RETTEN FOR EU-PERSONALESAGERS DOM (Tredje Afdeling)
12. marts 2014 (*)
»Personalesag – løn – familietillæg – børnetilskud – tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalte beløb – hensigt om at vildlede administrationen – bevis – manglende mulighed for over for administrationen at påberåbe sig den femårige frist for fremsættelse af krav om tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalte beløb – ulovlighedsindsigelse – administrativ procedure – regel om overensstemmelse – ulovlighedsindsigelse rejst for første gang under søgsmålet – antagelse til realitetsbehandling«
I sag F-128/12,
angående et søgsmål anlagt i medfør af artikel 270 TEUF, der finder anvendelse på Euratom-traktaten i henhold til denne traktats artikel 106A,
CR, tjenestemand ved Europa-Parlamentet, M. (Frankrig), ved advokaterne A. Salerno og B. Cortese,
sagsøger,
mod
Europa-Parlamentet ved V. Montebello-Demogeot og E. Taneva, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Rådet for Den Europæiske Union ved M. Bauer og A. Bisch, som befuldmægtigede,
intervenient,
har
PERSONALERETTEN (Tredje Afdeling)
sammensat af præsidenten, S. Van Raepenbusch, og dommerne R. Barents og K. Bradley (refererende dommer),
justitssekretær: fuldmægtig J. Tomac,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 12. december 2013,
afsagt følgende
Dom
1 Ved stævning indleveret til Personalerettens Justitskontor den 29. oktober 2012 har CR anlagt denne sag og nedlagt påstand om annullation af Europa-Parlamentets afgørelse om tilbagesøgning, ud over den femårige forældelsesfrist, af de beløb, der fejlagtigt er blevet udbetalt i børnetilskud.
Retsforskrifter
2 Artikel 67 i vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union (herefter »vedtægten«) bestemmer:
»1. Familietillæggene omfatter:
[…]
b) børnetilskud
[…]
2. Tjenestemænd, der oppebærer de i stk. l nævnte familietillæg, skal meddele, hvilke tillæg af samme art, de får fra anden side; disse fratrækkes de tillæg, der betales i henhold til artiklerne l, 2 og 3 i bilag VII [til vedtægten].
[…]«
3 Vedtægtens artikel 85 bestemmer:
»Ethvert beløb, der fejlagtigt er udbetalt, kræves tilbagebetalt, hvis modtageren har haft kendskab til fejlen, eller denne var så åbenbar, at han burde have kendt den.
Kravet om tilbagebetaling skal fremsættes inden for en frist på fem år, der begynder at løbe på datoen for udbetalingen af beløbet. Denne frist kan dog ikke påberåbes over for ansættelsesmyndigheden, hvis denne kan godtgøre, at den pågældende forsætligt har vildledt administrationen med henblik på at opnå udbetaling af det omhandlede beløb.«
Sagens faktiske omstændigheder
4 Sagsøgeren, der er tjenestemand i lønklasse AD 12, tiltrådte den 1. juli 1983 en stilling ved Parlamentet og varetog fra dette tidspunkt forskellige administrative stillinger. Sagsøgeren var bl.a. fra den 1. januar 2004 til maj 2008 tilknyttet Den Juridiske Tjeneste og i perioden fra den 1. februar 2005 til den 30. april 2008 gjorde han tjeneste i en enhed, der arbejdede med vedtægtsmæssige rettigheder.
5 Sagsøgeren, der har fire børn, modtog fra oktober 1991 børnetilskud i henhold til vedtægtens artikel 67, stk. 1, litra b).
6 Ved skrivelse af 13. oktober 2011 meddelte chefen for enheden »Individuelle rettigheder og lønninger« i direktoratet »Forvaltning af administrative forhold« under Parlamentets Generaldirektorat for Personale sagsøgeren, at de oplysninger, som Parlamentet rådede over, gav anledning til at antage, at sagsøgeren havde ret til at modtage børnetilskud fra de franske myndigheder og anmodede ham derfor om at fremsende behørig dokumentation vedrørende sin situation fra Caisse d’allocations familiales (det franske socialsikringskontor, herefter »CAF«) med ansvar for det område, hvor sagsøgeren havde sin bopæl, i form af enten en betalingskvittering eller afslag på tilskud. Det fremgik endvidere, at manglende fremlæggelse af behørig dokumentation inden den 31. oktober 2011 ville indebære, dels at det hidtil udbetalte børnetilskud ville blive nedsat med det beløb, som sagsøgeren havde krav på at modtoge fra CAF, dels at administrationen ville iværksætte en grundig gennemgang af hans aktmappe samt i givet fald tilbagesøge ethvert fejlagtigt udbetalt beløb.
7 Efter at have modtaget skrivelsen af 13. oktober 2011 tog sagsøgeren kontakt til CAF for at indhente den af Parlamentet ønskede dokumentation og meddelte Parlamentets administration, at han var af den opfattelse, at han formentlig ikke ville modtage den nævnte dokumentation inden for den fastsatte frist.
8 Ved skrivelse af 11. november 2011 meddelte chefen for enheden »Individuelle rettigheder og lønninger« sagsøgeren, at da han ikke havde fremsendt den ønskede dokumentation inden for den fastsatte frist, ville det børnetilskud, som sagsøgeren modtog fra Parlamentet, blive nedsat uden videre fra og med december 2011 med det beløb, som sagsøgeren havde krav på at modtage fra CAF. Det fremgik endvidere af skrivelsen, at beløbet ville blive nedsat med tilbagevirkende kraft fra tidspunktet for hans andet barns fødsel i januar 1996, som var den begivenhed, der gav ret til at modtage tilskud fra CAF.
