ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid)
13 mei 2020 (*)
„Staatssteun – Luchtvaartsector – Steun van Italië aan de Sardijnse luchthavens – Besluit waarbij de steun deels verenigbaar en deels onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Toerekenbaarheid aan de staat – Begunstigden – Voordeel voor de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen – Beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie – Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten – Aantasting van de mededinging – Terugvordering – Gewettigd vertrouwen – Motiveringsplicht”
In zaak T‑8/18,
easyJet Airline Co. Ltd, gevestigd te Luton (Verenigd Koninkrijk), vertegenwoordigd door P. Willis, solicitor, en J. Rivas Andrés, advocaat,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Armati en S. Noë als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van besluit (EU) 2017/1861 van de Commissie van 29 juli 2016 inzake staatssteun SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italië – Compensatie voor Sardijnse luchthavens voor openbaredienstverplichtingen (DAEB) (PB 2017, L 268, blz. 1),
wijst
HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: S. Papasavvas, president, J. Svenningsen (rapporteur), V. Valančius, Z. Csehi en P. Nihoul, rechters,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 2 oktober 2019,
het navolgende
Arrest
I. Voorgeschiedenis van het geding
A. Litigieuze maatregelen
1 Het eiland Sardinië (Italië) telt vijf luchthavens, waaronder Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia.
2 De luchthaven van Alghero wordt geëxploiteerd door So.Ge.A.Al SpA (hierna: „SOGEAAL”) – waarvan het volledige geplaatste kapitaal is verschaft door plaatselijke overheidsinstellingen – en is grotendeels in handen van de Regione autonoma della Sardegna (autonome regio Sardinië, Italië; hierna: „autonome regio”), ook indirect via de Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). De luchthaven van Cagliari-Elmas wordt geëxploiteerd door So.G.Aer SpA (hierna: „SOGAER”), een vennootschap waarvan de aandelen overwegend in handen zijn van de kamer van koophandel van Cagliari. De luchthaven van Olbia wordt geëxploiteerd door GEASAR SpA, een in Olbia geregistreerde vennootschap waarvan de meeste aandelen in handen zijn van een particuliere onderneming, Meridiana SpA.
1. Door de autonome regio vastgestelde bepalingen
a) Artikel 3 van wet nr. 10/2010
3 Op 13 april 2010 heeft de autonome regio de legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (regionale wet nr. 10 – maatregelen ter ontwikkeling van het luchtvervoer) vastgesteld (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna nr. 12 van 16 april 2010) (hierna: „wet nr. 10/2010”).
4 Artikel 3 van wet nr. 10/2010, met als opschrift „Stimulansen om de luchtverbindingen met het eiland minder seizoensgebonden te maken” (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), luidt als volgt:
„1. Met het oog op de versterking en ontwikkeling van het luchtvervoer als dienst van algemeen economisch belang, mede door de luchtverbindingen minder seizoensgebonden te maken overeenkomstig mededeling 2005/C 312/01 van de Commissie inzake communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven, mogen de luchthavens op het eiland worden gefinancierd voor een bedrag van 19 700 000 EUR voor het jaar 2010 en een bedrag van 24 500 000 EUR voor elk van de jaren 2011 tot en met 2013.
2. De criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, alsmede de richtsnoeren voor de opstelling van activiteitenplannen door de luchthavenbeheersmaatschappijen, die rekening houden met de in artikel 2 bedoelde maatregelen inzake territoriale continuïteit, worden vastgesteld bij resolutie van de regionale uitvoerende macht, op voorstel van het lid van de regionale uitvoerende macht dat bevoegd is voor transport en in overleg met de leden van de regionale uitvoerende macht die bevoegd zijn voor planning, begroting, krediet en regionale ontwikkeling, toerisme, ambacht en handel, landbouw en landbouw‑ en veeteelthervorming, cultuurgoederen, informatie, recreatie en sport.
3. De in lid 2 bedoelde resolutie en de activiteitenplannen, met inbegrip van die welke reeds zijn vastgesteld door de luchthavenbeheerder op de datum van inwerkingtreding van deze wet, vergezeld van de overeenkomstige handelingen en overeenkomsten, worden gefinancierd indien zij zijn opgesteld overeenkomstig de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, en de in lid 2 bedoelde richtsnoeren, en vooraf voor een bindend advies aan de bevoegde commissie worden voorgelegd.”
b) Uitvoeringshandelingen van wet nr. 10/2010
5 Overeenkomstig artikel 3, lid 2, van wet nr. 10/2010 heeft de uitvoerende macht van de autonome regio verschillende handelingen vastgesteld ter uitvoering van de maatregelen waarin dit artikel 3 voorziet (hierna: „uitvoeringshandelingen”), met name het deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (besluit nr. 29/36 van de regionale raad) van 29 juli 2010 (hierna: „regionaal besluit nr. 29/36”), het deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (besluit nr. 43/37 van de regionale raad) van 6 december 2010 (hierna: „regionaal besluit nr. 43/37”), en het deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (besluit nr. 52/117 van de regionale raad) van 23 december 2011 (hierna: „regionaal besluit nr. 52/117”) (hierna samen met artikel 3 van wet nr. 10/2010: „litigieuze maatregelen”).
6 Deze uitvoeringshandelingen omschrijven in wezen drie soorten „activiteiten” waarvoor de luchthavenexploitanten van de autonome regio voor de jaren 2010 tot en met 2013 een compensatie konden krijgen, namelijk:
– opvoering van het luchtverkeer door luchtvaartmaatschappijen (hierna: „activiteit 1”);
– promotie van het eiland Sardinië als een toeristische bestemming door luchtvaartmaatschappijen (hierna: „activiteit 2”);
– verdere promotieactiviteiten die namens de autonome regio door luchthavenexploitanten aan externe dienstverleners (die geen luchtvaartmaatschappijen zijn) worden toegewezen (hierna: „activiteit 3”).
7 Regionaal besluit nr. 29/36 preciseerde dat, bij de uitvoering van artikel 3 van wet nr. 10/2010, de doelstelling om de luchtverbindingen minder seizoensgebonden te maken moest worden nagestreefd door de frequentie van de vluchten tijdens het middenseizoen en de wintermaanden te vergroten en nieuwe vliegverbindingen te openen. Daarnaast hadden de maatregelen van artikel 3 van wet nr. 10/2010 ter bevordering van een regionaal luchtvervoerbeleid luidens dit besluit uiteindelijk tot doel de economische, sociale en territoriale samenhang te versterken, alsmede de plaatselijke economieën, het toerisme en de cultuur op het eiland Sardinië te ontwikkelen.
