KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
SZPUNAR
ippreżentati fil‑11 ta’ Ġunju 2015 (1)
Kawża C‑552/13
Grupo Hospitalario Quirón SA
vs
Departamento de Sanidad del Gobierno Vasco
u
Instituto de Religiosas Siervas de Jesús de la Caridad
[talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mill-Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n° 6 de Bilbao (Spanja)]
“Talba għal deċiżjoni preliminari – Proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti pubbliċi – Direttiva 2004/18/KE – Artikoli 2 u 23(2) – Prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament tal-operaturi ekonomiċi – Servizzi ta’ kura tas-saħħa – Obbligu li jiġu pprovduti s-servizzi esklużivament fi stabbilimenti li jinsabu fit-territorju ta’ komun speċifiku”
I – Introduzzjoni
1. L-ispeċifikazzjonijiet tekniċi ta’ kuntratt pubbliku relatat mal-provvista ta’ servizzi tas-saħħa jistgħu jirrikjedu li dawn is-servizzi jistgħu jiġu pprovduti biss fi stabbilimenti li jinsabu fit-territorju ta’ komun speċifiku? Rekwiżit bħal dan jista’ jkun iġġustifikat permezz ta’ raġunijiet marbuta mal-aċċess għall-kura tas-saħħa u mal-kwalità ta’ din il-kura?
2. Dawn id-domandi jirriflettu d-dubji li l-Juzgado de lo Contencioso Administrativo n° 6 de Bilbao (tribunal aministrattiv ta’ Bilbao) (Spanja) esprima lill-Qorti tal-Ġustizzja f’kawża li tirrigwarda żewġ sejħiet għal offerti maħruġa mill-awtoritajiet Baski bil-għan li jagħtu kuntratti pubbliċi relatati mal-provvista ta’ servizzi marbuta ma’ interventi kirurġiċi. Dawn il-kuntratti kellhom jippermettu t-tqegħid għad-dispożizzjoni ta’ swali ta’ operazzjoni li jinsabu fi sptarijiet privati, għal interventi mwettqa minn tobba impjegati minn stabbilimenti pubbliċi tas-saħħa, bil-għan li titqassar l-istennija għall-intervent.
II – Il-kuntest ġuridiku
A – Id-dritt tal-Unjoni
3. L-Artikolu 2 tad-Direttiva 2004/18/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tal‑31 ta’ Marzu 2004, fuq kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi] (2), (iktar ’il quddiem id-“Direttiva 2004/18”), intitolat “Prinċipji fuq l-għoti ta’ kuntratti”, jistabbilixxi:
“L-awtoritajiet kuntrattwali se jistmaw l-operaturi ekonomiċi ugwali u bla diskriminazzjoni u se jaġixxu b’mod trasparenti.”
4. L-Artikolu 21 ta’ din l-istess direttiva huwa redatt kif ġej:
“Kuntratti li għandhom bħala l-oġġettiv tagħhom servizzi elenkati fl-Anness II B għandhom ikunu suġġetti biss għall-Artikolu 23 u l-Artikolu 35(4).”
5. Konformement mal-Artikolu 23(2) ta’ din id-direttiva:
“Speċifikazzjonijiet Tekniċi għandhom joffru aċċess ugwali għal dawk li jixħtu l-offerti u ma għandux ikollhom l-effett li joħolqu ostakli mhux ġustifikati għal ftuħ ta’ disposizzjoni pubbliku għal kompetizzjoni.”
6. L-Anness II B tad-Direttiva jsemmi s-“Saħħa u servizzi soċjali” (Kategorija 25).
B – Id-dritt Spanjol
7. L-Artikoli 2 u 23(2) tad-Direttiva 2004/18 ġew trasposti fl-ordinament ġuridiku Spanjol permezz tal-Artikoli 101(2) u 123 tal-Liġi 30/2007, dwar il-kuntratti tas-settur pubbliku (Ley 30/2007 de contratos del sector público), tat‑30 ta’ Ottubru 2007 (3).
III – Il-kawża prinċipali u d-domanda preliminari
8. Il-kawża prinċipali tirrigwarda żewġ proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi li għandhom bħala għan servizzi ta’ sptar relatati ma’ servizzi ta’ kirurġija minuri, ġenerali u diġestiva, ta’ uroloġija, ta’ ġinekoloġija, ta’ trawmatoloġija kif ukoll ta’ kirurġija ortopedika u oftalmoloġika. Dawn il-kuntratti pubbliċi ma jirrigwardawx servizzi tal-kirurgu, li huwa impjegat mis-servizz pubbliku tas-saħħa u li għandu jmur l-isptar privat li jibbenefika mill-kuntratt sabiex iwettaq l-intervent kirurġiku.
9. Fil‑15 ta’ Diċembru 2010, id-Departamento de Sanidad del Gobierno Vasco (dipartiment tas-saħħa tal-Gvern Bask, iktar ’il quddiem id-“Departemento de Sanidad”) approva l-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt tas-sejħa għal offerti Nru 21/2011 fir-rigward tal-ġestjoni tas-servizz pubbliku tal-interventi kirurġiċi għaż-żoni ta’ saħħa ta’ Vizcaya (żona ta’ attività tal-isptarijiet pubbliċi ta’ Basurto u ta’ Galdakao). Il-valur stmat tal-kuntratt kien jammonta għal EUR 5 841 041.84.
10. Fl‑10 ta’ Mejju 2011, id-Departamento de Sanidad approva l-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt tas-sejħa għal offerti Nru 50/2011 dwar il-ġestjoni tas-servizz pubbliku tal-interventi kirurġiċi oftalmoloġiċi. Dan is-servizz jirrigwarda ż-żona ta’ attività tal-isptar pubbliku ta’ Galdakao. Il-valur stmat tal-kuntratt kien jammonta għal EUR 6 273 219.53.
11. L-avviżi ta’ kuntratt korrispondenti għal dawn iż-żewġ sejħiet għal offerti ġew ippubblikati rispettivament fil-Boletín Oficial del País Vasco (ġurnal uffiċjali tal-País Vasco) fil‑31 ta’ Jannar u l‑14 ta’ Ġunju 2011. Il-punt 2(d) ta’ kull wieħed mill-avviżi ta’ kuntratt kien jindika li l-post ta’ eżekuzzjoni tas-servizzi kellu jkun Bilbao.