9 Ved skrivelse af 9. december 2011 meddelte direktøren for direktoratet »Forvaltning af administrative forhold« (herefter »direktøren«) sagsøgeren, at en gennemgang af hans aktmappe havde givet anledning til at konstatere, at han havde modtaget familietillæg fra CAF » siden september 1999, som følge af [hans] andet barns fødsel«. Direktøren anførte, at sagsøgeren »forsætligt [havde] vildledt administrationen med henblik på at opnå udbetaling af familietillæg uden fradrag af de beløb af samme art, som i øvrigt er udbetalt«, idet han havde undladt at give administrationen oplysninger om de nationale tillæg, som han modtog, og at ajourføre det årlige oplysningsskema for de seneste to år. Da direktøren var af den opfattelse, at betingelserne i vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, var opfyldt, gav direktøren sagsøgeren meddelelse om, at han i sin egenskab af ansættelsesmyndighed havde besluttet at tilbagesøge de fejlagtigt udbetalte beløb ikke blot for de sidste fem år, men fra september 1999, ved at foretage tilbageholdelse i hans løn fra januar 2012 til januar 2014 (herefter »den anfægtede afgørelse«).
10 Ved skrivelse af 5. januar 2012 besvarede CAF sagsøgerens anmodning om oplysninger og fremsendte en opgørelse vedrørende perioden fra den 1. april 1998 til den 31. december 2011 over de ydelser, som han havde modtaget fra CAF, og som bl.a. omfattede en ydelse, der var angivet som »familietillæg«, og som var blevet udbetalt fra september 1999. CAF oplyste endvidere over for sagsøgeren, at det ikke var muligt at udstede en attest fra januar 1996.
11 Den 7. marts 2012 indgav sagsøgeren en klage i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, over den anfægtede afgørelse udelukkende med henvisning til, at han derved blev pålagt at tilbagebetale de beløb, som han fejlagtigt havde modtaget ud over den femårige periode. Sagsøgeren anfægtede således ikke tilbagesøgningen af de fejlagtigt udbetalte beløb for de seneste fem år.
12 Ved afgørelse af 2. juli 2012 afviste Parlamentets generalsekretær i sin egenskab af ansættelsesmyndighed klagen og meddelte sagsøgeren, at den kompetente tjeneste havde foretaget en ny beregning af det beløb, der krævedes tilbagebetalt på grundlag af de oplysninger, der fremgik af CAF’s skrivelse af 5. januar 2012.
Retsforhandlinger og parternes påstande
13 Ved processkrift indgået til Personalerettens Justitskontor den 1. marts 2013 har Rådet for Den Europæiske Union fremsat begæring om tilladelse til at intervenere til støtte for Parlamentets påstande. Ved kendelse af 8. maj 2013 har formanden for Personalerettens Tredje Afdeling imødekommet interventionsbegæringen samt de begæringer om fortrolighed, som henholdsvis sagsøgeren og Parlamentet har fremsat vedrørende de bilag, der er vedlagt stævningen og svarskriftet.
14 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som ansættelsesmyndigheden derved i medfør af vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, har krævet tilbagebetaling af samtlige de beløb, som fejlagtigt er udbetalt siden september 1999, og ikke blot af de beløb, der fejlagtigt er udbetalt i de sidste fem år.
– Om fornødent annulleres afgørelsen af 2. juli 2012 om afslag på sagsøgerens klage.
– Parlamentet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
15 Parlamentet har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
16 Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at den ulovlighedsindsigelse, der er fremsat vedrørende vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, ikke tages til følge.
– Frifindelse.
Retlige bemærkninger
Påstanden om annullation af afgørelsen om afslag på klagen
17 Det følger af fast retspraksis, at en annullationspåstand, der formelt er rettet mod et afslag på en klage, i tilfælde, hvor dette afslag er uden selvstændigt indhold, har den virkning retligt at få prøvet den akt, der indeholder det klagepunkt, som har været genstand for klagen (jf. i denne retning Domstolens dom af 17.1.1989, sag 293/87, Vainker mod Parlamentet, præmis 8).
18 Det fremgår i det foreliggende tilfælde af sagsakterne, at afgørelsen af 2. juli 2012, hvorved sagsøgerens klage blev afvist, bekræfter den anfægtede afgørelse, idet afgørelsen indeholder yderligere præciseringer af denne afgørelse. I et sådant tilfælde er det imidlertid lovligheden af den oprindelige bebyrdende afgørelse, der prøves, idet der tages hensyn til den begrundelse, der fremgår af afgørelsen om afslag på klagen, og som skal anses for at supplere nævnte retsakt (Personalerettens dom af 18.4.2012, sag F-50/11, Buxton mod Parlamentet, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis). Påstanden om annullation af afgørelsen om afslag på klagen har følgelig ikke noget selvstændigt indhold og må anses for formelt at være rettet mod den anfægtede afgørelse med de præciseringer, der følger af afgørelsen om afslag på klagen (jf. i denne retning dom afsagt af Retten i Første Instans den 10.6.2004, sag T-258/01, Eveillard mod Kommissionen, præmis 32).
Påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse
19 Stævningen skal forstås således, at sagsøgeren til støtte for påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse i det væsentlige har fremsat to anbringender. Det første anbringende vedrører tilsidesættelse af vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, og det andet anbringende vedrører en ulovlighedsindsigelse, der er fremsat mod vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum.
20 Personaleretten vil først undersøge det anbringende, som vedrører den ulovlighedsindsigelse, der er fremsat mod vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, idet det ikke er fornødent at undersøge det første anbringende, såfremt det andet anbringende tages til følge.
Anbringendet om en ulovlighedsindsigelse mod vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum
21 Sagsøgeren har anført, at den anfægtede afgørelse skal annulleres, idet den er baseret på vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, der i sig selv er ulovlig. Ifølge sagsøgeren indebærer den nævnte bestemmelse nemlig en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, idet bestemmelsen ikke foreskriver en femårig forældelsesfrist for administrationens handlemuligheder, når en tjenestemand forsætligt har vildledt administrationen.