8 In dit verband bepaalde regionaal besluit nr. 29/36 de criteria, de aard en de duur van de vervoersdiensten waarvoor tijdens de periode 2010‑2013 een compensatie kon worden verleend en stelde het richtsnoeren vast voor de opstelling en de beoordeling van de „activiteitenplannen” van de luchthavenexploitanten.
9 Concreet moest een luchthavenexploitant een gedetailleerd activiteitenplan ter goedkeuring voorleggen aan de autonome regio om financiering krachtens wet nr. 10/2010 te ontvangen. Dit plan moest aangeven welke van de activiteiten 1 tot en met 3 de luchthavenexploitant voornemens was uit te voeren om de doelstellingen van wet nr. 10/2010 te verwezenlijken. Dit plan diende eventueel te worden geconcretiseerd door specifieke overeenkomsten tussen de luchthavenexploitant en de luchtvaartmaatschappijen.
10 Wanneer een luchthavenexploitant financiering wenste voor activiteit 1, moest het activiteitenplan dat hij bij de autonome regio indiende vermelden welke (binnenlandse en internationale) „routes van strategisch belang” waren, en jaarlijkse doelstellingen met betrekking tot de frequentie van de vluchten, nieuwe routes en het aantal passagiers vaststellen.
11 Volgens de Italiaanse autoriteiten vormde de exploitatie van deze routes van strategisch belang aldus de dienst van algemeen economisch belang die de luchtvaartmaatschappijen leverden in ruil voor een compensatie.
12 Een activiteitenplan ter uitvoering van activiteit 2 moest specifieke marketing‑ en reclameactiviteiten definiëren om het aantal passagiers te doen toenemen en het verzorgingsgebied van de luchthaven te promoten.
13 Regionaal besluit nr. 29/36 bepaalde dat de activiteitenplannen moesten worden gestaafd met winstprognoses voor de activiteiten die zij vaststelden.
14 Uit regionaal besluit nr. 29/36 blijkt dat de activiteitenplannen bepaalde principes moesten eerbiedigen:
– de in de plannen bepaalde routes van strategisch belang mochten niet overlappen met de routes die al werden geëxploiteerd in het kader van een regeling inzake openbaredienstverplichtingen;
– de financiering voor elke gesubsidieerde route moest met de tijd afnemen;
– de financiële overeenkomst die met de luchtvaartmaatschappijen werd gesloten, moest een plan bevatten voor de promotie van het gebied.
15 Mocht de autonome regio constateren dat de door de luchthavenexploitanten ingediende activiteitenplannen in strijd waren met het bepaalde in wet nr. 10/2010 en de uitvoeringshandelingen ervan, kon zij eisen dat deze activiteitenplannen werden gewijzigd.
16 Nadat de autonome regio de verschillende aan haar door de luchthavenexploitanten voorgelegde activiteitenplannen had goedgekeurd, verdeelde zij de financiële middelen die voor elk van de jaren 2010 tot en met 2013 beschikbaar waren, onder de luchthavenexploitanten.
17 Het bedrag van deze compensaties was berekend op basis van het verschil tussen enerzijds de geraamde kosten voor de luchtvaartmaatschappijen om op de strategische routes te vliegen en de passagiersdoelstellingen voor elk jaar te behalen, en anderzijds de daadwerkelijke of veronderstelde opbrengsten van de verkoop van tickets aan passagiers.
18 Wanneer de som van de door de luchthavenexploitanten gevraagde compensaties het door wet nr. 10/2010 bepaalde bedrag oversteeg, voorzag regionaal besluit nr. 29/36 in prioritaire gunningscriteria.
19 Ten slotte bepaalden de uitvoeringshandelingen dat de luchthavenexploitanten moesten toezien op de prestaties van de luchtvaartmaatschappijen. In het bijzonder vereisten zij dat in de tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen gesloten specifieke overeenkomsten werd opgenomen dat de luchtvaartmaatschappijen geldboeten werden opgelegd in het geval de vooraf bepaalde doelstellingen, met name wat betreft de vluchtfrequenties en aantallen passagiers, niet werden behaald.
2. Uitvoering van de litigieuze maatregelen
20 Verzoekster, easyJet Airline Co. Ltd, is een luchtvaartmaatschappij met een in Engeland en Wales (Verenigd Koninkrijk) geregistreerde vergunning, die een netwerk van korteafstandsverbindingen exploiteert vanuit en naar luchthavens in de Europese Unie, met inbegrip van de luchthavens van Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia.
a) Uitvoering van wet nr. 10/2010 wat de luchthaven van Olbia betreft
21 De exploitant van de luchthaven van Olbia heeft op zijn website een oproep geplaatst tot het indienen van blijken van belangstelling voor het sluiten van marketing‑ en reclameovereenkomsten.
22 In antwoord op die oproep heeft verzoekster een ondernemingsplan voor de ontwikkeling van luchtverbindingen van en naar Olbia, en een marketing‑ en reclameprogramma ingediend. De luchtvaartmaatschappij verzocht daarin GEASAR om deel te nemen aan de investeringen die nodig waren om het marketing‑ en reclameprogramma uit te voeren.
23 GEASAR heeft verzoeksters ondernemingsplan bestudeerd en haar eigen ondernemingsplan opgesteld, waaruit naar voren kwam dat een deelname aan de investering zoals verzoekster had voorgesteld, voor de luchthavenexploitant rendabel zou zijn.
24 GEASAR heeft bij de autonome regio activiteitenplannen voor het jaar 2010 en voor de periode van drie jaar van 2011 tot en met 2013 ingediend, samen met de overeenkomstige financieringsverzoeken. Bij regionale besluiten nr. 43/37 en nr. 52/117 heeft de autonome regio deze activiteitenplannen goedgekeurd en de bedragen vastgesteld die GEASAR moesten worden toegekend voor 2010 en voor de periode 2011‑2013.
25 GEASAR en verzoekster hebben vervolgens drie overeenkomsten gesloten op grond waarvan verzoekster zich er tegen betaling toe verbond om ten eerste rechtstreekse vluchten in stand te houden of aan te bieden tussen Olbia en de Europese luchthavens van Bristol (Verenigd Koninkrijk), Bazel (Zwitserland), Genève (Zwitserland), Londen Gatwick (Verenigd Koninkrijk), Milaan Malpensa (Italië), Berlijn-Schönefeld (Duitsland), Lyon (Frankrijk), Parijs-Orly (Frankrijk) en Madrid-Barajas (Spanje) en de passagiersdoelstellingen te behalen, en ten tweede een marketing‑ en reclameprogramma uit te voeren om het eiland Sardinië te promoten.
