Věc T‑364/20
Dánské království
v.
Evropská komise
Rozsudek Tribunálu (pátého rozšířeného senátu) ze dne 28. února 2024
„Státní podpory – Veřejné financování pevného železničního a silničního spojení přes úžinu Fehmarn – Podpora poskytnutá Dánskem společnosti Femern – Rozhodnutí, kterým se podpora prohlašuje za slučitelnou s vnitřním trhem – Žaloba na neplatnost – Oddělitelnost – Přípustnost – Pojem ‚podnik‘ – Pojem ‚hospodářská činnost‘ – Činnosti výstavby a provozu pevného železničního a silničního spojení – Ovlivnění obchodu mezi členskými státy a narušení hospodářské soutěže“
1. Žaloba na neplatnost – Předmět – Částečné zrušení – Podmínka – Oddělitelná povaha napadených ustanovení – Rozhodnutí Komise, kterým se kvalifikuje opatření jako státní podpora a prohlašuje za slučitelnou s vnitřním trhem – Oddělitelnost kvalifikace opatření jako státní podpory
(Článek 263 SFEU)
(viz body 34–37)
2. Hospodářská soutěž – Unijní pravidla – Adresáti – Podniky – Pojem – Výkon hospodářské činnosti – Pojem – Činnosti související s výkonem výsad veřejné moci – Vyloučení – Kritéria pro posouzení – Činnosti spojené se základními funkcemi státu svou povahou, svým cílem a pravidly, kterými se řídí – Rozložení důkazního břemene
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 50–57, 95–103)
3. Hospodářská soutěž – Unijní pravidla – Adresáti – Podniky – Pojem – Výkon hospodářské činnosti – Pojem – Výstavba a provoz pevného železničního a silničního spojení veřejným podnikem – Absence výkonu výsad veřejné moci – Zahrnutí – Veřejný podnik pod důslednou kontrolou orgánů veřejné moci a podléhající dodržování určitých veřejnoprávních povinností – Výstavba a provoz pevného spojení, jejichž cílem je zajistit provádění mezinárodní dohody – Neexistence liberalizace dotčeného odvětví činnosti – Okolnosti, které neumožňují dospět k závěru, že se jedná o činnost související s výkonem výsad veřejné moci, kterou provádí veřejný podnik
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 75–86)
4. Hospodářská soutěž – Unijní pravidla – Adresáti – Podniky – Pojem – Výkon hospodářské činnosti – Kritéria pro posouzení – Entita, která nabízí zboží nebo služby na trhu v konkurenčním vztahu se subjekty, které mají za cíl dosahování zisku – Služby poskytované za úplatu
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 126–139, 145–153)
5. Hospodářská soutěž – Unijní pravidla – Adresáti – Podniky – Pojem – Výkon hospodářské činnosti – Chybějící cíl maximalizace zisků a povinnost znovu investovat zisky – Činnost regulovaná příslušnými orgány – Neexistence vlivu
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 154–160)
6. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah – Rozhodnutí Komise v oblasti státních podpor – Rozhodnutí, kterým se konstatuje neoddělitelnost činností výstavby a provozu dopravní infrastruktury – Dostatečné odůvodnění
(Článek 107 odst. 1 a článek 296 SFEU)
(viz body 169–174)
7. Hospodářská soutěž – Unijní pravidla – Adresáti – Podniky – Pojem – Výkon hospodářské činnosti – Pojem – Výstavba a provoz pevného železničního a silničního spojení veřejným podnikem – Výstavba pevného spojení neoddělitelně spjatého s jeho hospodářskou činností veřejným podnikem na trhu otevřeném hospodářské soutěži – Zahrnutí – Chybějící hospodářské využití veřejným podnikem během fáze výstavby – Veřejný podnik s výlučnými právy na výstavbu a provoz pevného spojení – Neexistence vlivu
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 185–202)
8. Podpory poskytované státy – Ovlivnění obchodu mezi členskými státy – Narušení hospodářské soutěže – Kritéria pro posouzení – Podpory způsobilé ovlivnit uvedený obchod mezi členskými státy a narušit hospodářskou soutěž – Pojem – Financování poskytnuté veřejnému podniku na výstavbu a provoz pevného železničního a silničního spojení mezi Dánskem a Německem – Zahrnutí
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 213–221)
Shrnutí
Tribunál zamítl žalobu na částečnou neplatnost podanou Dánským královstvím proti rozhodnutí Evropské komise ze dne 20. března 2020(1), kterým Komise konstatovala, že opatření podpory, která Dánsko poskytlo veřejnému podniku Femern A/S na plánování, výstavbu a provoz pevného silničního a železničního spojení přes úžinu Fehmarn mezi Dánskem a Německem, představují státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem. Tribunál tím upřesnil pojem „činnost hospodářské povahy“ podléhající unijnímu právu hospodářské soutěže.
V roce 2008 podepsaly Dánsko a Německo smlouvu o projektu pevného spojení přes úžinu Fehmarn, který spočívá jednak v podmořském železničním a silničním tunelu pod Baltským mořem mezi Dánskem a Německem (dále jen „pevné spojení“) a jednak v silničních a železničních spojeních s dánským vnitrozemím.
Veřejný dánský podnik Femern odpovídal za financování, výstavbu a provoz pevného spojení. Vzhledem k tomu, že společnost Femern obdržela kapitálové injekce, úvěry se státní zárukou, jakož i úvěry poskytnuté Dánskem, bude Femern vybírat od uživatelů poplatky za uvedení pevného spojení do provozu, aby splatila svůj dluh.
Na konci roku 2014 oznámily dánské orgány Komisi model financování projektu pevného spojení přes úžinu Fehmarn. Aniž Komise zahájila formální vyšetřovací řízení, rozhodla se nevznést námitky proti oznámeným opatřením(2).
Rozsudky ze dne 13. prosince 2018(3) Tribunál toto rozhodnutí částečně zrušil. Pokud jde o veřejné financování poskytnuté společnosti Femern, Tribunál rozhodl, že Komise nesplnila svou povinnost, která pro ni vyplývá z čl. 108 odst. 3 SFEU, zahájit formální vyšetřovací řízení z důvodu existence závažných obtíží.
Poté, co Komise v návaznosti na tyto rozsudky zahájila formální vyšetřovací řízení, měla v rozhodnutí ze dne 20. března 2020 za to, že opatření spočívající v kapitálových injekcích a kombinaci státních úvěrů a státních záruk poskytnutých společnosti Femern na plánování, výstavbu a provoz pevného spojení představují státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU(4).
Dánsko podalo k Tribunálu žalobu na neplatnost tohoto rozhodnutí v rozsahu, v němž kvalifikuje veřejné financování poskytnuté společnosti Femern jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
Závěry Tribunálu
Zaprvé Tribunál odmítl argumentaci Dánska, podle níž se Komise dopustila nesprávného právního posouzení, když činnosti společnosti Femern podřídila unijním pravidlům hospodářské soutěže, přestože její činnosti souvisejí s výkonem výsad veřejné moci.
Činnosti, které spadají do veřejné moci nebo činnosti, které nesouvisejí s výkonem výsad veřejné moci, nemají podle judikatury hospodářskou povahu, která by odůvodňovala použití pravidel hospodářské soutěže stanovených Smlouvou o FEU.
V tomto ohledu Tribunál nejprve konstatoval, že se Komise nedopustila nesprávného právního posouzení, když měla v napadeném rozhodnutí za to, že entita vykonává výsady veřejné moci, pokud je její činnost spojena se základními funkcemi státu svou povahou, cílem a pravidly, kterými se řídí.
Po tomto upřesnění Tribunál uvedl, že informace předložené Komisi dánskými orgány v průběhu formálního vyšetřovacího řízení nepředstavovaly skutečnosti, které by jednotlivě nebo jako celek mohly vést ke zjištění, že výstavba a provoz pevného spojení společností Femern souvisí s výkonem výsad veřejné moci.
Zejména skutečnost, že společnost Femern je důsledně kontrolována orgány veřejné moci a musí dodržovat určité veřejnoprávní povinnosti, které se vztahují na orgány veřejné správy, nestačí k přijetí závěru, že její činnosti souvisejí s výkonem výsad veřejné moci. Navíc, i když činnosti společnosti Femern mají za cíl zajistit provádění mezinárodní dohody, nic to nemění na tom, že smlouva o úžině Fehmarn neobsahuje žádné ustanovení umožňující konstatovat, že činnosti výstavby a provozu pevného spojení souvisejí jako takové s výkonem takových výsad. Kromě toho neexistence liberalizace odvětví činnosti v zásadě nesvědčí o tom, že činnost souvisí s výkonem výsad veřejné moci.
Komisi nelze mimoto vytýkat, že podrobně nepřezkoumala, zda funkce svěřené společnosti Femern, jakožto silničnímu orgánu a provozovateli železniční infrastruktury, pokud jde o přípravu bezpečnostních plánů pevného spojení, souvisejí s výkonem výsad veřejné moci, jelikož Dánsko se tohoto argumentu v průběhu formálního vyšetřovacího řízení výslovně nedovolávalo.
Tribunál zadruhé zamítl jednotlivé výtky vycházející z toho, že se Komise dopustila nesprávného posouzení, když měla za to, že provoz pevného spojení představuje hospodářskou činnost, která podléhá unijnímu právu hospodářské soutěže.
