujoče pravne učinke (glej v tem smislu sodbo z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 11).
24 Uporaba pojma predloga jasno kaže na to, da namen vsebine akta ni povzročanje pravnih posledic in da torej ta akt ni izpodbojni akt (glej v tem smislu sodbo z dne 1. decembra 2005, Italija/Komisija, C‑301/03, EU:C:2005:727, točki 22 in 33). Tako je zlasti v primeru predloga, ki ga Komisija predloži v okviru postopka, ki poteka v več fazah, ker je tak predlog vmesni akt, ki nima zavezujočih pravnih učinkov (glej v tem smislu sklep z dne 15. maja 1997, Berthu/Komisija, T‑175/96, EU:T:1997:72, točki 21 in 22).
25 Poleg tega je treba odločbo, če je negativna, presojati glede na naravo zahteve, na katero se nanaša odgovor (sodbi z dne 8. marca 1972, Nordgetreide/Komisija, 42/71, EU:C:1972:16, točka 5, in z dne 24. novembra 1992, Buckl in drugi/Komisija, C‑15/91 in C‑108/91, EU:C:1992:454, točka 22). Iz tega je mogoče sklepati, da je zavrnitev akt, zoper katerega se lahko vloži ničnostna tožba v smislu člena 263 PDEU, če bi se lahko akt, katerega sprejetje institucija zavrača, lahko izpodbijal na podlagi te določbe (glej sodbo z dne 22. oktobra 1996, Salt Union/Komisija, T‑330/94, EU:T:1996:154, točka 32 in navedena sodna praksa).
26 Iz tega izhaja, da ničnostne tožbe, vložene zoper zavrnitev predloga, načeloma niso dopustne, kot so tiste, ki so vložene zoper predlog (glej v tem smislu sklep z dne 13. marca 2007, Arizona Chemical in drugi/Komisija, C‑150/06 P, neobjavljen, EU:C:2007:164, točki 23 in 24).
27 Vendar pa je v nekaterih primerih, kadar besedilo določa predhodni postopek, ki nekaterim osebam omogoča, da od Komisije zahtevajo predložitev predloga akta, zavrnitev Komisije, da predloži tak predlog, akt, ki ga je mogoče izpodbijati. Ta zavrnitev namreč po eni strani pomeni konec predhodnega postopka, ki se je začel na podlagi navedenega besedila, in po drugi strani izključuje uvedbo postopka za sprejetje akta v pravem pomenu. Takšna zavrnitev pomeni dokončno stališče Komisije in ustvarja zavezujoče pravne učinke ter jo je zato mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo (glej v tem smislu sodbi z dne 25. junija 1998, Lilly Industries/Komisija, T‑120/96, EU:T:1998:141, točke 53, 55, 56 in 58, ter z dne 23. aprila 2018, One of Us in drugi/Komisija, T‑561/14, v pritožbenem postopku, EU:T:2018:210, točke 66, 77 in 101).
28 Iz besedila člena 155 PDEU, ki je navedeno v točki 49 spodaj, pa izhaja, da ta določba socialnim partnerjem dovoljuje, da se pogajajo o sporazumu na ravni Unije, nato pa skupaj pozovejo Komisijo, naj predloži predlog za izvedbo tega sporazuma s sklepom Sveta. Glede na to sklep, s katerim Komisija zavrne predložitev predloga na podlagi člena 155(2) PDEU, ni le predhodni akt ali pripravljalni akt, temveč, nasprotno, pomeni dokončno stališče Komisije, katerega posledica je, prvič, da se konča predhodni postopek, ki je določen v korist socialnih partnerjev, in drugič, da se ne uvede postopek sprejetja akta v pravem pomenu besede. Zato ima tak sklep zavezujoče pravne učinke.
29 Zato izpodbijani sklep ni pripravljalni akt.
– Morebiten vpliv obstoja širokega polja proste presoje
30 Res je, da v nekaterih primerih obstoj širokega polja proste presoje povzroči nedopustnost ničnostne tožbe. Tako je v primeru, če je tožba vložena zoper sklep Komisije, da ne uvede postopka za ugotovitev neizpolnitve obveznosti, ker ima Komisija v zvezi s tem pravico, da v celoti odloča po prostem preudarku (sodbi z dne 17. maja 1990, Sonito in drugi/Komisija, C‑87/89, EU:C:1990:213, točka 6, in z dne 20. februarja 1997, Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Komisija, C‑107/95 P, EU:C:1997:71, točke 10, 11 in 19). Tako je tudi, če se ničnostna tožba nanaša na sklep Evropskega parlamenta o nadaljnjih ukrepih v zvezi s peticijo, ki izpolnjuje pogoje iz člena 227 PDEU, ker ima Parlament v zvezi s tem široko diskrecijsko pravico politične narave (sodba z dne 9. decembra 2014, Schönberger/Parlament, C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, točka 24).
31 Vendar so predpostavke, navedene v točki 30 zgoraj, izjemne in zelo posebne.
32 Edina posledica široke diskrecijske pravice, ki je priznana instituciji, je namreč omejiti obseg in intenzivnost nadzora, ki ga izvaja sodišče Unije (glej točko 110 v nadaljevanju).
33 Natančneje, kadar gre za pravico Komisije do pobude pri predlaganju aktov Unije, široko polje proste presoje, ki ga ima ta institucija, ne zadostuje za oviranje dopustnosti ničnostne tožbe. Tako je Sodišče razsodilo, da je sklep Komisije o umiku predloga zakonodajnega akta akt, zoper katerega se lahko vloži ničnostna tožba in je torej lahko predmet sodnega nadzora (glej v tem smislu sodbo z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija, C‑409/13, EU:C:2015:217, točke od 76 do 78). Enako velja za sklep, s katerim Komisija zavrne predložitev predloga pravnega akta na podlagi evropske državljanske pobude (glej v tem smislu sodbo z dne 23. aprila 2018, One of Us in drugi/Komisija, T‑561/14, v pritožbenem postopku, EU:T:2018:210, točke od 88 do 101, 169 in 170).
34 Sklep, s katerim je Komisija zavrnila predložitev predloga za izvedbo sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji, na ravni Unije, pa se navezuje na izvajanje njene pristojnosti za dajanje pobud (glej tudi točko 73 spodaj).
35 Iz tega je mogoče sklepati, da tudi če bi se v fazi preizkusa utemeljenosti tožbe izkazalo, da ima Komisija v obravnavanem primeru široko diskrecijsko pravico, ta okoliščina ne bi preprečevala dopustnosti te tožbe.
36 Izpodbijani sklep je zato izpodbojni akt.
Procesno upravičenje tožečih strank
37 Komisija trdi, da tožba ni dopustna v delu, v katerem jo je vložil J. Goudriaan, saj ta nima procesnega upravičenja.
38 Opozoriti je treba, da če tožbo vloži več tožečih strank, je ta dopustna, če ima ena od teh strank procesno upravičenje. V takem primeru ni treba preizkusiti procesnega upravičenja drugih tožečih strank (glej sodbo z dne 18. oktobra 2018, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava in drugi/Komisija, T‑364/16, EU:T:2018:696, točka 47 in navedena sodna praksa).
