Sag T-390/20
(offentliggørelse i uddrag)
Scandlines Danmark ApS og Scandlines Deutschland GmbH
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Første Udvidede Afdeling) af 28. februar 2024
»Statsstøtte – offentlig finansiering af den faste jernbane- og vejforbindelse over Femern Bælt – støtte ydet af Danmark til Femern – afgørelse, hvorved støtten erklæres forenelig med det indre marked – individuel støtte – vigtigt projekt af europæisk interesse – støttens nødvendighed – proportionalitet – afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence – meddelelse vedrørende kriterier for analysen af, hvorvidt statsstøtte til fremme af gennemførelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse er forenelig med det indre marked«
1. Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – kvalificeringen af flere på hinanden følgende indgreb som individuel støtte – betingelser – indgreb, der er så tæt forbundne, at det er umuligt at adskille dem fra hinanden – virkning – ingen forpligtelse til forudgående anmeldelse af hver enkelt rate af den individuelle støtte, der udbetales
[Rådets forordning nr. 2015/1589, art. 1, litra e)]
(jf. præmis 37-51 og 62-64)
2. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der bidrager til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af europæisk interesse – tildeling af flere individuelle støtteforanstaltninger udbetalt i flere rater med henblik på finansieringen af ét og samme projekt – fælles undersøgelse af den nævnte støttes forenelighed med det indre marked – lovlighed
[Art. 107, stk. 3, litra b), TEUF]
(jf. præmis 52-61)
3. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der bidrager til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af europæisk interesse – vigtigt projekt af europæisk interesse – begreb – projekt, der opfylder de generelle kriterier samt en generel positiv indikator i meddelelsen om gennemførelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse – omfattet
[Art. 107, stk. 3, litra b), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 188/02, punkt 14-20]
(jf. præmis 69, 70 og 91-102)
4. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der bidrager til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af europæisk interesse – vigtigt projekt af europæisk interesse – kriterier – støttemodtagerens samfinansiering af projektet
[Art. 107, stk. 3, litra b), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 188/02, punkt 18]
(jf. præmis 82-85)
5. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der bidrager til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af europæisk interesse – støttens nødvendighed – støttens tilskyndende virkning – støtteansøgningens indgivelse inden projektets påbegyndelse – SPV-selskab (special purpose vehicle), som er oprettet af de offentlige myndigheder med henblik på at gennemføre et bestemt projekt – støtteanmodningen ligger i selve oprettelsen af dette selskab
[Art. 107, stk. 3, litra b), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 188/02, punkt 28]
(jf. præmis 109-137)
6. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der bidrager til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af europæisk interesse – støttens nødvendighed – vurdering i lyset af et kontrafaktisk scenario – det kontrafaktiske scenario er, at der ikke findes et alternativt projekt. – lovlighed – betingelser
[Art. 107, stk. 3, litra b), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 188/02, punkt 29]
(jf. præmis 141-163)
7. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der bidrager til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af europæisk interesse – støttens nødvendighed – vurdering, hvor der ikke findes et alternativt projekt – støtten må ikke overstige det nødvendige minimum – beregning af projektets interne afkast – fastlæggelse af projektets relevante levetid under hensyntagen til investorernes adfærd på markedet
[Art. 107, stk. 3, litra b), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 188/02, punkt 30]
(jf. præmis 168, 171 og 176-178)
8. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der bidrager til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af europæisk interesse – støttens proportionalitet – beregning af det maksimale støtteniveau på grundlag af finansieringsbehovet – beregning af udækket finansieringsbehov – fastlæggelse af projektets relevante levetid under hensyntagen til investorernes adfærd på markedet
[Art. 107, stk. 3, litra b), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 188/02, punkt 31]
(jf. præmis 169, 170 og 179)
9. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der bidrager til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af europæisk interesse – støtte i form af garantier eller lån – krav om tidsmæssig begrænsning af støtten
[Art. 107, stk. 3, litra b), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 188/02, punkt 36]
(jf. præmis 195-206)
10. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der bidrager til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af europæisk interesse – støttens proportionalitet – beregning af det maksimale støtteniveau på grundlag af finansieringsbehovet – beregning af udækket finansieringsbehov – indtægter og omkostninger, der er taget i betragtning