26 De eerste overeenkomst werd op 17 maart 2011 ondertekend en bestreek de periode van 28 maart 2010 tot 27 maart 2011. De tweede overeenkomst werd op 25 januari 2012 ondertekend en bestreek de periode van 27 maart 2011 tot en met 30 maart 2013. Een laatste overeenkomst met GEASAR werd op 1 maart 2013 ondertekend en bestreek de periode van 27 maart 2013 tot en met 30 maart 2014.
b) Uitvoering van wet nr. 10/2010 wat de luchthaven van Cagliari-Elmas betreft
27 SOGAER, de exploitant van de luchthaven van Cagliari-Elmas, heeft op haar website een aankondiging geplaatst waarbij luchtvaartmaatschappijen werden uitgenodigd om ondernemingsplannen bij haar in te dienen voor luchtverbindingen van en naar deze luchthaven alsook om marketingovereenkomsten te sluiten om het eiland Sardinië te promoten.
28 Verzoekster heeft bij SOGAER een driejarig ondernemingsplan voor de ontwikkeling van luchtverbindingen van en naar Cagliari alsook een marketing‑ en reclameprogramma ingediend. In een economischeffectbeoordeling, waartoe opdracht werd gegeven aan een externe adviseur, werd ter ondersteuning van dat plan geconcludeerd dat een investering in de marketingactiviteiten waarin dat plan voorzag, rendabel zou zijn voor verzoekster. Volgens deze studie zou deze investering ook zorgen voor de ontwikkeling van de economie op het eiland Sardinië en rendabel zijn voor SOGAER.
29 SOGAER heeft bij de autonome regio activiteitenplannen voor het jaar 2010 en voor de periode van drie jaar van 2011 tot en met 2013 ingediend, samen met de bijbehorende financieringsverzoeken. Deze plannen werden goedgekeurd en de aan SOGAER toegekende bedragen voor 2010 en voor de periode 2011‑2013 werden vastgesteld bij respectievelijk regionaal besluit nr. 43/37 en nr. 52/117.
30 Verzoekster en SOGAER hebben een overeenkomst gesloten, met nummer 25/2011, voor de periode van 29 maart 2010 tot en met 28 maart 2013 (hierna: „overeenkomst nr. 25/2011”). Daarin verbond verzoekster zich ertoe om ten eerste rechtstreekse vluchten in stand te houden of aan te bieden tussen Cagliari-Elmas en Londen-Stansted (Verenigd Koninkrijk), Genève, Bazel en Berlijn-Schönefeld, alsook de passagiersdoelstellingen te behalen, en ten tweede marketing‑ en reclameactiviteiten te verrichten. Deze diensten vielen onder de activiteiten 1 en 2.
31 Artikel 5 van de overeenkomst bepaalde dat deze was onderworpen aan de voorwaarde dat de autonome regio de financiering van SOGAER zou voortzetten en vernieuwen.
c) Uitvoering van wet nr. 10/2010 wat de luchthaven van Alghero betreft
32 Wat de luchthaven van Alghero betreft, heeft een Italiaanse luchtvaartmaatschappij een klacht ingediend tegen overeenkomsten die reeds in 2003 waren gesloten tussen SOGEAAL en de vennootschap Ryanair Ltd en sindsdien waren verlengd. Deze klacht heeft ertoe geleid dat de Europese Commissie op 12 september 2007 de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU heeft ingeleid met betrekking tot vermeende aan en door de luchthaven van Alghero ten gunste van Ryanair en andere luchtvervoerders toegekende staatssteun (PB 2008, C 12, blz. 7). Op 27 juni 2012 is deze procedure uitgebreid tot door de Italiaanse Republiek genomen extra maatregelen, waarop de aanvankelijke klacht geen betrekking had (PB 2013, C 40, blz. 15), waaronder „alle maatregelen ten behoeve van Ryanair en [haar] dochteronderneming AMS, evenals voor de andere luchtvaartmaatschappijen die vanaf 2000 de luchthaven hebben gebruikt[, waaronder] met name de toekenning van financiële bijdragen die rechtstreeks door SOGEAAL dan wel indirect via SOGEAAL zijn verleend op grond van diverse, met Ryanair en andere luchtvaartmaatschappijen vanaf 2000 gesloten overeenkomsten op het gebied van luchthavendiensten en marketingdiensten”.
33 Deze procedure heeft geleid tot de vaststelling door de Commissie van besluit (EU) 2015/1584 van 1 oktober 2014 betreffende de door Italië toegekende staatssteun SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) ten gunste van Società di Gestione dell’Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. en verschillende luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven van Alghero actief zijn (PB 2015, L 250, blz. 38; hierna: „‚Alghero’-besluit”), waarin de Commissie met name van mening was dat, overeenkomstig het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, de door de autonome regio uitgevoerde maatregelen, met name de overeenkomsten tussen de door deze regio gecontroleerde SOGEAAL en bepaalde luchtvaartmaatschappijen betreffende het bevorderen of opstarten van nieuwe routes van en naar de luchthaven van Alghero alsmede marketing‑ en reclameactiviteiten, geen steun inhielden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
34 Wat de periode van 2010 tot en met 2013 betreft, heeft verzoekster echter geen overeenkomst gesloten met SOGEAAL die onder de bij wet nr. 10/2010 ingevoerde steunregeling valt.
B. Bestreden besluit
35 Op 30 november 2011 heeft de Italiaanse Republiek overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie wet nr. 10/2010 aangemeld, die is onderzocht overeenkomstig hoofdstuk III van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1).
36 Per brief van 23 januari 2013 informeerde de Commissie de Italiaanse Republiek over haar besluit om ten aanzien van de aangemelde regeling (hierna: „litigieuze steunregeling”) de formele onderzoeksprocedure in te leiden waarin artikel 108, lid 2, VWEU voorziet (hierna: „inleidingsbesluit”). Bij de bekendmaking van dit besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie op 30 mei 2013 (PB 2013, C 152, blz. 30) heeft de Commissie de belanghebbenden verzocht om opmerkingen te maken over de vermeende steunregeling.
