Asunto T‑390/20
(Publicación por extractos)
Scandlines Danmark ApS
y
Scandlines Deutschland GmbH
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Primera ampliada) de 28 de febrero de 2024
«Ayudas de Estado — Financiación pública del enlace fijo ferrocarril-carretera del estrecho de Fehmarn — Ayuda concedida por Dinamarca a Femern — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado interior — Ayuda individual — Proyecto importante de interés común europeo — Necesidad de la ayuda — Proporcionalidad — Ponderación de los efectos positivos de la ayuda con los efectos negativos que tenga para las condiciones de los intercambios comerciales y el mantenimiento de la libre competencia — Comunicación sobre los criterios para el análisis de la compatibilidad con el mercado interior de las ayudas para fomentar la realización de proyectos importantes de interés común europeo»
1. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Calificación de varias intervenciones consecutivas como ayuda individual — Requisitos — Intervenciones que presentan entre sí vínculos indisociables — Consecuencia — Inexistencia de obligación de notificación previa de cada uno de los tramos abonados en concepto de la ayuda individual
[Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art. 1, letra e)]
(véanse los apartados 37 a 51 y 62 a 64)
2. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas que contribuyen a la realización de un proyecto importante de interés europeo — Concesión de varias ayudas individuales abonadas en varios tramos para financiar un único proyecto — Examen conjunto de la compatibilidad de dichas ayudas con el mercado interior — Procedencia
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b)]
(véanse los apartados 52 a 61)
3. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas que contribuyen a la realización de un proyecto importante de interés europeo — Proyecto importante de interés común europeo — Concepto — Proyecto que cumple los criterios generales y un indicador positivo general contemplados en la Comunicación relativa a la realización de proyectos importantes de interés común europeo — Inclusión
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b); Comunicación de la Comisión 2014/C 188/02, aps. 14 a 20]
(véanse los apartados 69, 70 y 91 a 102)
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas que contribuyen a la realización de un proyecto importante de interés europeo — Proyecto importante de interés común europeo — Criterios — Cofinanciación del proyecto por el beneficiario de la ayuda
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b); Comunicación de la Comisión 2014/C 188/02, ap. 18]
(véanse los apartados 82 a 85)
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas que contribuyen a la realización de un proyecto importante de interés europeo — Necesidad de la ayuda — Efecto incentivador de la ayuda — Presentación de una solicitud de ayuda antes del inicio de las obras — Sociedad con fines específicos creada por los poderes públicos para realizar un proyecto determinado — Solicitud de ayuda inherente a la creación de dicha sociedad
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b); Comunicación de la Comisión 2014/C 188/02, ap. 28]
(véanse los apartados 109 a 137)
6. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas que contribuyen a la realización de un proyecto importante de interés europeo — Necesidad de la ayuda — Apreciación a la luz de un escenario contrafáctico — Escenario contrafáctico consistente en la inexistencia de un proyecto alternativo — Procedencia — Requisitos
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b); Comunicación de la Comisión 2014/C 188/02, ap. 29]
(véanse los apartados 141 a 163)
7. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas que contribuyen a la realización de un proyecto importante de interés europeo — Necesidad de la ayuda — Apreciación cuando no existe un proyecto alternativo — Importe de la ayuda que no debe exceder del mínimo necesario — Cálculo de la tasa interna de rentabilidad del proyecto — Determinación de la duración pertinente del proyecto teniendo en cuenta el comportamiento de los inversores en el mercado
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b); Comunicación de la Comisión 2014/C 188/02, ap. 30]
(véanse los apartados 168, 171 y 176 a 178)
8. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas que contribuyen a la realización de un proyecto importante de interés europeo — Proporcionalidad de la ayuda — Cálculo del nivel máximo de la ayuda en función del déficit de financiación — Cálculo del déficit de financiación — Determinación de la duración pertinente del proyecto teniendo en cuenta el comportamiento de los inversores en el mercado
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b); Comunicación de la Comisión 2014/C 188/02, ap. 31]
(véanse los apartados 169, 170 y 179)
9. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas que contribuyen a la realización de un proyecto importante de interés europeo — Ayudas en forma de garantías o de préstamos — Exigencia de la limitación en el tiempo de las ayudas
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b); Comunicación de la Comisión 2014/C 188/02, ap. 36]
