OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MACIEJA SZPUNARA
przedstawiona w dniu 20 października 2020 r.(1)
Sprawa C‑673/19
M,
A,
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
przy udziale:
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Raad van State (radę stanu, Niderlandy)]
Odesłanie prejudycjalne – Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Dyrektywa 2008/115/WE – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Środki detencyjne w celu wydalenia – Ochrona międzynarodowa w innym państwie członkowskim – Brak decyzji nakazującej powrót
1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Raad van State (radę stanu, Niderlandy) stwarza sposobność do tego, aby Trybunał wyjaśnił, czy przepisy dyrektywy 2008/115/WE(2) stoją na przeszkodzie umieszczeniu obywatela państwa trzeciego nielegalnie przebywającego w państwie członkowskim w ośrodku detencyjnym w celu przekazania go do innego państwa członkowskiego, w którym ów obywatel państwa trzeciego korzysta z ochrony międzynarodowej. Zaproponuję Trybunałowi, aby orzekł, że o ile państwo członkowskie może, co do zasady, zastosować środek detencyjny wobec danej osoby w pewnych okolicznościach, to musi zapewnić przy tym zgodność z celami dyrektywy 2008/115 oraz z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej (zwaną dalej „kartą”).
Ramy prawne
Prawo Unii
2. Celem dyrektywy 2008/115, jak zostało to wskazane w jej art. 1, opatrzonym tytułem „Przedmiot”, jest określenie wspólnych norm i procedur, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zgodnie z prawami podstawowymi jako zasadami ogólnymi prawa Unii oraz prawa międzynarodowego, w tym z obowiązkami w zakresie ochrony uchodźców oraz praw człowieka.
3. Artykuł 2 dyrektywy 2008/115, zatytułowany „Zakres zastosowania”, stanowi:
„1. Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego.
2. Państwa członkowskie mogą postanowić, że nie będą stosować niniejszej dyrektywy do obywateli państw trzecich, którzy:
a) podlegają zakazowi wjazdu zgodnie z art. 13 kodeksu granicznego Schengen[(3)] lub którzy zostali zatrzymani lub ujęci przez właściwe organy w związku z nielegalnym przekraczaniem lądowej, morskiej lub powietrznej zewnętrznej granicy tego państwa członkowskiego oraz którzy nie otrzymali następnie zezwolenia na pobyt lub prawa do pobytu w tym państwie członkowskim;
b) podlegają sankcji karnej, która przewiduje lub której skutkiem jest zobowiązanie do powrotu, zgodnie z prawem krajowym, lub podlegają ekstradycji.
3. Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do osób korzystających ze wspólnotowego prawa do swobodnego przemieszczania się, określonych w art. 2 ust. 5 kodeksu granicznego Schengen”.
4. Artykuł 3 dyrektywy 2008/115, zatytułowany „Definicje”, brzmi:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
3) »powrót« oznacza powrót obywatela państwa trzeciego – wynikający z dobrowolnego lub przymusowego wykonania zobowiązania do powrotu – do:
– jego/jej państwa pochodzenia, lub
– kraju tranzytu, zgodnie ze wspólnotowymi lub dwustronnymi umowami o readmisji lub z innymi porozumieniami, lub
– innego państwa trzeciego, do którego dany obywatel państwa trzeciego zdecyduje się dobrowolnie powrócić i przez które zostanie przyjęty;
4) »decyzja nakazująca powrót« oznacza decyzję administracyjną lub orzeczenie sądowe, w których stwierdza się lub uznaje, że obywatel państwa trzeciego przebywa w państwie członkowskim nielegalnie, oraz nakłada się lub stwierdza zobowiązanie do powrotu”.
5. Artykuł 4 dyrektywy 2008/115 dotyczy „[k]orzystniejszych postanowień”. Zgodnie z jego ust. 3 dyrektywa „nie narusza prawa państw członkowskich do przyjęcia lub zachowania przepisów korzystniejszych dla osób objętych jej zakresem zastosowania, o ile przepisy te są zgodne z niniejszą dyrektywą”.
6. Artykuł 5 dyrektywy 2008/115, zatytułowany „Zasada non-refoulement, dobro dziecka, życie rodzinne i stan zdrowia”, ma następujące brzmienie:
„Wprowadzając w życie niniejszą dyrektywę, państwa członkowskie należycie uwzględniają[:]
a) dobro dziecka;
b) życie rodzinne;
c) stan zdrowia danego obywatela państwa trzeciego
i przestrzegają zasady non-refoulement”.