– Formaliteten vedrørende ulovlighedsindsigelsen
22 Det bemærkes indledningsvis, at sagsøgeren ikke på nogen måde har fremsat en ulovlighedsindsigelse vedrørende vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, i forbindelse med den administrative procedure.
23 Sagsøgte og intervenienten har ganske vist ikke påstået sagsøgerens påstand afvist. Adspurgt af Personaleretten oplyste både sagsøgte og intervenienten derimod under retsmødet som svar på et spørgsmål om, hvorvidt ulovlighedsindsigelsen i lyset af reglen om overensstemmelse mellem klagen og det efterfølgende søgsmål kunne antages til realitetsbehandling, at de var enige i, at der skal sondres mellem ulovlighedsindsigelser, som reglen om overensstemmelse finder anvendelse på, og andre anbringender, som reglen om overensstemmelse ikke finder anvendelse på, som fastslået af Den Europæiske Unions Ret i dom af 25. oktober 2013, Kommissionen mod Moschonaki (sag T-476/11 P, præmis 70-80 og 82), og de har derfor ikke nedlagt påstand om, at den fremsatte ulovlighedsindsigelse skal afvises.
24 Overensstemmelsen mellem klagen og søgsmålet, som er afgørende for, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, udgør imidlertid en ufravigelig procesforudsætning, som det tilkommer Unionens retsinstanser at undersøge af egen drift (Personalerettens dom af 17.7.2012, sag F-54/11, BG mod Ombudsmanden, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis, der verserer som appelsag for Den Europæiske Unions Ret, sag T-406/12 P).
25 Det bemærkes i denne henseende, at det fremgår af vedtægtens artikel 91, stk. 2, at en klage kun kan antages til påkendelse ved Unionens retsinstanser, når der i forvejen for ansættelsesmyndigheden er indbragt en klage.
26 Det fremgår af retspraksis, at der af vedtægtens artikel 91, stk. 2, følger en regel om overensstemmelse mellem klagen som omhandlet i denne bestemmelse og den efterfølgende stævning. Denne regel kræver, at et anbringende fremsat for Unionens retsinstanser allerede er blevet fremsat under den administrative procedure, idet det i modsat fald må afvises, således at ansættelsesmyndigheden er bekendt med de klagepunkter, som personen fremfører mod den anfægtede afgørelse. Denne regel om overensstemmelse er begrundet i selve formålet med den administrative procedure, hvorefter hensigten er at lette adgangen til forlig i tvister, der opstår mellem tjenestemænd og administrationen (dommen i sagen Kommissionen mod Moschonaki, præmis 71 og 72 og den deri nævnte retspraksis).
27 Det fremgår endvidere af retspraksis, at anvendelsen af reglen om overensstemmelse mellem stævningen og klagen samt den kontrol, som Unionens retsinstanser udøver heraf, skal sikre samtidig overholdelse dels af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, der udgør et generelt EU-retligt princip, som er knæsat i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, således at den berørte på en hensigtsmæssig måde kan anfægte en afgørelse fra ansættelsesmyndigheden, som indeholder et klagepunkt imod ham, dels af retssikkerhedsprincippet, således at ansættelsesmyndigheden på klagestadiet kan være bekendt med de klagepunkter, som den pågældende fremfører mod den anfægtede afgørelse (dommen i sagen Kommissionen mod Moschonaki, præmis 82).
28 Endelig er reglen om overensstemmelse i retspraksis blevet anvendt i forbindelse med et søgsmål, hvori der var fremsat en ulovlighedsindsigelse, idet det blev fastslået, at en sådan indsigelse for at kunne antages til realitetsbehandling skulle være fremsat i klagen (Personalerettens dom af 11.12.2008, sag F-136/06, Reali mod Kommissionen, præmis 44-51, der blev opretholdt ved Den Europæiske Unions Rets dom af 27.10.2010, sag T-65/09 P, Reali mod Kommissionen, præmis 46-49).
29 Personaleretten finder imidlertid, at efter dommen af 27. oktober 2010 i sagen Reali mod Kommissionen har retspraksis vedrørende princippet om effektiv domstolsbeskyttelse i lyset af chartrets artikel 47 (jf. f.eks. Domstolens dom af 6.11.2012, sag C-199/11, Otis m.fl., præmis 54-63, og af 26.11.2013, sag C-40/12 P, Gascogne Sack Deutschland (tidligere Sachsa Verpackung) mod Kommissionen, præmis 75 og 76, samt dom afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 15.9.2011, sag T-234/07, Koninklijke Grolsch mod Kommissionen, præmis 39 og 40) udviklet sig på en måde, der kan begrunde, at det på ny undersøges, om reglen om overensstemmelse kan anvendes, når en ulovlighedsindsigelse fremsættes for første gang under søgsmålet.
30 I dommen i sagen Koninklijke Grolsch mod Kommissionen forkastede Den Europæiske Unions Ret, efter at have fastslået, at ingen bestemmelse i EU-retten pålægger adressaten for en klagepunktmeddelelse vedrørende en tilsidesættelse af konkurrencereglerne at anfægte meddelelsens forskellige faktiske og retlige elementer under den administrative procedure, idet adressaten ellers ikke længere vil kunne gøre disse gældende senere under søgsmålet, Europa-Kommissionens argument om, at et anbringende ikke kunne antages til realitetsbehandling, idet dette anbringende ikke klart og præcist var blevet fremsat under den administrative fase (præmis 37 og 39). Den Europæiske Unions Ret fastslog nemlig, at under de beskrevne omstændigheder svarede et sådant argument til at begrænse sagsøgerens søgsmålsadgang og nærmere bestemt sagsøgerens ret til at få sin sag behandlet for en ret. Som Den Europæiske Unions Ret fastslog, er adgangen til en upartisk domstol imidlertid sikret i chartrets artikel 47 (præmis 40).