(véanse los apartados 195 a 206)
10. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas que contribuyen a la realización de un proyecto importante de interés europeo — Proporcionalidad de la ayuda — Cálculo del nivel máximo de la ayuda en función del déficit de financiación — Cálculo del déficit de financiación — Ingresos y costes tenidos en cuenta
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b); Comunicación de la Comisión 2014/C 188/02, ap. 31]
(véanse los apartados 218 a 247)
11. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas de funcionamiento — Exclusión — Garantías y préstamos estatales limitados a los costes de planificación y construcción de un proyecto importante de interés común europeo — Medidas que constituyen ayudas a la inversión
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b)]
(véanse los apartados 248 a 250)
12. Ayudas otorgadas por los Estados — Procedimiento administrativo — Determinación del importe de la ayuda — Ayudas que contribuyen a la realización de un proyecto importante de interés europeo — Ayudas que incluyen garantías y préstamos estatales — Cálculo del importe de la ayuda — Importe de la ayuda que no corresponde a la totalidad de los importes cubiertos por los préstamos estatales y por los préstamos con garantía estatal — Importe de la ayuda que corresponde al importe del déficit de financiación del proyecto de que se trata — Procedencia
[Art. 107 TFUE, ap. 1; Comunicación de la Comisión 2008/C 155/02, punto 4.1]
(véanse los apartados 256 a 262 y 264 a 271)
13. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas que contribuyen a la realización de un proyecto importante de interés europeo — Proporcionalidad de la ayuda — Ponderación de los efectos positivos de la ayuda en materia de contribución al objetivo de interés común europeo con los efectos negativos que tenga para el falseamiento de la competencia y las condiciones de los intercambios comerciales entre los Estados miembros — Inexistencia de error manifiesto de apreciación por parte de la Comisión
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b); Comunicación de la Comisión 2014/C 188/02, aps. 41 a 43]
(véanse los apartados 279 a 327)
Resumen
El Tribunal General desestima el recurso de anulación interpuesto por las compañías marítimas Scandlines Danmark ApS y Scandlines Deutschland GmbH contra la Decisión de la Comisión de 20 de marzo de 2020 (1) por la que declaró que las medidas de ayuda concedidas por Dinamarca a la empresa pública Femern A/S para la planificación, la construcción y la explotación del enlace fijo ferrocarril-carretera del estrecho de Fehmarn entre Dinamarca y Alemania constituyen una ayuda estatal compatible con el mercado interior. En este contexto, el Tribunal General precisa las formas de control por la Comisión de las medidas de ayuda que se abonan en varios tramos. El Tribunal General debe asimismo controlar la aplicación por la Comisión de algunos apartados de su Comunicación relativa a la realización de proyectos importantes de interés común europeo (2) (en lo sucesivo, «Comunicación PIIEC»).
En 2008, Dinamarca y Alemania firmaron un Tratado relativo al proyecto de enlace fijo del estrecho de Fehmarn consistente, por un lado, en un túnel ferroviario y viario sumergido en el mar Báltico entre Dinamarca y Alemania (en lo sucesivo, «enlace fijo») y, por otro, en conexiones por carretera y ferroviarias con el interior del territorio danés.
La empresa pública danesa Femern se encarga de la financiación, la construcción y la explotación del enlace fijo. Tras recibir aportaciones de capital, préstamos garantizados por el Estado y préstamos concedidos por Dinamarca, Femern percibirá las tasas de los usuarios, desde la puesta en funcionamiento del enlace fijo, para reembolsar su deuda.
A finales de 2014, las autoridades danesas notificaron a la Comisión el modelo de financiación del proyecto de enlace fijo del estrecho de Fehmarn. Sin incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión decidió no formular objeciones a las medidas notificadas. (3)
Mediante las sentencias de 13 de diciembre de 2018, (4) el Tribunal General anuló dicha Decisión. Por lo que se refiere a la financiación pública concedida a Femern, el Tribunal General consideró que la Comisión había incumplido la obligación que le incumbía en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 3, de incoar el procedimiento de investigación formal debido a la existencia de dificultades serias.
Tras incoar el procedimiento de investigación formal a raíz de dichas sentencias, la Comisión consideró, mediante su Decisión de 20 de marzo de 2020, que las medidas consistentes en aportaciones de capital y en una combinación de préstamos y de garantías estatales concedidos a Femern para la planificación, la construcción y la explotación del enlace fijo constituían una ayuda estatal compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), (5) en la medida en que tenían por objeto fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo, de conformidad con el principio de proporcionalidad.
Las compañías marítimas Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland interpusieron ante el Tribunal General un recurso de anulación contra dicha Decisión.