Podle ustálené judikatury je pro účely použití ustanovení unijního práva v oblasti hospodářské soutěže podnikem jakákoli entita vykonávající hospodářskou činnost a hospodářskou činnost představuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo služeb na daném trhu. Za účelem určení, zda entita vykonává hospodářskou činnost, tedy musí Komise prokázat, že uvedená entita nabízí zboží nebo služby na trhu v konkurenčním vztahu se subjekty, které mají za cíl dosahování zisku.
Ve světle této judikatury Tribunál nejprve odmítl kritiku formulovanou Dánskem proti závěru uvedenému v napadeném rozhodnutí, podle kterého služby, které bude nabízet Femern po uvedení pevného spojení do provozu, budou v přímém konkurenčním vztahu se službami, které nabízí soukromý provozovatel trajektů, který již působí za účelem dosažení zisku v úžině Fehmarn. I když společnost Femern a tento soukromý provozovatel trajektů nabízejí služby, jejichž charakteristiky se v některých ohledech liší, působí na stejném trhu, a to trhu služeb přepravy přes úžinu Fehmarn, na němž si budou spotřebitelé moci vybrat mezi službami nabízenými provozovatelem trajektů a službami, které nabízí Femern v rámci provozu pevného spojení. Kromě toho Komise rovněž identifikovala trh dopravních služeb na jiných spojeních, které představují alternativu pro přepravu přes uvedenou úžinu.
Tribunál dále uvedl, že se Komise nedopustila nesprávného posouzení, když měla za to, že úplatná povaha využívání pevného spojení představuje relevantní skutečnost pro kvalifikaci provozu tohoto spojení jako hospodářské činnosti. Pokud se totiž členský stát rozhodne, jako je tomu v projednávaném případě, podmínit přístup k infrastruktuře zaplacením poplatku, aby získal příjmy, které jsou určeny zejména na splacení dluhu, který vznikl při financování plánování a výstavby této infrastruktury, je třeba ji považovat za předmět hospodářského využívání.
Konečně Tribunál potvrdil závěr Komise, že výstavba pevného spojení má hospodářskou povahu, jelikož je neoddělitelně spjata s hospodářským využíváním této infrastruktury.
Tribunál v tomto ohledu připomněl, že komerční provoz a výstavba dopravní infrastruktury za účelem takového komerčního provozu mohou představovat hospodářské činnosti. V této souvislosti bylo mimo jiné rozhodnuto(5), že Komise mohla oprávněně dospět k závěru, že činnost provozování letiště a činnost výstavby nové letištní dráhy jsou neoddělitelné, neboť letištní poplatky představují hlavní zdroj příjmů pro financování této nové dráhy a provozování této nové dráhy se podílí na hospodářské činnosti letiště. Zásady stanovené v těchto rozsudcích přitom nemohou být omezeny pouze na případ rozšíření již stávající dopravní infrastruktury, která je předmětem hospodářského využití, ale mohou se týkat rovněž výstavby nové infrastruktury, která má být předmětem takového budoucího hospodářského využití, jako je infrastruktura dotčená v projednávaném případě.
Pokud jde o argument Dánska, podle kterého společnost Femern v podstatě není přítomna na žádném trhu během fáze výstavby, Tribunál zdůraznil, že příjmy z provozu pevného spojení využije Femern zejména ke splacení úvěrů, které společnost Femern použila na plánování a výstavbu pevného spojení. Pokud by přitom činnost výstavby byla považována za oddělitelnou od činnosti provozu, a tedy za nehospodářskou, nemohlo by být zvýhodněné financování získané na výstavbu pevného spojení kvalifikováno jako státní podpora. Z toho vyplývá, že ve fázi provozu pevného spojení by společnost Femern měla možnost provozovat dotovanou infrastrukturu, což by jí poskytlo hospodářskou výhodu, kterou by za běžných tržních podmínek nezískala. Tribunál tak dospěl k závěru, že účinnost pravidel týkajících se státních podpor rovněž brání tomu, aby činnosti výstavby a provozu pevného spojení byly odděleny z důvodu, že pevné spojení bude uvedeno do provozu až po dokončení jeho výstavby.
Kromě toho skutečnost, že dánský zákon přiznává výlučně společnosti Femern výstavbu a provoz pevného spojení, rovněž nebrání tomu, aby tyto činnosti mohly být kvalifikovány jako hospodářské činnosti, jelikož provoz pevného spojení bude spočívat v nabízení dopravních služeb na liberalizovaném trhu otevřeném hospodářské soutěži. V opačném případě by totiž k obcházení uplatňování pravidel hospodářské soutěže stačilo, aby členský stát udělil výlučná práva entitě, která má nabízet služby na liberalizovaném trhu.
S ohledem na všechny tyto úvahy Tribunál zamítl žalobu na částečné zrušení napadeného rozhodnutí.