37 De Italiaanse autoriteiten en de belanghebbenden, waaronder verzoekster en de exploitanten van de luchthavens van Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia, hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. De Commissie heeft de opmerkingen van de belanghebbenden doorgezonden aan de Italiaanse autoriteiten, die daarover opmerkingen hebben kunnen indienen.
38 De Commissie heeft de belanghebbenden er per brieven van 24 februari 2014 van op de hoogte gesteld dat op 20 februari 2014 een mededeling was aangenomen met als titel „Richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen” (PB 2014, C 99, blz. 3; hierna: „richtsnoeren van 2014”), en dat deze richtsnoeren vanaf de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van toepassing zouden zijn op deze zaak. Op 15 april 2014 is in het Publicatieblad een mededeling bekendgemaakt waarin de lidstaten en de belanghebbenden ertoe werden opgeroepen om binnen een termijn van één maand na de bekendmaking van de richtsnoeren van 2014 opmerkingen over de toepassing van deze richtsnoeren op deze zaak te maken (PB 2014, C 113, blz. 30). Op 4 juli 2014 heeft verzoekster opmerkingen ingediend.
39 Op 25 maart 2015 heeft de Commissie verzoekster verzocht bepaalde stukken over te leggen. Op 31 maart 2015 heeft verzoekster deze ingediend, samen met aanvullende opmerkingen.
40 Op 1 en 14 mei 2015 hebben verzoekster en een adviesbureau dat namens haar optreedt, bij de Commissie nieuwe aanvullende opmerkingen ingediend.
41 Na een bijeenkomst met de diensten van de Commissie heeft verzoekster op 1 juni 2015 nog nieuwe opmerkingen ingediend. Na te zijn uitgenodigd hun eventuele opmerkingen daarover te maken, hebben de Italiaanse autoriteiten op 17 september 2015 bij de Commissie opmerkingen ingediend.
42 Op 29 juli 2016 heeft de Commissie besluit (EU) 2017/1861 inzake staatssteun SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italië – Compensatie voor Sardijnse luchthavens voor openbaredienstverplichtingen (DAEB) vastgesteld (PB 2017, L 268, blz. 1; hierna: „bestreden besluit”), waarvan het dispositief luidt als volgt:
„Artikel 1
1. De regeling die Italië heeft ingevoerd bij [wet nr. 10/2010] behelst geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU] ten gunste van SOGEAAL […], SOGAER […] en GEASAR […].
2. De regeling die Italië heeft ingevoerd bij wet [nr.] 10/2010 behelst staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU] ten gunste van Ryanair/AMS, [verzoekster], Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic en Vueling, in zoverre dat die betrekking heeft op de activiteiten van die luchtvaartmaatschappijen op de luchthaven van Cagliari-Elmas en de luchthaven van Olbia.
3. De in lid 2 bedoelde staatssteun is door Italië uitgevoerd in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU].
4. De in lid 2 bedoelde staatssteun is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
1. Italië vordert de in artikel 1, lid 2, bedoelde staatssteun van de begunstigden terug.
2. Gelet op het feit dat Ryanair en AMS één enkele economische eenheid vormen voor de toepassing van dit besluit, zijn zij hoofdelijk aansprakelijk voor de terugbetaling van de staatssteun die door elk van hen ontvangen is.
3. De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf de datum waarop ze de begunstigde ter beschikking zijn gesteld, tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
[…]
5. Italië annuleert alle uitstaande betalingen van de in artikel 1, lid 2, bedoelde steun vanaf de datum waarop dit besluit is vastgesteld.
Artikel 3
1. De terugvordering van de in artikel 1, lid 2, bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. Italië zorgt ervoor dat dit besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 4
1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt Italië de volgende inlichtingen:
– de lijst van begunstigden die steun hebben ontvangen in het kader van de in artikel 1, lid 2, bedoelde regeling, en het totale steunbedrag dat ieder van hen in het kader van de regeling heeft ontvangen;
– het totale van elk van de begunstigden terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
– een uitvoerige beschrijving van de reeds genomen en voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
– documenten waaruit blijkt dat de begunstigden werd gelast de steun terug te betalen.
2. Italië houdt de Commissie op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en dit totdat de in artikel 2 bedoelde terugvordering van de steun is voltooid. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld informatie over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Tevens verstrekt het uitvoerige informatie over de reeds door de begunstigden terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 5
Dit besluit is gericht tot de Italiaanse Republiek.”
43 Wat de strekking van het bestreden besluit betreft, heeft de Commissie in de overwegingen 344 tot en met 346 ervan erop gewezen dat het geen betrekking had op de steunmaatregelen die reeds het voorwerp uitmaakten van het afzonderlijke onderzoek zoals bedoeld in punt 32 hierboven. Hoewel niet alle betalingen door SOGEAAL voor de krachtens wet nr. 10/2010 in de uitvoeringshandelingen vastgestelde activiteiten 1 en 2 waren verricht op grond van overeenkomsten die in het afzonderlijke onderzoek betreffende uitsluitend de luchthaven van Alghero werden onderzocht, was de Commissie van mening dat de overgrote meerderheid van die betalingen in die zaak wel was beoordeeld. Daarnaast heeft de Commissie opgemerkt dat „het niet in alle gevallen eenvoudig [was] om een duidelijk onderscheid te maken, omdat de financiële relatie tussen SOGEAAL en een bepaalde luchtvaartmaatschappij in de relevante periode door meerdere contracten geregeld [kon] worden, waarvan slechts sommige [in deze andere zaak] in beschouwing [waren] genomen”. Zij achtte het daarom passend om alle overeenkomsten die SOGEAAL in het kader van de litigieuze steunregeling met luchtvaartmaatschappijen had gesloten, met andere woorden het gedeelte van de litigieuze maatregelen met betrekking tot de luchthaven van Alghero, uit te sluiten van de werkingssfeer van het bestreden besluit.
44 Ten slotte was de Commissie in het bestreden besluit van mening dat de in casu ingeleide procedure geen betrekking had op de mogelijke steun die door luchthavenexploitanten aan andere dienstverleners dan luchtvaartmaatschappijen was toegekend en onder activiteit 3 viel. Zij heeft in overweging 346 van het bestreden besluit dan ook verklaard dat zij over dit punt geen standpunt kon innemen.
45 Op 1 augustus 2016 hebben de Italiaanse autoriteiten verzoekster een niet-vertrouwelijke versie van het bestreden besluit meegedeeld en haar verzocht om aan te geven welke gegevens moesten worden geschrapt in de versie van het Publicatieblad, die daarin is bekendgemaakt op 18 oktober 2017.
