Förenade målen T‑647/18 och T‑99/18
Sber Vermögensverwaltungs AG, tidigare Sberbank Europe AG
mot
Europeiska centralbanken
Tribunalens dom (tredje avdelningen) av den 28 februari 2024
”Ekonomisk och monetär politik – Tillsyn över kreditinstitut – Artikel 9.1 andra stycket i förordning (EU) nr 1024/2013 – ECB:s påförande av en ränteavgift enligt österrikisk rätt vid överträdelse av artikel 395 i förordning (EU) nr 575/2013 och efter ett beslut om åläggande av en administrativ sanktionsavgift enligt artikel 18 i förordning nr 1024/2013 – Proportionalitet”
1. Grundläggande rättigheter – Principen ne bis in idem – Tillämpningsområde – Administrativa sanktionsavgifter – Omfattas
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 50; rådets direktiv 1024/2013, artikel 18)
(se punkterna 35 och 36)
2. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Tillsyn över unionens finanssektor – Gemensam tillsynsmekanism – Tillsyn över kreditinstitut – Administrativa sanktioner och andra åtgärder – Europeiska centralbankens (ECB) påförande av en ränteavgift för överskridande av gränserna för stora exponeringar efter påförande av en administrativ sanktionsavgift – Åsidosättande av principen ne bis in idem – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 50; Europaparlamentets och rådets förordning nr 575/2013, artikel 395.1; rådets förordning nr 1024/2013, artikel 18; Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36, artikel 65.1)
(se punkterna 38–42)
3. Nationell rätt – Tolkning – Beaktande av den tolkning som domstolarna har gjort i den berörda medlemsstaten – Gränser
(se punkterna 58–60)
4. Unionsrätt – Direkt effekt – Företräde – Konflikt mellan unionsrätten och en nationell lag – Den berörda nationella domstolens skyldigheter och befogenheter – Unionsdomstolens skyldigheter och befogenheter – Nationell lagstiftning ska inte tillämpas
(se punkterna 61–63)
5. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Tillsyn över unionens finanssektor – Gemensam tillsynsmekanism – Tillsyn över kreditinstitut – Behöriga myndigheters utrednings- och tillsynsbefogenheter – Fastställande av typen av administrativ åtgärd med beaktande av samtliga omständigheter – Automatiskt påförande av avgiftsränta vid överskridande av gränserna för stora exponeringar – Otillåten – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 575/2013, artikel 395.1; Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36, skäl 37 och artiklarna 4.1, 65.1 och 70)
(se punkterna 64–80)
6. Talan om ogiltigförklaring – Berättigat intresse av att få saken prövad – Talan som väckts mot ett beslut av Europeiska centralbanken (ECB) att påföra avgiftsränta – Beslut som under förfarandet upphävts och ersatts av ett beslut med liknande innehåll – Erkännande från den upphävda rättsaktens upphovsman att rättsakten undanröjts från unionens rättsordning – Ändamålet med talan har förfallit – Anledning saknas att döma i saken
(Artikel 263 FEUF)
(se punkterna 83–87)
Resumé
Tribunalen bifaller genom två domar som meddelas samma dag talan i respektive mål om ogiltigförklaring av Europeiska centralbankens (ECB) beslut om påförande av avgiftsränta med stöd av SSM-förordningen(1) och med tillämpning av nationell rätt. Tribunalen preciserar under vilka omständigheter den kan göra en direktivkonform tolkning av nationell rätt som införlivar ett direktiv genom att avvika från de nationella domstolarnas tolkning.
I domen Sber/ECB (förenade målen T‑647/21 och T‑99/22) uttalar sig tribunalen även om den inte tidigare besvarade frågan om tillämpningen av principen ne bis in idem när ECB ålägger administrativa sanktionsavgifter enligt SSM-förordningen, och i domen BAWAG PSK/ECB (T‑667/21) utvecklar tribunalen sin rättspraxis avseende omfattningen av ECB:s befogenhet enligt samma förordning.
Målen rör två österrikiska kreditinstitut som står under ECB:s direkta tillsyn.
I de förenade målen T‑647/21 och T‑99/22 ålade ECB således sökanden, Sber Vermögensverwaltungs AG, en administrativ sanktionsavgift enligt SSM-förordningen på grund av överskridanden av gränserna för stora exponeringar som fastställts i förordning nr 575/2013 (2), både på individuell och på konsoliderad grund. Med stöd av SSM-förordningen(3) och med tillämpning av 97 § stycke 1 led 2 BWG(4) beslutade ECB därefter att påföra banken avgiftsränta på de belopp som berördes av överskridandena.
Till följd av ett yttrande från ECB:s administrativa omprövningsnämnd, i vilket det konstaterades att ECB:s ursprungliga beslut var behäftat med fel, ersatte ECB den 21 december 2021 detta beslut med ett nytt beslut(5), samtidigt som storleken på avgiftsräntan bibehölls. ECB preciserade att vid åsidosättande av ett instituts skyldigheter enligt förordning nr 575/2013 omfattas påförandet av avgiftsränta enligt BWG av den behöriga myndighetens utövande av en normbunden behörighet, vilket inte ger den något utrymme för skönsmässig bedömning.
I två separata mål yrkade sökanden att tribunalen skulle ogiltigförklara såväl det ursprungliga beslutet som beslutet av den 21 december 2021, som antagits av ECB.
I mål T‑667/21 har sökanden, BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, indirekt förvärvat en portfölj med bostadslån i Frankrike. Denna portfölj överfördes till en gemensam fond som inte var en juridisk person. Sökanden förvärvade sedan samtliga andelar i fonden och blev därmed den faktiska betalningsmottagaren.
Efter en inspektion i sökandens lokaler konstaterade ECB att sökanden inte förfogade över uppgifter som gjorde det möjligt att identifiera var och en av de underliggande låntagarna och att ECB hade överskridit den gräns för stora exponeringar som föreskrivs i förordning nr 575/2013 vad gäller portföljen. Genom beslut av den 2 augusti 2021(6) ålade ECB således, med stöd av samma lagbestämmelser som de som nämnts i de ovannämnda förenade målen, denna sökande att betala avgiftsränta. Klaganden väckte talan mot detta beslut vid tribunalen.
Genom domarna i målen Sber mot ECB (förenade målen T‑647/21 och T‑99/22) och BAWAG PSK/ECB (T‑667/21) ogiltigförklarar tribunalen ECB:s beslut av den 21 december 2021, som ersatte dess ursprungliga beslut, respektive beslutet av den 2 augusti 2021, med motiveringen att ECB, genom att påföra ränteavgift, inte hade undersökt omständigheterna i det aktuella fallet.
Tribunalens bedömning
– Tillämpning av principen ne bis in idem
Tribunalen anser att ECB:s påförande av ränteavgift enligt 97 § stycke 1 led 2 BWG för ett beteende som redan varit föremål för en administrativ sanktionsavgift enligt SSM-förordningen inte strider mot principen ne bis in idem.
Tribunalen erinrar om att tillämpningen av artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), som förbjuder såväl kumulering av förfaranden som påföljder av straffrättslig karaktär för samma gärning och mot samma person, inte är begränsad till förfaranden och påföljder som kvalificeras som ”straffrättsliga” enligt nationell rätt. Tillämpningen omfattar nämligen förfaranden och påföljder som ska anses vara av straffrättslig art på grundval av överträdelsens art och hur sträng den sanktion är som den berörda personen kan åläggas.
Tribunalen understryker således att administrativa sanktionsavgifter som åläggs med stöd av artikel 18.1 i SSM-förordningen omfattas av tillämpningsområdet för artikel 50 i stadgan. Tribunalen noterar att dessa påföljder har utformats utifrån de böter som Europeiska kommissionen kan ålägga på det konkurrensrättsliga området(7) och att de är av samma art och stränghet. Det följer av fast rättspraxis att principen ne bis in idem ska respekteras i bötesförfaranden inom konkurrensrätten. Denna kvalificering ska således tillämpas analogt på dessa sanktioner.
Tribunalen konstaterar däremot att det framgår av de österrikiska domstolarnas praxis att avgiftsränta kvalificeras som tillsynsåtgärder utan straffliknande karaktär. Eftersom varken brottets art eller påföljdens stränghet innebär att de omfattas av det straffrättsliga området, omfattas deras tillämpning enligt BWG inte av tillämpningsområdet för artikel 50 i stadgan. Denna slutsats bekräftas för övrigt av domen VTB Bank (Austria)(8), i vilken domstolen, när det gäller avgiftsränta, gav företräde åt kvalificeringen som ”administrativ åtgärd” framför kvalificeringen som ”administrativ sanktion”.
– ECB:s befogenhet att påföra avgiftsränta
Tribunalen preciserar att ECB hade befogenhet att påföra avgiftsränta med tillämpning av 97 § BWG med stöd av SSM-förordningen.
Tribunalen påpekar inledningsvis att ECB, för att utföra sina tillsynsuppgifter, har tre kategorier av tillsyns- och utredningsbefogenheter, nämligen de som föreskrivs i SSM-förordningen, de behöriga myndigheternas befogenheter enligt tillämplig unionsrätt och befogenheten att instruera de nationella myndigheterna att utöva sina befogenheter i enlighet med gällande nationella bestämmelser.
Vid prövningen av frågan huruvida ECB i förevarande fall hade befogenheter som tillhör den andra kategorin, det vill säga de befogenheter som tillkommer de myndigheter som är behöriga enligt relevanta bestämmelser i unionsrätten, påpekar tribunalen att uttrycket ”enligt unionsrätten” har tolkats så, att det omfattar samtliga befogenheter som följer av den rättsliga ram som inrättats genom ett direktiv, vilka följer av en skyldighet eller en möjlighet för medlemsstaten att lagstifta, i motsats till erkännandet i samma direktiv av medlemsstaternas befogenhet enligt nationell rätt att föreskriva strängare bestämmelser utanför ramen för det system som inrättats genom direktivet(9).
I domen VTB Bank (Austria)(10) slogs det emellertid fast, med avseende på en tidigare version av 97 § BWG, att påförandet av avgiftsränta liknar en administrativ åtgärd som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 65.1 i direktiv 2013/36(11), i förevarande fall en del av de tillämpliga bestämmelserna. Den omständigheten att de inte nämns i en förteckning över sanktioner och andra administrativa åtgärder som nämns i detta direktiv saknar betydelse, eftersom denna förteckning inte är uttömmande, och i samma direktiv föreskrivs att medlemsstaterna ska vidta alla åtgärder som de anser nödvändiga för att säkerställa att direktivet och förordning nr 575/2013 tillämpas. Tribunalen preciserar att domstolen i den domen framhöll att de minimikrav på tillsyn som fastställs i unionsrätten ska säkerställa en maximal harmonisering och att medlemsstaterna, för det fall de gränsvärden som föreskrivs i förordning nr 575/2013 överskrids, är skyldiga att ålägga kreditinstituten inte en åtgärd som omfattas av deras nationella rätt, utan en administrativ sanktion eller annan administrativ åtgärd i den mening som avses i artikel 65.1 i direktiv 2013/36.
Den omständigheten att påförandet av avgiftsränta inte nämns i förteckningen i direktiv 2013/36 hindrar således inte att den omfattas av den rättsliga reglering som införts genom detta direktiv. Tribunalen drar följaktligen slutsatsen att denna bestämmelse liknar en befogenhet som den behöriga nationella myndigheten har ”enligt tillämplig unionsrätt” i den mening som avses i artikel 9.1 andra stycket andra meningen i SSM-förordningen och som följaktligen tillkommer ECB.
– Tolkning av nationell rätt
Tribunalen konstaterar att ECB, genom att stödja sig på de österrikiska domstolarnas tolkning vad gäller den automatiska karaktären av påförandet av avgiftsränta vid överskridande av gränserna för stora exponeringar och genom att inte pröva omständigheterna i förevarande fall, har grundat sig på en felaktig rättslig premiss, vilken har medfört en felaktig prövning av huruvida tillämpningen av 97 § stycke 1 led 2 BWG är proportionerlig.
I detta sammanhang erinrar tribunalen om att när den ska pröva huruvida ECB har tillämpat nationell rätt som införlivar ett direktiv, är de nationella domstolarnas tolkning tillräcklig för att fastställa räckvidden av nämnda nationella rätt när detta leder till slutsatsen att den nationella rätten är förenlig med det direktiv som den införlivar. Om de nationella domstolarnas tolkning inte säkerställer att den nationella rätten är förenlig med ett direktiv, kräver å andra sidan iakttagandet av principen om unionsrättens företräde att tribunalen, i likhet med en nationell domstol, vid behov tolkar den nationella rätten så långt som möjligt mot bakgrund av det införlivade direktivets ordalydelse och syfte, för att uppnå det resultat som avses i direktivet. Kravet på en direktivkonform tolkning innefattar således en skyldighet att i förekommande fall ändra fast rättspraxis om den grundar sig på en tolkning av nationell rätt som är oförenlig med målen i ett direktiv.
Om det inte är möjligt att tolka den nationella lagstiftningen på ett sätt som är förenligt med unionsrättens krav, är tribunalen, i likhet med den nationella domstol som ska tillämpa unionsbestämmelserna, skyldig att säkerställa att dessa bestämmelser ges full verkan genom att, med stöd av sin egen behörighet, om det behövs, underlåta att tillämpa nationell lagstiftning, även senare sådan, som strider mot en unionsrättslig bestämmelse med direkt effekt.
I förevarande fall anser tribunalen, enligt en bokstavstolkning, en kontextuell tolkning och en teleologisk tolkning av artikel 70 i direktiv 2013/36(12), att denna artikel ska förstås så, att det ankommer på den behöriga nationella myndigheten och följaktligen på ECB att fastställa vilken typ av administrativ åtgärd det rör sig om med beaktande av samtliga omständigheter, vilket med nödvändighet förutsätter att de har ett utrymme för skönsmässig bedömning och utesluter att de har en normbunden behörighet vad gäller tillämpningen av de avgiftsräntor som ska tas ut enligt 97 § 1 led 2 BWG.