[Art. 107, stk. 3, litra b), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 188/02, punkt 31]
(jf. præmis 218-247)
11. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – driftsstøtte – ikke omfattet – statsgarantier og statslån begrænset til projekterings- og anlægsomkostningerne ved et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse – foranstaltninger, der udgør investeringsstøtte
[Art. 107, stk. 3, litra b), TEUF]
(jf. præmis 248-250)
12. Statsstøtte – administrativ procedure – fastlæggelse af støttens størrelse – støtte, der bidrager til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af europæisk interesse – støtte, der omfatter statsgarantier og statsløn – beregning af støttebeløbet – støttebeløbet svarer ikke til det fulde beløb, som er dækket af statslånene og lånene med statsgaranti – støttebeløbet svarer til størrelsen af det pågældende projekts finansieringsbehov – lovlighed
(Art. 107, stk. 1, TEUF; Kommissionens meddelelse 2008/C 155/02, punkt 4.1)
(jf. præmis 256-262 og 264-271)
13. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der bidrager til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af europæisk interesse – støttens proportionalitet – afvejning af støttens positive virkninger med hensyn til bidraget til målet af fælleseuropæisk interesse og dens negative virkninger i forhold til konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne – Kommissionen foretog ikke et åbenbart urigtigt skøn
[Art. 107, stk. 3, litra b), TEUF; Kommissionens meddelelse 2014/C 188/02, punkt 41-43]
(jf. præmis 279-327)
Resumé
Retten frifandt Kommissionen i det annullationssøgsmål, som rederierne Scandlines Danmark ApS og Scandlines Deutschland GmbH havde anlagt til prøvelse af Kommissionens afgørelse af 20. marts 2020 (1), hvorved Kommissionen fastslog, at de støtteforanstaltninger, som Danmark har ydet til den offentlige virksomhed Femern A/S til projektering, anlæg og drift af en fast jernbane- og vejforbindelse over Femern Bælt mellem Danmark og Tyskland, udgør statsstøtte, der er forenelig med det indre marked. I denne sammenhæng præciserede Retten reglerne for Kommissionens kontrol med støtteforanstaltninger, der udbetales i flere rater. Retten var ligeledes foranlediget til at kontrollere Kommissionens anvendelse af visse punkter i dens meddelelse om gennemførelse af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse (2) (herefter »meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse«).
I 2008 undertegnede Danmark og Tyskland en traktat om et projekt vedrørende en fast forbindelse over Femern Bælt, der bestod dels af en jernbane- og vejtunnel under Østersøen mellem Danmark og Tyskland (herefter »den faste forbindelse«), dels af vej- og jernbanelandanlæg i Danmark.
Den danske statsejede virksomhed, Femern, stod for finansiering, anlæg og drift af den faste forbindelse. Idet Femern har modtaget kapitalindskud, lån med statsgaranti og lån fra de danske myndigheder, vil Femern modtage betaling fra brugerne fra idriftsættelsen af den faste forbindelse med henblik på at kunne tilbagebetale sin gæld.
Ved udgangen af 2014 anmeldte de danske myndigheder finansieringsmodellen for den faste forbindelse over Femern Bælt til Kommissionen. Kommissionen traf – uden at indlede en formel undersøgelsesprocedure – afgørelse om ikke at gøre indsigelse mod de anmeldte foranstaltninger (3).
Ved dom af 13. december 2018 (4) annullerede Retten delvis denne afgørelse. Hvad angår den offentlige finansiering indrømmet Femern fastslog Retten, at Kommissionen havde tilsidesat sin forpligtelse i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure på grund af tilstedeværelsen af alvorlige vanskeligheder.
Efter at have indledt den formelle undersøgelsesprocedure som følge af disse domme fastslog Kommissionen ved sin afgørelse af 20. marts 2020, at de foranstaltninger – der bestod i kapitalindskud og en kombination af statslån og statsgarantier til fordel for Femern til projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse – udgjorde statsstøtte, der var forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF (5), for så vidt som de havde til formål at fremme gennemførelsen af et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse under overholdelse af proportionalitetsprincippet.
Rederierne Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland anlagde sag ved Retten med påstand om annullation af denne afgørelse.
Rettens bemærkninger
Henset til den omstændighed, at statsgarantierne og statslånene til Femern blev ydet i successive rater i forhold til fremskridtene med den faste forbindelses, kritiserede sagsøgerne Kommissionen for, at den i den anfægtede afgørelse fejlagtigt havde fastslået, at de forskellige finansielle støtteforanstaltninger kunne inddeles i tre individuelle støtteforanstaltninger, nemlig en første støtteforanstaltning i form af kapitalindskud i 2005, en anden støtteforanstaltning i form af kapitalindskud, statsgarantier og statslån ydet i henhold til en lov vedtaget i 2009 (6) samt en tredje støtteforanstaltning i form af statslån og statsgarantier ydet i henhold til en lov vedtaget i 2015 (7).