31 Selv om det er korrekt, at den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 27 og 28, er blevet udviklet inden for andre områder end personaleretsområdet, vedrørte dommen i sagen Koninklijke Grolsch mod Kommissionen spørgsmålet om, hvorvidt en begrænsning af adgangen til domstolsbeskyttelse, der ikke udtrykkeligt var fastsat af lovgiver, var forenelig med chartrets artikel 47. Der er således tale om en situation, der har mange ligheder med anvendelsen af reglen om overensstemmelse på en ulovlighedsindsigelse, idet denne regel følger af retspraksis, selv om den ganske vist udspringer af vedtægtens artikel 91, stk. 1.
32 Personaleretten finder imidlertid, at betragtninger, der vedrører henholdsvis formålet med den administrative procedure, ulovlighedsindsigelsens art og princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, er til hinder for, at en ulovlighedsindsigelse, der fremsættes for første gang i forbindelse med et søgsmål, ikke antages til realitetsbehandling alene med den begrundelse, at ulovlighedsindsigelsen ikke blev fremsat i den klage, der blev indgivet forud for søgsmålet.
33 Hvad for det første angår formålet med den administrative procedure fremgår det af fast retspraksis, at den nævnte procedure ikke har nogen berettigelse, når klagepunkterne er rettet mod en afgørelse, som ansættelsesmyndigheden ikke kan ændre (Domstolens dom af 16.3.1978, sag 7/77, Ritter von Wüllerstorff und Urbair mod Kommissionen, præmis 7, og af 14.7.1983, sag 144/82, Detti mod Domstolen, præmis 16, samt dom afsagt af Retten i Første Instans den 23.1.2002, sag T-386/00, Gonçalves mod Parlamentet, præmis 34). Det følger derfor af retspraksis, at det ikke er nødvendigt at indgive en klage over en udvælgelseskomités afgørelser (Personalerettens dom af 20.6.2012, sag F-66/11, Cristina mod Kommissionen, præmis 34) eller over en bedømmelsesrapport (Domstolens dom af 3.7.1980, forenede sager 6/79 og 97/79, Grassi mod Rådet, præmis 15).
34 Kravet om, at en ulovlighedsindsigelse skal fremsættes i klagen, idet den i modsat fald må afvises, synes ligeledes ikke at opfylde formålet med den administrative procedure som nævnt i denne doms præmis 24.
35 Når der henses til formodningen om, at Den Europæiske Unions retsakter er lovlige, hvorefter de EU-retlige bestemmelser er fuldt ud virksomme, så længe det ikke af en kompetent retsinstans er blevet fastslået, at de er ulovlige (Domstolens dom af 13.2.1979, sag 101/78, Granaria, præmis 4, af 7.6.1988, sag 63/87, Kommissionen mod Grækenland, præmis 10, og af 5.10.2004, sag C-475/01, Kommissionen mod Grækenland, præmis 18, dom afsagt af Retten i Første Instans den 30.9.1998, sag T-13/97, Losch mod Domstolen, præmis 99, den 30.9.1998, sag T-154/96, Chvatal m.fl. mod Domstolen, præmis 112, den 12.7.2001, sag T-120/99, Kik mod KHIM (Kik), præmis 55, og den 17.9.2008, sag T-218/06, Neurim Pharmaceuticals (1991) mod KHIM – Eurim-Pharm Arzneimittel (Neurim PHARMACEUTICALS), præmis 52), kan ansættelsesmyndigheden ikke vælge at undlade at anvende en gældende almengyldig retsakt, der efter ansættelsesmyndighedens opfattelse er i strid med en trinhøjere retsregel, med det ene formål at gøre det muligt at opnå et udenretligt forlig (jf. i denne retning Personalerettens dom af 7.6.2011, sag F-64/10, Mantzouratos mod Parlamentet, præmis 22).
36 Den berørte ansættelsesmyndighed har endnu mindre en sådan valgmulighed, når den handler i en bunden kompetencesituation, som det er tilfældet, når betingelserne for at anvende vedtægtens artikel 85 er opfyldt, hvor administrationen har pligt til at tilbagesøge de beløb, der fejlagtigt er udbetalt til en af ansættelsesmyndighedens ansatte. Inden for rammerne af en sådan bunden kompetence kan ansættelsesmyndigheden ikke tilbagekalde eller ændre den afgørelse, som den ansatte har anfægtet, selv om den finder, at en ulovlighedsindsigelse, der er fremsat mod den bestemmelse, der ligger til grund for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, er begrundet.
37 Den omstændighed, at en ulovlighedsindsigelse fremsættes for første gang i forbindelse med et søgsmål, berører i øvrigt ikke retssikkerhedsprincippet, idet ansættelsesmyndigheden ikke kan udnytte denne omstændighed til at finde en mindelig løsning på tvisten med den ansatte, selv om den allerede på klagestadiet har haft kendskab til ulovlighedsindsigelsen.