12. Għaż-żewġ sejħiet għal offerti, il-parti A tal-ispeċifikazzjonijiet tekniċi, intitolata “Struttura, tagħmir u firxa ta’ servizzi taċ-ċentru”, li tirrigwarda r-rekwiżiti minimi, kienet tinkludi l-punt 2 li ġej, intitolat “Lokalizzazzjoni”:
“[f]id-dawl tal-ħtieġa li jiġu pprovduti dawn is-servizzi kemm jista’ jkun viċin il-pazjenti u l-qraba tagħhom, tad-disponibbiltà u tat-tul tal-vjaġġ bit-trasport pubbliku, kif ukoll tal-ħtieġa li jitnaqqas kemm jista’ jkun iċ-ċaqlieq indispensabbli minn post għal ieħor tal-persunal mediku tal-isptarijiet [tas-servizz pubbliku tas-saħħa], iċ-ċentri tas-saħħa proposti għandhom jinsabu fil-komun ta’ Bilbao.”
13. Grupo Hospitalario Quirón SA (iktar ’il quddiem “Grupo Hospitalario Quirón”) huwa proprjetarju ta’ sptar ġenerali li jinsab fil-komun ta’ Erandio. Mid-deċiżjoni ta’ rinviju jirriżulta li l-isptar jissodisfa l-kundizzjonijiet stabbiliti fl-ispeċifikazzjonijiet tekniċi, ħlief fir-rigward tal-fatt li ma jinsabx fit-territorju tal-komun ta’ Bilbao, iżda fuq dak ta’ komun limitrofu.
14. Fit‑13 ta’ Settembru 2011, Grupo Hospitalario Quirón ippreżenta rikors quddiem il-Juzgado de lo Contencioso Administrativo n° 6 de Bilbao kontra d-deċiżjonijiet meħuda mid-Departamento de Sanidad fir-rigward tal-avviżi ta’ kuntratt relatati maż-żewġ sejħiet għal offerti msemmija iktar ’il fuq. Il-parti kkonċernata kienet talbet b’mod partikolari l-annullament tad-deċiżjonijiet ikkontestati u sabiex l-amministrazzjoni inkwistjoni tiġi ordnata tipproċedi għal sejħa għal offerti ġdida li ma tirrikjedix li l-provvisti ta’ servizzi jiġu eżegwiti fit-territorju tal-komun ta’ Bilbao.
15. L-Instituto de Religiosas Siervas de Jesús de la Caridad, li għandu stabbiliment ta’ kura tas-saħħa f’Bilbao, intervjena fil-kawża fil-kapaċità tiegħu ta’ konvenut. Dawn il-kawżi ġew magħquda quddiem il-qorti tar-rinviju.
16. Fit-talba tiegħu, Grupo Hospitalario Quirón isostni li l-obbligu li jiġu pprovduti s-servizzi esklużivament fi stabbilimenti li jinsabu fit-territorju tal-komun ta’ Bilbao huwa kuntrarju għall-prinċipju ta’ ugwaljanza, ta’ libertà ta’ aċċess għas-sejħiet għal offerti u għall-prinċipji ta’ nondiskriminazzjoni u ta’ ugwaljanza fit-trattament bejn il-parteċipanti, kif ukoll ta’ kompetizzjoni libera. Huwa jsostni li, fid-dawl ta’ dan l-obbligu, huwa indispensabbli li wieħed ikollu, f’Bilbao, infrastruttura materjali kumplessa li l-installazzjoni tagħha tirrikjedi ż-żmien u investimenti importanti. Dawn l-investimenti ma għandhom ebda ġustifikazzjoni jekk jitwettqu għas-sempliċi għan li jiġu pprovduti s-servizzi suġġetti għas-sejħa għal offerti. L-uniċi operaturi ekonomiċi li jistgħu jipparteċipaw għas-sejħa għal offerti għaldaqstant huma l-isptarijiet li jinsabu f’Bilbao.
17. Grupo Hospitalario Quirón isostni li anki li kieku kellhom jittieħdu inkunsiderazzjoni d-diffikultajiet ta’ ċaqlieq minn post għal ieħor tal-pazjenti u tal-kirurgi impjegati mill-isptarijiet pubbliċi ta’ Basurto u ta’ Galdakao, l-obbligu msemmi iktar ’il fuq ma huwiex ġustifikat, a fortiori fil-każ tal-parti kkonċernata, li għandha sptar f’komun limitrofu ta’ Bilbao.
18. B’risposta għat-talba, id-Departamento de Sanidad isostni li l-obbligu inkwistjoni ma jillimita d-dritt ta’ ebda operatur ekonomiku milli jipparteċipa fis-sejħa għal offerti, peress li ma huwiex rikjest minnhom li jkollhom installazzjonijiet f’Bilbao, iżda biss li jkunu f’pożizzjoni li jipprovdu servizzi fl-installazzjonijiet li jinsabu f’Bilbao fil-mument tal-konklużjoni tal-kuntratt. Id-Departamento de Sanidad isostni wkoll li l-obbligu li jiġu pprovduti s-servizzi fil-komun ta’ Bilbao huwa ġustifikat mill-inkonvenjenzi eventwali marbuta maċ-ċaqlieq tal-pazjenti minn post għal ieħor. Fil-fatt, in-natura radjali tan-netwerk ta’ trasport pubbliku taż-żona metropolitana ta’ Bilbao tiggarantixxi ċaqlieq sempliċi minn post għal ieħor.