39 V obravnavanem primeru pa Komisija ne izpodbija procesnega upravičenja EPSU. V zvezi s tem ni sporno, da je bil naslovnik izpodbijanega sklepa med drugim TUNED, ki nima pravne osebnosti in ni samostojna, saj morajo rezultate socialnega dialoga, pri katerem je udeležena, potrditi organi odločanja EPSU in CESI. V teh okoliščinah je treba ta šteti za naslovnika izpodbijanega sklepa glede predstavniških organizacij delavcev (glej v tem smislu sodbi z dne 19. marca 2010, Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑50/05, EU:T:2010:101, točka 40, in z dne 22. maja 2012, Sviluppo Globale/Komisija, T‑6/10, neobjavljena, EU:T:2012:245, točka 19). Iz tega sledi, da ima EPSU procesno upravičenje na podlagi člena 263, četrti odstavek, prvi del stavka, PDEU.
40 V teh okoliščinah in ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 38 zgoraj, ni treba preučiti ugovora nedopustnosti, ki se nanaša na to, da naj J. Goudriaan ne bi imel procesnega upravičenja.
Dopustnost Priloge C.3
41 Komisija trdi, da Priloga C.3 k repliki, ki vsebuje pravno mnenje profesorja prava, na podlagi načela iura novit curia ni dopustna. Priloge naj bi namreč imele le dokazno in pomožno funkcijo in naj ne bi mogle biti pravna mnenja, ki se nanašajo na razlago prava Unije.
42 V zvezi s tem je treba opozoriti, da načelo iura novit curia ne more pomeniti, da so priloge k tožbi v zvezi z razlago prava Unije načeloma nedopustne (sodba z dne 12. decembra 2018, Servier in drugi/Komisija, T‑691/14, v pritožbenem postopku, EU:T:2018:922, točka 102).
43 Vsebina tožbe se namreč lahko v določenih točkah podpre in dopolni s sklicevanjem na povzetke priloženih listin, če so bistveni elementi pravnega utemeljevanja v sami tožbi (glej sodbo z dne 13. decembra 2006, FNCBV in drugi/Komisija, T‑217/03 in T‑245/03, EU:T:2006:391, točka 79 in navedena sodna praksa).
44 V obravnavanem primeru sta tožeči stranki v tožbi in nato v repliki dovolj razvili svojo tezo o razlagi člena 155(2) PDEU. Zato je namen pravnega mnenja, predloženega v Prilogi C.3 k repliki, le podpreti in dopolniti to trditev. Zato je ta priloga dopustna.
Utemeljenost
45 Tožeči stranki v utemeljitev tožbe navajata dva tožbena razloga, ki se nanašata, prvič, na napačno uporabo prava v zvezi z obsegom pristojnosti Komisije, in drugič, na nezadostno in očitno napačno obrazložitev izpodbijanega sklepa.
Prvi tožbeni razlog: napačna uporaba prava v zvezi z obsegom pristojnosti Komisije
46 Tožeči stranki v bistvu trdita, da je Komisija napačno uporabila pravo, ker je uporabila pristojnost zavrnitve, ki je v okviru člena 155(2) PDEU nima. Trdita, da mora Komisija, razen če ugotovi nezadostno reprezentativnost podpisnikov sporazuma ali nezakonitost določb tega sporazuma, ugoditi skupni zahtevi podpisnikov za izvajanje navedenega sporazuma na ravni Unije in za to predložiti predlog sklepa Svetu. V obravnavanem primeru pa naj bi Komisija zavrnila ugoditev skupni zahtevi podpisnikov sporazuma, pri čemer se je oprla na druge razloge, povezane z neprimernostjo take tožbe.
47 Komisija trditve tožečih strank zavrača. Natančneje, trdi, da lahko sama odloči, ali bo uporabila svojo pristojnost za dajanje pobud, tudi v okviru člena 155(2) PDEU.
48 Člen 155(2) PDEU je treba razlagati ne le ob upoštevanju besedila te določbe, ampak tudi njenega okvira in njenih ciljev (glej v tem smislu sodbi z dne 17. novembra 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, točka 12, in z dne 10. marca 2005, easyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, točka 21).
– Dobesedna razlaga
49 Člen 155 PDEU določa:
„1. Če socialni partnerji tako želijo, lahko dialog med njimi na ravni Unije privede do pogodbenih razmerij, tudi sporazumov.
2. Sporazumi, sklenjeni na ravni Unije, se izvajajo bodisi v skladu s postopki in prakso socialnih partnerjev in držav članic ali v zadevah iz člena 153 [PDEU] na skupno zahtevo podpisnic s sklepom Sveta, sprejetim na predlog Komisije. Obvesti se […] [P]arlament.
[…]“
50 Tako iz člena 155(2), prvi pododstavek, PDEU izhaja, da se sporazum, ki so ga socialni partnerji sklenili na ravni Unije, lahko izvaja na dva različna načina, in sicer bodisi v skladu s postopki in prakso socialnih partnerjev in držav članic bodisi v zadevah iz člena 153 PDEU na ravni Unije, v skladu s posebnim postopkom, ki vodi do sprejetja akta Unije (glej po analogiji sodbo z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet, T‑135/96, EU:T:1998:128, točka 73).
51 Natančneje, kar zadeva postopek, ki omogoča izvajanje sporazuma na ravni Unije, je v členu 155(2), prvi pododstavek, PDEU, navedeno le, da se ta izvaja v obliki sklepa Sveta, sprejetega na podlagi skupne zahteve podpisnic in na predlog Komisije, ter da se obvesti Parlament.
52 Ugotoviti je treba, da člen 155(2) PDEU izrecno ne določa, ali mora Komisija, kadar odloča o skupni zahtevi podpisnic za izvajanje sporazuma na ravni Unije, Svetu predložiti predlog sklepa v tem smislu, ali pa lahko, nasprotno, zavrne predložitev takega predloga Svetu.
53 Vendar tožeči stranki trdita, da izraz „shall be implemented“ in „intervient“, ki je uporabljen v angleški oziroma francoski različici člena 155(2), prvi pododstavek, PDEU, za Komisijo ustvarja obveznost, da ukrepa. Sklicujeta se tudi na zgodovino nastanka te določbe in trdita, da je bil pri pogajanjih o Maastrichtski pogodbi začetni izraz, na podlagi katerega je imela Komisija diskrecijsko pravico, v obeh od teh jezikovnih različic nadomeščen z zavezujočim izrazom, ki izključuje vsakršno diskrecijsko pravico.