38 Hvad for det andet angår ulovlighedsindsigelsens art følger det af fast retspraksis, at artikel 277 TEUF er udtryk for et almindeligt princip, hvorefter hver part i en retssag, med henblik på at opnå annullation af en retsakt, som vedkommende kan anfægte ved et søgsmål, er berettiget til at fremsætte indsigelse og derved anfægte gyldigheden af en tidligere retsakt fra en EU-institution, som er hjemmel for den anfægtede retsakt, også selv om parten ikke var beføjet til at anlægge direkte søgsmål til prøvelse af en sådan retsakt, hvis virkninger parten således er omfattet af, uden at have været i stand til at påstå den annulleret (Domstolens dom af 6.3.1979, sag 92/78, Simmenthal mod Kommissionen, præmis 39, og af 19.1.1984, sag 262/80, Andersen m.fl. mod Parlamentet, præmis 6). Artikel 277 TEUF har således til formål at beskytte de retsundergivne mod anvendelsen af en ulovlig retsakt, idet det forudsættes, at retsvirkningerne af en dom, der fastslår, at retsakten ikke finder anvendelse, er begrænset til sagens parter, og at denne dom ikke anfægter selve retsakten, der har fået retskraft (dom afsagt af Retten i Første Instans den 25.10.2006, sag T-173/04, Carius mod Kommissionen, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
39 Selv om det antages, at kravet om, at en ulovlighedsindsigelse skal fremsættes i klagen, idet den i modsat fald må afvises, kan opfylde formålet med den administrative procedure, finder Personaleretten, at ulovlighedsindsigelsen i sig selv har til formål at forene legalitetsprincippet og retssikkerhedsprincippet.
40 Endelig fremgår det af ordlyden af artikel 277 TEUF, at en part kun har mulighed for at anfægte en almengyldig retsakt efter udløbet af søgsmålsfristen i forbindelse med et søgsmål, der er anlagt ved Unionens retsinstanser. En sådan indsigelse kan derfor ikke få sin fulde virkning inden for rammerne af en administrativ klageprocedure.
41 For det tredje bemærker Personaleretten endelig, at princippet om effektiv domstolsprøvelse er et generelt EU-retligt princip, som nu er udtrykt i chartrets artikel 47, stk. 2, og hvoraf fremgår, at »[e]nhver har ret til en […] rettergang […] for en uafhængig og upartisk domstol, der […] er oprettet ved lov«. Artikel 47, stk. 2, svarer til artikel 6, stk. 1, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«) (Domstolens dom af 28.2.2013, sag C-334/12 RX-II, fornyet prøvelse Arango Jaramillo m.fl. mod EIB, præmis 40 og 42).
42 Det fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis vedrørende fortolkningen af EMRK’s artikel 6, stk. 1, som man i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 3, skal henholde sig til, at retten til domstolsprøvelse ikke er en absolut ret. Udøvelsen af denne ret er undergivet begrænsninger, navnlig for så vidt angår betingelserne for realitetsbehandling af et søgsmål. Selv om de berørte må forvente, at reglerne for at antage et søgsmål til realitetsbehandling vil blive anvendt, må anvendelsen heraf imidlertid ikke hindre de retsundergivne i at benytte sig af et til rådighed stående retsmiddel (jf. i denne retning Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 6.12.2011, sag nr. 41959/08, Anastasakis mod Grækenland, endnu ikke trykt i Reports of judgments and decisions, præmis 24, og dommen fornyet prøvelse Arango Jaramillo m.fl. mod EIB, præmis 43, samt Domstolens kendelse af 16.11.2010, sag C-73/10 P, Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert mod Kommissionen, præmis 53).
43 Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har bl.a. fastslået, at de begrænsninger af retten til adgang til domstolsprøvelse, der følger af reglerne for at antage et søgsmål til realitetsbehandling, ikke må begrænse et retssubjekts adgang på en sådan måde, at retten til adgang til domstolsprøvelse reelt er uden indhold. Sådanne begrænsninger er kun forenelige med EMRK’s artikel 6, stk. 1, hvis de varetager et legitimt mål, og der er en rimelig forholdsmæssig sammenhæng mellem de anvendte midler og det mål, der søges opnået (Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 24.5.2006, sag nr. 20627/04, Liakopoulou mod Grækenland, ikke trykt i Reports of judgments and decisions, præmis 17, af 24.4.2008, sag nr. 17140/05, Kemp m.fl. mod Luxembourg, ikke trykt i Reports of judgments and decisions, præmis 47, og af 9.1.2014, sag nr. 71658/10, Viard mod Frankrig, præmis 29). Retten til adgang til domstolsprøvelse bliver reelt uden indhold, når reguleringen heraf ikke længere tjener formålet om at fremme retssikkerhed og god forvaltningsskik og udgør en slags barriere, der hindrer retssubjekterne i at få deres tvist realitetsbehandlet af den kompetente ret (jf. generaladvokat Mengozzis stillingtagen i dommen fornyet prøvelse Arango Jaramillo m.fl. mod EIB, præmis 58-60, og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 24.2.2009, sag nr. 49230/07, Erablière mod Belgien, ikke trykt i Reports of judgements and decisions, præmis 35).
44 Den retsvirkning, der består i, at en ulovlighedsindsigelse, som er fremsat for første gang i stævningen, afvises, udgør imidlertid en begrænsning af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, som ikke står i forhold til det mål, der forfølges med reglen om overensstemmelse, dvs. at lette adgangen til forlig i tvister, der opstår mellem den berørte tjenestemand og administrationen (jf. i denne retning Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom i sagen Liakopoulou mod Grækenland, præmis 20).
45 Personaleretten bemærker i denne henseende, at enhver tjenestemand, der udviser normal påpasselighed, ifølge retspraksis formodes at kende vedtægten (dom afsagt af Retten i Første Instans den 19.5.1999, forenede sager T-34/96 og T-163/96, Connolly mod Kommissionen, præmis 168 og den deri nævnte retspraksis) og nærmere bestemt de bestemmelser, der vedrører tjenestemandens løn (jf. Personalerettens dom af 21.11.2013, forenede sager F-72/12 og F-10/13, Roulet mod Kommissionen, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis). En ulovlighedsindsigelse kan derimod foranledige Personaleretten til at foretage en undersøgelse af de regler, som tjenestemændene formodes at kende, i lyset af generelle principper eller trinhøjere retsregler, der går ud over vedtægtsbestemmelsernes rammer. På grund af en ulovlighedsindsigelses art samt det ræsonnement, der får den pågældende til at søge efter og rejse en sådan indsigelse, kan det endvidere ikke forlanges af den tjenestemand eller den ansatte, der indgiver klagen, og som ikke nødvendigvis råder over de relevante juridiske kvalifikationer, at vedkommende skal fremsætte en sådan indsigelse under den administrative procedure, idet hans søgsmål i modsat fald vil blive afvist. En sådan afvisning vil derfor udgøre en uforholdsmæssig og uberettiget sanktion over for tjenestemanden.