19. Il-qorti tar-rinviju tindika li wieħed ma jistax jeskludi l-fatt li r-rekwiżit inkwistjoni jinvolvi restrizzjoni inammissibbli għall-kompetizzjoni libera fis-settur tal-kuntratti pubbliċi. Hija tosserva li ma jidhirx li dan ir-rekwiżit huwa neċessarju minn perspettiva ta’ prattiċità. L-għoti ta’ kuntratti li jirrigwardaw il-provvista ta’ servizzi ta’ saħħa fi stabbilimenti li jinsabu f’komun differenti minn dawk fejn jirrisjedu l-pazjenti hija prassi komuni tal-awtoritajiet tas-saħħa fi Spanja. Barra minn hekk, huwa possibbli li wieħed jaċċedi għall-isptar tal-Grupo Hospitalario Quirón minn Bilbao billi tintuża l-metro jew il-karozza tal-linja, u l-istess traġitt jeħtieġ medja ta’ erbatax-il minuta jekk jintuża mezz ta’ trasport privat.
20. Skont il-qorti tar-rinviju, għandu jiġi ddeterminat, minn naħa, jekk, f’dan il-każ inkwistjoni, l-obbligu li s-servizz jiġi pprovdut esklużivament fit-territorju tal-komun ta’ Bilbao jistax jiġi ġġustifikat mill-għan tal-kuntratt u, min-naħa l-oħra, jekk dan l-obbligu jikkostitwixxix restrizzjoni inammissibbli għall-kompetizzjoni libera, ġaladarba huwa ma jidhirx li huwa ġustifikat fir-rigward tal-għan intiż li jiżgura l-aċċess tal-pazjenti għas-servizzi kkonċernati. B’mod partikolari, fil-fehma ta’ din il-qorti, ebda raġuni oġġettiva ma tiġġustifika l-esklużjoni tas-sejħiet għal offerti ta’ operatur proprjetarju ta’ sptar f’komun limitrofu, meta ż-żmien tat-traġitt bejn il-post ta’ residenza tal-pazjenti u l-isptar huwa raġonevoli. Il-qorti tar-rinviju tiġbed ukoll l-attenzjoni dwar il-fatt li l-provvista ta’ servizzi ma jirrigwardawx biss lill-pazjenti li jirrisjedu fil-komun ta’ Bilbao. Skont il-qorti tar-rinviju, wieħed ma jistax għaldaqstant jeskludi l-fatt li l-obbligu inkwistjoni previst fl-ispeċifikazzjonijiet tekniċi tas-sejħiet għal offerti jikser l-Artikoli 2 u 23(2) tad-Direttiva 2004/18.
21. Huwa f’dawn iċ-ċirkustanzi li l-Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n° 6 de Bilbao ddeċieda li jissospendi l-proċeduri quddiemu u li jagħmel id-domanda preliminari li ġejja lill-Qorti tal-Ġustizzja:
“Id-dritt tal-Unjoni Ewropea huwa kompatibbli mar-rekwiżit imsemmi fil-kuntratti ta’ ġestjoni ta’ servizzi pubbliċi tas-saħħa, li skontu l-provvista medika li hija s-suġġett tas-sejħa għal offerti għandha biss tiġi pprovduta f’muniċipalità speċifika, li tista’ ma tkunx dik tad-domiċilju tal-pazjenti?”
IV – Il-proċedura quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja
22. It-talba għal deċiżjoni preliminari ġiet ippreżentata quddiem ir-Reġistru tal-Qorti tal-Ġustizzja fil‑25 ta’ Ottubru 2013. Il-Qorti tal-Ġustizzja bagħtet talba għal kjarifiki lill-qorti tar-rinviju, li din tal-aħħar wieġbet fil‑11ta’ April 2014.
23. Osservazzjonijiet bil-miktub ġew ippreżentati mill-konvenuti fil-kawża prinċipali, mill-Gvern Spanjol kif ukoll mill-Kummissjoni Ewropea. Id-Departamento de Sanidad u l-Gvern Spanjol talbu sabiex tinżamm seduta. Grupo Hospitalario Quirón, id-Departamento de Sanidad, il-Gvern Spanjol kif ukoll il-Kummissjoni pparteċipaw fis-seduta li nżammet fl‑20 ta’ April 2015.
V – Analiżi
A – Rimarki preliminari
24. Il-kawża prinċipali tirrigwarda żewġ proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi dwar il-ġestjoni tas-servizz pubbliku ta’ kura tas-saħħa. Mid-deċiżjoni ta’ rinviju jirriżulta li l-kuntratti inkwistjoni għandhom bħala għan servizzi ta’ sptar sabiex jingħata appoġġ għall-interventi kirurġiċi, fil-kuntest ta’ mekkaniżmu partikolari ta’ kooperazzjoni bejn is-servizz pubbliku tas-saħħa u l-isptarijiet privati, bil-għan li jitnaqqsu l-listi ta’ stennija tal-pazjenti tas-settur pubbliku. Dawn il-kuntratti pubbliċi ma jirrigwardawx is-servizzi tal-kirurgu, peress li l-interventi ser jitwettqu minn tobba li huma impjegati minn sptarijiet pubbliċi u li se jmorru l-isptar privat magħżul fil-kuntest tas-sejħa għal offerti.
25. Id-deċiżjoni tar-rinviju ma tindikax b’mod ċar jekk is-sejħiet għal offerti inkwistjoni jirrigwardawx kuntratti pubbliċi għal servizzi jew konċessjonijiet ta’ servizzi, esklużi mill-kamp ta’ applikazzjoni tad-Direttiva 2004/18 (4).
26. Madankollu, mill-ispjegazzjonijiet supplimentari ppreżentati fuq it-talba tal-Qorti tal-Ġustizzja mill-qorti tar-rinviju, kif ukoll mill-kjarifiki pprovduti mill-partijiet waqt is-seduta jirriżulta li l-proċedura fil-kawża prinċipali tirrigwarda kuntratti pubbliċi għal servizzi li jaqgħu taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tal-imsemmija direttiva.
27. Minn dawn l-ispjegazzjonijiet u kjarifiki jirriżulta li l-offerent rebbiegħ huwa remunerat direttament mill-awtorità kontraenti u ma jassumix il-parti essenzjali tar-riskju ekonomiku marbut mal-operat tas-servizzi (5). B’mod iktar partikolari, hekk kif indika d-Departamento de Sanidad waqt is-seduta, is-servizz pubbliku jibqa’ responsabbli għal kull dannu kkawżat lill-pazjenti fl-okkażjoni ta’ intervent. Bl-istess mod, il-Gvern Spanjol jenfasizza fl-osservazzjonijiet bil-miktub tiegħu li, b’mod partikolari fid-dawl tad-dispożizzjonijiet ta’ dritt nazzjonali ċċitati fl-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt, il-kuntratti pubbliċi inkwistjoni għandhom jiġu kkwalifikati bħala kuntratti ta’ servizzi.