54 V zvezi s tem je treba opozoriti na nastanek sedanjega člena 155(2), prvi pododstavek, PDEU, katerega besedilo je bilo dokončno oblikovano v pogajanjih o Maastrichtski pogodbi.
55 Prvič, luksemburško predsedstvo je 18. junija 1991 predstavilo osnutek pogodbe o Uniji (CONF-UP-UEM 2008/91), ki uvaja nov člen, člen 118 B(2) Pogodbe ES. Francoska različica izvirnika te določbe se je glasila: „[Č]e socialni partnerji to želijo, lahko Komisija predloži predloge za prenos sporazumov[, ki jih sklenejo socialni partnerji,] na raven Skupnosti.“
56 Drugič, v okviru ad hoc skupine za socialni dialog so evropsko krovno združenje delodajalcev (UNICE), evropska zveza sindikatov (CES) in evropski center delodajalcev in podjetij (CEEP) po pogajanjih 31. oktobra 1991 podpisali sporazum o predlogih za pripravo nekaterih členov Pogodbe, o katerih potekajo pogajanja (v nadaljevanju sporazum z dne 31. oktobra 1991). Ta sporazum je spreminjal besedilo člena 118 B(2) Pogodbe ES, ki ga je pripravilo luksemburško predsedstvo, in prvič določal dva ločena in alternativna postopka izvajanja sporazumov, ki so jih sklenili socialni partnerji. Za izvajanje teh sporazumov po enem ali drugem od teh postopkov, ki sta navedena v točki 50 zgoraj, sta bila v angleški in francoski različici sporazuma z dne 31. oktobra 1991 uporabljena izraza „[the] agreements […] may be realized“ in „la mise en œuvre des accords […] interviendra“.
57 Tretjič, predlog iz sporazuma z dne 31. oktobra 1991 je bil v bistvu povzet v členu 4 Sporazuma o socialni politiki, sklenjenega med državami članicami Evropske skupnosti, razen Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska (UL 1992, C 191, str. 91, v nadaljevanju: Sporazum o socialni politiki), ki je priložen Protokolu (št. 14) o socialni politiki, ki je priložen Pogodbi ES. Člen 4(2), prvi pododstavek, Sporazuma o socialni politiki je določal, da se izvajanje sporazumov, ki so jih sklenili socialni partnerji, izvede v skladu z enim od dveh postopkov, navedenih v točki 50 zgoraj. Natančneje, angleška in francoska različica tega člena sta vsebovali izraza„[the a]greements […] shall be implemented“ in „la mise en œuvre des accords […] intervient“. Ta izraza sta bila pozneje prevzeta v členu 155(2), prvi pododstavek, PDEU.
58 Očitno je torej, da je bila v besedilu, pripravljenem na začetku pogajanj o Maastrichtski pogodbi, vložitev predloga za izvajanje sporazuma na ravni Unije s strani Komisije očitno neobvezna zaradi uporabe modalnih glagolov„may“ v angleški različici in „pouvoir“ v francoski različici. V različici, ki je bila sprejeta po koncu teh pogajanj, pa sta bila ta glagola zamenjana z izrazom, ki je v nekaterih jezikovnih različicah zavezujoč zaradi uporabe sedanjika v povednem naklonu, zlasti v francoski različici („intervient“), ali prihodnjika v povednem naklonu, zlasti v angleški različici („shall be implemented“).
59 Kot je Komisija pravilno navedla, se je zavezujoč izraz, naveden v točki 58 zgoraj, pojavil med pripravo Sporazuma o socialni politiki, to je v času, ko sta bila v skladu s predlogom, ki so ga v sporazumu z dne 31. oktobra 1991 podali socialni partnerji, postopka izvajanja sporazumov, ki so jih sklenili socialni partnerji, navedeni v točki 50 zgoraj, združena v isti povedi. Ob tej priložnosti se je glagol povedi prenehal nanašati na vložitev predloga izvajanja teh sporazumov na ravni Unije s strani Komisije in se je torej nanašal na izvajanje navedenih sporazumov v skladu z enim ali drugim od postopkov, navedenih v točki 50 zgoraj. V teh okoliščinah je lahko namen zgoraj navedenega zavezujočega izraza izraziti izključnost teh dveh postopkov.
60 V teh okoliščinah samo na podlagi besedila člena 155(2), prvi pododstavek, PDEU ni mogoče sklepati, da bi morala Komisija Svetu predložiti predlog sklepa, kadar prejme skupno zahtevo podpisnic.
61 Poleg tega je treba poudariti, da dobesedna razlaga, ki jo predlagata tožeči stranki, pomeni, da se zavezujoč izraz, naveden v točki 58 zgoraj, nanaša na izvajanje sporazumov, ki so jih sklenili socialni partnerji. Če bi bila ta razlaga sprejeta, bi torej imela dvojno posledico.
62 Prvič, razlaga, ki jo predlagata tožeči stranki, bi pomenila, da bi morala Komisija in Svet, če socialni partnerji vložijo skupno zahtevo za izvajanje sporazuma na ravni Unije, v vseh primerih ugoditi tej zahtevi, prvonavedena s predložitvijo predloga sklepa za izvajanje tega sporazuma Svetu, drugonavedeni pa s sprejetjem tega predloga. Taka razlaga pa bi bila v nasprotju z mnenjem, ki ga upravičeno delijo stranke, da na eni strani Komisija lahko vsaj v nekaterih primerih zavrne predložitev predloga za sprejetje sklepa o izvajanju sporazuma Svetu (glej točko 75 spodaj) in da na drugi strani Svet nikoli ni dolžan sprejeti takšnega predloga Komisije (glej točko 76 spodaj).
63 Drugič, razlaga, ki jo zagovarjata tožeči stranki, bi pomenila, da bi morali socialni partnerji in države članice, kadar socialni partnerji ne vložijo skupne zahteve za izvajanje sporazuma na ravni Unije, ta sporazum izvajati na svoji ravni v skladu s svojimi postopki in v skladu s svojimi praksami. Taka posledica, ki je tožeči stranki sicer ne navajata, pa bi bila v nasprotju z namero enajstih držav članic, ki so podpisnice Sporazuma o socialni politiki. Iz izjave št. 2, priložene k temu sporazumu, namreč izhaja, da se zadevne države članice s sklenitvijo navedenega sporazuma niso nameravale zavezati neposredni uporabi sporazumov, sklenjenih med socialnimi partnerji na ravni Unije, ali k pripravi standardov za prenos navedenih sporazumov.