II. Procedure en conclusies van partijen
46 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 januari 2018, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
47 Na een dubbele uitwisseling van memories en op voorstel van de rechter-rapporteur, heeft het Gerecht beslist tot de mondelinge behandeling over te gaan. Met het oog op die mondelinge behandeling is verzoekster en de Commissie verzocht om stukken over te leggen, schriftelijk te antwoorden op vragen die het Gerecht bij wege van maatregel tot organisatie van de procesgang had gesteld, en een standpunt in te nemen over de wenselijkheid om de onderhavige zaak te voegen met de zaak Volotea/Commissie (T‑607/17). Uiteindelijk heeft het Gerecht beslist om deze zaken niet te voegen om redenen in verband met de vertrouwelijkheid van bepaalde gegevens. Verzoekster en de Commissie hebben binnen de gestelde termijn gevolg gegeven aan deze maatregelen.
48 Op 19 juni 2019 heeft het Gerecht tijdens zijn voltallige vergadering, op voorstel van de Eerste kamer en de vicepresident, beslist om de zaak overeenkomstig artikel 28 van zijn Reglement voor de procesvoering te verwijzen naar de Eerste kamer in uitgebreide samenstelling van vijf rechters.
49 Partijen zijn in hun pleidooien en antwoorden op vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 2 oktober 2019, na afloop waarvan de mondelinge behandeling is gesloten.
50 Bij beschikking van 7 november 2019 heeft het Gerecht beslist om de mondelinge behandeling te heropenen. Op 12 november 2019 heeft het de Commissie verzocht bepaalde stukken over te leggen, aan welk verzoek zij binnen de gestelde termijn gevolg heeft gegeven. Verzoekster heeft daarop de gelegenheid gehad om haar opmerkingen over deze stukken in te dienen op 20 december 2019, waarin zij evenwel erop heeft gewezen dat die niet in de procestaal, maar in het Italiaans waren overgelegd. Op de vraag van het Gerecht of verzoekster met deze opmerking het Gerecht wilde verzoeken om de Commissie te gelasten deze stukken in de procestaal over te leggen overeenkomstig artikel 46 van het Reglement voor de procesvoering, heeft zij op 29 januari 2020 evenwel geantwoord dat zij niet om een dergelijke regularisatie verzocht. Bijgevolg heeft het Gerecht op 4 februari 2020 de mondelinge behandeling gesloten.
51 Naar aanleiding van het verzoek van de Commissie om opmerkingen te mogen maken over die van verzoekster van 20 december 2019, heeft het Gerecht bij beschikking van 25 februari 2020 beslist de mondelinge behandeling te heropenen. Nadat de Commissie deze opmerkingen binnen de gestelde termijn had ingediend, is de mondelinge behandeling opnieuw gesloten.
52 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit in zijn geheel nietig te verklaren, en in elk geval nietig te verklaren wat de aan haar verleende beweerdelijk onrechtmatige staatssteun betreft;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
53 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
III. In rechte
A. Ontvankelijkheid
54 In haar verweerschrift voert de Commissie aan dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het strekt tot nietigverklaring van ten eerste artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit en ten tweede artikel 1, lid 2, van dit besluit, voor zover dit lid 2 andere luchtvaartmaatschappijen dan verzoekster betreft.
55 De Commissie erkent weliswaar dat verzoekster nietigverklaring kan vorderen van het bestreden besluit voor zover het haar betreft en uit dien hoofde kan opkomen tegen de verschillende passages van het besluit die het betwiste dispositief ondersteunen, met name die welke betrekking hebben op artikel 1, lid 2, van dit besluit – zoals die van punt 7.2.1 –, maar zij betwist dat verzoekster dit besluit in zijn geheel kan laten nietig verklaren. Verzoekster heeft immers niet uiteengezet om welke redenen zij dit besluit nietig wil laten verklaren ten gunste van andere entiteiten, zoals concurrerende maatschappijen.
56 Volgens de Commissie kan verzoekster bovendien geen rechtstreeks beroep tot nietigverklaring instellen tegen de vaststelling in artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit dat de luchthavens geen staatssteun hadden ontvangen. Deze vaststelling is immers ondersteund met de overwegingen in punt 7.2.2 van het bestreden besluit, die verzoekster als luchtvaartmaatschappij niet rechtstreeks en individueel raken.
57 Verzoekster meent, op basis van met name punt 31 van het arrest van 17 september 1992, NBV en NVB/Commissie (T‑138/89, EU:T:1992:95), dat zij het recht heeft om niet alleen het dispositief te betwisten, maar ook de motivering die noodzakelijk is ter onderbouwing ervan. In casu is duidelijk dat de vaststelling dat er sprake is van steun op het niveau van de luchtvaartmaatschappijen zoals verzoekster, die worden beschouwd als de daadwerkelijke begunstigden van de litigieuze steunregeling, afhing van de onlosmakelijk daarmee verbonden vaststelling dat er geen sprake was van steunelementen op het niveau van de luchthavenexploitanten, die door de Commissie werden gekwalificeerd als loutere „tussenpersonen” die de door de autonome regio verstrekte financiële voordelen hebben doorgegeven. Verzoekster heeft dus het recht deze vaststelling te betwisten om te kunnen aantonen dat zij niet de daadwerkelijke begunstigde van die maatregelen was en dat de Commissie bijgevolg niet van haar kon eisen dat zij bedragen aan de autonome regio zou terugbetalen.
58 Daarnaast stelt verzoekster dat zij kan verzoeken om nietigverklaring van het bestreden besluit in zijn geheel, met inbegrip dus van de passages waarin zij niet bij name wordt genoemd, en herinnert zij eraan dat zij hoe dan ook een subsidiaire vordering tot nietigverklaring van dit besluit heeft ingesteld voor zover het uitsluitend haar betreft.
59 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU, iedere natuurlijke of rechtspersoon onder de in de eerste en tweede alinea van dit artikel vastgestelde voorwaarden beroep kan instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen.
60 Aangezien het bestreden besluit alleen gericht is tot de Italiaanse Republiek, dient in herinnering te worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak andere personen dan de adressaten van een besluit enkel kunnen stellen dat zij door dit besluit individueel worden geraakt indien het hen raakt uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat [arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, EU:C:1963:17, blz. 232, en 28 juni 2018, Andres (faillissement Heitkamp BauHolding)/Commissie, C‑203/16 P, EU:C:2018:505, punt 41].
61 Inzake staatssteun heeft het Hof gepreciseerd dat een onderneming in beginsel niet kan opkomen tegen een besluit van de Commissie houdende verbod van een sectorale steunregeling, wanneer dit besluit haar enkel betreft vanwege het feit dat zij tot de bedoelde sector behoort en wegens haar hoedanigheid van potentieel begunstigde van die regeling. Een dergelijk besluit vormt ten opzichte van een dergelijke onderneming immers een maatregel van algemene strekking, die op objectief bepaalde situaties van toepassing is en rechtsgevolgen heeft voor een algemeen en in abstracto omschreven categorie van personen [zie arresten van 19 oktober 2000, Italië en Sardegna Lines/Commissie, C‑15/98 en C‑105/99, EU:C:2000:570, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 28 juni 2018, Andres (faillissement Heitkamp BauHolding)/Commissie, C‑203/16 P, EU:C:2018:505, punt 43].
62 Wanneer het besluit echter een groep personen raakt die op het tijdstip waarop deze handeling werd vastgesteld, waren geïdentificeerd of konden worden geïdentificeerd op basis van specifieke kenmerken van de leden van deze groep, kunnen deze personen door deze handeling individueel zijn geraakt voor zover zij deel uitmaken van een beperkte kring van marktdeelnemers [zie arresten van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punt 59, en 28 juni 2018, Andres (faillissement Heitkamp BauHolding)/Commissie, C‑203/16 P, EU:C:2018:505, punt 44].
63 Aldus worden de daadwerkelijke begunstigden van uit hoofde van een steunregeling toegekende individuele steun waarvan de Commissie de terugvordering heeft gelast, daardoor individueel geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU [arresten van 9 juni 2011, Comitato „Venezia vuole vivere” e.a./Commissie, C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punt 53, en 28 juni 2018, Andres (faillissement Heitkamp BauHolding)/Commissie, C‑203/16 P, EU:C:2018:505, punt 45; zie ook in die zin arrest van 19 oktober 2000, Italië en Sardegna Lines/Commissie, C‑15/98 en C‑105/99, EU:C:2000:570, punten 34 en 35].
64 Voorts is erkend dat een besluit van de Commissie tot beëindiging van de krachtens artikel 108, lid 2, VWEU ingeleide procedure niet alleen de begunstigde onderneming(en) individueel raakt, maar ook de hiermee concurrerende ondernemingen die in het kader van die procedure een actieve rol hebben gespeeld, voor zover hun marktpositie merkbaar is aangetast door de steunmaatregel waarop het bestreden besluit betrekking heeft (arresten van 28 januari 1986, Cofaz e.a./Commissie, 169/84, EU:C:1986:42, punt 25; 22 november 2007, Sniace/Commissie, C‑260/05 P, EU:C:2007:700, punt 55, en 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punt 98).
65 In casu heeft het dispositief van het bestreden besluit betrekking op zowel de Italiaanse Republiek als de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen. Aangezien de vordering tot nietigverklaring betrekking heeft op zowel dit besluit in zijn geheel als dit besluit voor zover het verzoekster betreft, dient te worden bepaald in hoeverre zij nietigverklaring van dit besluit kan vorderen.
66 In dit verband wordt verzoekster in artikel 1, lid 2, van het bestreden besluit vermeld als begunstigde van de litigieuze steunregeling. Bovendien moet zij overeenkomstig artikel 2 van dit besluit de bedragen die zij op grond van de litigieuze steunregeling heeft ontvangen terugbetalen aan de Italiaanse autoriteiten.
67 Bijgevolg is het beroep, voor zover het strekt tot nietigverklaring van deze twee bepalingen wat verzoekster betreft, ontvankelijk in het licht van artikel 263, vierde alinea, VWEU, en kan verzoekster in het kader van dit beroep ter ondersteuning van haar vordering tot nietigverklaring van deze twee bepalingen elk middel aanvoeren dat aannemelijk kan maken dat zij geen begunstigde van de litigieuze steunregeling was, met inbegrip – binnen dat kader – van argumenten die moeten aantonen dat de luchthavenexploitanten de daadwerkelijke begunstigden van deze litigieuze steunregeling waren en niet de luchtvaartmaatschappijen zoals verzoekster.
68 In het kader van dit beroep kan het Gerecht echter alleen oordelen over de onderdelen van het besluit die verzoekster betreffen. De onderdelen die andere personen dan de adressaat betreffen, zijn dus geen voorwerp van het geding dat de rechter moet beslechten (arrest van 14 september 1999, Commissie/AssiDomän Kraft Products e.a., C‑310/97 P, EU:C:1999:407, punt 53). In het kader van het onderhavige beroep kan het Gerecht zich dus alleen uitspreken over de rechtmatigheid van artikel 1, lid 2, en artikel 2 van het bestreden besluit voor zover deze bepalingen verzoekster betreffen. Voor zover de vordering strekt tot nietigverklaring van deze bepalingen wat andere in deze bepalingen bedoelde luchtvaartmaatschappijen betreft, is zij derhalve niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbevoegdheid van verzoekster.
69 Bovendien kan verzoekster, anders dan zij stelt, geen rechtstreeks beroep tot nietigverklaring van artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit instellen. Deze bepaling betreft immers alleen de luchthavenexploitanten en de Commissie was van mening dat de litigieuze steunregeling geen staatssteun behelsde ten gunste van hen. Aangezien verzoekster als luchtvaartmaatschappij geen concurrent is van die luchthavenexploitanten, heeft zij geen procesbevoegdheid om beroep tot nietigverklaring van artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit in te stellen.
70 Bijgevolg moet de vordering tot nietigverklaring enkel ontvankelijk worden verklaard voor zover zij strekt tot nietigverklaring van het bestreden besluit voor zover dit verzoekster betreft, en voor het overige niet-ontvankelijk worden verklaard.
B. Vordering tot nietigverklaring
71 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster zes middelen tot nietigverklaring van het bestreden besluit aan:
– ten eerste, een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de kwalificatie van de door de luchthavenexploitanten aan verzoekster verrichte betalingen als „staatsmiddelen” waarvan de toekenning aan de Italiaanse Staat was toe te rekenen;
– ten tweede, een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de verkrijging van een voordeel door de luchtvaartmaatschappijen;
– ten derde, een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot het feit dat de litigieuze maatregelen de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden;
– ten vierde, een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de onmogelijkheid om de litigieuze maatregelen verenigbaar met de interne markt te verklaren op grond van artikel 107, lid 3, VWEU;
– ten vijfde, schending van het vertrouwensbeginsel met betrekking tot het bevel tot terugvordering van de steun van verzoekster;
– ten zesde, ontoereikende en tegenstrijdige motivering in het bestreden besluit.
1. Eerste middel: kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de kwalificatie van de door de luchthavenexploitanten aan verzoekster verrichte betalingen als staatsmiddelen waarvan de toekenning aan de Italiaanse staat was toe te rekenen
72 In het kader van het eerste middel betwist verzoekster de volgens haar in de overwegingen 355 tot en met 361 van het bestreden besluit vervatte analyse van de Commissie dat, ten eerste, de autonome regio controle uitoefende op de luchthavenexploitanten, hetgeen inhoudt dat de besluiten van SOGAER en GEASAR om financiering toe te kennen aan de luchtvaartmaatschappijen met staatsmiddelen waren bekostigd en aan de Italiaanse Staat waren toe te rekenen, en dat, ten tweede, de luchthavenexploitanten als tussenpersonen voor de autonome regio optraden, in die zin dat hun gedragingen waren bepaald door wet nr. 10/2010 en de door de autonome regio goedgekeurde activiteitenplannen, hetgeen inhoudt dat hun besluiten om contractueel de betreffende financiering aan de luchtvaartmaatschappijen toe te kennen, uiteindelijk aan de Italiaanse Staat waren toe te rekenen.
73 De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van dit middel.
74 De twee onderdelen van dit eerste middel dienen na elkaar te worden onderzocht.
a) Eerste onderdeel van het eerste middel: bestaan van controle door de autonome regio op de luchthavenexploitanten
75 Onder verwijzing naar de overwegingen 55 en 58 van het bestreden besluit voerde verzoekster aanvankelijk in haar verzoekschrift aan dat de conclusie van de Commissie dat de door de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia aan verzoekster betaalde financiering staatssteun vormde op grond dat de twee betrokken luchthavens onder controle stonden van de Italiaanse Staat, in casu de autonome regio, onjuist was en de rechtmatigheid van het bestreden besluit aantastte. Deze exploitanten kunnen immers niet als publieke bedrijven worden beschouwd. Hun besluiten, met name om met verzoekster overeenkomsten te sluiten, zijn dus niet aan de Italiaanse Staat toe te rekenen, net zomin als de door hen gebruikte financiële middelen ter vergoeding van verzoekster als staatsmiddelen kunnen worden aangemerkt.
76 De Commissie concludeert tot afwijzing van dit onderdeel en stelt, anders dan verzoekster, dat zij in het bestreden besluit niet op basis van het feit dat de luchthavenexploitanten in handen van de staat waren tot de conclusie is gekomen dat de door de luchthavenexploitanten aan de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen verrichte betalingen met staatsmiddelen waren bekostigd en aan de Italiaanse Staat waren toe te rekenen. Verzoekster vergist zich aldus over de inhoud van de overwegingen 52 tot en met 58 van het bestreden besluit en over het feit dat de Commissie in het gedeelte van het bestreden besluit waarin dit aspect wordt behandeld, namelijk punt 7.2.1.2 ervan, uitsluitend tot deze conclusie is gekomen op basis van de vaststelling dat die exploitanten uitvoering gaven aan de door de autonome regio uitgewerkte litigieuze steunregeling. In werkelijkheid heeft de vraag of de luchthavenexploitanten al dan niet in handen waren van de overheid bij deze beoordeling geen enkele rol gespeeld, temeer daar de steunregeling zonder onderscheid voor alle Sardijnse luchthavens was ingesteld, ongeacht of de aandelen in hun respectieve kapitaalstructuren in handen waren van publieke dan wel particuliere actoren.
77 Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Derhalve moeten voor de kwalificatie als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vier voorwaarden zijn vervuld, te weten dat het gaat om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd, dat deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden, dat de maatregel de begunstigde ervan een selectief voordeel verschaft en dat hij de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen (zie arrest van 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
78 Wat betreft de eerste voorwaarde, namelijk dat het gaat om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd, kunnen voordelen slechts als steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden beschouwd indien zij direct of indirect met staatsmiddelen zijn bekostigd en aan de staat kunnen worden toegerekend (zie arresten van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak), waarbij deze twee subvoorwaarden cumulatief zijn (zie in die zin arresten van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punten 48 en 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 5 april 2006, Deutsche Bahn/Commissie, T‑351/02, EU:T:2006:104, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
79 In casu heeft de Commissie in overweging 52 van het bestreden besluit inderdaad opgemerkt dat de luchthavenexploitanten van Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waren, dat Alghero en Cagliari-Elmas in handen waren van de publieke sector en dat Olbia onder zeggenschap stond van een luchtvaartmaatschappij.
80 Vastgesteld moet echter worden dat, anders dan verzoekster betoogt, de Commissie zich in het bestreden besluit niet heeft gebaseerd op een van deze elementen betreffende de publieke of particuliere kapitaalstructuur van de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia om de door verzoekster van deze exploitanten ontvangen financiering aan de autonome regio toe te rekenen volgens de in het arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (C‑482/99, EU:C:2002:294), gestelde voorwaarden om financiering door een openbaar bedrijf, die in beginsel onder het begrip „staatsmiddelen” valt, aan de staat te kunnen toerekenen.
81 In het relevante gedeelte van het bestreden besluit, en meer bepaald in de overwegingen 355 tot en met 361 onder het opschrift „7.2.1.2. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat”, heeft de Commissie zich voor haar conclusie dat de door de luchtvaartmaatschappijen ontvangen financiering afkomstig was van de middelen van de Italiaanse Staat, in casu de autonome regio, en aan die Staat was toe te rekenen, immers hoofdzakelijk gebaseerd op de omschrijving van het door deze autonome regio ingevoerde mechanisme waarmee deze staatsentiteit financiering verstrekte aan de luchthavenexploitanten die deze hadden aangevraagd, op voorwaarde dat deze exploitanten haar ter goedkeuring activiteitenplannen voorlegden waarin zij moesten uiteenzetten hoe zij deze financiering wilden gebruiken, met name om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen te vergoeden.
82 In deze omstandigheden moet het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond worden verklaard, aangezien het berust op een onjuiste premisse, namelijk dat de Commissie de door verzoekster van de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia ontvangen financiering aan de Italiaanse Staat zou hebben toegerekend op basis van het feit dat deze exploitanten in handen van de overheid zouden zijn.