7. Artykuł 6 owej dyrektywy, zatytułowany „Decyzja o zobowiązaniu do powrotu”, brzmi:
„1. Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium.
2. Obywatele państw trzecich nielegalnie przebywający na terytorium jednego z państw członkowskich oraz posiadający ważne zezwolenie na pobyt lub inne zezwolenie upoważniające ich do pobytu wydane przez inne państwo członkowskie, mają obowiązek natychmiast udać się na terytorium tego państwa członkowskiego. Jeżeli dany obywatel państwa trzeciego nie wypełni tego obowiązku lub gdy natychmiastowy wyjazd danego obywatela państwa trzeciego jest konieczny ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, zastosowanie ma ust. 1.
[…]”.
8. Artykuł 15 dyrektywy 2008/115, zatytułowany „Środek detencyjny”, stanowi:
„1. O ile w danej sprawie nie mogą zostać zastosowane wystarczające lecz mniej represyjne środki, państwa członkowskie mogą umieścić w ośrodku detencyjnym obywatela państwa trzeciego podlegającego procedurze powrotu tylko w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia, w szczególności jeżeli:
a) istnieje ryzyko ucieczki, lub
b) dany obywatel państwa trzeciego unika lub utrudnia przygotowania do powrotu lub proces wydalenia.
Jakikolwiek środek detencyjny stosowany jest przez możliwie najkrótszy okres czasu i tylko dopóki trwają przygotowania do wydalenia oraz podlega wykonaniu z należytą starannością.
2. Decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego wydawana jest przez organy administracyjne lub sądowe.
Decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego wydawana jest w formie pisemnej, z podaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Jeżeli decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego została wydana przez organy administracyjne, państwa członkowskie:
a) zapewniają kontrolę sądową, w trybie przyspieszonym, zgodności z prawem środka detencyjnego, najszybciej jak to możliwe po jego zastosowaniu;
b) lub przyznają danemu obywatelowi państwa trzeciego prawo do wszczęcia postępowania w celu poddania kontroli sądowej, w trybie przyspieszonym, zgodności z prawem środka detencyjnego, najszybciej jak to możliwe po jego zastosowaniu. W takim przypadku państwa członkowskie niezwłocznie informują danego obywatela państwa [trzeciego] o możliwości wszczęcia takiego postępowania.
Jeżeli zastosowanie środka detencyjnego jest niezgodne z prawem, dany obywatel państwa trzeciego zostaje natychmiast zwolniony.
3. W każdym przypadku środek detencyjny podlega kontroli w rozsądnych odstępach czasu na wniosek danego obywatela państwa trzeciego lub z urzędu. W przypadku przedłużonych okresów pobytu w ośrodku detencyjnym kontrole podlegają nadzorowi ze strony organu sądowego.
4. Przesłanki zastosowania środka detencyjnego ustają, a dana osoba zostaje niezwłocznie zwolniona, jeżeli okaże się, że nie ma już rozsądnych perspektyw jej wydalenia ze względów natury prawnej lub innych, lub że warunki określone w ust. 1 nie są już spełniane.
5. Środek detencyjny jest utrzymany tak długo, jak spełnione są warunki określone w ust. 1 i jest to konieczne do zapewnienia skutecznego wydalenia. Każde państwo członkowskie określa maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego, który nie może przekroczyć sześciu miesięcy.
6. Państwa członkowskie nie mogą przedłużać okresu, o którym mowa w ust. 5, z wyjątkiem przedłużenia na ograniczony okres czasu nieprzekraczający kolejnych dwunastu miesięcy zgodnie z prawem krajowym, jeżeli pomimo wszelkich rozsądnych starań wydalenie może potrwać dłużej ze względu na:
a) brak współpracy ze strony danego obywatela państwa trzeciego, lub
b) opóźnienia w uzyskiwaniu niezbędnej dokumentacji od państw trzecich”.
Prawo niderlandzkie
Vreemdelingenwet
9. Zgodnie z art. 59 ust. 2 Vreemdelingenwet 2000 (ustawy o cudzoziemcach z 2000 r.) z dnia 23 listopada 2000 r. (Stb. 2000, nr 495), zmienionej ze skutkiem od dnia 31 grudnia 2011 r. w celu dokonania transpozycji dyrektywy 2008/115 (zwanej dalej „Vw”), jeżeli dokumenty niezbędne do powrotu cudzoziemca są dostępne lub będą dostępne w krótkim czasie, interes porządku publicznego wymaga zastosowania środka detencyjnego wobec cudzoziemca, chyba że jego pobyt jest legalny na podstawie art. 8 lit. a)–e) i art. 1 Vw.
10. Artykuł 62a ust. 1 lit. b) Vw stanowi, że minister powiadamia na piśmie cudzoziemca niebędącego obywatelem państwa członkowskiego, którego pobyt nie jest albo przestał być legalny, o obowiązku opuszczenia Niderlandów z własnej inicjatywy i o terminie wykonania tego obowiązku, chyba że cudzoziemiec posiada ważne zezwolenie na pobyt lub inne zezwolenie upoważniające do pobytu wydane przez inne państwo członkowskie.
11. Zgodnie z art. 62a ust. 3 Vw wobec cudzoziemca, o którym mowa w art. 62a ust. 1 lit. b) zarządza się natychmiastowy powrót na terytorium takiego państwa członkowskiego. Jeżeli ten obowiązek nie zostanie wypełniony lub jeżeli natychmiastowy wyjazd cudzoziemca jest konieczny ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, wobec cudzoziemca wydawana jest decyzja nakazująca powrót.
12. Artykuł 63 ust. 1 i 2 Vw stanowią, że cudzoziemiec, który nie ma legalnego pobytu i który nie opuścił Niderlandów z własnej inicjatywy w terminie przewidzianym w Vw, może zostać wydalony, zaś organem właściwym w sprawie wydalenia jest minister.
13. Zgodnie z art. 106 Vw, jeżeli sąd zarządza uchylenie środka polegającego na pozbawieniu wolności lub jeżeli przed rozpoznaniem wniosku o uchylenie tego środka został on uchylony, sąd może przyznać cudzoziemcowi odszkodowanie od skarbu państwa. Przez szkodę rozumie się uszczerbek niestanowiący szkody majątkowej. Przepis ten stosuje się odpowiednio, jeżeli wydział ds. sporów administracyjnych Raad van State (rady stanu) zarządzi uchylenie środka polegającego na pozbawieniu wolności.
Vreemdelingencirculaire 2000
14. Paragraf A3/2 vreemdelingencirculaire 2000 (okólnika w sprawie cudzoziemców z 2000 r.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2019 r., stanowił, że jeżeli wydanie decyzji nakazującej powrót jest sprzeczne ze zobowiązaniami międzynarodowymi (zakaz wydalania lub zawracania), urzędnik odpowiedzialny za kontrole graniczne lub kontrolę cudzoziemców nie wydaje decyzji nakazującej powrotu.
Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytanie prejudycjalne
15. Obywatele państw trzecich, M, A i T, złożyli w Niderlandach wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Decyzjami, odpowiednio z dnia 28 lutego, 9 października i 13 czerwca 2018 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (sekretarz stanu ds. sprawiedliwości i bezpieczeństwa, zwany dalej „Staatssecretaris”) stwierdził, że wnioski są niedopuszczalne, ponieważ każdy z cudzoziemców posiadał już ważny status uchodźcy odpowiednio w Bułgarii, Hiszpanii i Niemczech.
16. Stosownie do art. 62a ust. 3 Vw (który stanowi transpozycję art. 6 ust. 2 dyrektywy 2008/115 do prawa niderlandzkiego) Staatssecretaris zobowiązał cudzoziemców w tych decyzjach do natychmiastowego wyjazdu na terytorium państwa członkowskiego, w którym korzystają oni z ochrony międzynarodowej, i wskazał przy tym, że w razie niewywiązania się z tego zobowiązania, zostaną wydaleni z terytorium Niderlandów. Cudzoziemcy nie wywiązali się z tego zobowiązania. Na podstawie art. 59 ust. 2 Vw Staatssecretaris umieścił ich, odpowiednio w dniu 28 września, 22 listopada i 25 października 2018 r., w ośrodku detencyjnym w celu zagwarantowania ich wyjazdu do odnośnych państw członkowskich.
17. M, A i T odwołali się od tych decyzji do rechtbank Den Haag (sądu rejonowego w Hadze, Niderlandy). W uzasadnieniu środków odwoławczych twierdzili oni między innymi, że środek polegający na umieszczeniu w ośrodku detencyjnym jest niezgodny z prawem, ponieważ nie wydano decyzji nakazującej powrót.
18. W sprawach dotyczących M i A rechtbank Den Haag (sąd rejonowy w Hadze) orzekł, że umieszczenie ich przez Staatssecretaris w ośrodku detencyjnym na mocy art. 59 ust. 2 Vw bez uprzedniego wydania decyzji nakazującej powrót było zgodne z prawem. Zdaniem tego sądu decyzja nakazująca powrót nie jest wymagana dla zastosowania środka detencyjnego na podstawie art. 59 ust. 2 Vw. Wniesione przez M i A odwołania zostały zatem oddalone jako bezzasadne.
19. Z kolei w sprawie dotyczącej T rechtbank Den Haag (sąd rejonowy w Hadze) stwierdził między innymi, że nie jest jasne, czy art. 59 Vw stanowi podstawę dla umieszczania obywateli państw trzecich w ośrodkach detencyjnych w celu zagwarantowania ich wyjazdu do innego państwa członkowskiego. Byłoby to możliwe tylko wtedy, gdyby pojęcie „powrotu” zawarte w art. 59 ust. 2 Vw miało inne znaczenie niż w pozostałej części art. 59. Zdaniem tego sądu nie wydaje się, aby taka była wola ustawodawcy przy dokonywaniu transpozycji dyrektywy 2008/115 w art. 59 Vw, a zatem należy dokonywać ścisłej wykładni pojęcia „powrotu" użytego w Vw, odpowiadającej definicji tego pojęcia w omawianej dyrektywie. Ponadto Staatssecretaris przedłożył niektóre dokumenty rechtbank Den Haag (sądowi rejonowemu w Hadze) z przekroczeniem terminu i były one niekompletne. Stwierdzono, że umieszczenie cudzoziemca T w ośrodku detencyjnym było wobec tego niezgodne z prawem od momentu zastosowania tego środka.
20. M i A wnieśli apelacje do sądu odsyłającego, podobnie jak uczynił to Staatssecretaris w sprawie dotyczącej T.
21. Stwierdziwszy, że zawisłe przed nim spory dotyczą jedynie ewentualnego prawa M, A i T do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną w związku z umieszczeniem ich w ośrodku detencyjnym, sąd odsyłający zauważył, iż rozstrzygnięcie owych sporów zależy od tego, czy dyrektywa 2008/115 stoi na przeszkodzie umieszczeniu przez Staatssecretaris w ośrodku detencyjnym obywateli państw trzecich, których dotyczy postępowanie główne, na podstawie art. 59 ust. 2 Vw, w celu zagwarantowania ich przekazania do innego państwa członkowskiego, bez wydania decyzji nakazującej powrót w rozumieniu art. 62a ust. 3 Vw.
22. W tych okolicznościach Raad van State (rada stanu, Niderlandy) postanowiła zawiesić postępowanie oraz, postanowieniem z dnia 4 września 2019 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 11 września 2019 r., zwróciła się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy dyrektywa […] 2008/115 […], w szczególności jej art. 3, 4, 6 i 15, stoi na przeszkodzie umieszczeniu na mocy ustawodawstwa krajowego w ośrodku detencyjnym cudzoziemca, który korzysta z ochrony międzynarodowej w innym państwie członkowskim […], jeżeli zastosowanie tego środka detencyjnego ma na celu wydalenie do innego państwa członkowskiego i z tego względu cudzoziemca zobowiązano wcześniej do wyjazdu na terytorium tego państwa członkowskiego, ale nie wydano następnie decyzji nakazującej powrót?”.
23. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez M, T, rządy estoński, niderlandzki i polski oraz przez Komisję Europejską. M, T, rząd niderlandzki i Komisja przedstawili uwagi ustne na rozprawie, która odbyła się w dniu 9 lipca 2020 r.
Ocena
24. Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 3, 4, 6 i 15 dyrektywy 2008/115 stoją na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie, na mocy swego prawa krajowego, umieściło w ośrodku detencyjnym nielegalnie przebywającego na jego terytorium obywatela państwa trzeciego, który korzysta z ochrony międzynarodowej w innym państwie członkowskim, jeżeli zastosowanie tego środka detencyjnego ma na celu przekazanie owego obywatela państwa trzeciego do tego innego państwa członkowskiego i jeżeli owego obywatela państwa trzeciego zobowiązano do natychmiastowego wyjazdu na terytorium tego państwa członkowskiego, lecz nie wydano wobec niego decyzji nakazującej powrót w rozumieniu dyrektywy 2008/115.
25. Aby odpowiedzieć na to pytanie, w pierwszej kolejności zbadam, czy dyrektywa 2008/115 znajduje zastosowanie w sytuacjach takich jak opisane przez sąd odsyłający. Dojdę do wniosku, że tak. W dalszej kolejności przejdę do kwestii ogólnych obowiązków spoczywających na państwie członkowskim na mocy owej dyrektywy, a następnie przeanalizuję wynikające z niej szczególne obowiązki związane ze stosowaniem środka detencyjnego wobec obywatela państwa trzeciego.
W przedmiocie zastosowania dyrektywy 2008/115
26. Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2008/115 ma ona zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego.
27. Sąd odsyłający ustalił, że trzej obywatele państw trzecich, których dotyczy niniejsza sprawa, korzystają z ochrony międzynarodowej, każdy w innym państwie członkowskim. W związku z tym każdy z nich ma prawo do pobytu w państwie członkowskim, które udzieliło mu ochrony międzynarodowej.
28. Sąd odsyłający ustalił również, że trzej obywatele państw trzecich, których dotyczy niniejsza sprawa, przebywają nielegalnie na terytorium Niderlandów. Ich pobyt nie został zalegalizowany, a zastosowania nie znajdują też wyjątki określone w art. 2 ust. 2 dyrektywy 2008/115.
29. W związku z powyższym sytuacja owych trzech obywateli państw trzecich, których dotyczy niniejsza sprawa, jest objęta zakresem dyrektywy 2008/115. Co do zasady podlegają oni wspólnym normom i procedurom ustanowionym w owej dyrektywie.
Ogólne obowiązki wynikające z dyrektywy 2008/115
30. W tym miejscu pojawia się kwestia spoczywających na Królestwie Niderlandów obowiązków, które wynikają z dyrektywy 2008/115, zwłaszcza zaś kwestia tego, czy owo państwo członkowskie było zobowiązane wydać decyzję nakazującą powrót w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115.
W przedmiocie wykładni językowej art. 6 ust. 2 dyrektywy 2008/115 oraz w świetle systemu ustanowionego w dyrektywie
31. Zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy 2008/115 obywatele państw trzecich nielegalnie przebywający na terytorium jednego z państw członkowskich oraz posiadający ważne zezwolenie na pobyt lub inne zezwolenie upoważniające ich do pobytu, wydane przez inne państwo członkowskie, mają obowiązek natychmiast udać się na terytorium tego państwa członkowskiego. Jeżeli dany obywatel państwa trzeciego nie wypełni tego obowiązku lub gdy natychmiastowy wyjazd tego obywatela państwa trzeciego jest konieczny ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, zastosowanie znajduje art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115.
32. Z uwagi na to, że wszyscy trzej obywatele państw trzecich, których dotyczy niniejsza sprawa, korzystają z ochrony międzynarodowej, każdy w innym państwie członkowskim, mają oni prawo do pobytu w tych innych państwach członkowskich. Królestwo Niderlandów zobowiązało ich do opuszczenia Niderlandów i udania się do tych innych państw członkowskich, ale oni nie wypełnili tego obowiązku.
33. W takiej sytuacji art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115 zobowiązuje państwo członkowskie do wydania decyzji nakazującej powrót. Jak jednak teraz wyjaśnię, Królestwo Niderlandów nie było w sensie prawnym władne wydać takiej decyzji.
34. „Powrót” oznacza udanie się przez obywatela państwa trzeciego z powrotem do: (1) jego państwa pochodzenia; (2) kraju tranzytu, zgodnie z unijnymi lub dwustronnymi umowami o readmisji lub z innymi porozumieniami; lub (3) innego państwa trzeciego, do którego dany obywatel państwa trzeciego zdecyduje się dobrowolnie powrócić i przez które zostanie przyjęty(4).
35. Jeżeli brak jest kraju tranzytu (2) albo innego państwa trzeciego, do którego dane osoby dobrowolnie by wróciły (3), jedyną przewidzianą przez dyrektywę możliwością jest powrót do państw pochodzenia.
36. Sąd odsyłający ustalił jednak, że wydanie decyzji nakazującej powrót do państw pochodzenia nie było możliwe, ponieważ naruszyłoby to zasadę non-refoulement. Jak bowiem wynika z art. 5 dyrektywy 2008/115, przy wprowadzaniu dyrektywy w życie państwo członkowskie musi uwzględnić zasadę non-refoulement, która jest ponadto zagwarantowana w art. 18 i art. 19 ust. 2 karty.
37. Na tym etapie można zatem stwierdzić, że choć analizowana sprawa wchodzi w zakres stosowania dyrektywy 2008/115, to Królestwo Niderlandów nie było zobowiązane do wydania decyzji nakazującej powrót na podstawie art. 6 ust. 1 owej dyrektywy(5).
38. Taka wykładnia jest zgodna z uwagami przedstawionymi przez wszystkich uczestników postępowania i zdaje się być dominująca w doktrynie(6).
W przedmiocie wykładni celowościowej art. 6 ust. 2 dyrektywy 2008/115
39. Można jednak wyobrazić sobie inną wykładnię art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy 2008/115.
40. Wydaje się, że w przypadku niewypełnienia przez obywatela państwa trzeciego obowiązku natychmiastowego udania się na terytorium innego państwa członkowskiego, w największym stopniu pełną skuteczność art. 6 ust. 2 dyrektywy 2008/115 zapewniłoby przyjęcie decyzji nakazującej powrót do innego państwa członkowskiego. Zwiększyłoby to skuteczność procedury przewidzianej w art. 6 ust. 2 owej dyrektywy. Oznaczałoby to również zmianę znaczenia pojęcia „powrotu” zdefiniowanego w art. 3 pkt 3 dyrektywy w odniesieniu do pewnych szczególnych sytuacji.
41. Ogromną zaletą takiej procedury byłaby jej jasność i łatwość stosowania w praktyce. Istniałaby decyzja nakazująca powrót wydana na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115, co oznaczałoby możliwość stosowania bez przeszkód wszystkich przepisów dyrektywy odnoszących się do owej procedury, w tym przede wszystkim przepisów dotyczących środka detencyjnego (art. 15).
42. Moim zdaniem w tę stronę zmierza pozbawiony mocy wiążącej, niemniej jednak instruktywny, „Podręcznik dotyczący powrotów”, który został opracowany przez Komisję i w którym czytamy, że „jeżeli obywatel państwa trzeciego nie zgadza się na dobrowolny powrót zgodnie z art. 6 ust. 2 do państwa członkowskiego, w którym posiada zezwolenie na pobyt, zastosowanie ma art. 6 ust. 1 i zostaje wydana decyzja nakazująca powrót, w której przewiduje się bezpośredni powrót do państwa trzeciego. Nie istnieje możliwość przymusowego przekazania takiej osoby z powrotem do tego innego państwa członkowskiego, chyba że […] w pewnych okolicznościach, gdy powrót lub wydalenie do państwa trzeciego nie są możliwe, a państwo członkowskie, które wydało zezwolenie na pobyt, zgadza się przyjąć tę osobę z powrotem”(7).
43. Z przytoczonego powyżej fragmentu nie wynikają dwie rzeczy. Po pierwsze, nie jest jasne, czy zastosowanie przez państwo członkowskie tej procedury jest obowiązkowe, czy fakultatywne. Po drugie, Komisja nie precyzuje, czy postępowanie to miałoby się toczyć na podstawie art. 6 dyrektywy 2008/115 (co byłoby sprzeczne z brzmieniem art. 3 pkt 3 tej dyrektywy), czy miałoby być regulowane prawem krajowym.
44. W związku z tym chciałbym poczynić dodatkowe zastrzeżenie. Chociaż tego rodzaju podejście może się wydawać atrakcyjne, to jednak moim zdaniem trudno jest je pogodzić z jasnym brzmieniem art. 3 pkt 3, zgodnie z którym powrót oznacza powrót do państwa trzeciego(8). Ponadto mam poważne wątpliwości, czy ustanowienie „procedury powrotu między państwami członkowskimi” odzwierciedla wolę prawodawcy. Co więcej, pojawiłoby się pytanie, czy taka wykładnia miałaby zastosowanie jedynie w sytuacjach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, w których państwo członkowskie nie może wydać decyzji nakazującej powrót do państwa trzeciego z uwagi na zasadę non-refoulement, czy też należałoby ją również stosować we wszystkich sytuacjach podlegających regulacji art. 6 ust. 2 dyrektywy, to jest wówczas, gdy obywatel państwa trzeciego posiada ważne zezwolenie na pobyt lub inne zezwolenie upoważniające go do pobytu wydane przez inne państwo członkowskie(9).
45. Z tego względu nie zaproponuję Trybunałowi przyjęcia wykładni, o której mowa powyżej. Opowiem się raczej za pozostaniem przy wykładni wiernej brzmieniu art. 3 pkt 3 i art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy 2008/115 oraz podtrzymam moją propozycję przedstawioną w pkt 31–38 niniejszej opinii.
Szczególne obowiązki wynikające z dyrektywy 2008/115: umieszczenie w ośrodku detencyjnym w celu przekazania obywatela państwa trzeciego do innego państwa członkowskiego?
46. W związku z tym powstaje pytanie, czy przepisy dyrektywy 2008/115 stoją na przeszkodzie umieszczeniu przez Królestwo Niderlandów w ośrodku detencyjnym obywateli państw trzecich, których dotyczy niniejsza sprawa, w celu przekazania ich do państwa członkowskiego, w którym korzystają oni z ochrony międzynarodowej.
W przedmiocie możliwości zastosowania środka detencyjnego
47. Przepisem dyrektywy 2008/115, który dotyczy środka detencyjnego, jest jej art. 15. Szczegółowo określa on, kiedy państwo członkowskie może umieścić w ośrodku detencyjnym obywatela państwa trzeciego podlegającego procedurze powrotu w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia wydalenia z terytorium.
48. W braku procedury powrotu w rozpatrywanej sprawie przepis ten nie ma jednak zastosowania. Pragnę ponownie podkreślić, że Królestwo Niderlandów zamierzało jedynie przekazać obywateli państw trzecich do państwa członkowskiego, a nie zarządzić ich powrotu do państwa pochodzenia niebędącego członkiem Unii.
49. Trybunał w swoim orzecznictwie przyjął, że dopuszczalne jest zastosowanie wobec obywatela państwa trzeciego środka detencyjnego z uwagi na jego nielegalny pobyt w dwóch sytuacjach, które wykraczają poza zakres art. 15 dyrektywy 2008/115(10) – mianowicie w sytuacji, w której wszczęto procedurę powrotu ustanowioną w dyrektywie 2008/115, a obywatel (nadal) przebywał nielegalnie na rozpatrywanym terytorium bez uzasadnionego powodu, który usprawiedliwiałby brak powrotu (zwaną dalej „sytuacją z wyroku Achughbabian”(11)), a także w sytuacji, w której pomimo wszczęcia procedury powrotu dana osoba ponownie wjechała na terytorium państwa członkowskiego z naruszeniem zakazu wjazdu (zwaną dalej „sytuacją z wyroku Celaj”(12))(13).
50. Żadna z opisanych w powyższym punkcie sytuacji nie znajduje tutaj zastosowania. Zarówno w przypadku sytuacji z wyroku Achughbabian, jak i sytuacji z wyroku Celaj, państwo członkowskie wszczęło procedurę powrotu, choć w sytuacji z wyroku Achughbabian bez powodzenia. Tymczasem w analizowanej sprawie Królestwo Niderlandów (słusznie) nie wszczęło procedury powrotu, lecz postępowanie w sprawie przekazania do innego państwa członkowskiego.
51. Trudno byłoby mi zaakceptować, że w takiej sytuacji, która wchodzi w generalny zakres stosowania dyrektywy 2008/115, nawet jeśli nie podlega w pełni regulacji wszystkich jej przepisów, państwo członkowskie nie miałoby co do zasady możliwości umieszczenia – oczywiście pod pewnymi warunkami – obywatela państwa trzeciego w ośrodku detencyjnym(14).
52. Dyrektywa 2008/115 nie sprzeciwia się, moim zdaniem, w sposób kategoryczny oraz co do zasady zastosowaniu środka detencyjnego wobec obywateli państw trzecich, których dotyczy niniejsza sprawa.
W przedmiocie warunków zastosowania środka detencyjnego
53. Co się tyczy warunków zastosowania środka detencyjnego, to ponieważ – jak stwierdzono powyżej – analizowana sprawa wchodzi w zakres stosowania dyrektywy 2008/115 (na podstawie art. 2 tej dyrektywy), każdy środek detencyjny, który państwo członkowskie może chcieć zastosować, musi być zgodny z celem tej dyrektywy oraz z jej zasadami(15).
54. Z art. 1 dyrektywy 2008/115, a także z jej motywów 2 i 24 wynika, że dyrektywa ta ma realizować wytyczone jej cele z pełnym poszanowaniem praw człowieka i godności obywateli państw trzecich oraz że przestrzega praw podstawowych i jest zgodna z zasadami zapisanymi w szczególności w karcie.
55. Wskazywałem już, że omawiana dyrektywa ma na celu zapewnienie równowagi praw i interesów państw członkowskich w zakresie kontroli wjazdów, pobytu i wydalania cudzoziemców oraz indywidualnych praw osób zainteresowanych(16). W przypadku tych ostatnich dyrektywa 2008/115 zmierza do uwzględnienia orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie prawa do wolności oraz przyjętych przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 4 maja 2005 r. „Dwudziestu wytycznych w sprawie powrotów przymusowych”(17), do których dyrektywa 2008/115 odwołuje się w motywie 3(18).
56. Ponadto stwierdziłem już, że przepis krajowy, który jest objęty zakresem dyrektywy 2008/115, wymaga stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty i musi być zgodny z ogólnymi zasadami prawa Unii, w tym z prawami podstawowymi zapisanymi w karcie(19).
57. Artykuł 52 ust. 1 karty stanowi, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności, a także uwzględniać zasadę proporcjonalności. W zakresie, w jakim karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym na mocy europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), art. 52 ust. 3 karty stanowi, że ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję, uściślając przy tym, że prawo Unii może przyznawać szerszą ochronę. Dla celów wykładni art. 6 karty należy w konsekwencji uwzględnić art. 5 EKPC jako minimalny poziom ochrony(20).
58. Według Europejskiego Trybunału Praw Człowieka każde pozbawienie wolności musi być zgodne z prawem nie tylko w tym znaczeniu, że musi mieć podstawę prawną w prawie krajowym, lecz ta zgodność z prawem odnosi się również do jakości prawa i wymaga, by przepisy prawa krajowego umożliwiające pozbawienie wolności były wystarczająco dostępne, precyzyjne i przewidywalne przy ich stosowaniu, tak aby uniknąć wszelkiego ryzyka arbitralności(21).
59. W świetle tych ustaleń można sformułować następujące uwagi:
60. Państwo członkowskie, które zamierza przekazać nielegalnie przebywającego na jego terytorium obywatela państwa trzeciego do innego państwa członkowskiego, w którym jego pobyt przestanie być nielegalny, niewątpliwie przyczynia się do osiągnięcia celów nie tylko dyrektywy 2008/115, lecz całej polityki Unii Europejskiej w obszarze azylu i imigracji.
61. Następnie należy zbadać, czy dane państwo członkowskie przestrzega praw podstawowych takiego obywatela państwa trzeciego. Z uwagi na to, że art. 15 dyrektywy 2008/115 – niezależnie od tego, że jak wskazano powyżej, nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie – ma na celu uwzględnienie orzecznictwa Trybunału w Strasburgu dotyczącego art. 5 EKPC, który jest funkcjonalnym odpowiednikiem art. 6 karty(22), możemy odwołać się do tego przepisu jako do źródła inspiracji w zakresie, w jakim art. 15 dyrektywy 2008/115 chroni podstawowe prawa i interesy osoby, która ma zostać umieszczona w ośrodku detencyjnym(23).
62. Umieszczenie w ośrodku detencyjnym może służyć jedynie przeprowadzeniu procedury przekazania do innego państwa członkowskiego. Środek ten należy stosować jedynie w ostateczności, czyli wówczas, gdy istnieje ryzyko ucieczki lub gdy dany obywatel państwa trzeciego unika procedury przekazania lub ją utrudnia. Ponadto jakikolwiek środek detencyjny należy stosować przez możliwie jak najkrótszy okres i tylko dopóty, dopóki trwają przygotowania do wydalenia. Taki środek podlega też wykonaniu z należytą starannością.
63. Oznacza to, że środek detencyjny może zostać zarządzony jedynie indywidualnie i wyłącznie na podstawie indywidualnego zachowania danej osoby.
64. Ponadto decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego musi być wydana przez organy administracyjne lub sądowe w formie pisemnej, z podaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz z zapewnieniem kontroli sądowej. Środek detencyjny musi podlegać regularnej kontroli, a w przypadku przedłużonych okresów podlegać kontroli organu sądowego.
65. Do sądu odsyłającego należy przeprowadzenie analizy zgodności odnośnych przepisów krajowych z prawami podstawowymi określonymi w karcie w związku z EKPC, a także z przytoczonym powyżej orzecznictwem.
66. Jeżeli sąd odsyłający stwierdzi, że zapewniona została zgodność z tymi zasadami, to zastosowanie środka detencyjnego było zgodne z prawem w zakresie, w jakim dyrektywa 2008/115 nie stała temu na przeszkodzie.
Wnioski
67. Mając na względzie całość powyższych rozważań, proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Raad van State (radę stanu, Niderlandy) w następujący sposób:
Artykuły 3, 4, 6 i 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich nie stoją na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie, na mocy swego prawa krajowego, umieściło w ośrodku detencyjnym nielegalnie przebywającego na jego terytorium obywatela państwa trzeciego, który korzysta z ochrony międzynarodowej w innym państwie członkowskim, jeżeli zastosowanie tego środka detencyjnego ma na celu przekazanie owego obywatela państwa trzeciego do tego innego państwa członkowskiego i jeżeli owego obywatela państwa trzeciego zobowiązano do natychmiastowego wyjazdu na terytorium tego innego państwa członkowskiego, lecz nie wydano wobec niego decyzji nakazującej powrót w rozumieniu dyrektywy 2008/115, o ile została zapewniona zgodność z art. 6 i 52 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, czego ustalenie należy do sądu krajowego.