– Sistematična razlaga
64 Na prvem mestu je treba na splošno opozoriti na vlogo Komisije pri pripravi aktov Unije.
65 V skladu s členom 17(1) PEU Komisija „spodbuja splošni interes Unije in v ta namen sprejema ustrezne pobude“, „skrbi za uporabo Pogodb in ukrepov, ki jih institucije sprejmejo na njuni podlagi“ in „skrbi za uporabo prava Unije pod nadzorom Sodišča Evropske unije“. Člen 17(2) PEU določa, da „če Pogodbi ne določata drugače, se lahko zakonodajni akti Unije sprejemajo le na predlog Komisije“, medtem ko se „drugi akti […] sprejemajo na predlog Komisije, če je to predvideno v Pogodbah“. Poleg tega člen 17(3), tretji pododstavek, PEU določa, da je Komisija „pri izvrševanju svojih obveznosti popolnoma neodvisna“ in da njeni člani „ne smejo zahtevati niti sprejemati navodil od posameznih vlad, institucij, organov, uradov ali agencij“.
66 Zakonodajna pobuda, ki jo ima Komisija na podlagi člena 17(2) PEU glede zakonodajnih aktov ali s posebno določbo Pogodb glede nezakonodajnih aktov, pomeni, da lahko Komisija sklene, da bo ali ne bo podala predloga akta, razen v primeru, v katerem je na podlagi prava Unije zavezana predložiti tak predlog (glej po analogiji sodbi z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija, C‑409/13, EU:C:2015:217, točka 70, in z dne 23. aprila 2018, One of Us in drugi/Komisija, T‑561/14, v pritožbenem postopku, EU:T:2018:210, točka 109).
67 Pristojnost pobude, ki je s Pogodbama podeljena Komisiji, je pojasnjena s funkcijo te institucije na podlagi člena 17(1) PEU, ki je med drugim spodbujati splošni interes Unije in zagotavljati spoštovanje prava Unije, ter neodvisnostjo, ki jo ima na podlagi člena 17(3), tretji pododstavek, PEU, pri izvajanju svojih pristojnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 23. aprila 2018, One of Us in drugi/Komisija, T‑561/14, v pritožbenem postopku, EU:T:2018:210, točka 110).
68 Na drugem mestu je treba pojasniti nekatere značilnosti postopka iz člena 155(2) PDEU.
69 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da člen 155(2) PDEU ne vsebuje nobenega izrecnega sklicevanja na redni zakonodajni postopek ali posebni zakonodajni postopek. Iz tega izhaja, da postopek izvajanja – na ravni Unije – sporazumov, ki so jih sklenili socialni partnerji, ni zakonodajni postopek v smislu člena 289(1) in (2) PDEU ter da ukrepi, sprejeti po tem postopku, niso zakonodajni akti v smislu člena 289(3) PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet, C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631, točke od 60 do 62 in od 65 do 67).
70 Opozoriti je treba tudi, da postopek za sklenitev in izvajanje sporazumov iz člena 155 PDEU na ravni Unije obsega več faz, v katerih se socialnim partnerjem in institucijam ter predvsem Komisiji in Svetu dodelijo ločene in posebne vloge.
71 Najprej, med posvetovanjem, ki ga je začela Komisija in ki ga ureja člen 154(2) in (3) PDEU, socialni partnerji lahko obvestijo Komisijo o svoji pripravljenosti za začetek postopka iz člena 155 PDEU.
72 Dalje, socialni partnerji lahko med fazo pogajanj v pravem pomenu, kot to določa člen 155(1) PDEU, vstopajo v pogodbena razmerja, vključno s sklenitvijo sporazuma.
73 Nazadnje se začne faza izvajanja sporazuma na podlagi enega ali drugega postopka, določenega v členu 155(2) PDEU (glej točko 50 zgoraj). V zvezi s postopkom, ki omogoča izvajanje sporazuma na ravni Unije, je v tej določbi izrecno določeno, da se sklep Sveta sprejme „na predlog Komisije“. Navedena določba tako v okviru nezakonodajnega postopka, ki ga določa, konkretizira pristojnost Komisije za dajanje pobud, navedeno v členu 17(2) PEU.
74 Tako je treba ugotoviti, da čeprav so za pobudo za pogajanja in sklenitev sporazuma izključno pristojni zadevni socialni partnerji, pa ostaja dejstvo, da Svet med izvajanjem sporazuma deluje na predlog Komisije. Socialni partnerji morajo zato, potem ko so sklenili sporazum in skupno zahtevajo njegovo izvajanje na ravni Unije, svojo skupno zahtevo nasloviti na Komisijo. V tem primeru ima ta znova pravico do posredovanja in ponovno pridobi nadzor nad postopkom. Zato mora preučiti, ali mora Svetu predložiti predlog sklepa o izvajanju sporazuma na ravni Unije (glej po analogiji sodbo z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet, T‑135/96, EU:T:1998:128, točke 75, 76, 79 in 84).
75 Splošno sodišče je že razsodilo, da mora biti posredovanje Komisije v skladu z načeli, ki urejajo njeno delovanje na področju socialne politike. Kot so upravičeno navedle tožeči stranki in Komisija, mora zadnjenavedena zlasti zagotoviti reprezentativnost podpisnic sporazuma (glej po analogiji sodbo z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet, T‑135/96, EU:T:1998:128, točki 85 in 88). Stranke se prav tako upravičeno strinjajo o tem, da se Komisija lahko in mora prepričati o zakonitosti določb sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji, preden predlaga njegovo izvajanje s sklepom Sveta.
76 Svet mora preveriti, ali je Komisija izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi Pogodb, zlasti naslova X tretjega dela Pogodbe DEU, ki se nanaša na socialno politiko, sicer obstaja nevarnost, da lahko pride do nepravilnosti, ki bi lahko vplivale na zakonitost akta, ki naj bi ga nazadnje sprejela (glej po analogiji sodbo z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet, T‑135/96, EU:T:1998:128, točka 87). Poleg tega tako tožeči stranki kot Komisija priznavajo, da ima Svet diskrecijsko pravico, da odloči, ali mora sprejeti sklep o izvajanju sporazuma, in da ne more sprejeti takega sklepa, če ni – odvisno od primera – kvalificirane večine ali soglasja.
77 Tožeči stranki kljub temu trdita, da mora Komisija, razen v dveh primerih, navedenih v točki 75 zgoraj, Svetu predložiti predlog sklepa o izvajanju sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji.
78 Vendar pa bi bilo s tako razlago, prvič, ogroženo načelo, izraženo v členu 17(3), tretji pododstavek, PEU, v skladu s katerim Komisija svoja pooblastila izvaja neodvisno in brez kakršnega koli navodila od kogar koli.
79 Drugič, s tako razlago bi bilo Komisiji preprečeno, da bi popolnoma izpolnila svojo vlogo, ki je v skladu s členom 17(1) PEU spodbujanje splošnega interesa Unije in po potrebi dajanje ustreznih pobud za to. Vloga, ki je Komisiji dodeljena s členom 17(1) PEU, namreč pomeni, da preden uporabi svojo pravico do pobude, glede na splošni interes Unije presodi ustreznost predlagane pobude. Zato mora Komisija, kadar odloča o predlogu za izvajanje sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji, na ravni Unije, ne le preveriti strogo zakonitost določb tega sporazuma, ampak tudi presoditi možnost – tudi glede na politične, gospodarske in socialne ugotovitve – morebitnega izvajanja tega sporazuma na ravni Unije.
