Cauza T‑390/20
(publicare în extras)
Scandlines Danmark ApS
și
Scandlines Deutschland GmbH
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera întâi extinsă) din 28 februarie 2024
„Ajutoare de stat – Finanțare publică a legăturii fixe feroviare‑rutiere peste strâmtoarea Fehmarn – Ajutor acordat de Danemarca în favoarea Femern – Decizie prin care ajutorul este declarat compatibil cu piața internă – Ajutor individual – Proiect important de interes european comun – Necesitatea ajutorului – Proporționalitate – Evaluare comparativă a efectelor pozitive ale ajutorului și a efectelor negative ale acestuia asupra condițiilor schimburilor comerciale și asupra menținerii unei concurențe nedenaturate – Comunicare privind criteriile pentru analiza compatibilității cu piața internă a ajutorului de stat destinat să promoveze realizarea unor proiecte importante de interes european comun”
1. Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Calificarea mai multor intervenții consecutive drept ajutor individual – Condiții – Intervenții care prezintă legături indisociabile între ele – Consecință – Lipsa obligației de notificare prealabilă a fiecăreia dintre tranșele plătite cu titlu de ajutor individual
[Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 1 lit. (e)]
(a se vedea punctele 37-51, 62-64)
2. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare care contribuie la realizarea unui proiect important de interes european – Acordarea mai multor ajutoare individuale plătite în mai multe tranșe destinate finanțării unuia și aceluiași proiect – Examinare comună a compatibilității ajutoarelor menționate cu piața internă – Admisibilitate
[art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE]
(a se vedea punctele 52-61)
3. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare care contribuie la realizarea unui proiect important de interes european – Proiect important de interes european comun – Noțiune – Proiect care îndeplinește criteriile generale, precum și un indicator pozitiv general prevăzut în Comunicarea privind realizarea unor proiecte importante de interes european comun – Includere
[art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE; Comunicarea 2014/C 188/02 a Comisiei, punctele 14-20]
(a se vedea punctele 69, 70, 91-102)
4. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare care contribuie la realizarea unui proiect important de interes european – Proiect important de interes european comun – Criterii – Cofinanțarea proiectului de către beneficiarul ajutorului
[art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE; Comunicarea 2014/C 188/02 a Comisiei, punctul 18]
(a se vedea punctele 82-85)
5. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare care contribuie la realizarea unui proiect important de interes european – Necesitatea ajutorului – Efectul stimulativ al ajutorului – Introducerea unei cereri de ajutor înainte de începerea lucrărilor – Societate cu vocație specifică înființată de autoritățile publice pentru a realiza un anumit proiect – Cerere de ajutor inerentă înființării acestei societăți
[art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE; Comunicarea 2014/C 188/02 a Comisiei, punctul 28]
(a se vedea punctele 109-137)
6. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare care contribuie la realizarea unui proiect important de interes european – Necesitatea ajutorului – Apreciere în lumina unui scenariu contrafactual – Scenariu contrafactual care constă în lipsa unui proiect alternativ – Admisibilitate – Condiții
[art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE; Comunicarea 2014/C 188/02 a Comisiei, punctul 29]
(a se vedea punctele 141-163)
7. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare care contribuie la realizarea unui proiect important de interes european – Necesitatea ajutorului – Apreciere în lipsa unui proiect alternativ – Cuantum al ajutorului care nu trebuie să depășească minimul necesar – Calculul ratei interne de rentabilitate a proiectului – Stabilirea duratei de viață pertinente a proiectului ținând seama de comportamentul investitorilor pe piață
[art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE; Comunicarea 2014/C 188/02 a Comisiei, punctul 30]
(a se vedea punctele 168, 171, 176-178)
8. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare care contribuie la realizarea unui proiect important de interes european – Proporționalitatea ajutorului – Calcularea nivelului maxim al ajutorului în funcție de deficitul de finanțare – Calcularea deficitului de finanțare – Stabilirea duratei de viață pertinente a proiectului ținând seama de comportamentul investitorilor pe piață
[art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE; Comunicarea 2014/C 188/02 a Comisiei, punctul 31]
(a se vedea punctele 169, 170 și 179)
9. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare care contribuie la realizarea unui proiect important de interes european – Ajutoare sub formă de garanție sau de împrumut – Cerința de limitare în timp a ajutoarelor
[art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE; Comunicarea 2014/C 188/02 a Comisiei, punctul 36]
(a se vedea punctele 195-206)
10. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare care contribuie la realizarea unui proiect important de interes european – Proporționalitatea ajutorului – Calcularea nivelului maxim al ajutorului în funcție de deficitul de finanțare – Calcularea deficitului de finanțare – Venituri și costuri luate în considerare
[art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE; Comunicarea 2014/C 188/02 a Comisiei, punctul 31]
(a se vedea punctele 218-247)
11. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare pentru funcționare – Excludere – Garanții de stat și împrumuturi de stat limitate la costurile de planificare și de construcție ale unui proiect important de interes european comun – Măsuri care constituie ajutoare pentru investiții
[Art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE]
(a se vedea punctele 248-250)
12. Ajutoare acordate de state – Procedură administrativă – Stabilirea cuantumului ajutorului – Ajutoare care contribuie la realizarea unui proiect important de interes european – Ajutoare care constau în garanții de stat și în împrumuturi de stat – Calcularea cuantumului ajutorului – Cuantum al ajutorului care nu corespunde totalității sumelor acoperite de împrumuturile de stat și de împrumuturile care beneficiază de o garanție de stat – Cuantum al ajutorului care corespunde cuantumului deficitului de finanțare a proiectului în cauză – Admisibilitate
[art. 107 alin. (1) TFUE; Comunicarea 2008/C 155/02 a Comisiei, punctul 4.1]
(a se vedea punctele 256-262, 264-271)
13. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare care contribuie la realizarea unui proiect important de interes european – Proporționalitatea ajutorului – Evaluare comparativă a efectelor pozitive ale ajutorului în materie de contribuție la obiectivul de interes european comun și a efectelor negative ale acestuia în ceea ce privește denaturarea concurenței și impactul asupra comerțului între statele membre – Inexistența unei erori vădite de apreciere săvârșite de Comisie
[art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE; Comunicarea 2014/C 188/02 a Comisiei, punctele 41-43]
(a se vedea punctele 279-327)
Rezumat
Tribunalul respinge acțiunea în anulare introdusă de companiile maritime Scandlines Danmark ApS și Scandlines Deutschland GmbH împotriva deciziei Comisiei din 20 martie 2020(1) prin care aceasta a constatat că măsurile de sprijin acordate de Danemarca întreprinderii de stat Femern A/S pentru planificarea, construcția și exploatarea unei legături fixe de transport feroviar peste strâmtoarea Fehmarn între Danemarca și Germania constituie ajutor de stat compatibil cu piața internă. În acest context, Tribunalul aduce precizări cu privire la modalitățile de control de către Comisie al măsurilor de ajutor care fac obiectul unei plăți în mai multe tranșe. Tribunalul este de asemenea chemat să controleze aplicarea de către Comisie a anumitor puncte din Comunicarea privind realizarea unor proiecte importante de interes european comun(2) (denumită în continuare „Comunicarea PIIEC”).
În anul 2008, Danemarca și Germania au semnat un tratat privind un proiect de legătură fixă peste strâmtoarea Fehmarn constând, pe de o parte, într‑un tunel feroviar și rutier pe sub Marea Baltică între Danemarca și Germania (denumit în continuare „legătura fixă”) și, pe de altă parte, în conexiuni rutiere și feroviare cu hinterlandul danez.
Întreprinderea publică daneză Femern a fost însărcinată cu finanțarea, construcția și exploatarea legăturii fixe. Întrucât a beneficiat de injecții de capital, de împrumuturi garantate de stat și de împrumuturi acordate de Danemarca, Femern va percepe taxe de la utilizatori începând cu punerea în funcțiune a legăturii fixe pentru a‑și rambursa datoria.
La sfârșitul anului 2014, autoritățile daneze au notificat Comisiei modelul de finanțare a proiectului privind legătura fixă peste strâmtoarea Fehmarn. Fără a deschide procedura oficială de investigare, Comisia a decis să nu ridice obiecții cu privire la măsurile notificate(3).
Prin Hotărârile din 13 decembrie 2018(4), Tribunalul a anulat în parte această decizie. În ceea ce privește finanțările publice acordate Femern, Tribunalul a statuat că Comisia nu și‑a îndeplinit obligația care îi revenea în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE de a deschide procedura oficială de investigare ca urmare a existenței unor dificultăți serioase.
După ce a deschis procedura oficială de investigare în urma acestor hotărâri, Comisia a considerat, prin decizia sa din 20 martie 2020, că măsurile constând în injecții de capital și într‑o combinație de împrumuturi de stat și de garanții de stat acordate Femern pentru planificarea, construcția și exploatarea legăturii fixe constituiau un ajutor de stat compatibil cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE(5), întrucât erau destinate să promoveze realizarea unui proiect important de interes european comun, cu respectarea principiului proporționalității.
Companiile maritime Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland au sesizat Tribunalul cu o acțiune în anularea acestei decizii.
Aprecierea Tribunalului
Având în vedere faptul că garanțiile de stat și împrumuturile de stat în favoarea Femern fuseseră acordate în tranșe succesive plătite în funcție de evoluția proiectului privind legătura fixă, reclamantele reproșau Comisiei că a considerat în mod eronat, în decizia atacată, că diferitele măsuri de sprijin financiar puteau fi grupate în trei ajutoare individuale, și anume un prim ajutor sub formă de injecție de capital efectuată în anul 2005, un al doilea ajutor sub formă de injecție de capital, garanții de stat și împrumuturi de stat acordate în temeiul unei legi adoptate în anul 2009(6), precum și un al treilea ajutor sub formă de împrumuturi de stat și de garanții de stat acordate în temeiul unei legi adoptate în anul 2015(7).
Cu privire la acest aspect, Tribunalul arată că mai multe intervenții succesive ale statului pot fi considerate o singură intervenție atunci când acestea sunt, în special având în vedere succesiunea lor în timp, finalitatea lor și situația întreprinderii la momentul acestor intervenții, atât de strâns legate între ele încât este imposibilă separarea lor. Întrucât această condiție a fost îndeplinită pentru toate finanțările acordate în temeiul legii adoptate în 2009, precum și pentru cele acordate în temeiul legii adoptate în 2015, Comisia nu a săvârșit o eroare atunci când le‑a calificat drept ajutoare individuale. Rezultă că Comisia nu era obligată nici să impună ca autoritățile daneze să îi notifice separat fiecare împrumut de stat și fiecare garanție de stat acordată Femern în temeiul legilor menționate.
Pe de altă parte, întrucât cele trei ajutoare individuale acordate Femern în anii 2005, 2009 și 2015 erau destinate finanțării unuia și aceluiași proiect, Comisia nu a depășit limitele puterii sale de apreciere atunci când a examinat împreună compatibilitatea lor cu piața internă. Tocmai ținând seama de ansamblul acestor ajutoare este Comisia în măsură să evalueze efectul lor asupra concurenței în cadrul examinării uneia dintre derogările prevăzute la articolul 107 alineatul (3) TFUE, în special pentru un proiect important de interes european comun a cărui realizare implică plata unor finanțări publice pe o perioadă îndelungată.
Tribunalul înlătură, în plus, motivul de anulare întemeiat pe încălcarea articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, care rezultă din faptul că Comisia ar fi calificat în mod eronat proiectul în cauză drept proiect de interes european comun și din faptul că ar fi concluzionat în mod eronat în sensul caracterului necesar și proporțional al ajutorului.
În primul rând, în ceea ce privește calificarea proiectului de legătură fixă drept proiect de interes european comun în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, Tribunalul amintește că noțiunea de „interes european comun” prevăzută la această dispoziție trebuie interpretată în mod strict și că o inițiativă nu este calificată drept proiect de interes european comun decât atunci când face parte dintr‑un program transnațional european, susținut în comun de diferite guverne ale statelor membre sau atunci când aceasta ține de o acțiune concertată a unor state membre diferite în vederea combaterii unei amenințări comune.
Noțiunea de „interes european comun” a fost, în plus, precizată de Comisie în Comunicarea PIIEC, care enunță criteriile cumulative generale ce trebuie îndeplinite pentru ca un proiect să poată intra sub incidența acestei noțiuni, precum și indicatorii pozitivi care justifică o abordare mai favorabilă a Comisiei în vederea calificării drept proiect de interes european comun, printre care figurează cel al cofinanțării proiectului din partea unui fond al Uniunii.
Or, din moment ce proiectul de legătură fixă îndeplinea criteriile cumulative generale enunțate în Comunicarea PIIEC, iar acest proiect a beneficiat, în plus, de o finanțare din partea Uniunii, Comisia a putut concluziona în mod valabil, numai în temeiul acestor criterii și indicatori, că proiectul de legătură fixă prezenta un interes european comun.
În al doilea rând, în ceea ce privește caracterul necesar al ajutorului, Tribunalul precizează că, în contextul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, ajutorul destinat să promoveze realizarea unui proiect important de interes european comun trebuie, pentru a fi compatibil cu piața internă, să aibă un efect stimulativ asupra întreprinderilor beneficiare. În acest scop, trebuie să se demonstreze că, în lipsa ajutorului preconizat, investiția destinată realizării proiectului în cauză nu ar fi efectuată. În această privință, Tribunalul amintește că constatarea lipsei necesității unui ajutor poate în special să decurgă din faptul că proiectul pentru care a fost acordat ajutorul a fost deja început, chiar finalizat de către întreprinderea interesată, înainte ca cererea de ajutor să fie transmisă autorităților competente, ceea ce exclude ca ajutorul respectiv să poată juca un rol stimulativ (criteriul anteriorității cererii).
Cu privire la acest din urmă aspect, Tribunalul confirmă argumentația Comisiei potrivit căreia, în speță, criteriul anteriorității cererii era îndeplinit ca urmare a faptului că cererea de ajutor era inerentă înființării Femern. În această privință, Tribunalul subliniază că, în calitate de societate cu vocație specifică înființată de autoritățile publice pentru realizarea proiectului de legătură fixă, Femern depinde de finanțările publice până la punerea în funcțiune a legăturii fixe. În plus, întrucât Comisia putea examina împreună compatibilitatea cu piața internă a tuturor finanțărilor acordate Femern de la crearea sa, criteriul anteriorității cererii nu trebuia verificat pentru fiecare dintre cele trei ajutoare individuale.
Comisia nu a săvârșit o eroare nici atunci când a considerat că scenariul contrafactual luat în considerare în conformitate cu Comunicarea PIIEC în vederea aprecierii necesității ajutorului notificat consta în lipsa unui proiect alternativ. Mai precis, reclamantele și intervenientele nu au demonstrat că exista un proiect alternativ realizabil fără ajutor de o anvergură sau de o amploare comparabilă sau care aduce beneficii echivalente cu cele preconizate de proiectul privind legătura fixă.
Tribunalul respinge, în plus, critica potrivit căreia Comisia ar fi săvârșit erori vădite de apreciere întemeindu‑se pe o durată de viață de 40 ani pentru a efectua atât calculul ratei interne de rentabilitate a proiectului privind legătura fixă (necesitatea ajutorului), cât și calculul deficitului de finanțare (proporționalitatea ajutorului), în condițiile în care proiectul de legătură fixă ar avea o durată de viață de 120 ani.
În această privință, Tribunalul amintește, pe de o parte, că, în conformitate cu punctul 30 din Comunicarea PIIEC, în lipsa unui proiect alternativ, Comisia trebuie să verifice că valoarea ajutorului nu depășește minimul necesar pentru ca proiectul care beneficiază de ajutor să fie suficient de rentabil, precizându‑se că toate costurile și avantajele preconizate vizate trebuie luate în considerare pe durata de viață a proiectului. Întrucât această referire la durata de viață trebuie înțeleasă în sensul că vizează durata de viață economică a proiectului de investiții, iar nu a infrastructurii pe plan tehnic, Comisia nu a săvârșit nicio eroare atunci când s‑a referit la comportamentele investitorilor pe piața în cauză pentru a calcula rata internă de rentabilitate pe baza unei durate de viață economică a investiției de 40 ani.
Pe de altă parte, în conformitate cu punctul 31 din Comunicarea PIIEC, valoarea maximă a ajutorului este determinată în funcție de deficitul de finanțare, care corespunde diferenței dintre fluxurile de numerar pozitive și negative pe durata de viață a investiției. Or, întrucât analiza deficitului de finanțare urmărește să stabilească în ce măsură proiectul ar putea fi finanțat în condițiile pieței, nu i se poate reproșa Comisiei că a luat în considerare, pentru efectuarea acestei analize, durata de care un investitor rezonabil în acest proiect ar fi ținut seama, estimată la 40 ani.
În al treilea rând, în ceea ce privește caracterul proporțional al ajutorului, Tribunalul arată, mai întâi, că reclamantele nu îi pot reproșa Comisiei că nu a respectat cerința de limitare în timp a ajutoarelor sub formă de garanție sau de împrumut, astfel cum este prevăzută în Comunicarea PIIEC, din moment ce decizia atacată precizează, pe de o parte, că, cel târziu la 16 ani de la deschiderea legăturii fixe, toate împrumuturile care beneficiază de o garanție vor trebui să fi fost închise și toate împrumuturile de stat vor trebui să fi fost rambursate și, pe de altă parte, că autoritățile daneze nu sunt autorizate să acorde întreprinderii Femern astfel de împrumuturi și garanții pentru o sumă care ar depăși cuantumul maxim garantat stabilită la 69,3 miliarde DKK (aproximativ 9,3 miliarde de euro).
În continuare, Comisia nu a subestimat veniturile Femern pentru a crește în mod artificial deficitul de finanțare. Pe de o parte, Comunicarea PIIEC nu impune ca veniturile să acopere toate costurile proiectului. Pe de altă parte, reclamantele și intervenientele nu au făcut dovada că o structură a prețurilor pentru traficul rutier diferită de cea reținută de Comisie ar determina în mod automat o creștere a veniturilor ca urmare a elasticității cererii și a concurenței pe piață.
În sfârșit, Comisia nu a încălcat Comunicarea PIIEC prin includerea costurilor de exploatare a legăturii fixe în costurile eligibile pentru calculul deficitului de finanțare. Într‑adevăr, includerea acestor costuri în fluxurile de numerar negative ale proiectului privind legătura fixă nu are ca efect acordarea unui ajutor pentru funcționare, din moment ce veniturile din exploatarea acestei legături fixe, care ar trebui, de asemenea, să fie luate în considerare ca fluxuri de numerar pozitive, depășesc cu mult costurile de exploatare. În plus, nu a fost furnizat niciun element de natură să repună în discuție explicațiile Comisiei în susținerea includerii acestor costuri în analiza deficitului de finanțare.
Ținând seama de ansamblul acestor considerații, Tribunalul respinge acțiunea în anulare a deciziei atacate.