28. Għandu jiġi osservat ukoll li l-istima tal-valur ta’ kull wieħed mill-kuntratti jaqbeż b’mod kunsiderevoli l-limiti ffissati fl-Artikolu 7 tad-Direttiva 2004/18.
29. Dawn iċ-ċirkustanzi, li evidentement għandhom jiġu stabbiliti mill-qorti tar-rinviju, jindikaw b’mod ċar li għandha tapplika d-Direttiva 2004/18.
30. Nixtieq nenfasizza, madankollu, li l-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament tal-operaturi ekonomiċi fil-qasam tal-provvista ta’ servizzi, li ser jiġi ttrattat fid-dettall iktar ’il quddiem, japplika wkoll fil-każ tal-għoti ta’ konċessjoni ta’ servizzi.
31. Minkejja li fl-istat attwali tad-dritt tal-Unjoni, il-kuntratti ta’ konċessjoni ta’ servizzi ma jaqgħux taħt id-Direttiva 2004/18, madankollu l-awtoritajiet pubbliċi għandhom l-obbligu – suġġett għall-fatt li l-kuntratt jippreżenta interess transkonfinali ċert – li jikkonformaw ruħhom mad-dispożizzjonijiet fundamentali tat-Trattat FUE u, b’mod partikolari, mal-Artikoli 49 TFUE u 56 TFUE (6). Barra minn hekk, f’din il-kawża, bħalma jenfasizza l-Gvern Spanjol innifsu fl-osservazzjonijiet bil-miktub tiegħu, jidher li huwa probabbli li l-kuntratti pubbliċi jippreżentaw interess transkonfinali minħabba l-importanza tal-valur stmat tagħhom u tas-sitwazzjoniji ġeografika tal-Pajjiż Bask.
32. Is-servizzi pprovduti fil-kuntest tas-sistema ta’ saħħa pubblika, bħal dawk li kienu s-suġġett tas-sejħiet għal offerti inkwistjoni, jaqgħu mingħajr dubju f’dimensjoni soċjali fundamentali.
33. Għandu jitfakkar li kemm mill-Artikolu 168(7) TFUE kif ukoll mill-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja jirriżulta li d-dritt tal-Unjoni ma jippreġudikax il-kompetenza li għandhom l-Istati Membri sabiex jiżviluppaw is-sistemi ta’ saħħa pubblika tagħhom (7).
34. Madankollu, fl-eżerċizzju ta’ din il-kompetenza, l-Istati Membri ma jistgħux jintroduċu jew iżommu fis-seħħ restrizzjonijiet mhux ġustifikati fuq l-eżerċizzju tal-libertajiet fundamentali tas-suq intern. Fl-evalwazzjoni tal-osservanza ta’ din il-projbizzjoni, għandu jittieħed inkunsiderazzjoni l-fatt li s‑saħħa u l-ħajja tal-persuni jokkupaw l-ewwel post fost il-beni u l-interessi protetti mit-Trattat, u li huma l-Istati Membri, li għandhom setgħa diskrezzjonali, li għandhom jiddeċiedu dwar il-livell li bih għandhom l-intenzjoni jiżguraw il-protezzjoni tas-saħħa pubblika kif ukoll dwar il-mod li bih dan il-livell għandu jintlaħaq (8).
35. Barra minn hekk, is-sistemi ta’ saħħa huma organizzati b’mod differenti ħafna f’kull wieħed mill-Istati Membri u d-dimensjoni transkonfinali tas-servizzi pprovduti fil-kuntest ta’ dawn is-sistemi hija limitata.
36. Dawn iċ-ċirkustanzi ttieħdu inkunsiderazzjoni mil-leġiżlatur tal-Unjoni, li ddeċieda li s-“servizzi tas-saħħa” kienu jaqgħu taħt il-kategoriji ta’ servizzi mhux prijoritarji elenkati fl-Anness II B tad-Direttiva 2004/18 (9).
37. Il-leġiżlatur tal-Unjoni telaq mill-preżunzjoni li dawn is-servizzi ma jippreżentawx, a priori, interess transkonfinali u, minħabba f’hekk, ma jaqgħux għalkollox taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tad-Direttiva (10).
38. Konformement mal-Artikolu 21 tad-Direttiva 2004/18, is-servizzi elenkati fl-Anness II B, li minnhom jagħmlu parti s-“[s]aħħa u servizzi soċjali”, huma suġġetti biss għall-Artikoli 23 u 35(4) tad-Direttiva.
39. Madankollu, skont il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja, l-Artikolu 21 tad-Direttiva 2004/18 ma jeskludix l-applikazzjoni tad-dispożizzjonijiet ġenerali u finali tad-Direttiva, u b’mod partikolari tal-Artikolu 2 tiegħu, imsemmi fid-deċiżjoni tar-rinviju (11).
B – Fuq ir-restrizzjoni tal-aċċess tal-operaturi ekonomiċi għall-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi fir-rigward tal-Artikolu 2 u 23(2) tad-Direttiva 2004/18
40. Għandu jiġi osservat li kemm l-Artikolu 2 kif ukoll l-Artikolu 23(2) tad-Direttiva 2004/18 huma l-espressjoni tal-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament tal-operaturi ekonomiċi, li jikkostitwixxi wkoll prinċipju ġenerali li jirriżulta mil-libertajiet fundamentali tas-suq intern iddefiniti b’mod partikolari fl‑Artikoli 49 TFUE u 56 TFUE. Konsegwentement, il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja dwar l-interpretazzjoni tal-libertajiet fundamentali tas-suq intern hija rilevanti għall-finijiet tal-interpretazzjoni tad-dispożizzjonijiet tad-direttiva msemmija iktar ’il fuq.