80 Dodati je treba, da, kot trdi Komisija, funkcija spodbujanja splošnega interesa Unije, ki jo ima ta institucija, ne more biti izpolnjena s strani socialnih partnerjev, ki so podpisniki sporazuma. Navedeni socialni partnerji namreč, tudi če so dovolj reprezentativni in delujejo skupaj, predstavljajo le del številnih interesov, ki jih je treba upoštevati pri oblikovanju socialne politike Unije.
81 Tretjič, z razlago, ki jo predlagata tožeči stranki, bi se spremenilo institucionalno ravnovesje v škodo Komisije in v korist socialnih partnerjev, ker ti ne spadajo med institucije, ki so taksativno naštete v členu 13(1) PEU.
82 Poleg tega, če bi bila razlaga, ki jo zagovarjata tožeči stranki, sprejeta, bi imeli socialni partnerji pooblastilo za uporabo prisile zoper Komisijo, ki ga nimata niti Parlament niti Svet. Opozoriti je namreč treba, da člena 225 in 241 PDEU Parlamentu in Svetu omogočata, da od Komisije zahtevata, da jima predloži kakršen koli ustrezen predlog, pri čemer določata, da Komisiji ni treba predložiti predloga, če navede razloge za svojo zavrnitev.
– Teleološka razlaga
83 Na podlagi člena 151, prvi odstavek, PDEU je socialni dialog eden od ciljev Unije. Člen 152, prvi odstavek, PDEU določa, da Unija „priznava in spodbuja vlogo socialnih partnerjev na ravni Unije ob upoštevanju različnosti nacionalnih sistemov“ in „[p]ospešuje dialog med socialnimi partnerji ob upoštevanju njihove avtonomije“. Člen 154(1) PDEU določa, da je naloga Komisije „spodbujati posvetovanja med socialnimi partnerji na ravni Unije“ in da „sprejme vse ustrezne ukrepe za olajšanje njihovega dialoga, pri čemer partnerjem zagotovi uravnoteženo podporo“.
84 Iz določb, navedenih v točki 83 zgoraj, izhaja, da je namen naslova X tretjega dela Pogodbe DEU med drugim spodbujati vlogo socialnih partnerjev in olajšati dialog med njimi ob spoštovanju njihove avtonomije.
85 Zato ni le določeno – v členu 154(2) in (3) PDEU – da se Komisija posvetuje s socialnimi partnerji, temveč je v členu 155 PDEU tudi pojasnjeno, da se ti lahko pogajajo in sklepajo sporazume, ki se lahko nato izvajajo na podlagi enega ali drugega postopka, navedenega v točki 50 zgoraj.
86 Avtonomija socialnih partnerjev, ki je priznana v členu 152, prvi odstavek, PDEU, pomeni, da se v fazi pogajanj in sklenitve sporazuma, ki je izključna zadeva socialnih partnerjev (glej točko 74 zgoraj), ti lahko prosto dogovarjajo in delujejo, ne da bi prejemali ukaze ali navodila od kogar koli, zlasti pa ne od držav članic ali institucij. Iz tega izhaja, da se morajo institucije in zlasti Komisija, vzdržati vsakršnih ravnanj, katerih namen je neposredno vplivati na potek pogajanj, in naložiti socialnim partnerjem načelo ali vsebino sporazuma.
87 Ko pa so se socialni partnerji svobodno pogajali in sklenili sporazum ter so podpisnice skupno zahtevale izvajanje tega sporazuma na ravni Unije, pa ima Komisija ponovno pravico do posredovanja in ponovno pridobi nadzor nad postopkom (glej točko 74 zgoraj).
88 Tožeči stranki sicer trdita, da čeprav je bila Komisija pooblaščena, da iz razlogov smotrnosti zavrne predložitev predloga sklepa o izvajanju sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji, bi to zadnjenavedene vodilo do pogajanj o vsebini tega sporazuma s Komisijo, da bi se omogočila nadaljnja izvedba tega sporazuma, kar bi zmanjšalo obseg njihove samostojnosti.
89 Poudariti pa je treba, da je člen 155 PDEU omejen na povezovanje socialnih partnerjev s sprejemanjem nekaterih nezakonodajnih aktov, pri čemer pa tem ni dano nobeno pooblastilo za odločanje. Socialni partnerji so namreč pooblaščeni le za sklenitev sporazuma, nato pa lahko od Komisije zahtevajo, naj Svetu predloži predlog za izvajanje tega sporazuma na ravni Unije. Socialnim partnerjem, nasprotno, ni priznano niti pooblastilo, da bi sami sprejemali akte, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke za tretje osebe, niti pooblastilo, da Svetu neposredno predložijo predlog sklepa o izvajanju sporazuma.
90 Zato cilj spodbujanja vloge socialnih partnerjev in dialoga med njimi ob spoštovanju njihove avtonomije ne pomeni, da morata instituciji, in sicer Komisija in nato Svet, ugoditi skupni zahtevi, ki so jo vložile stranke podpisnice sporazuma in katere namen je izvajanje tega sporazuma na ravni Unije.
– Druge trditve tožečih strank
91 Tožeči stranki se v podporo svoji razlagi člena 155(2) PDEU sklicujeta še na več drugih pravil, načel in ciljev Unije.
92 Prvič, tožeči stranki se sklicujeta na načelo, izraženo v členu 13(2) PEU, v skladu s katerim vsaka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama.
93 V zvezi s tem je treba odgovoriti, da se Komisija s tem, da poda presojo možnosti izvajanja sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji, na ravni Unije, omejuje na izvajanje pristojnosti, ki jih ima na podlagi člena 155(2), prvi pododstavek, PDEU v povezavi s členom 17, od (1) do (3), PEU (glej točke 66, 67 in 79 zgoraj).
94 Drugič, tožeči stranki se sklicujeta na načelo demokratičnosti, ki je priznano s členom 10(1) in (2) PEU.
95 V zvezi s tem je treba spomniti, da se načelo demokratičnosti primarno kaže v sodelovanju Parlamenta pri odločanju (glej v tem smislu sodbo z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet, T‑135/96, EU:T:1998:128, točka 88 in navedena sodna praksa). Zato Parlament ne more prisiliti Komisije k uporabi svojih pooblastil za dajanje pobud (glej točko 82 zgoraj). Le podredno, če Parlament ne posreduje, je mogoče spoštovanje načela demokratičnosti alternativno zagotoviti s posredovanjem socialnih partnerjev, če so ti dovolj reprezentativni (glej v tem smislu sodbo z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet, T‑135/96, EU:T:1998:128, točka 89).