46 På baggrund af ovenstående betragtninger skal den fremsatte ulovlighedsindsigelse antages til realitetsbehandling.
– Ulovlighedsindsigelsens første led om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
47 Sagsøgeren har i det væsentlige anført, at den omstændighed, at der i vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, ikke foreskrives en forældelsesfrist for administrationens handlemuligheder, gør det muligt for ansættelsesmyndigheden at udsætte udøvelsen af sine beføjelser vedrørende tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalte beløb i det uendelige. Denne bestemmelse er derfor i strid med retssikkerhedsprincippet, og den femårige forældelsesfrist bør derfor anvendes i det foreliggende tilfælde i stedet for den nævnte bestemmelse.
48 Personaleretten bemærker for det første, at forældelsen tilsigter at fremme retssikkerheden, idet den forhindrer, at der på ubestemt tid kan rejses tvivl om situationer, der med tiden har forankret sig, men tillige kan være med til at cementere situationer, der i hvert fald oprindeligt var i strid med lovgivningen. Valget af, at der i et vist omfang skal ske forældelse, er følgelig resultatet af en afvejning mellem kravene til retssikkerhed på den ene side og legalitet på den anden side, hvilken afvejning er foretaget ud fra de historiske og sociale samfundsforhold, der forelå i en given periode. Forældelsen er således alene baseret på lovgivers valg. Unionslovgiver kan derfor ikke være underlagt Unionens retsinstansers prøvelsesret for så vidt angår de valg, unionslovgiver har foretaget som led i indførelsen af forældelsesregler og fastsættelse af de tilsvarende frister (dom afsagt af Retten i Første Instans den 6.10.2005, forenede sager T-22/02 og T-23/02, Sumitomo Chemical og Sumika Fine Chemicals mod Kommissionen, præmis 82 og 83).
49 Den omstændighed, at den femårige forældelsesfrist ikke kan påberåbes over for administrationen, når den i forbindelse med tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalte beløb kan godtgøre, at den pågældende forsætligt har vildledt administrationen, udgør derfor ikke i sig selv en ulovlighed i relation til forpligtelsen til at overholde retssikkerhedsprincippet (jf. i denne retning dommen i sagen Sumitomo Chemical og Sumika Fine Chemicals mod Kommissionen, præmis 83).
50 Sagsøgerens argument om, at administrationen på grund af den manglende forældelsesfrist har mulighed for at udsætte udøvelsen af sine beføjelser i det uendelige, savner endvidere ethvert retligt grundlag. Det følger nemlig af fast retspraksis, at uden forældelsesfrister fastsat af unionslovgiver hindrer det grundlæggende krav om retssikkerhed, at Kommissionen i det uendelige kan udsætte udøvelsen af sine beføjelser (jf. hvad angår tilbagebetaling af statsstøtte Domstolens dom af 22.4.2008, sag C-408/04 P, Kommissionen mod Salzgitter, præmis 100). I en sådan situation er den berørte administration forpligtet til at handle inden for en rimelig frist, efter at den har fået kendskab til de faktiske omstændigheder (jf. hvad angår tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalt husstandstillæg dom afsagt af Retten i Første Instans den 5.11.2002, sag T-205/01, Ronsse mod Kommissionen, præmis 52; jf. endvidere hvad angår indledningen af en disciplinærsag dom afsagt af Retten i Første Instans den 10.6.2004, sag T-307/01, François mod Kommissionen, præmis 48 og 49, samt Personalerettens dom af 8.3.2012, sag F-12/10, Kerstens mod Kommissionen, præmis 124 og 125).
51 Det følger heraf, at ulovlighedsindsigelsens første led skal forkastes som ugrundet, uden at det er fornødent, at Personaleretten tager stilling til, om administrationen i det foreliggende tilfælde har handlet inden for en rimelig frist, idet sagsøgeren ikke har fremsat kritik af administrationen i denne henseende.
– Ulovlighedsindsigelsens andet led om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
52 Sagsøgeren har anført, at den omstændighed, at det ikke er muligt at påberåbe sig den femårige forældelsesfrist i vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, er i strid med proportionalitetsprincippet.
53 Sagsøgeren har navnlig anført, at forældelsesfrister på tre og fem år er blevet anerkendt i retspraksis på konkurrenceområdet. Domstolen har derimod fastslået, at proportionalitetsprincippet er til hinder for anvendelsen af en 30-årig forældelsesfrist for anlæggelse af søgsmål vedrørende tilbagebetaling af eksportrestitutioner, der er blevet ydet med urette, i forbindelse med beskyttelsen af Den Europæiske Unions finansielle interesser.
54 Sagsøgeren har endvidere anført, at artikel 73a i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 248, s. 1), i den affattelse, der følger af ændringen af den nævnte forordning ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1995/2006 af 13. december 2006 (EUT L 390, s. 1), foreskriver en femårig forældelsesfrist for »[Unionens] fordringer over for tredjemand og tredjemands fordringer over for [Unionen]«.
55 Tilbagesøgningen af de fejlagtigt udbetalte beløb vedrører imidlertid i det foreliggende tilfælde en periode på mere end 12 år, hvilket har udsat sagsøgeren for en lang periode med retlig usikkerhed og en risiko for ikke længere at kunne føre bevis for, at hans adfærd har været lovlig.