Hvad angår dette punkt bemærkede Retten, at flere på hinanden følgende indgreb kan anses for at være et enkelt indgreb, når indgrebene, henset bl.a. til deres kronologi og formål samt virksomhedens situation på tidspunktet for disse indgreb, er så tæt forbundne, at det er umuligt at adskille dem fra hinanden. Da denne betingelse var opfyldt for al den finansiering, der blev ydet i henhold til loven vedtaget i 2009, og for den finansiering, der blev ydet i henhold til loven vedtaget i 2015, havde Kommissionen ikke begået en fejl ved at kvalificere støtteforanstaltningerne som individuel støtte. Det følger heraf, at Kommissionen heller ikke var forpligtet til at kræve, at de danske myndigheder særskilt skulle anmelde hvert statslån og hver statsgaranti til Femern i henhold til de nævnte love.
Eftersom de tre individuelle støtteforanstaltninger, der blev ydet Femern i 2005, 2009 og 2015, havde til formål at finansiere ét og samme projekt, overskred Kommissionen i øvrigt ikke grænserne for sin skønsbeføjelse ved at foretage en samlet undersøgelse af støttens forenelighed med det indre marked. Det er netop under hensyntagen til denne støtte som helhed, at Kommissionen er i stand til at vurdere støttens indvirkning på konkurrencen i forbindelse med undersøgelsen af en af de undtagelser, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, TEUF, navnlig for et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse, hvis gennemførelse indebærer udbetaling af offentlig finansiering over en lang periode.
Retten forkastede endvidere annullationsanbringendet om en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF som følge af, at Kommissionen fejlagtigt havde kvalificeret det omhandlede projekt som et projekt af fælleseuropæisk interesse, og om, at den med urette havde konkluderet, at støtten var nødvendig og forholdsmæssig.
Hvad for det første angår kvalificeringen af den faste forbindelse som et projekt af fælleseuropæisk interesse som omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF bemærkede Retten, at begrebet »fælleseuropæisk interesse« i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF skal fortolkes strengt, og at et initiativ kun kvalificeres som værende af fælleseuropæisk interesse, når det udgør en del af et transnationalt europæisk program, hvortil en række medlemsstaters regeringer yder støtte i fællesskab, eller når det skyldes en række medlemsstaters fælles indsats for at bekæmpe en fælles trussel.
Begrebet »fælleseuropæisk interesse« er desuden blevet præciseret af Kommissionen i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, som opregner de generelle kumulative kriterier, der skal opfyldes, for at et projekt kan være omfattet af dette begreb, samt positive indikatorer, der begrunder en mere gunstig tilgang fra Kommissionens side med henblik på kvalificeringen som projekt af fælleseuropæisk interesse, herunder samfinansiering fra en EU-fond.
Eftersom den faste forbindelse opfyldte de generelle kumulative kriterier, der er fastsat i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, og da dette projekt desuden havde modtaget EU-finansiering, kunne Kommissionen med føje alene på grundlag af disse kriterier og indikatorer konkludere, at den faste forbindelse var af fælleseuropæisk interesse.
Hvad for det andet angår støttens nødvendighed præciserede Retten, at inden for rammerne af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF skal støtte, der skal fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, for at være forenelig med det indre marked have en tilskyndelsesvirkning på de støttemodtagende virksomheder. Med henblik herpå skal det godtgøres, at den investering, der var bestemt til gennemførelse af det pågældende projekt, ikke ville blive foretaget uden den påtænkte støtte. I denne henseende bemærkede Retten, at konstateringen af, at kravet om støttens nødvendighed ikke foreligger, bl.a. kan følge af, at gennemførelsen af det støttemodtagende projekt allerede er påbegyndt, eller afsluttet, af den pågældende virksomhed, inden ansøgningen om statsstøtte blev sendt til de kompetente myndigheder, hvilket udelukker, at den pågældende støtte kan være tilskyndende (kriteriet om, at støtteanmodningen skal indgives inden projektets påbegyndelse).
Hvad dette sidste punkt angår tiltrådte Retten Kommissionens argumentation om, at kriteriet om, at støtteanmodningen skal indgives inden projektets påbegyndelse, var opfyldt i det foreliggende tilfælde, fordi støtteansøgningen lå i selve oprettelsen af Femern. I denne henseende fremhævede Retten, at Femern som et SPV-selskab (special purpose vehicle), som er oprettet af de offentlige myndigheder med henblik på at gennemføre den faste forbindelse, var afhængigt af offentlig finansiering indtil idriftsættelsen af den faste forbindelse. Eftersom Kommissionen kunne foretage en samlet undersøgelse af foreneligheden med det indre marked af al den finansiering, der var tildelt Femern siden selskabets oprettelse, skulle kriteriet om, at støtteanmodningen skal indgives inden projektets påbegyndelse, desuden ikke efterprøves for hver af de tre individuelle støtteforanstaltninger.