96 Poudariti pa je treba, da bi se s tem, da se od Komisije v nekaterih primerih zahteva predlaganje izvajanja sporazuma s sklepom Sveta, sprejetim na podlagi člena 155(2) PDEU, s to razlago, ki jo predlagata tožeči stranki, Komisiji v praksi prepovedovalo, da na podlagi člena 153(2) PDEU predloži predlog z istim predmetom in po potrebi enako vsebino. S to razlago bi se tako sistematično dajala prednost nezakonodajnemu postopku, v okviru katerega je Parlament zgolj obveščen o zakonodajnem postopku, v okviru katerega ima Parlament načeloma pooblastilo za soodločanje.
97 Tretjič, tožeči stranki se opirata na načelo „horizontalne subsidiarnosti“, kar bi pomenilo, da so socialni partnerji v najboljšem položaju za presojo, ali je treba sporazum izvajati na ravni nacionalnih socialnih partnerjev in držav članic ali na ravni Unije.
98 V zvezi s tem je treba poudariti, da, kot je določeno v členu 5(3) PEU, načelo subsidiarnosti ureja izvajanje pristojnosti s strani Unije, ki jih deli z državami članicami. Zato se navedeno načelo razume „navpično“, v smislu, da ureja razmerja med Unijo na eni strani in državami članicami na drugi strani. V nasprotju s tem, kar predlagata tožeči stranki, pa to načelo v pravu Unije ne predstavlja „vodoravne“ dimenzije, saj njegov namen ni urejanje razmerja med Unijo na eni strani in socialnimi partnerji na ravni Unije na drugi strani. Poleg tega se na načelo subsidiarnosti ni mogoče sklicevati za spremembo institucionalnega ravnovesja.
99 Četrtič, tožeči stranki se sklicujeta na pravico do pogajanj in do sklepanja kolektivnih pogodb, ki je določena v členu 28 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, svobodo združevanja, ki je zlasti na sindikalnem področju priznana s členom 12 Listine o temeljnih pravicah, in cilje, ki jim sledi Unija in so navedeni v členu 3(3) PEU in členu 9 PDEU, kot sta „socialno tržno gospodarstvo, usmerjeno v polno zaposlenost in socialni napredek“ in „ustrezn[a] socialn[a] zaščit[a]“.
100 V zvezi s tem je treba opozoriti, da nobena od določb, navedenih v točki 99 zgoraj, ne pomeni, da bi lahko socialni partnerji, podpisniki sporazuma, institucije prisilili k izvajanju takega sporazuma na ravni Unije.
101 Petič, tožeče stranke navajajo stališča, ki naj bi jih Komisija sprejela v več sporočilih in zlasti v obvestilih COM(93) 600 final z dne 14. decembra 1993 o izvajanju Protokola o socialni politiki, COM(1998) 322 final z dne 20. maja 1998, „Prilagajanje in spodbujanje socialnega dialoga na ravni Skupnosti“, in COM(2002) 341 final z dne 26. junija 2002, „Evropski socialni dialog, posodobitev in sprememba“.
102 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da sporočila, navedena v točki 101 zgoraj, niso pravno zavezujoča. Zato se na navedena sporočila ni mogoče uspešno sklicevati, da bi se preprečila razlaga določbe Pogodb, ki izhaja iz besedila, konteksta in ciljev te določbe.
103 Iz vseh teh ugotovitev izhaja, da kadar so se socialni partnerji pogajali in so sklenili sporazum na podlagi člena 155(1) PDEU in če so podpisnice predložile skupno zahtevo za izvajanje tega sporazuma na ravni Unije s sklepom Sveta, sprejetim na podlagi člena 155(2) PDEU, Komisija ni dolžna ugoditi tej zahtevi in mora presoditi, ali je treba Svetu predložiti predlog v tem smislu.
104 Iz tega sledi, da Komisija z zavrnitvijo predložitve predloga sklepa o izvajanju Sporazuma Svetu ni napačno uporabila prava glede obsega svojih pristojnosti.
105 Zato je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: nezadostna in očitno napačna obrazložitev izpodbijanega sklepa
106 Tožeči stranki trdita, da razlogi, zaradi katerih je Komisija zavrnila predložitev predloga sklepa o izvajanju Sporazuma na ravni Unije Svetu, niso zadostni in so očitno napačni. Iz treh razlogov, navedenih v izpodbijanem sklepu, naj namreč take zavrnitve ne bi bilo mogoče utemeljiti.
107 Komisija trditve tožečih strank zavrača.
108 Najprej je treba opozoriti, da mora Komisija pri odločanju o predlogu za izvajanje sporazuma, sklenjenega med socialnimi partnerji, na ravni Unije, upoštevati splošni interes Unije in presoditi, ali je tako izvajanje primerno, vključno s političnimi, ekonomskimi in socialnimi razlogi (glej točko 79 zgoraj).
109 Iz tega sledi, da ima Komisija pri presoji, ali mora Svetu predložiti predlog sklepa o izvajanju sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji, na ravni Unije, široko polje proste presoje (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 23. aprila 2018, One of Us in drugi/Komisija, T‑561/14, v pritožbenem postopku, EU:T:2018:210, točka 169).
110 Iz ustaljene sodne prakse pa izhaja, da je sodni nadzor, kadar ima institucija široko diskrecijsko pravico, načeloma omejen na preverjanje spoštovanja postopkovnih pravil in pravil obrazložitve ter na nadzor vsebinske pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja in neobstoja napačne uporabe prava, očitne napake pri presoji dejstev ali zlorabe pooblastil (glej sodbi z dne 1. julija 2008, Chronopost in La Poste/UFEX in drugi, C‑341/06 P ter C‑342/06 P, EU:C:2008:375, točka 143 in navedena sodna praksa).
111 Ta omejitev obsega nadzora Sodišča Unije je obvezna predvsem takrat, kadar so institucije Unije zadolžene za odločanje med različnimi interesi in za odločanje med možnostmi v okviru političnih izbir iz njihove lastne pristojnosti (glej v tem smislu sodbi z dne 5. oktobra 1994, Nemčija/Svet, C‑280/93, EU:C:1994:367, točka 91, in z dne 14. julija 2005, Rica Foods/Komisija, C‑40/03 P, EU:C:2005:455, točka 55 in navedena sodna praksa).
112 V teh okoliščinah mora biti izpodbijani sklep predmet omejenega nadzora Splošnega sodišča (glej v tem smislu sodbo z dne 23. aprila 2018, One of Us in drugi/Komisija, T‑561/14, v pritožbenem postopku, EU:T:2018:210, točka 170).
113 Posebej je treba obravnavati na eni strani vprašanje spoštovanja obveznosti obrazložitve iz člena 296 PDEU, ki je bistvena postopkovna zahteva, in na drugi strani vprašanje utemeljenosti obrazložitve, ki je del vsebinske zakonitosti spornega akta (glej v tem smislu sodbi z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, točka 67, in z dne 18. junija 2015, Ipatau/Svet, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, točka 37).
