(Byla T‑390/20)
(Ištraukų skelbimas)
Scandlines Danmark ApS
ir
Scandlines Deutschland GmbH
prieš
Europos Komisiją
2024 m. vasario 28 d. Bendrojo Teismo (pirmoji išplėstinė kolegija) sprendimas
„Valstybės pagalba – Fėmarno sąsiaurio fiksuotos geležinkelio ir kelio jungties viešasis finansavimas – Pagalba, kurią Danija suteikė Femern – Sprendimas pripažinti pagalbą suderinama su vidaus rinka – Individuali pagalba – Bendriems Europos interesams svarbus projektas – Pagalbos būtinumas – Proporcingumas – Pagalbos teigiamo ir neigiamo poveikio prekybos sąlygoms ir siekiui išsaugoti neiškraipytą konkurenciją palyginimas – Komunikatas dėl valstybės pagalbos, skirtos bendriems Europos interesams svarbių projektų vykdymui skatinti, suderinamumo su vidaus rinka analizės kriterijų“
1. Valstybių teikiama pagalba – Komisijos tyrimas – Kelių viena po kitos taikytų intervencinių priemonių kvalifikavimas kaip individualios pagalbos – Sąlygos – Intervencinės priemonės, kurios neatsiejamai susijusios tarpusavyje – Pasekmė – Pareigos iš anksto pranešti apie kiekvieną išmokėtą individualios pagalbos dalį nebuvimas
(Tarybos reglamento 2015/1589 1 straipsnio e punktas)
(žr. 37–51, 62–64 punktus)
2. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta bendriems Europos interesams svarbiam projektui įgyvendinti – Kelių individualių pagalbos priemonių, išmokėtų keliomis dalimis ir skirtų vienam ir tam pačiam projektui finansuoti, skyrimas – Šių pagalbos priemonių suderinamumo su vidaus rinka bendras nagrinėjimas – Leistinumas
(SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas)
(žr. 52–61 punktus)
3. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta bendriems Europos interesams svarbiam projektui įgyvendinti – Bendriems Europos interesams svarbus projektas – Sąvoka – Projektas, tenkinantis bendruosius kriterijus ir atitinkantis bendrą teigiamą rodiklį, numatytus Komunikate dėl bendriems Europos interesams svarbių projektų įgyvendinimo – Įtraukimas
(SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas; Komisijos komunikato 2014/C 188/02 14–20 punktai)
(žr. 69, 70, 91–102 punktus)
4. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta bendriems Europos interesams svarbiam projektui įgyvendinti – Bendriems Europos interesams svarbus projektas – Kriterijai – Pagalbos gavėjo vykdomas bendras projekto finansavimas
(SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas; Komisijos komunikato 2014/C 188/02 18 punktas)
(žr. 82–85 punktus)
5. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta bendriems Europos interesams svarbiam projektui įgyvendinti – Pagalbos būtinumas – Pagalbos skatinamasis poveikis – Pagalbos paraiškos pateikimas prieš pradedant darbus – Specialios paskirties bendrovė, kurią valdžios institucijos įsteigė konkrečiam projektui įgyvendinti – Pagalbos paraiška, kuri neatsiejama nuo šios bendrovės įsteigimo
(SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas; Komisijos komunikato 2014/C 188/02 28 punktas)
(žr. 109–137 punktus)
6. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta bendriems Europos interesams svarbiam projektui įgyvendinti – Pagalbos būtinumas – Vertinimas atsižvelgiant į priešingos padėties scenarijų – Priešingos padėties scenarijus, kurį sudaro alternatyvaus projekto nebuvimas – Leistinumas – Sąlygos
(SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas; Komisijos komunikato 2014/C 188/02 29 punktas)
(žr. 141–163 punktus)
7. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta bendriems Europos interesams svarbiam projektui įgyvendinti – Pagalbos būtinumas – Vertinimas nesant alternatyvaus projekto – Pagalbos dydis, kuris neturi viršyti būtino minimumo – Projekto vidaus pelno normos apskaičiavimas – Projekto reikšmingo gyvavimo ciklo trukmės nustatymas, atsižvelgiant į investuotojų elgesį rinkoje
(SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas; Komisijos komunikato 2014/C 188/02 30 punktas)
(žr. 168, 171, 176–178 punktus)
8. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta bendriems Europos interesams svarbiam projektui įgyvendinti – Pagalbos proporcingumas – Maksimalaus pagalbos dydžio apskaičiavimas, atsižvelgiant į finansavimo trūkumą – Finansavimo trūkumo apskaičiavimas – Projekto reikšmingo gyvavimo ciklo trukmės nustatymas, atsižvelgiant į investuotojų elgesį rinkoje
(SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas; Komisijos komunikato 2014/C 188/02 31 punktas)
(žr. 169, 170, 179 punktus)
9. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta bendriems Europos interesams svarbiam projektui įgyvendinti – Pagalba, suteikta kaip garantija arba paskola – Reikalavimas apriboti pagalbą laiko atžvilgiu
(SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas; Komisijos komunikato 2014/C 188/02 36 punktas)
(žr. 195–206 punktus)
10. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta bendriems Europos interesams svarbiam projektui įgyvendinti – Pagalbos proporcingumas – Maksimalaus pagalbos dydžio apskaičiavimas, atsižvelgiant į finansavimo trūkumą – Finansavimo trūkumo apskaičiavimas – Pajamos ir išlaidos, į kuriuos atsižvelgiama
(SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas; Komisijos komunikato 2014/C 188/02 31 punktas)
(žr. 218–247 punktus)
11. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba veiklai – Netaikymas – Valstybės garantijos ir paskolos, neviršijančios bendriems Europos interesams svarbaus projekto planavimo ir statybos išlaidų – Priemonės, kurios reiškia investicinę pagalbą
(SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas)
(žr. 248–250 punktus)
12. Valstybių teikiama pagalba – Administracinė procedūra – Pagalbos dydžio nustatymas – Pagalba, skirta bendriems Europos interesams svarbiam projektui įgyvendinti – Pagalba, apimanti valstybės garantijas ir paskolas – Paramos sumos apskaičiavimas – Pagalbos dydis, neatitinkantis visų sumų, kurias apima valstybės paskolos ir paskolos, kurioms suteikta valstybės garantija – Pagalbos suma, atitinkanti nagrinėjamo projekto finansavimo trūkumo sumą – Leistinumas
(SESV 107 straipsnio 1 dalis; Komisijos komunikato 2008/C 155/02 4.1 punktas)
(žr. 256–262, 264–271 punktus)
13. Valstybių teikiama pagalba – Draudimas – Nukrypti leidžiančios nuostatos – Pagalba, kurią galima pripažinti suderinama su vidaus rinka – Pagalba, skirta bendriems Europos interesams svarbiam projektui įgyvendinti – Pagalbos proporcingumas – Pagalbos teigiamo poveikio prisidedant prie bendrų Europos interesų tikslo palyginimas su jos neigiamu poveikiu iškraipant konkurenciją ir darant įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai – Komisijos padarytos akivaizdžios vertinimo klaidos nebuvimas
(SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktas; Komisijos komunikato 2014/C 188/02 41–43 punktai)
(žr. 279–327 punktus)
Santrauka
Bendrasis Teismas atmetė laivybos bendrovių Scandlines Danmark ApS ir Scandlines Deutschland GmbH pareikštą ieškinį, kuriuo prašoma panaikinti 2020 m. kovo 20 d. Komisijos sprendimą(1), kuriuo ji konstatavo, kad paramos priemonės, Danijos suteiktos valstybės įmonei Femern A/S Fėmarno sąsiaurio fiksuotos geležinkelio ir kelio jungties tarp Danijos ir Vokietijos planavimui, statybai ir eksploatavimui, yra su vidaus rinka suderinama valstybės pagalba. Šiomis aplinkybėmis Bendrasis Teismas patikslino Komisijos vykdomos pagalbos priemonių, kurios išmokamos keliomis dalimis, kontrolės sąlygas. Bendrasis Teismas taip pat turėjo patikrinti, kaip Komisija taikė tam tikrus savo Komunikato dėl bendriems Europos interesams svarbių projektų įgyvendinimo(2) (toliau – BEISP komunikatas) punktus.
2008 m. Danija ir Vokietija pasirašė sutartį dėl Fėmarno sąsiaurio fiksuotos jungties projekto, kurį sudaro, pirma, geležinkelio ir kelio tunelis po Baltijos jūra tarp Danijos ir Vokietijos (toliau – fiksuota jungtis) ir, antra, kelių ir geležinkelio jungtys su nuo pakrantės nutolusiomis Danijos teritorijomis.
Danijos valstybės įmonei Femern buvo pavesta finansuoti, statyti ir eksploatuoti fiksuotą jungtį. Gavusi kapitalo injekcijų, valstybės garantuojamas paskolų ir Danijos suteiktų paskolų, Femern nuo fiksuotos jungties eksploatavimo pradžios rinks naudotojų mokesčius, kad galėtų grąžinti savo paskolas.
2014 m. pabaigoje Danijos valdžios institucijos pranešė Komisijai apie Fėmarno sąsiaurio fiksuotos jungties projekto finansavimo modelį. Nepradėdama oficialios tyrimo procedūros Komisija nusprendė nereikšti prieštaravimų dėl priemonių, apie kurias buvo pranešta(3).
2018 m. gruodžio 13 d. sprendimais(4) Bendrasis Teismas tą sprendimą iš dalies panaikino. Kiek tai susiję su Femern suteiktu viešuoju finansavimu, Bendrasis Teismas nusprendė, kad Komisija neįvykdė jai pagal SESV 108 straipsnio 3 dalį tenkančios pareigos pradėti oficialią tyrimo procedūrą dėl didelių sunkumų buvimo.
Po to, kai buvo priimti šie sprendimai, Komisija pradėjo oficialią tyrimo procedūrą ir 2020 m. kovo 20 d. sprendime padarė išvadą, kad priemonės, kurias sudaro kapitalo injekcijos ir valstybės paskolų ir valstybės garantijų, suteiktų Femern fiksuotos jungties planavimui, statybai ir eksploatavimui, derinys, yra valstybės pagalba, kuri suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą(5), kiek jos skirtos bendriems Europos interesams svarbaus projekto vykdymui skatinti, laikantis proporcingumo principo.
Laivybos bendrovės Scandlines Danmark ir Scandlines Deutschland kreipėsi į Bendrąjį Teismą su ieškiniu dėl šio sprendimo panaikinimo.
Bendrojo Teismo vertinimas
Atsižvelgdamos į tai, kad valstybės garantijos ir paskolos Femern viena po kitos buvo suteiktos dalimis, išmokėtomis atsižvelgiant į fiksuotos jungties projekto pažangą, ieškovės kaltino Komisiją tuo, kad ši ginčijamame sprendime klaidingai manė, jog įvairios finansinės paramos priemonės gali būti suskirstytos į tris individualios pagalbos priemonių grupes, t. y. pirmąją pagalbą, suteiktą 2005 m. kaip kapitalo injekciją, antrąją pagalbą, suteiktą pagal 2009 m. priimtą įstatymą(6) kaip kapitalo injekciją, valstybės garantijas ir paskolas, ir trečiąją pagalbą, suteiktą pagal 2015 m. priimtą įstatymą(7) kaip valstybės paskolas ir garantijas.
Šiuo klausimu Bendrasis Teismas pažymėjo, kad kelios viena po kitos patvirtintos valstybės intervencinės priemonės gali būti laikomos viena priemone, kai, atsižvelgiant, be kita ko, į jų eiliškumą, paskirtį ir įmonės situaciją, jos šių priemonių taikymo metu yra taip glaudžiai tarpusavyje susijusios, kad jų neįmanoma atskirti. Kadangi ši sąlyga buvo įvykdyta dėl viso finansavimo, suteikto pagal 2009 m. priimtą įstatymą ir pagal 2015 m. priimtą įstatymą, Komisija nepadarė klaidos kvalifikuodama jas kaip individualią pagalbą. Vadinasi, Komisija taip pat neprivalėjo reikalauti, kad Danijos valdžios institucijos jai atskirai praneštų apie kiekvieną valstybės paskolą ir kiekvieną valstybės garantiją, suteiktas Femern pagal šiuos įstatymus.
Be to, kadangi visos trys individualios pagalbos priemonės, suteiktos Femern 2005, 2009 ir 2015 m., buvo skirtos vienam ir tam pačiam projektui finansuoti, Komisija neperžengė savo diskrecijos ribų, kai kartu nagrinėjo jų suderinamumą su vidaus rinka. Būtent atsižvelgdama į šių pagalbos priemonių visumą Komisija gali įvertinti jų poveikį konkurencijai nagrinėjant vieną iš SESV 107 straipsnio 3 dalyje numatytų išimčių, visų pirma kiek tai susiję su bendriems Europos interesams svarbiu projektu, kuriam įgyvendinti reikalingas ilgalaikis viešasis finansavimas.
Be to, Bendrasis Teismas atmetė panaikinimo pagrindą, grindžiamą SESV 107 straipsnio 3 dalies b punkto pažeidimu, kurį lemia tai, kad Komisija nagrinėjamą projektą klaidingai kvalifikavo kaip bendriems Europos interesams svarbų projektą, ir tai, kad ji klaidingai manė, jog pagalba yra būtina ir proporcinga.
Pirma, kalbėdamas apie fiksuotos jungties projekto kvalifikavimą kaip bendriems Europos interesams svarbaus projekto, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 3 dalį, Bendrasis Teismas priminė, kad šioje nuostatoje vartojama sąvoka „bendri Europos interesai“ turi būti aiškinama siaurai ir kad iniciatyva gali būti kvalifikuojama kaip bendriems Europos interesams svarbus projektas tik tada, kai ji yra Europos tarptautinės programos, kurią bendrai remia įvairios valstybių narių vyriausybės, dalis arba kai ją apima įvairių valstybių narių suderinti veiksmai, kuriais siekiama kovoti su bendra grėsme.
Be to, sąvoką „bendri Europos interesai“ Komisija patikslino BEISP komunikate, kuriame nurodyti bendri kumuliaciniai kriterijai, kuriuos reikia įvykdyti, kad projektą apimtų ši sąvoka, ir teigiami rodikliai, pateisinantys palankesnį Komisijos požiūrį kvalifikuojant kaip bendriems Europos interesams svarbų projektą, tarp kurių yra ir projekto bendro finansavimo Sąjungos lėšų rodiklis.
Kadangi fiksuotos jungties projektas atitiko BEISP komunikate nustatytus bendrus kumuliacinius kriterijus ir kadangi šis projektas buvo finansuojamas Sąjungos lėšomis, Komisija, remdamasi vien šiais kriterijais ir rodikliais, galėjo pagrįstai padaryti išvadą, kad fiksuotos jungties projektas yra susijęs su bendrais Europos interesais.
Antra, dėl pagalbos būtinumo Bendrasis Teismas pažymėjo, jog pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą tam, kad būtų suderinama su vidaus rinka, pagalba, skirta bendriems Europos interesams svarbių projektų vykdymui skatinti, turi turėti skatinamąjį poveikį įmonėms gavėjoms. Šiuo tikslu turi būti įrodyta, kad, nesant planuojamos pagalbos, atitinkamam projektui įgyvendinti skirtos investicijos nebūtų realizuotos. Šiuo aspektu Bendrasis Teismas priminė, kad išvada, jog pagalba nėra būtina, be kita ko, gali būti padaryta dėl to, kad atitinkama įmonė jau buvo pradėjusi arba net baigusi įgyvendinti remiamą projektą prieš išsiųsdama kompetentingoms institucijoms pagalbos paraišką, o tai reiškia, kad atitinkama pagalba negali turėti skatinamojo poveikio (išankstinio paraiškos pateikimo kriterijus).
Dėl pastarojo aspekto Bendrasis Teismas sutiko su Komisijos argumentu, kad nagrinėjamu atveju išankstinio paraiškos pateikimo kriterijus buvo įvykdytas dėl to, kad pagalbos paraiška buvo neatsiejama nuo Femern įsteigimo. Šiuo klausimu Bendrasis Teismas pabrėžė, kad Femern, kurią kaip specialios paskirties bendrovę valdžios institucijos įsteigė fiksuotos jungties projektui įgyvendinti, iki fiksuotos jungties eksploatavimo pradžios yra priklausoma nuo viešojo finansavimo. Be to, kadangi Komisija galėjo kartu nagrinėti viso Femern nuo jos įsteigimo suteikto finansavimo suderinamumą su vidaus rinka, išankstinio paraiškos pateikimo kriterijaus nereikėjo tikrinti kiekvienos iš trijų individualios pagalbos priemonių atveju.
Komisija taip pat nepadarė klaidos, kai laikėsi nuomonės, kad priešingos padėties scenarijus, į kurį pagal BEISP komunikatą buvo atsižvelgta vertinant pagalbos, apie kurią pranešta, būtinumą, reiškė alternatyvaus projekto nebuvimą. Konkrečiau kalbant, ieškovės ir įstojusios į bylą šalys neįrodė, kad egzistavo alternatyvus projektas, kurį būtų galima įgyvendinti be panašaus masto ar dydžio pagalbos arba kuris suteiktų tokį patį pelną, kokio tikimasi iš fiksuotos jungties projekto.
Be to, Bendrasis Teismas atmetė prieštaravimą, grindžiamą tuo, kad Komisija padarė akivaizdžių vertinimo klaidų, kai rėmėsi 40 metų gyvavimo ciklo trukme siekdama apskaičiuoti tiek fiksuotos jungties projekto vidaus pelno normą (pagalbos būtinumas), tiek finansavimo trūkumą (pagalbos proporcingumas), nors fiksuotos jungties projekto gyvavimo ciklo trukmė yra 120 metų.
Šiuo aspektu Bendrasis Teismas priminė, kad, viena vertus, pagal BEISP komunikato 30 punktą, nesant alternatyvaus projekto, Komisija turi patikrinti, ar pagalbos suma neviršija minimumo, būtino, kad projektas, kuriam teikiama pagalba, būtų pakankamai rentabilus, patikslinant, kad projekto gyvavimo ciklo laikotarpiu turi būti atsižvelgta į visas susijusias numatomas išlaidas ir naudą. Kadangi ši nuoroda į gyvavimo ciklo trukmę turi būti suprantama kaip susijusi su investicinio projekto ekonominio gyvavimo trukme, o ne infrastruktūros techninio gyvavimo trukme, Komisija nepadarė klaidos, kai rėmėsi investuotojų elgesiu atitinkamoje rinkoje tam, kad apskaičiuotų vidaus pelno normą remdamasi 40 metų investicijos ekonominio gyvavimo trukme.
Kita vertus, pagal BEISP komunikato 31 punktą didžiausia pagalbos suma nustatoma atsižvelgiant į finansavimo trūkumą, kuris atitinka teigiamų ir neigiamų pinigų srautų skirtumą investicijos naudojimo laikotarpiu. Kadangi finansavimo trūkumo analizėje siekiama nustatyti, kiek projektas gali būti finansuojamas rinkos sąlygomis, Komisijos negalima kaltinti, kad atlikdama šią analizę ji atsižvelgė į trukmę, į kurią būtų atsižvelgęs protingas šio projekto investuotojas, t. y. 40 metų.
Trečia, dėl pagalbos proporcingumo Bendrasis Teismas visų pirma pažymėjo, kad ieškovės negali kaltinti Komisijos tuo, kad ji pažeidė BEISP komunikate nustatytą reikalavimą laiko atžvilgiu apriboti pagalbą, suteiktą kaip garantiją ar paskolą, nes ginčijamame sprendime nurodyta, kad, pirma, praėjus ne daugiau kaip šešiolikai metų nuo fiksuotos jungties atidarymo, visos paskolos, kurioms suteikta garantija, turės būti atiduotos, o visos valstybės paskolos turės būti grąžintos ir, antra, Danijos valdžios institucijoms neleidžiama Femern suteikti tokių paskolų ir garantijų, kurių suma viršytų nustatytą 69,3 mlrd. DKK (apie 9,3 mlrd. EUR) maksimalią garantuojamą sumą.
Taip pat negalima teigti, kad Komisija nepakankamai įvertino Femern pajamas siekdama dirbtinai padidinti finansavimo trūkumą. Viena vertus, BEISP komunikate nereikalaujama, kad pajamos padengtų visas projekto išlaidas. Kita vertus, ieškovės ir į bylą įstojusios šalys nepateikė įrodymų, kad dėl kitokios kelių eismo kainodaros nei ta, kurią nustatė Komisija, automatiškai padidėja pajamos dėl paklausos lankstumo ir konkurencijos rinkoje.
Galiausiai Komisija nepažeidė BEISP komunikato, kai apskaičiuodama finansavimo trūkumą fiksuotos jungties eksploatavimo sąnaudas įtraukė į reikalavimus atitinkančias išlaidas. Šių sąnaudų įtraukimas į fiksuotos jungties projekto neigiamus pinigų srautus nesuteikia pagalbos veiklai, nes šios fiksuotos jungties eksploatavimo pajamos, į kurias taip pat reikėtų atsižvelgti kaip į teigiamus pinigų srautus, gerokai viršija eksploatavimo sąnaudas. Be to, nebuvo pateikta jokių įrodymų, kurie leistų suabejoti Komisijos paaiškinimais, pagrindžiančiais šių išlaidų įtraukimą į finansavimo trūkumo analizę.
Atsižvelgdamas į visa tai, kas išdėstyta, Bendrasis Teismas atmetė ieškinį dėl ginčijamo sprendimo panaikinimo.