Apreciación del Tribunal General
Habida cuenta de que las garantías y los préstamos estatales en favor de Femern se concedieron por tramos sucesivos, abonados a medida que avanzara el proyecto de enlace fijo, las demandantes reprocharon a la Comisión haber considerado erróneamente, en la Decisión impugnada, que las diferentes medidas de ayuda financiera podían reagruparse en tres ayudas individuales, a saber, una primera ayuda en forma de aportación de capital realizada en 2005, una segunda ayuda en forma de aportación de capital y de garantías y préstamos estatales concedidos en virtud de una ley promulgada en 2009 (6) y una tercera ayuda en forma de préstamos y de garantías estatales concedidos en virtud de una ley promulgada en 2015. (7)
A este respecto, el Tribunal General señala que varias intervenciones consecutivas del Estado pueden considerarse una única intervención cuando a la luz, en particular, de su cronología, de su finalidad y de la situación de la empresa en el momento en que se producen, las intervenciones consecutivas tienen vínculos tan estrechos entre sí que resulta imposible disociarlas. Al cumplirse este requisito respecto de toda la financiación concedida en virtud de la Ley promulgada en 2009, así como de la concedida con arreglo a la Ley promulgada en 2015, la Comisión no incurrió en error al calificarla de ayudas individuales. De ello se deduce que la Comisión tampoco estaba obligada a exigir a las autoridades danesas que le notificaran por separado cada préstamo y cada garantía estatal concedidos a Femern en virtud de dichas leyes.
Por otro lado, dado que las tres ayudas individuales concedidas a Femern en 2005, en 2009 y en 2015 estaban destinadas a financiar un único proyecto, la Comisión no excedió los límites de su facultad de apreciación al examinar conjuntamente su compatibilidad con el mercado interior. Precisamente teniendo en cuenta la totalidad de estas ayudas, es como la Comisión puede evaluar su efecto sobre la competencia en el marco del examen de una de las excepciones contempladas en el artículo 107 TFUE, apartado 3, en particular, respecto de un proyecto importante de interés común europeo cuya realización implica pagos de financiación pública durante un largo período de tiempo.
El Tribunal General desestima, además, el motivo de anulación basado en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), por el que se reprochaba a la Comisión haber calificado erróneamente el proyecto en cuestión como proyecto de interés común europeo y por haber concluido erróneamente que la ayuda era necesaria y proporcionada.
En primer lugar, por lo que se refiere a la calificación del proyecto de enlace fijo como proyecto de interés común europeo en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), el Tribunal General recuerda que el concepto de «interés común europeo» contemplado en dicha disposición debe interpretarse de manera estricta y que una iniciativa solo se califica de proyecto de interés común europeo cuando forma parte de un programa transnacional europeo financiado conjuntamente por varios Gobiernos de los Estados miembros o cuando resulta de la acción concertada de varios Estados miembros para combatir una amenaza común.
Además, la Comisión definió el concepto de «interés común europeo» en la Comunicación PIICE, que enuncia los criterios acumulativos generales que deben cumplirse para que un proyecto pueda estar comprendido en este concepto, así como indicadores positivos que justifican un planteamiento más favorable de la Comisión a efectos de la calificación de un proyecto como proyecto de interés común europeo, entre los que figura el de la cofinanciación del proyecto por un fondo de la Unión.
Pues bien, dado que el proyecto de enlace fijo cumplía los criterios acumulativos generales enunciados en la Comunicación PIICE y que, además, dicho proyecto había recibido financiación de la Unión, la Comisión pudo concluir válidamente, basándose únicamente en esos criterios e indicadores, que el proyecto de enlace fijo era de interés común europeo.
En segundo lugar, por lo que respecta a la necesidad de la ayuda, el Tribunal General precisa que, en el contexto del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), para ser compatible con el mercado interior, la ayuda para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo debe tener un efecto incentivador en las empresas beneficiarias. A tal fin ha de demostrarse que, de no recibirse la ayuda proyectada, no se llevaría a cabo la inversión destinada a la realización del proyecto. A este respecto, el Tribunal General recuerda que la constatación de la inexistencia de necesidad de una ayuda puede desprenderse, en particular, del hecho de que la empresa interesada ha comenzado, o incluso finalizado, el proyecto que recibe la ayuda antes de que la solicitud de ayuda haya sido presentada a las autoridades competentes, lo que excluye que la ayuda en cuestión pueda tener un papel incitador (criterio de la anterioridad de la solicitud).
Sobre este último punto, el Tribunal General confirma la alegación de la Comisión según la cual, en el presente asunto, se cumplía el criterio de anterioridad de la solicitud de ayuda puesto que esta solicitud era inherente a la creación de Femern. A este respecto, el Tribunal General subraya que, como sociedad con fines específicos creada por los poderes públicos para realizar el proyecto de enlace fijo, Femern depende de la financiación pública hasta la puesta en funcionamiento del enlace fijo. Además, dado que la Comisión podía examinar conjuntamente la compatibilidad con el mercado interior de toda la financiación concedida a Femern desde su creación, no era necesario verificar el criterio de la anterioridad de la solicitud respecto de cada una de las tres ayudas individuales.
La Comisión tampoco incurrió en error al considerar que el escenario contrafáctico tenido en cuenta, conforme a la Comunicación PIICE, para apreciar la necesidad de la ayuda notificada, consistía en la inexistencia de un proyecto alternativo. Más concretamente, las demandantes y las coadyuvantes no han demostrado que existiera un proyecto alternativo realizable sin ayuda, de una escala o alcance comparable o que aportara beneficios equivalentes a los esperados para el proyecto de enlace fijo.
El Tribunal General desestima, además, la alegación según la cual la Comisión incurrió en errores manifiestos de apreciación al basarse en una duración de cuarenta años para efectuar tanto el cálculo de la tasa interna de rentabilidad del proyecto de enlace fijo (necesidad de la ayuda) como el cálculo del déficit de financiación (proporcionalidad de la ayuda), cuando el proyecto de enlace fijo, según las demandantes, tiene una duración de ciento veinte años.
A este respecto, el Tribunal General recuerda, por un lado, que, de conformidad con el apartado 30 de la Comunicación PIICE, a falta de un proyecto alternativo, la Comisión debe comprobar que el importe de la ayuda no supere el mínimo necesario para que el proyecto subvencionado sea suficientemente rentable y precisa que todos los costes y beneficios esperados deben tenerse en cuenta durante la vida del proyecto. Dado que debe entenderse que esta referencia a la duración se refiere a la duración económica del proyecto de inversión y no a la de la infraestructura desde una perspectiva técnica, la Comisión no incurrió en error al tomar como referencia el comportamiento de los inversores en el mercado en cuestión, para calcular la tasa interna de rentabilidad sobre la base una vida económica de la inversión de cuarenta años.
Por otro lado, con arreglo al apartado 31 de la Comunicación PIICE, el importe máximo de la ayuda se determina en función del déficit de financiación, que corresponde a la diferencia entre los flujos de tesorería positivos y los negativos mientras dure la inversión. Pues bien, puesto que el análisis del déficit de financiación tiene por objeto determinar en qué medida el proyecto podría financiarse en condiciones de mercado, no puede reprocharse a la Comisión haber considerado, para efectuar este análisis, la duración, estimada en cuarenta años, que un inversor razonable en este proyecto habría tenido en cuenta.
En tercer lugar, por lo que respecta al carácter proporcionado de la ayuda, el Tribunal General observa, para empezar, que las demandantes no pueden reprochar a la Comisión haber incumplido el requisito de la limitación en el tiempo de las ayudas en forma de garantía o de préstamo, tal como se enuncia en la Comunicación PIIEC, ya que la Decisión impugnada precisa, por un lado, que, a más tardar dieciséis años después de la apertura del enlace fijo, deben haberse cancelado todos los préstamos con garantía y reembolsado todos los préstamos estatales, y por otro lado, las autoridades danesas no están autorizadas a conceder a Femern dichos préstamos y garantías por un importe que supere el importe máximo garantizado, fijado en 69 300 millones de DKK (aproximadamente 9 300 millones de euros).
A continuación, el Tribunal General señala que la Comisión no subestimó los ingresos de Femern para aumentar artificialmente el déficit de financiación. Por un lado, la Comunicación PIICE no exige que los ingresos cubran la totalidad de los costes del proyecto. Por otro lado, las demandantes y las coadyuvantes no han aportado la prueba de que una estructura de precios para el tráfico por carretera que difiera de la considerada por la Comisión implique automáticamente un incremento de los ingresos debido a la elasticidad de la demanda y a la competencia en el mercado.
Por último, la Comisión no incumplió la Comunicación PIICE al incluir los costes de explotación del enlace fijo en los costes subvencionables para el cálculo del déficit de financiación. En efecto, la inclusión de estos costes en los flujos de tesorería negativos del proyecto de enlace fijo no implica la concesión de una ayuda de funcionamiento, puesto que los ingresos de explotación del enlace fijo, que también deberían tenerse en cuenta como flujos de tesorería positivos, son en gran medida superiores a los costes de explotación. Además, no se ha aportado ningún elemento que pueda poner en entredicho las explicaciones de la Comisión en apoyo de la inclusión de estos costes en el análisis del déficit de financiación.
A la luz de las anteriores consideraciones, el Tribunal General desestima el recurso de anulación de la Decisión impugnada.