41. Fil-kuntest tal-eżami ta’ din il-kawża fid-dawl ta’ din il-ġurisprudenza, wieħed għandu madankollu jqis li d-Direttiva 2004/18 twessa’ l-kamp ta’ applikazzjoni tal-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament u ta’ nondiskriminazzjoni tal-operaturi ekonomiċi għas-sitwazzjonijiet interni. Fir-rigward tal-qasam armonizzat mid-dritt tal-Unjoni, l-applikazzjoni ta’ dan il-prinċipju għall-kuntratti pubbliċi li jaqgħu taħt id-Direttiva ma tinvolvix il-ħtieġa li jiġi kkonstatat element transkonfinali.
42. Konformement mar-regola ġenerali msemmija fl-Artikolu 2 tad-Direttiva 2004/18, l-awtoritajiet kontraenti għandhom jittrattaw lill-operaturi ekonomiċi b’mod ugwali, b’mod mhux diskriminatorju u għandhom jaġixxu bi trasparenza. Dawn il-prinċipji huma ta’ importanza kruċjali fir-rigward tal-ispeċifikazzjonijiet tekniċi, fid-dawl tar-riskji ta’ diskriminazzjoni marbuta kemm mal-għażla tagħhom, kif ukoll mal-mod ta’ kif jiġu fformulati (12).
43. Huwa għalhekk li l-Artikolu 23(2) tad-Direttiva 2004/18, li jipprovdi r-regoli ta’ elaborazzjoni tal-ispeċifikazzjonijiet tekniċi u ta’ definizzjoni tar-rekwiżiti li l-awtorità kontraenti tixtieq tinkludi fihom, jgħid li l-ispeċifikazzjonijiet tekniċi għandhom jippermettu l-aċċess ugwali tal-offerenti u ma għandux ikollhom l-effett li joħolqu ostakoli mhux ġustifikati għall-ftuħ tal-kuntratti pubbliċi għall-kompetizzjoni.
44. F’din il-kawża, ma hemm ebda dubju li l-obbligu li wieħed ikollu stabbiliment ta’ kura ta’ saħħa f’Bilbao, li jinsab fl-ispeċifikazzjonijiet tekniċi taż-żewġ sejħiet għal offerti kontenzjużi, jista’ jagħmilha iktar diffiċli għal operaturi eknomiċi potenzjali li ma jkollhomx tali stabbiliment li jkollhom aċċess għall-kuntratti pubbliċi.
45. Nixtieq nenfasizza li dan l-obbligu jillimita l-aċċess għall-kuntratti pubbliċi anki jekk ma huwiex iddefinit bħala kriterju ta’ selezzjoni tal-operaturi ekonomiċi u jekk il-fatt li wieħed ikollu stabbiliment huwa indispensabbli biss fl-istadju tal-eżekuzzjoni tal-kuntratt.
46. Fuq dan il-punt ma naqbilx mal-pożizzjoni tad-Departamento de Sanidad li, billi jinvoka s-sentenza Contse et (13), isostni li l-obbligu li offerent ikollu stabbiliment fil-post tal-provvista tas-servizzi ma jillimitax l-aċċess għall-kuntratti pubbliċi jekk dan l-obbligu jiġi ddefinit bħala kundizzjoni għall-eżekuzzjoni tal-kuntratt.
47. Infakkar li fil-kawża Contse et (14), l-offerenti, sabiex ikunu jistgħu jipparteċipaw f’sejħiet għal offerti għal servizzi tas-saħħa ta’ terapiji respiratorji, kellu jkollhom uffiċċju fi provinċja speċifika. Dan ir-rekwiżit kien jikkostitwixxi kriterju ta’ selezzjoni applikabbli fil-mument tal-preżentazzjoni tal-offerta u probabbilment ma kienx joħloq problema li kieku kellu jiġi sodisfatt biss fl-istadju tal-provvista tas-servizzi.
48. Madankollu, mis-sentenza ċċitata iktar ’il fuq jirriżulta b’mod ċar li l-obbligu li offerent ikollu uffiċċju fi provinċja speċifika ma kienx jeħtieġ investiment kbir u li, min-natura tiegħu, seta’ jiġi sodisfatt faċilment f’kull mument. Dan ma huwiex il-każ hawnhekk, ġaladarba, bħalma tindika l-qorti tar-rinviju, il-ħolqien ta’ infrastruttura ta’ sptar f’Bilbao jirrikjedi ħafna żmien u investimenti importanti, li probabbilment ma jkunux vijabbli fid-dawl tal-firxa limitata tas-servizzi kkonċernati mis-sejħiet għal offerti.
49. Fid-dawl tal-obbligu inkwistjoni fil-kawża prinċipali, l-aċċess għas-sejħiet għal offerti jinvolvi l-impenn tal-operatur ekonomiku li jwettaq l-investimenti neċessarji għall-provvista tas-servizzi fi stabbilimenti li jinsabu fit-territorju tal-komun ta’ Bilbao.
50. Barra minn hekk, ir-rekwiżit marbut mal-ħtieġa li offerent ikollu stabbilimenti fil-komun indikat, minkejja li japplika biss għall-istadju tal-eżekuzzjoni tal-kuntratt, huwa tali li jostakola jew li jagħmel inqas attraenti l-eżerċizzju tal-libertà li jiġu pprovduti servizzi, hekk kif iggarantit mit-Trattat.
51. Fid-dawl tal-iżviluppi preċedenti, ir-rekwiżit inkwistjoni evidentement jillimita l-aċċess tal-operaturi ekonomiċi għall-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi fis-sens tal-Artikoli 2 u 23(2) tad-Direttiva 2004/18.
C – Fuq il-ġustifikazzjoni minħabba raġunijiet ta’ interess ġenerali
52. Sussegwentement għandu jiġi eżaminat jekk dan ir-rekwiżit jistax jiġi ġġustifikat minħabba raġunijiet imperattivi ta’ interess ġenerali u jekk huwiex konformi mal-prinċipju ta’ proporzjonalità.
53. Nixtieq nenfasizza li għalkemm l-obbligu kontenzjuż kien jikkostitwixxi restrizzjoni ġustifikata fir-rigward tal-prinċipji li rriżultaw mill-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja fil-qasam ta’ restrizzjonijiet għall-eżerċizzju tal-libertajiet fundamentali tas-suq intern, jeħtieġ li jiġi stabbilit ukoll jekk huwiex konformi mal-Artikoli 2 u 23(2) tad-Direttiva 2004/18. Fil-fatt, dawn id-dispożizzjonijiet jipprojbixxu l-ħolqien ta’ “ostakli mhux ġustifikati” għall-ftuħ tal-kuntratti pubbliċi għall-kompetizzjoni.
54. Mill-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja jirriżulta li l-kriterji użati fil-kuntest tal-għoti tal-kuntratti pubbliċi għandhom josservaw il-prinċipju ta’ nondiskriminazzjoni hekk kif jirriżulta mid-dispożizzjonijiet tat-Trattat relatati mal-libertà li jiġu pprovduti servizzi. Barra minn hekk, ir-restrizzjonijiet għal dan il-prinċipju jistgħu jiġu ġġustifikati jekk jissodisfaw il-kundizzjonijiet stabbiliti mill-ġurisprudenza fir-rigward ta’ din il-libertà (15).
55. Il-miżuri nazzjonali li jistgħu jostakolaw jew jagħmlu inqas attraenti l-eżerċizzju tal-libertajiet fundamentali għandhom jissodisfaw erba’ kundizzjonijiet sabiex ikunu konformi mal-Artikoli 49 TFUE u 56 TFUE: li japplikaw b’mod mhux diskriminatorju, li jkunu ġustifikati minħabba raġunijiet imperattivi ta’ interess ġenerali, li jkunu tali li jiggarantixxu t-twettiq tal-għan segwit u li ma jmorrux lil hinn minn dak li hu neċessarju sabiex dan l-għan jintlaħaq (16).
56. Il-konvenuti fil-kawża prinċipali u l-Gvern Spanjol jiġġustifikaw l-obbligu kontenzjuż billi jinvokaw il-ħtieġa li tiġi ggarantita l-kwalità u l-affidabbiltà tas-sistema ta’ saħħa pubblika.
57. Il-Gvern Spanjol isostni li l-għan tal-proċeduri inkwistjoni huwa s-sostenn għas-servizzi pubbliċi tas-saħħa fil-qasam tal-interventi kirurġiċi. Peress li dawn huma servizzi essenzjali għall-popolazzjoni, ipprovduti mill-Gvern Bask, ma jidhirx sorprendenti li dan tal-aħħar jiddeċiedi, billi jinvoka raġunijiet ta’ interess ġenerali, li jikkonkludi kuntratt ma’ operatur privat li għandu ċentru ta’ sptar f’Bilbao, fejn tirrisjedi parti importanti mill-popolazzjoni tal-provinċja ta’ Vizcaya. Il-kunsiderazzjonijiet marbuta mal-kwalità u mal-affidabbiltà tas-servizzi ta’ saħħa pprovduti f’isem l-awtoritajiet pubbliċi għandhom ikunu biżżejjed sabiex jiġġustifikaw tali restrizzjoni għal-libertajiet iggarantiti mit-Trattat.
58. Sabiex jiġi ġustifikat l-obbligu kontenzjuż, id-Departamento de Sanidad jinvoka diffikultajiet marbuta maċ-ċaqlieq minn post għal ieħor tal-kirurgi, tal-pazjenti u ta’ qrabathom, u jesponi n-natura radjali tan-netwerk ta’ trasport pubbliku taż-żona metropolitana ta’ Bilbao kif ukoll l-eżistenza ta’ konnessjonijiet ta’ trasport diretti bejn din il-belt u lokalitajiet oħra tal-provinċja. Huwa jsostni wkoll li l-għażla tal-aħjar sitwazzjoni ġeografika għal stabbiliment mediku fir-rigward tal-pazjenti hija responsabbiltà tas-servizz pubbliku tas-saħħa.
59. Barra minn hekk, id-Departamento de Sanidad jinvoka d-diviżjoni territorjali stabbilita fil-qasam tal-provvista ta’ servizzi pubbliċi tas-saħħa. Din id-diviżjoni għandha tinżamm inkluż meta s-sistema ta’ saħħa pubblika tirċievi s-sostenn ta’ stabbilimenti mediċi privati magħżula fil-kuntest ta’ sejħa għal offerti. Fil-każ tal-ispeċifikazzjonijiet tekniċi ta’ tali sejħiet għal offerti, il-fatt li s-servizzi għandhom jiġu pprovduti f’żona ta’ servizzi tas-saħħa speċifika jikkostitwixxi rekwiżit essenzjali marbut mal-provvista ta’ servizzi intiżi li jkunu ta’ sostenn għas-servizzi pubbliċi. Id-Departamento de Sanidad jenfasizza li l-isptar li jappartjeni lil Grupo Hospitalario Quirón jinsab f’Erandio u għaldaqstant jinsab f’komun li jaqa’ taħt żona ta’ servizzi tas-saħħa differenti minn dik tal-isptarijiet ta’ Basurto u ta’ Galdakao. Il-komun ta’ Erandio jinsab fiż-żona ta’ attività tal-isptar pubbliku ta’ Cruces, li ma tissemmiex fis-sejħiet għal offerti li huma s-suġġett tal-kawża prinċipali.
60. Inqis li dawn l-argumenti ma humiex konvinċenti.
61. Fir-rigward tal-argument tad-Departamento de Sanidad ibbażat fuq id-diviżjoni territorjali tas-servizz pubbliku tas-saħħa, għandu jitfakkar li, skont ġurisprudenza stabbilita tal-Qorti tal-Ġustizzja, l-Istati Membri ma jistgħux jinvokaw kunsiderazzjonijiet ta’ natura amministrattiva biex jiġġustifikaw restrizzjonijiet għal-libertajiet fundamentali (17).
62. F’din il-kawża, ir-riferiment għad-diviżjoni territorjali tas-servizz pubbliku tas-saħħa stabbilit mill-amministrazzjoni għaldaqstant ma jikkostitwixxix argument li jiġġustifika r-restrizzjoni marbuta mal-post tal-provvista tas-servizzi li huma s-suġġett tas-sejħiet għal offerti. Ġustifikazzjoni bħal din għandha tkun ibbażata fuq l-indikazzjoni ta’ diffikultajiet prattiċi reali li jirrikjedu li s-servizz jiġi pprovdut fi stabbilimenti ta’ kura tas-saħħa li jinsabu f’Bilbao.
63. Bl-istess mod, l-argument tad-Departamento de Sanidad li, kieku s-sejħiet għal offerti kellhom ikunu estiżi għall-istabbilimenti li jinsabu f’komuni oħra, il-konklużjoni ta’ kuntratti ma’ operaturi privati tista’ ssir mingħajr skop, billi l-interventi inkwistjoni jistgħu jsiru fi sptar pubbliku li jaqa’ taħt żona oħra ta’ servizzi tas-saħħa, mhux imsemmija fis-sejħa għal offerti kontenzjuża, pereżempju fl-isptar ta’ Cruces, lanqas ma jikkonvinċini.
64. Id-dritt tal-Unjoni ma jipprekludix il-fatt li d-Departamento de Sanidad jirrikorri għal sptar pubbliku li jinsab f’komun ieħor tal-provinċja. Awtorità pubblika tista’ twettaq il-kompiti tagħha ta’ interess pubbliku bil-mezzi tagħha stess, mingħajr ma jkollha obbligu titlob l-għajnuna lil entitajiet esterni, u hija tista’ tagħmel dan b’kollaborazzjoni ma’ awtoritajiet pubbliċi oħra (18).
65. Madankollu, peress li din l-awtorità qieset li kien meħtieġ li jiġi konkluż kuntratt ma’ operatur privat fil-kuntest ta’ sejħa għal offerti, hija ma tistax teskludi offerent billi tibbaża ruħha biss fuq id-diviżjoni territorjali amministrattiva tal-attività tal-isptarijiet pubbliċi.
66. Barra minn hekk, fir-rigward tal-kunsiderazzjonijiet marbuta mal-kwalità u mal-affidabbiltà tas-sistema ta’ saħħa pubblika, invokati mill-Gvern Spanjol, għandu jiġi rikonoxxut li mingħajr dubju dawn jikkostitwixxu raġuni li tiġġustifika restrizzjoni għal-libertà li jiġu pprovduti servizzi.
67. Skont ġurisprudenza stabbilita tal-Qorti tal-Ġustizzja, l-għan taż-żamma ta’ servizz mediku u ta’ sptar ekwilibrat, aċċessibbli għal kulħadd u ta’ kwalità jista’ jirriżulta mid-derogi previsti fl-Artikolu 52 TFUE, sa fejn huwa jikkontribwixxi għat-twettiq ta’ livell għoli ta’ protezzjoni tas-saħħa (19).
68. Il-lokalizzazzjoni ta’ stabbiliment ta’ kura tas-saħħa skont il-post ta’ residenza tal-pazjent tikkostitwixxi mingħajr dubju element importanti tal-provvista ta’ servizzi tas-saħħa. Il-ħtieġa li persuna tiċċaqlaq minn post għal ieħor tagħti lok għal spejjeż addizzjonali (inkluż, fil-każ ta’ urġenza, għal riskju għas-saħħa tal-pazjent), għal diffikultajiet għal qrabatu u, f’din il-kawża, għal inkonvenjenti marbuta mal-ħtieġa għall-persunal mediku impjegat mill-isptarijiet pubbliċi li jmur fl-isptar privat fejn għandu jseħħ l-intervent.
69. Fil-fehma tiegħi, ma hemmx dubju li dawn iċ-ċirkustanzi huma tali li jiġġustifikaw limitazzjoni taż-żona ġeografika li fiha għandhom jiġu pprovduti s-servizzi tas-saħħa li huma s-suġġett tas-sejħiet għal offerti.
70. Madankollu, ir-restrizzjoni li tirrigwarda l-post ta’ provvista tas-servizzi għandha tkun konformi mal-prinċipju ta’ proporzjonalità u, għaldaqstant, għandha tkun tista’ tiggarantixxi t-twettiq tal-għan segwit u ma għandhiex tmur lil hinn minn dak li hu neċessarju biex tikseb dan l-għan (20).
71. Sabiex ir-restrizzjoni marbuta mal-lokalizzazzjoni tal-istabbilimenti tkun tali li tiggarantixxi t-twettiq tal-għan tal-aċċessibbiltà u tal-kwalità tal-kura tas-saħħa, hija ma għandhiex tkun ibbażata biss fuq id-diviżjoni territorjali amministrattiva. Fil-fatt, ta’ spiss din id-diviżjoni ma tiħux inkunsiderazzjoni l-ispeċifiċità li tirriżulta mil-lokalizzazzjoni tal-istabbilimenti ta’ kura tas-saħħa u mill-post ta’ residenza tal-pazjenti.
72. Sabiex jiġi ddeterminat il-post ta’ provvista tas-servizzi, għandu jittieħed oġġettivament inkunsiderazzjoni l-inkonvenjent marbut mad-distanza li tissepara l-istabbilimenti ta’ kura tas-saħħa mal-post ta’ residenza tal-pazjenti.
73. Għandu jiġi kkonstatat ukoll li d-distanza li wieħed għandu jkopri biex imur fi stabbiliment ta’ kura tas-saħħa jista’ jkollha importanza varjabbli skont it-tip ta’ servizzi pprovduti. Din id-distanza evidentement għandha importanza fundamentali fil-każ ta’ interventi urġenti. Min-naħa l-oħra, fil-każ tal-interventi ppjanifikati, id-diffikultajiet prattiċi marbuta maż-żmien tat-traġitt ma jikkostitwixxux kundizzjoni daqstant importanti tal-provvista tas-servizzi tas-saħħa.