56 Personaleretten finder for det første, at sagsøgerens argument om, at det følger af Domstolens praksis, at en 30-årig forældelsesfrist i sig selv er i strid med proportionalitetsprincippet, og at enhver mangel på forældelsesfrister derfor kun kan være ulovlig, ikke kan tages til følge.
57 Domstolens dom af 5. maj 2011 i sagen Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading (forenede sager C-201/10 og C-202/10), som sagsøgeren har påberåbt sig til støtte for sin argumentation, vedrørte en fortolkning af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT L 312, s. 1), der omhandler den kontrol, de foranstaltninger og sanktioner, der finder anvendelse på uregelmæssigheder begået af økonomiske beslutningstagere (dom afsagt af Retten i Første Instans den 22.11.2006, sag T-282/04, Italien mod Kommissionen, præmis 83), og er følgelig ikke relevant for forholdet mellem Unionens institutioner og deres ansatte.
58 Under alle omstændigheder kan dommen i sagen Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading ikke støtte sagsøgerens argumentation. Det fremgår nemlig af denne doms præmis 41 og 43, at Domstolen fastslog, at »det ikke er udelukket, at en 30-årig forældelsesregel, der fremgår af en civilretlig bestemmelse, kan være nødvendig og forholdsmæssig […] i forhold til det formål, denne regel forfølger, og som den nationale lovgiver har fastsat«, men at fristen i det konkrete tilfælde gik ud over, hvad der var nødvendigt, »[h]enset til formålet om beskyttelse af Unionens finansielle interesser, hvorefter EU-lovgiver har fundet, at en forældelsesfrist på fire år, eller endog på tre år, allerede i sig selv var tilstrækkelig«.
59 Den omstændighed, at det ikke er muligt over for administrationen at påberåbe sig den femårige forældelsesfrist over for tilbagesøgningen af fejlagtigt udbetalt beløb i henhold til vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, er derfor ikke i sig selv i strid med proportionalitetsprincippet. Det er imidlertid nødvendigt i lyset af det med vedtægtens artikel 85 forfulgte formål at undersøge, om lovgiver i det foreliggende tilfælde har tilsidesat proportionalitetsprincippet.
60 Personaleretten bemærker indledningsvis, at det følger af retspraksis, at lovligheden af Unionens lovgivning i henhold til proportionalitetsprincippet er betinget af, at de midler, der bringes i anvendelse, er egnede til at nå det formål, der lovligt forfølges med de pågældende bestemmelser, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at virkeliggøre dette, og såfremt der er mulighed for at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal principielt den mindst bebyrdende foranstaltning vælges (Personalerettens dom af 28.3.2012, sag F-36/10, Rapone mod Kommissionen, præmis 50).
61 Det med vedtægtens artikel 85 forfulgte formål er klart at beskytte Den Europæiske Unions finansielle interesser i den særlige sammenhæng vedrørende forholdet mellem Unionens institutioner og deres ansatte, dvs. personer, der er knyttet til de nævnte institutioner i kraft af den særlige loyalitetsforpligtelse, der er fastsat i vedtægtens artikel 11, hvoraf bl.a. fremgår, at en tjenestemand i sin adfærd »udelukkende [skal] lade sig lede af Unionens interesser« og udføre de opgaver, han har fået tildelt, »under overholdelse af sin forpligtelse til loyalitet over for Unionen«.
62 Det bemærkes imidlertid, at administrationen i medfør af vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, har pligt til at tilbagesøge hele det beløb, der fejlagtigt er udbetalt i det konkrete tilfælde, hvor administrationen er i stand til at godtgøre, at den berørte ansatte forsætligt har vildledt administrationen og derved tilsidesat den nævnte særlige loyalitetsforpligtelse.
63 Personaleretten finder i en sådan situation, at den omstændighed, at det ikke er muligt at påberåbe sig den femårige forældelsesfrist, ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at virkeliggøre det forfulgte formål.
64 Den omstændighed, at det ikke er muligt over for administrationen at påberåbe sig den femårige forældelsesfrist for tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalte beløb i den situation, der er omhandlet i vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, svarer til finansforordningens artikel 73a, der foreskriver en femårig forældelsesfrist, »[u]den at dette berører bestemmelserne i specifikke forordninger«. Vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, er nemlig en sådan bestemmelse i en »specifik forordning«, der vedrører det særlige tilfælde, hvor en ansat forsætligt har vildledt administrationen.
65 Ulovlighedsindsigelsens andet led må derfor forkastes som ugrundet, og følgelig må ulovlighedsindsigelsen forkastes i sin helhed.
Anbringendet om tilsidesættelse af vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum
66 Sagsøgeren har anført, at anvendelsen af vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, pålægger administrationen at føre bevis for, at den berørte ansatte forsætligt har vildledt administrationen, og at ansættelsesmyndigheden i det foreliggende tilfælde anvendte den nævnte bestemmelse uden at føre et sådant bevis. Ifølge sagsøgeren er den anfægtede afgørelse endvidere støttet på »rene konstateringer«, der i lyset af, at det er nødvendigt at anlægge en »meget restriktiv« fortolkning af vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, ikke er tilstrækkelige til at godtgøre, at sagsøgeren forsætligt vildledte administrationen.
67 Personaleretten bemærker indledningsvis, at det fremgår af vedtægens artikel 85, stk. 2, at kravet om tilbagebetaling skal fremsættes inden for en frist på fem år, der begynder at løbe på datoen for udbetalingen af beløbet. Den femårige frist kan dog ikke påberåbes over for ansættelsesmyndigheden, hvis denne kan godtgøre, at den pågældende forsætligt har vildledt administrationen med henblik på at opnå udbetaling af det omhandlede beløb.
68 Det følger således klart af ordlyden af vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, at det påhviler administrationen at bevise, at den berørte ansatte havde til hensigt at vildlede administrationen, hvilket parterne i øvrigt ikke har bestridt.
69 Sagsøgeren har i det foreliggende tilfælde nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, for så vidt som den vedrører tilbagesøgning af de fejlagtigt udebetalte beløb for det tidsrum, der ligger før den nævnte femårige periode. Det må for det første bemærkes, at sagsøgeren ikke har bestridt, at han enten havde haft kendskab til, at familietillægget var blevet udbetalt ved en fejl, eller at denne fejl var så åbenbar, at han burde have kendt den.
70 Det bemærkes for det andet, at ansættelsesmyndigheden i den anfægtede afgørelse har anført, at sagsøgeren undlod at give administrationen oplysning om de tillæg, som han modtog fra CAF, selv om han som følge af de forskellige stillinger, som han havde varetaget ved Parlamentet, havde haft en helt særlig forudsætning for at vide, at han burde have oplyst dette. Ansættelsesmyndigheden har endvidere anført, at sagsøgeren heller ikke besvarede anmodningen om at ajourføre sine oplysninger i det årlige oplysningsskema for 2009 og 2010.
71 For det tredje har ansættelsesmyndigheden i afgørelsen om afslag på klagen henvist til, at sagsøgeren »gentagne gange har afgivet urigtige erklæringer i forbindelse med udfyldelsen af de årlige oplysningsskemaer for årene 1996-2005 og de oplysningsskemaer […], som han indleverede i forbindelse med sine børns fødsel«, og at han i forbindelse med de årlige oplysningsskemaer for så vidt angår perioden fra 1996 til 1998 hver gang oplyste, at hverken han eller hans hustru modtog familietillæg for deres børn, der »ikke kom fra Fællesskabet«. Sagsøgeren havde tilsvarende for perioden fra 1999 til 2005 ved sin underskrift bekræftet, at han ikke havde modtaget andre tillæg, idet han havde sat kryds i det felt, der omhandlede sådanne tillæg. Sagsøgeren havde endvidere i strid med den vejledning, der fremgår af de årlige oplysningsskemaer, ikke på noget tidspunkt vedlagt sine erklæringer attester fra CAF. Ansættelsesmyndigheden har endvidere henvist til, at »[sagsøgeren] i forbindelse med sit andet, tredje og fjerde barns fødsel afgav urigtige erklæringer, idet han hver gang på det oplysningsskema, der skal udfyldes med henblik på at modtage børnetilskud, angav, at han i øvrigt ikke modtog sådanne tillæg«. Endelig har ansættelsesmyndigheden anført, dels at sagsøgeren ikke har bestridt tilbagesøgningen af de fejlagtigt udbetalte beløb for de seneste fem år, dels at sagsøgeren på baggrund af sin juridiske uddannelse og den omstændighed, at han har arbejdet inden for personaleretsområdet, havde en særlig forudsætning for at have kendskab til den forpligtelse, der følger af vedtægtens artikel 67, stk. 2, til at give oplysning om, hvilke tillæg af samme art som børnetilskud han modtager.
72 Det må derfor konstateres, at ansættelsesmyndigheden ikke baserede den anfægtede afgørelse på »rene konstateringer«, som hævdet af sagsøgeren, men på den omstændighed, at sagsøgeren gentagne gange havde afgivet urigtige erklæringer til administrationen, og at disse urigtige erklæringer hidrørte fra en tjenestemand i en højere lønklasse, der havde erhvervserfaring som jurist inden for personaleretsområdet, og at han ikke har bestridt, at han havde kendskab til, at tillægget var blevet udbetalt ved en fejl, eller at han burde have kendt denne fejl.
73 Personaleretten finder, at de ovenfor nævnte omstændigheder i tilstrækkelig grad beviser, at sagsøgeren havde til hensigt at vildlede administrationen, og at betingelserne for anvendelsen af vedtægtens artikel 85, stk. 2, andet punktum, derfor er opfyldt.
74 Sagsøgerens påstand om, at han efter sit andet barns fødsel telefonisk kontaktede Parlamentets administration, som meddelte ham, at det ikke var nødvendigt, at han gav meddelelse om de tillæg, som CAF udbetalte, kan ikke ændre ved denne konklusion. Sagsøgeren har nemlig ikke over for Personaleretten fremlagt noget bevis, der kan godtgøre denne påstand, og heller ikke draget nogen konklusion heraf eller baseret et argument herpå.
75 Følgelig skal dette anbringende forkastes som åbenbart ugrundet.
76 Det følger af det ovenstående, at Parlamentet skal frifindes.
Sagens omkostninger
77 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom, medmindre andet gælder i henhold til bestemmelserne i reglementets andet afsnit, kapitel 8. I henhold til artikel 87, stk. 2, kan Personaleretten, såfremt dette findes rimeligt, træffe bestemmelse om, at den tabende part kun pålægges at betale en del af sagens omkostninger eller slet ikke pålægges at betale sagsomkostninger.
78 Det følger af denne doms præmisser, at sagsøgeren har tabt sagen. Hertil kommer, at Parlamentet specifikt har nedlagt påstand om, at sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger. De foreliggende omstændigheder kan ikke begrunde anvendelsen af procesreglementets artikel 87, stk. 2, hvorfor sagsøgeren pålægges at bære sine egne omkostninger og betale Parlamentets omkostninger.
79 Intervenienten bærer i medfør af procesreglementets artikel 89, stk. 4, sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
PERSONALERETTEN (Tredje Afdeling):
1) Europa-Parlamentet frifindes.
2) CR bærer sine egne omkostninger og betaler Parlamentets omkostninger.
3) Rådet for Den Europæiske Union, som har interveneret i sagen, bærer sine egne omkostninger.
Van Raepenbusch | Barents | Bradley |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 12. marts 2014.
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |
Justitssekretær | | Præsident |