Kommissionen havde heller ikke begået en fejl ved at finde, at det kontrafaktiske scenario, der i overensstemmelse med meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse blev taget i betragtning ved vurderingen af nødvendigheden af den anmeldte støtte, var, at der ikke fandtes et alternativt projekt. Sagsøgerne og intervenienterne godtgjorde nærmere bestemt ikke, at der forelå et alternativt projekt, der kunne gennemføres uden støtte, af en tilsvarende størrelsesorden eller omfang, eller som gav tilsvarende fordele som dem, der forventedes ved den faste forbindelse.
Retten forkastede endvidere klagepunktet om, at Kommissionen havde anlagt åbenbart urigtige skøn ved at basere sig på en levetid på 40 år for at foretage såvel beregningen af det interne afkast af den faste forbindelse (støttens nødvendighed) som beregningen af finansieringsbehovet (støttens proportionalitet), selv om den faste forbindelse havde en levetid på 120 år.
Retten bemærkede i denne forbindelse i første række, at Kommissionen i henhold til punkt 30 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse skal kontrollere, at støttebeløbet ikke overstiger det minimum, der er nødvendigt for, at det støttemodtagende projekt er tilstrækkeligt rentabelt, idet det præciseres, at der skal tages hensyn til alle relevante forventede omkostninger og fordele i hele projektets levetid. Da denne henvisning til levetiden skal forstås som en henvisning til investeringsprojektets økonomiske levetid og ikke til infrastrukturen på det tekniske plan, begik Kommissionen ikke en fejl ved at henvise til investorernes adfærd på det pågældende marked med henblik på at beregne det interne afkast på grundlag af en økonomisk levetid for investeringen på 40 år.
I anden række fastsættes det maksimale støttebeløb i henhold til punkt 31 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse på grundlag af finansieringsbehovet, som svarer til forskellen mellem de positive og de negative pengestrømme i investeringens levetid. Da analysen af finansieringsbehovet har til formål at afgøre, i hvilket omfang projektet kan finansieres på markedsvilkår, kan Kommissionen ikke kritiseres for ved gennemførelsen af denne analyse at have taget hensyn til den varighed, som en fornuftig investor i dette projekt ville have taget hensyn til, og som blev anslået til 40 år.
Hvad for det tredje angår støttens forholdsmæssighed bemærkede Retten indledningsvis, at sagsøgerne ikke kunne kritisere Kommissionen for, at den havde tilsidesat det krav om en tidsmæssig begrænsning af støtten i form af garantier eller lån, der er fastsat i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, eftersom det i den anfægtede afgørelse i første række præciseres, at alle lån med statsgaranti senest 16 år efter åbningen af den faste forbindelse skal være bragt til ophør, og alle statslån tilbagebetalt, og i anden række, at de danske myndigheder ikke har tilladelse til at yde Femern sådanne lån og garantier til et beløb, der overstiger det maksimale garantibeløb på 69,3 mia. DKK (ca. 9,3 mia. EUR).
Dernæst havde Kommissionen ikke undervurderet Femerns indtægter med henblik på kunstigt at øge finansieringsbehovet. For det første kræver meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse ikke, at indtægterne dækker alle projektets omkostninger. For det andet har sagsøgerne og intervenienterne ikke ført bevis for, at en anden prisstruktur for vejtrafikken end den, Kommissionen lagde til grund, automatisk ville medføre en stigning i indtægterne på grund af efterspørgslens elasticitet og konkurrencen på markedet.
Endelig tilsidesatte Kommissionen ikke meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse ved at medtage driftsomkostninger for den faste forbindelse i de støtteberettigede omkostninger i forbindelse med beregningen af finansieringsbehovet. Medtagelsen af disse omkostninger i den faste forbindelses negative pengestrømme medfører nemlig ikke, at der ydes driftsstøtte, eftersom driftsindtægterne fra denne faste forbindelse, som også skal tages i betragtning som positive pengestrømme, langt overstiger driftsomkostningerne. Endvidere er der ikke fremlagt nogen oplysninger, der kan rejse tvivl om Kommissionens forklaringer til støtte for inddragelsen af disse omkostninger i analysen af finansieringsbehovet.
Henset til samtlige disse betragtninger frifandt Retten Kommissionen for påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse.