Cauza T‑364/20
Regatul Danemarcei
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a cincea extinsă) din 28 februarie 2024
„Ajutoare de stat – Finanțare publică a legăturii fixe feroviare‑rutiere peste strâmtoarea Fehmarn – Ajutor acordat de Danemarca pentru Femern – Decizie prin care ajutorul este declarat compatibil cu piața internă – Acțiune în anulare – Caracter separabil – Admisibilitate – Noțiunea de «întreprindere» – Noțiunea de «activitate economică» – Activități de construire și de exploatare a unei legături fixe feroviare‑rutiere – Afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre și denaturarea concurenței”
1. Acțiune în anulare – Obiect – Anulare în parte – Condiție – Caracter separabil al dispozițiilor contestate – Decizie a Comisiei prin care o măsură este calificată drept ajutor de stat și prin care aceasta este declarată compatibilă cu piața internă – Caracter separabil al calificării măsurii drept ajutor de stat
(art. 263 TFUE)
(a se vedea punctele 34-37)
2. Concurență – Normele Uniunii – Destinatari – Întreprinderi – Noțiune – Desfășurarea unei activități economice – Noțiune – Activități legate de exercitarea prerogativelor de putere publică – Excludere – Criterii de apreciere – Activități care au legătură cu funcțiile esențiale ale statului prin natura și obiectul lor și prin normele care le sunt aplicabile – Repartizarea sarcinii probei
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 50-57 și 95-103)
3. Concurență – Normele Uniunii – Destinatari – Întreprinderi – Noțiune – Desfășurarea unei activități economice – Noțiune – Construirea și exploatarea unei legături fixe feroviare‑rutiere de către o întreprindere publică – Lipsa exercitării unor prerogative de putere publică – Includere – Întreprindere publică plasată sub controlul strict al autorităților publice și supusă respectării anumitor obligații de drept public – Construirea și exploatarea legăturii fixe având ca obiect asigurarea punerii în aplicare a unui acord internațional – Lipsa liberalizării sectorului de activitate în cauză – Împrejurări care nu permit să se concluzioneze că întreprinderea publică exercită prerogative de putere publică
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 75-86)
4. Concurență – Normele Uniunii – Destinatari – Întreprinderi – Noțiune – Desfășurarea unei activități economice – Criterii de apreciere – Entitate care oferă bunuri sau servicii pe o piață aflată în concurență cu operatori care urmăresc un scop lucrativ – Servicii furnizate în schimbul unei remunerații
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 126-139 și 145-153)
5. Concurență – Normele Uniunii – Destinatari – Întreprinderi – Noțiune – Desfășurarea unei activități economice – Inexistența unui obiectiv de maximizare a profiturilor și obligația de reinvestire a profiturilor – Activitate reglementată de autoritățile competente – Lipsa incidenței
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 154-160)
6. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Decizie a Comisiei în materia ajutoarelor de stat – Decizie prin care se constată caracterul indisociabil al activităților de construire și de exploatare a unei infrastructuri de transport – Motivare suficientă
[art. 107 alin. (1) și art. 296 TFUE]
(a se vedea punctele 169-174)
7. Concurență – Normele Uniunii – Destinatari – Întreprinderi – Noțiune – Desfășurarea unei activități economice – Noțiune – Construirea unei legături fixe feroviare‑rutiere de către o întreprindere publică – Construire a legăturii fixe care este legată indisociabil de exploatarea sa economică de către o întreprindere publică pe o piață deschisă concurenței – Includere – Lipsa unei exploatări economice de către întreprinderea publică în faza de construcție – Întreprindere publică care beneficiază de drepturi exclusive de construire și de exploatare a legăturii fixe – Lipsa incidenței
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 185-202)
8. Ajutoare acordate de state – Afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre – Atingere adusă concurenței – Criterii de apreciere – Ajutoare susceptibile să afecteze aceste schimburi comerciale și să denatureze concurența – Noțiune – Finanțări acordate unei întreprinderi publice pentru construirea și exploatarea unei legături fixe feroviare‑rutiere între Danemarca și Germania – Includere
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 213-221)
Rezumat
Tribunalul respinge acțiunea în anulare în parte introdusă de Regatul Danemarcei împotriva Deciziei Comisiei Europene din 20 martie 2020(1) prin care aceasta a constatat că măsurile de sprijin acordate de Danemarca întreprinderii publice Femern A/S pentru planificarea, construirea și exploatarea unei legături fixe feroviare‑rutiere peste strâmtoarea Fehmarn între Danemarca și Germania constituie ajutor de stat compatibil cu piața internă. Procedând astfel, Tribunalul aduce precizări referitoare la noțiunea „activitate de natură economică” supusă dreptului Uniunii în domeniul concurenței.
În anul 2008, Danemarca și Germania au semnat un tratat referitor la un proiect privind legătura fixă peste strâmtoarea Fehmarn constând, pe de o parte, într‑un tunel feroviar și rutier sub Marea Baltică între Danemarca și Germania (denumit în continuare „legătura fixă”) și, pe de altă parte, în conexiuni rutiere și feroviare cu hinterlandul danez.
Întreprinderea publică Femern A/S a fost însărcinată cu finanțarea, construirea și exploatarea legăturii fixe. Întrucât a beneficiat de injecții de capital, de împrumuturi garantate de stat și de împrumuturi acordate de Danemarca, începând cu punerea în funcțiune a legăturii fixe Femern va colecta taxele de la utilizatori pentru a‑și rambursa datoria.
La sfârșitul anului 2014, autoritățile daneze au notificat Comisiei modelul de finanțare a proiectului privind legătura fixă peste strâmtoarea Fehmarn. Fără a iniția procedura formală de investigare, Comisia a decis să nu ridice obiecții cu privire la măsurile notificate(2).
Prin Hotărârile din 13 decembrie 2018(3), Tribunalul a anulat în parte această decizie. În ceea ce privește finanțările publice acordate Femern, Tribunalul a statuat că Comisia nu și‑a îndeplinit obligația care îi revenea în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE de a iniția procedura formală de investigare din cauza existenței unor dificultăți serioase.
Întrucât în urma acestor hotărâri Comisia a deschis procedura formală de investigare, prin Decizia din 20 martie 2020 aceasta a considerat că măsurile constând în injecții de capital și într‑o combinație de împrumuturi de stat și de garanții de stat acordate Femern pentru planificarea, construirea și exploatarea legăturii fixe constituiau un ajutor de stat compatibil cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE(4).
Danemarca a sesizat Tribunalul cu o acțiune în anulare a acestei decizii, în măsura în care finanțările publice acordate Femern sunt calificate în aceasta drept ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
Aprecierea Tribunalului
În primul rând, Tribunalul respinge argumentația Danemarcei potrivit căreia Comisia ar fi săvârșit o eroare de drept prin faptul că a supus activitățile desfășurate de Femern normelor de concurență ale Uniunii, cu toate că activitățile acesteia ar fi legate de exercitarea unor prerogative de putere publică.
Potrivit jurisprudenței, activitățile din domeniul autorității publice sau care sunt legate de exercitarea unor prerogative de putere publică nu prezintă caracter economic care să justifice aplicarea normelor de concurență prevăzute de Tratatul FUE.
În această privință, Tribunalul începe prin a constata că Comisia nu a săvârșit o eroare de drept considerând în decizia atacată că o entitate exercită prerogative de putere publică atunci când activitatea sa are legătură cu funcțiile esențiale ale statului prin natura sa, prin obiectivul său și prin normele care i se aplică.
După aceste precizări, Tribunalul arată că informațiile prezentate Comisiei de autoritățile daneze în cursul procedurii formale de investigare nu constituiau elemente care, luate în considerare în mod izolat sau în ansamblu, erau susceptibile să conducă la constatarea că activitățile de construire și exploatare a legăturii fixe sunt legate de exercitarea unor prerogative de putere publică.
Mai precis, faptul că Femern este plasată sub controlul strict al autorităților publice și este supusă respectării anumitor obligații de drept public aplicabile administrațiilor publice nu este suficient pentru a se concluziona că activitățile acesteia sunt legate de exercitarea unor prerogative de putere publică. În plus, deși activitățile Femern au ca obiect asigurarea punerii în aplicare a unui acord internațional, nu este mai puțin adevărat că Tratatul privind strâmtoarea Fehmarn nu conține nicio dispoziție care să permită să se constate că activitățile de construire și de exploatare a legăturii fixe, ca atare, sunt legate de exercitarea unor asemenea prerogative. Pe de altă parte, lipsa liberalizării unui sector de activitate nu constituie un indiciu care să permită să se concluzioneze că, în principiu, o activitate este legată de exercitarea unor prerogative de putere publică.
În plus, nu se poate reproșa Comisiei că nu a examinat în mod detaliat dacă funcțiile delegate Femern în calitate de autoritate rutieră și de administrator al infrastructurii feroviare, precum și în ceea ce privește pregătirea planurilor de siguranță a legăturii fixe sunt legate de exercitarea unor prerogative de putere publică, din moment ce Danemarca nu s‑a prevalat în mod explicit de acest argument în cursul procedurii formale de investigare.
Tribunalul respinge, în al doilea rând, diferitele critici întemeiate pe faptul că Comisia ar fi săvârșit o eroare de apreciere considerând că exploatarea legăturii fixe constituie o activitate economică supusă dreptului Uniunii în domeniul concurenței.
Conform unei jurisprudențe constante, în scopul aplicării dispozițiilor dreptului Uniunii în materia concurenței, constituie o întreprindere orice entitate care desfășoară o activitate economică și reprezintă o activitate economică orice activitate care constă în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piață determinată. Pentru a se stabili dacă o entitate desfășoară o activitate economică, Comisia trebuie, în consecință, să demonstreze că acea entitate oferă bunuri sau servicii pe o piață aflată în concurență cu operatori care urmăresc un scop lucrativ.
În lumina acestei jurisprudențe, Tribunalul respinge mai întâi criticile formulate de Danemarca împotriva constatării din decizia atacată potrivit căreia serviciile ce vor fi oferite de Femern după punerea în funcțiune a legăturii fixe vor fi în concurență directă cu cele oferite de operatorul privat de feriboturi care își desfășoară deja activitatea, în scop lucrativ, în strâmtoarea Fehmarn. Astfel, chiar dacă Femern și acest operator privat de feriboturi oferă servicii ale căror caracteristici sunt diferite în anumite privințe, aceste entități își desfășoară activitatea pe aceeași piață, și anume piața serviciilor de transport pentru traversarea strâmtorii Fehmarn, în privința cărora consumatorii vor putea alege între serviciile oferite de operatorul de feriboturi și cele oferite de Femern în cadrul exploatării legăturii fixe. Pe de altă parte, Comisia a identificat și o piață de servicii de transport pe alte rute care constituie o alternativă pentru traversarea strâmtorii Fehmarn.
În continuare, Tribunalul arată că Comisia nu a săvârșit o eroare de apreciere atunci când a considerat că caracterul cu plată al utilizării legăturii fixe constituie un element pertinent pentru a califica exploatarea acestei legături drept activitate economică. Astfel, atunci când un stat membru decide, precum în speță, să condiționeze accesul la o infrastructură de plata unei taxe pentru a genera venituri alocate în special rambursării datoriei contractate pentru finanțarea planificării și a construirii infrastructurii respective, este necesar să se considere că aceasta face obiectul unei exploatări economice.
În sfârșit, Tribunalul confirmă concluzia Comisiei potrivit căreia activitatea de construire a legăturii fixe are o natură economică din moment ce este indisociabil legată de exploatarea economică a acestei infrastructuri.
În această privință, Tribunalul amintește că exploatarea comercială și construirea unor infrastructuri de transport în vederea unei asemenea exploatări comerciale pot constitui activități economice. În acest context, printre altele s‑a statuat(5) că Comisia putea concluziona în mod valabil că activitatea de exploatare a unui aeroport comercial și activitatea de construire a unei noi piste de pe acest aeroport aveau un caracter indisociabil, dat fiind că taxele aeroportuare ar constitui principala sursă de venituri pentru finanțarea noii piste și că exploatarea acestei piste ar participa la activitatea economică a aeroportului. Or, principiile stabilite în aceste hotărâri nu pot fi limitate numai la ipoteza extinderii unei infrastructuri de transport preexistente care face obiectul unei exploatări economice, ci pot privi și construirea unei noi infrastructuri care are vocația de a face obiectul unei exploatări economice viitoare, precum cea în discuție în speță.
În ceea ce privește argumentul Danemarcei potrivit căruia, în esență, Femern nu ar fi prezentă pe nicio piață în faza de construcție, Tribunalul subliniază că veniturile din exploatarea legăturii fixe vor fi utilizate în special de Femern pentru rambursarea împrumuturilor pe care le‑a contractat pentru planificarea și construirea legăturii fixe. Or, dacă activitatea de construire ar fi considerată disociabilă de exploatare și, prin urmare, neeconomică, finanțările preferențiale obținute pentru construirea legăturii fixe nu ar putea fi calificate drept ajutoare de stat. Ar rezulta că, în stadiul exploatării legăturii fixe, Femern ar beneficia de posibilitatea de a exploata o infrastructură subvenționată, ceea ce i‑ar conferi un avantaj economic pe care nu l‑ar fi obținut în condiții normale de piață. Astfel, Tribunalul concluzionează că efectul util al normelor privind ajutoarele de stat se opune deopotrivă ca activitățile de construire și de exploatare a legăturii fixe să fie disociate pentru motivul că punerea în funcțiune a acestei legături nu va interveni decât după finalizarea construcției sale.
Pe de altă parte, nici faptul că legea daneză atribuie în mod exclusiv Femern construirea și exploatarea legăturii fixe nu împiedică calificarea acestor activități drept activități economice, din moment ce exploatarea legăturii fixe va consta în oferirea de servicii de transport pe o piață liberalizată și deschisă concurenței. Astfel, în caz contrar, ar fi suficient ca un stat membru să acorde drepturi exclusive unei entități chemate să ofere servicii pe o piață liberalizată pentru a eluda aplicarea normelor privind concurența.
Ținând seama de ansamblul acestor considerații, Tribunalul respinge acțiunea în anulare în parte a deciziei atacate.