74. Fil-fehma tiegħi, ir-rekwiżit inkwistjoni huwa sproporzjonat, peress li jipprovdi għall-provvista ta’ servizzi fil-limiti tal-komun ta’ Bilbao hekk kif inhuma ffissati għal finijiet amministrattivi. Dan ir-rekwiżit ma huwa bbażat fuq ebda evalwazzjoni oġġettiva tad-diffikultajiet ta’ ċaqlieq lejn l-istabbiliment ta’ kura u lanqas ma jieħu inkunsiderazzjoni n-natura tas-servizzi tas-saħħa pprovduti li huma s-suġġett tas-sejħiet għal offerti.
75. In-natura sproporzjonata tar-rekwiżit inkwistjoni hija wkoll żvelata bil-fatt li l-pazjenti kkonċernati – hekk kif tenfasizza l-qorti tar-rinviju – ma jirrisjedux esklużivament fit-territorju tal-komun ta’ Bilbao, iżda wkoll f’dak tal-komuni limitrofi u li, fil-każ ta’ wieħed mill-kuntratti pubbliċi, l-isptar pubbliku li jibbenefika mis-sostenn tal-istabbilimenti privati huwa l-isptar ta’ Galdakao, li jinsab barra mill-komun ta’ Bilbao.
76. Id-Departamento de Sanidad u l-Gvern Spanjol isostnu li l-għażla ta’ Bilbao bħala post ta’ provvista tas-servizzi hija bbażata fuq il-premessa li din il-belt tikkostitwixxi intersezzjoni ta’ trasport pubbliku li jippermetti li persuna tmur faċilment lejn Bilbao minn lokalitajiet oħra tal-provinċja.
77. Fil-fehma tiegħi, dan l-argument ma jippermettix, waħdu, li tiġi stabbilita l-proporzjonalità tar-rekwiżit inkwistjoni fil-kawża prinċipali.
78. Minn naħa, wieħed ma jistax jeskludi li traġitt miċ-ċentru urban ta’ Bilbao lejn sptar privat li jinsab fil-limiti tal-belt joħloq diffikultajiet simili għal dawk li jikkaratterizzaw it-traġitt lejn sptar li jinsab f’komun limitrofu.
79. Min-naħa l-oħra, mid-deċiżjoni tar-rinviju jirriżulta li ż-żmien neċessarju sabiex iseħħ it-traġett miċ-ċentru urban ta’ Bilbao lejn l-isptar li jappartjeni lir-rikorrenti, li jinsab f’komun limitrofu, ma jikkawżax diffikultajiet kbar. Mit-tweġibiet ipprovduti mill-partijiet waqt is-seduta jirriżulta wkoll li l-kuntratti pubbliċi inkwistjoni għandhom bħala għan servizzi tas-saħħa marbuta ma’ interventi ppjanifikati.
80. Barra minn hekk, il-qorti tar-rinviju tindika li l-kuntratti pubbliċi relatati mal-provvista ta’ servizzi tas-saħħa mogħtija fil-passat mid-Departamento de Sanidad ma kinux jipprevedu tali rekwiżit ta’ lokalizzazzjoni tal-istabbilimenti u li r-rappreżentant legali tal-awtorità kontraenti ta opinjoni li tirrikkomanda t-tneħħija ta’ dan ir-rekwiżit minħabba li diffiċilment ikun kompatibbli mal-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament tal-operaturi ekonomiċi.
81. Għandu jitfakkar li hija l-qorti tar-rinviju li għandha tistabbilixxi l-fatti u tislet konklużjonijiet minnhom fir-rigward tal-proporzjonalità tar-restrizzjoni.
82. Madankollu, il-fatti deskritti fid-deċiżjoni tar-rinviju jindikaw li t-traġitt sal-isptar li jinsab fil-komun ta’ Erandio ma joħloqx diffikultajiet eċċessivi lill-pazjenti u lill-persunal mediku. Dawn il-fatti għaldaqstant iwasslu għall-konklużjoni li r-rekwiżit inkwistjoni huwa sproporzjonat.
83. Hekk kif tenfasizza l-Kummissjoni ġustament fl-osservazzjonijiet bil-miktub tagħha, għandha tiġi eżaminata wkoll l-eżistenza ta’ miżuri inqas restrittivi tal-libertà li jiġu pprovduti servizzi li jippermettu li jintlaħaq l-għan mixtieq.
84. F’dan il-każ, wieħed ma jistax jeskludi li l-interess ġenerali, invokat mid-Departamento de Sanidad u mill-Gvern Spanjol, jista’ jiġi ggarantit permezz ta’ miżuri inqas restrittivi, bħal pereżempju li jiġi rikjest li l-provvista ta’ servizzi sseħħ fl-istabbilimenti ta’ kura ta’ saħħa li fir-rigward tagħhom l-aċċess mit-trasporti pubbliċi ma jippreżentax diffikultajiet eċċessivi għall-pazjenti u l-persunal mediku. Speċifikazzjonijiet tekniċi ddefiniti b’dan il-mod jistgħu wkoll jipprovdu żmien ta’ traġitt indikattiv miċ-ċentru urban ta’ Bilbao meqjus bħala raġonevoli għall-awtorità kontraenti.
VI – Konklużjoni
85. Fid-dawl tal-iżviluppi preċedenti, nipproponi lill-Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi kif ġej għad-domanda magħmula mill-Juzgado de lo Contencioso Administrativo n° 6 de Bilbao (Spanja):
L-Artikoli 2 u 23(2) tad-Direttiva 2004/18/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tal‑31 ta’ Marzu 2004, fuq kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi], jipprekludu li l-ispeċifikazzjonijiet tekniċi relatati ma’ kuntratt pubbliku dwar il-provvista ta’ servizzi ta’ kura tas-saħħa jipprovdu r-rekwiżit li dawn is-servizzi għandhom jiġu pprovduti biss fi stabbilimenti ta’ kura tas-saħħa li jinsabu fit-territorju ta’ komun speċifiku, meta dan ir-rekwiżit ma jkunx fondat fuq evalwazzjoni oġġettiva tad-diffikultajiet marbuta maċ-ċaqlieq tal-pazjenti minn post għal ieħor, fid-dawl tan-natura tas-servizzi tas-saħħa li huma s-suġġett tal kuntratt pubbliku.