– Spoštovanje obveznosti obrazložitve
114 Tožeči stranki v svojih pisnih stališčih navajata „nezadostno obrazložitev“.
115 Ob predpostavki, da želita tožeči stranki tako navesti tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo obveznosti obrazložitve iz člena 296 PDEU, je treba opozoriti, da mora biti obrazložitev, ki se zahteva s to določbo, v skladu z ustaljeno sodno prakso prilagojena naravi zadevnega akta in mora biti v njej jasno in nedvoumno podano razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko zainteresirane stranke seznanijo z razlogi sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor. Zahteva po obrazložitvi se presoja glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino pravnega akta, vrsto navedenih razlogov in zanimanje, ki bi ga o ugotovitvah lahko imel naslovnik ali druge osebe, na katere se pravni akt neposredno in posamično nanaša. Ni potrebno, da so v obrazložitvi navedeni vsi dejanski ali pravno pomembni vidiki, saj se vprašanje, ali obrazložitev izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, ne presoja zgolj na podlagi besedila, temveč tudi glede na njegovo sobesedilo ter celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje (sodbi z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, točka 63, in z dne 1. julija 2008, Chronopost in La Poste/UFEX in drugi, C‑341/06 P in C‑342/06 P, EU:C:2008:375, točka 88).
116 V obravnavanem primeru izpodbijani sklep temelji na treh razlogih, navedenih v točki 6 zgoraj. Ti razlogi se v bistvu nanašajo, prvič, na posebno naravo osrednjih vladnih organov, in zlasti na okoliščino, da izvajajo prerogative javne oblasti, drugič, na obstoj – v nacionalnem pravu številnih držav članic – določb o obveščanju in posvetovanju z uradniki ter uslužbenci teh organov, in tretjič, na obstoj bistvenih razlik med državami članicami glede opredelitve in obsega navedenih organov, tako da bi morebitna odločba Sveta o izvajanju Sporazuma imela bolj ali manj obsežno področje uporabe glede na posamezne države članice.
117 Opozoriti je treba, prvič, da se je Komisija posvetovala s socialnimi partnerji o primernosti ukrepanja Unije glede obveščanja in posvetovanja z uradniki ter zaposlenimi v javni upravi in da so se socialni partnerji prav zaradi tega posvetovanja pogajali in podpisali Sporazum (glej točke od 1 do 3 zgoraj). Drugič, Komisija je potrebovala več kot dve leti za odgovor na zahtevo, ki so jo socialni partnerji vložili na podlagi člena 155(2) PDEU (glej točki 4 in 5 zgoraj). V teh okoliščinah in glede na ravnanje Komisije so lahko naslovniki izpodbijanega sklepa pričakovali, da bo ta institucija sprejela natančnejšo obrazložitev od razmeroma kratke obrazložitve, ki je povzeta v točkah 6 in 116 zgoraj.
118 Vendar tudi če lahko tako ravnanje Komisije preseneča, ostaja dejstvo, da je bilo naslovnikoma izpodbijanega sklepa, in sicer TUNED in EAPE, omogočeno, da se seznanita s tremi utemeljitvami tega sklepa in da lahko Splošno sodišče opravi nadzor. Poleg tega tožeči stranki ne trdita, da nista mogli izpodbijati utemeljenosti razlogov izpodbijanega sklepa zaradi kratkosti ali nejasnosti navedenih razlogov.
119 V teh okoliščinah je mogoče šteti, da izpodbijani sklep izpolnjuje obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU.
– Utemeljenost obrazložitve
120 Tožeči stranki v pisnih stališčih izpodbijata utemeljenost treh razlogov izpodbijanega sklepa, navedenih v točkah 6 in 116 zgoraj.
121 Na prvem mestu tožeči stranki trdita, da trije razlogi iz izpodbijanega sklepa niso tisti, za katere lahko Komisija zavrne ugoditev skupni zahtevi podpisnic sporazuma za izvajanje tega sporazuma na ravni Unije, in sicer, prvič, nereprezentativnost navedenih strank in, drugič, nezakonitost določb tega sporazuma.
122 V zvezi s tem zadostuje poudariti, da iz odgovora na prvi tožbeni razlog izhaja, da lahko Komisija v okviru nezakonodajnega postopka, določenega v členu 155(2) PDEU, zavrne uporabo svoje diskrecijske pravice na podlagi drugih razlogov, kot so tisti, ki so povezani z nereprezentativnostjo podpisnic sporazuma ali z nezakonitostjo določb tega sporazuma.
123 Na drugem mestu tožeči stranki menita, da so trije razlogi izpodbijanega sklepa napačni, neupoštevni in nezadostni za utemeljitev tega sklepa.
124 Tožeči stranki v zvezi s prvim razlogom izpodbijanega sklepa trdita, da je Unija pristojna za varstvo socialnih pravic uradnikov in zaposlenih osrednjih vladnih organov. Poleg tega izvajanje Sporazuma na ravni Unije ne bi povzročilo dvoma o pristojnosti držav članic za določitev strukture, organizacije in delovanja teh organov. Poleg tega bi bilo čedalje manj upravičeno iz pravic socialnega prava Unije izključiti vse uradnike in zaposlene v teh organih, zlasti če njihove naloge niso povezane z nacionalno varnostjo ali izvajanjem prerogativ javne oblasti.
125 V zvezi z drugim razlogom izpodbijanega sklepa tožeči stranki pojasnjujeta, da bi izvajanje Sporazuma na ravni Unije ohranilo korist, saj bi zagotavljalo minimalno raven obveščanja in posvetovanja z uradniki in zaposlenimi osrednjih vladnih organov v vseh državah članicah, zlasti tistih, v katerih ta minimalna raven še ni dosežena.
126 V zvezi s tretjim razlogom izpodbijanega sklepa tožeči stranki menita, da bi izvajanje sporazuma na ravni Unije povzročilo zmanjšanje razlik v ravni zaščite, ki trenutno obstajajo med delavci. S takim izvajanjem bi se namreč položaj uradnikov in zaposlenih osrednjih vladnih organov približal položaju delavcev, ki spadajo na področje direktiv Unije in ki urejajo pravico do obveščanja in posvetovanja.
127 Poleg tega sta tožeči stranki začudeni, da se je Komisija oprla na razloge, ki jih je nujno že zavrnila, ko je leta 2015 začela posvetovanje s socialnimi partnerji.
128 Preučiti je treba očitke tožečih strank, ki so povzeti v točkah od 123 do 127 zgoraj.
129 V zvezi s tem, prvič, tožeči stranki ne dokazujeta, da so dejavniki, ki so bili upoštevani v okviru treh razlogov izpodbijanega sklepa, vsebinsko napačni ali neupoštevni za presojo primernosti izvajanja sporazuma na ravni Unije.
130 Glede prvega razloga izpodbijanega sklepa Komisija namreč ni izpodbijala obstoja pristojnosti Unije za sprejetje aktov v zvezi s socialnimi pravicami uradnikov in zaposlenih osrednjih vladnih organov. Komisija je, nasprotno, navedla posebnosti teh organov. Tožeči stranki pa ne izpodbijata resno teh posebnosti in zlasti dejstva, da nekateri uradniki in nekateri zaposleni navedenih organov izvajajo prerogative javne oblasti. Poleg tega bi lahko izvajanje Sporazuma v nasprotju s trditvami tožečih strank vplivalo na delovanje osrednjih vladnih organov tako, da bi spremenilo odnose med njimi in njihovimi uradniki in zaposlenimi.
131 V zvezi z drugim razlogom izpodbijanega sklepa je Komisija lahko upoštevala raven zaščite, ki je bila v nekaterih državah članicah že zagotovljena, in sicer tudi ob morebitnih pomanjkljivostih v drugih državah članicah. Tožeči stranki pa na obravnavi nista izpodbijali trditve Komisije, da je imelo 22 držav članic že leta 2014 pravila o obveščanju ter posvetovanju z uradniki in uslužbenci osrednjih vladnih organov.
132 V zvezi s tretjim razlogom izpodbijanega sklepa trditev tožečih strank, da naj bi izvajanje Sporazuma na ravni Unije položaj uradnikov in uslužbencev osrednjih vladnih organov približalo položaju delavcev v zasebnem sektorju, ne vpliva na okoliščino, da bi to izvajanje hkrati zelo različno vplivalo na države članice glede na stopnjo njihove centralizacije ali decentralizacije. Vendar pa naj Komisiji nič ne bi prepovedovalo, da upošteva to zadnjenavedeno okoliščino kot nezaželeno posledico izvajanja Sporazuma na ravni Unije.
133 Drugič, opozoriti je treba na široko diskrecijsko pravico, ki jo ima Komisija (glej točko 109 zgoraj), vključno z ugotavljanjem, ali bi bilo treba zapolniti morebitno praznino na področju uporabe direktiv Unije, ki urejajo pravico do obveščenosti in posvetovanja z delavci, in ali bi bilo izvajanje sporazuma primerno sredstvo za odpravo te praznine. Vendar tožeči stranki za izpodbijanje presoje Komisije zgolj navajata obstoj pristojnosti Unije in koristnost izvajanja te pristojnosti v obravnavanem primeru. V teh okoliščinah in ob upoštevanju vseh elementov, ki jih je Komisija upoštevala v okviru treh razlogov izpodbijanega sklepa, ni razvidno, da bi Komisija z zavrnitvijo predložitve predloga sklepa o izvajanju Sporazuma Svetu storila očitno napako pri presoji.
134 Te ugotovitve ni mogoče ovreči z okoliščino, da je Komisija leta 2015 izvedla posvetovanje, ki se je med drugim nanašalo na položaj uradnikov in uslužbencev javnih organov držav članic, glede na področje uporabe direktiv o pravici delavcev do obveščenosti in posvetovanja z njimi. Ob tej priložnosti se je namreč Komisija omejila na to, da je začela razpravo brez poseganja v obliko in vsebino morebitnih ukrepov, ki jih je treba izvesti.
135 Tretjič, tožeči stranki trdita, da v obravnavani zadevi nič ne upravičuje, da je Komisija zavrnila izvajanje Sporazuma na podlagi načel subsidiarnosti in sorazmernosti. Komisiji zlasti očitata, da ni opravila nikakršne preučitve učinka na podlagi navedenih načel.
136 V zvezi s tem je treba poudariti, da iz besedila izpodbijanega sklepa ne izhaja, da je Komisija izpodbijani sklep oprla na razlog, ki se nanaša na to, da sta bili načeli subsidiarnosti in sorazmernosti, kot sta navedeni v členu 5(3) in (4) PEU, pravna ovira za izvajanje Sporazuma na ravni Unije s sklepom Sveta, sprejetim na podlagi člena 155(2) PDEU.
137 Vendar je iz obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da je Komisija menila, da se ji izvajanje Sporazuma na ravni Unije ne zdi ne potrebno ne primerno, zlasti ker so bile države članice pristojne za delovanje osrednjih vladnih organov in ker je večina med njimi že uvedla določbe, ki zagotavljajo neko stopnjo obveščenosti in posvetovanja z uradniki in uslužbenci navedenih organov. Poleg tega je Komisija na sestanku s socialnimi partnerji, ki je potekal 17. januarja 2018, napovedala pomen izpodbijanega sklepa z navedbo, da je „močan na področju subsidiarnosti“ in da je menila, da je bolje, da sporazum izvajajo socialni partnerji na nacionalni ravni. Komisija je tako upoštevala preudarke, povezane s subsidiarnostjo in sorazmernostjo ob presoji ne možnosti ukrepanja Unije, temveč primernosti takšnega ukrepanja. Iz tega izhaja, kot je bilo navedeno v točki 133 zgoraj, da Komisija s tem, da je menila, da ni primerno izvajati Sporazuma na ravni Unije, ni storila očitne napake pri presoji.
138 Nazadnje, glede neobstoja preučitve učinka tožeči stranki ne pojasnjujeta, na podlagi katere določbe bi morala Komisija pred zavrnitvijo uporabe svoje pravice do pobude opraviti tako preučitev.
139 Iz tega izhaja, da tudi če bi bil tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela subsidiarnosti, lahko upošteven v okoliščinah, kot so te v obravnavanem primeru, je treba očitek v zvezi s kršitvijo načel subsidiarnosti in sorazmernosti zavrniti kot neutemeljen.
140 Zato je treba drugi tožbeni razlog zavrniti.
141 Iz vsega navedenega izhaja, da je treba tožbo zavrniti.
Stroški
142 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Vendar lahko Splošno sodišče na podlagi člena 135(1) Poslovnika, če to zahteva pravičnost, odloči, da neuspela stranka poleg svojih stroškov nosi del stroškov druge stranke ali celo da se ji plačilo teh stroškov ne naloži.
143 V obravnavanem primeru tožeči stranki s svojimi predlogi nista uspeli. Poleg tega je Komisija izrecno predlagala, naj se jima naloži plačilo stroškov. Vendar ob upoštevanju okoliščin obravnavane zadeve in zlasti ravnanja Komisije (glej točki 117 in 118 zgoraj), pravičnost v skladu s členom 135(1) Poslovnika zahteva, da vsaka stranka nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti razširjeni senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. European Federation of Public Service Unions (EPSU) in Jan Goudriaan na eni strani ter Evropska komisija na drugi nosijo svoje stroške.
Gervasoni | Madise | da Silva Passos |
Kowalik-Bańczyk | | Mac Eochaidh |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 24. oktobra 2019.
Podpisi
Kazalo