83 In repliek stelt verzoekster evenwel dat, ook al zou de Commissie de betreffende steun niet aan de Italiaanse Staat hebben toegerekend op basis van het feit dat de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia onder zeggenschap van de staat stonden, het bestreden besluit incoherent is, aangezien de steun die is verleend aan de exploitant van de luchthaven van Alghero dan weliswaar onder de bij wet nr. 10/2010 ingevoerde litigieuze steunregeling viel, maar toch anders is behandeld op grond dat de exploitant in handen was van de autonome regio. In het bijzonder verwijt verzoekster de Commissie dat zij in het besluit betreffende de luchthaven van Alghero niet heeft onderzocht of de exploitant van deze luchthaven in casu als tussenpersoon voor de autonome regio was opgetreden.
84 In haar schriftelijke antwoord op een vraag van het Gerecht hierover, heeft de Commissie toegelicht dat het overgrote deel van de betalingen die door de exploitant van de luchthaven van Alghero in het kader van de litigieuze steunregeling waren verricht, betrekking had op overeenkomsten die vóór de invoering van deze regeling met luchtvaartmaatschappijen waren gesloten en die reeds in het „Alghero”-besluit waren beoordeeld. Onder verwijzing naar overweging 345 van het bestreden besluit heeft zij er in haar antwoord ook aan herinnerd dat zij, wegens de moeilijkheid om de financiële transacties uit hoofde van de overeenkomsten vóór de litigieuze steunregeling te onderscheiden van die welke daadwerkelijk uit hoofde van deze regeling waren verricht, had besloten alle overeenkomsten tussen de exploitant van de luchthaven van Alghero en de luchtvaartmaatschappijen die op deze luchthaven actief waren, van de werkingssfeer van het bestreden besluit uit te sluiten.
85 Aldus blijkt dat de Commissie in het bestreden besluit geen formeel onderzoek heeft gedaan naar de betalingen die de luchthavenexploitant van Alghero aan de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen had verricht door middel van de financiering die de autonome regio in het kader van de litigieuze steunregeling aan deze exploitant had toegekend. Voorts is het juist dat de Commissie in het „Alghero”-besluit de betalingen heeft onderzocht die deze luchthavenexploitant, die in handen is van de autonome regio, had verricht op grond van het criterium van de particuliere investeerder. Deze betalingen hielden echter in hoofdzaak verband met overeenkomsten die waren gesloten vóór de vaststelling door de autonome regio van de litigieuze steunregeling, waarin het mechanisme was bepaald waarmee deze regio de financiering die zij aan de luchthavenexploitanten toekende kon controleren.
86 Hieruit volgt dat verzoeksters betoog inzake een vermeende incoherente benadering van de Commissie moet worden afgewezen.
87 Hoe dan ook kan verzoekster met haar betoog de rechtmatigheid van het „Alghero”-besluit niet indirect in twijfel trekken op grond dat de Commissie in dit besluit zou hebben nagelaten de betalingen te onderzoeken die de luchthavenexploitant van Alghero had verricht aan de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen door middel van de financiering die hem door de autonome regio uit hoofde van de litigieuze steunregeling was toegekend. Los van de vraag of verzoekster bevoegd is om op te komen tegen dat besluit in haar hoedanigheid van luchtvaartmaatschappij, moet immers worden vastgesteld dat het „Alghero”-besluit definitief is geworden omdat binnen de gestelde termijnen geen beroep krachtens artikel 263 VWEU is ingesteld.
88 Voorts dient wat betreft de rechtmatigheid van het bestreden besluit, voor zover daarin geen onderzoek is gedaan naar de betalingen die de luchthavenexploitant van Alghero door middel van de uit hoofde van de litigieuze steunregeling verstrekte financiering had verricht aan de luchtvaartmaatschappijen waarmee hij handelsovereenkomsten had gesloten, te worden vastgesteld dat verzoekster als luchtvaartmaatschappij actief is op de markt van het luchtvervoer en niet op die van luchthavendiensten en ‑infrastructuur. Aangezien zij niet in concurrentie staat met de luchthavenexploitant van Alghero, is verzoekster niet bevoegd om tegen dit onderdeel van het bestreden besluit op te komen.
89 Ten slotte en ten overvloede kunnen de redenen waarom de Commissie in een vroeger besluit, in casu het „Alghero”-besluit, de betreffende situatie anders heeft beoordeeld hoe dan ook geen invloed hebben op de rechtmatigheid van het bestreden besluit (zie in die zin arresten van 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a., C‑341/06 P en C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punt 95, en 16 januari 2018, EDF/Commissie, T‑747/15, EU:T:2018:6, punt 238).
90 Gelet op een en ander moet het eerste onderdeel van het eerste middel worden afgewezen.
b) Tweede onderdeel van het eerste middel: rol van de luchthavenexploitanten als tussenpersonen
91 In het kader van het tweede onderdeel van het eerste middel betwist verzoekster ten eerste dat het door de luchthavenexploitanten gebruikte geld om haar te vergoeden in het kader van de overeenkomsten die zij met haar hadden gesloten, afkomstig was van de staat, en ten tweede dat de betalingen door de luchthavenexploitanten in het kader van de nakoming van de overeenkomsten inzake luchtverkeersdoelstellingen en levering van marketingdiensten die zij hadden gesloten met luchtvaartmaatschappijen zoals verzoekster, konden worden toegerekend aan de autonome regio.
92 Wat betreft de vraag of de betreffende financiering afkomstig was van de staat, dient in herinnering te worden gebracht dat een interventie van de staat of door middel van staatsmiddelen niet per se een maatregel hoeft te zijn die door de centrale overheid is vastgesteld. Deze maatregel kan evengoed uitgaan van een lagere autoriteit, zoals de autonome regio. Een door een territoriaal openbaar lichaam en niet door de centrale overheid vastgestelde maatregel kan immers een steunmaatregel vormen wanneer aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan (arresten van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, 248/84, EU:C:1987:437, punt 17, en 6 september 2006, Portugal/Commissie, C‑88/03, EU:C:2006:511, punt 55). Anders gezegd, maatregelen van lagere, gedecentraliseerde, federatieve, regionale of andere lichamen van de lidstaten vallen – ongeacht hun statuut en benaming – evenals maatregelen van de federale of centrale overheid binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU indien aan de voorwaarden van deze bepaling is voldaan (arresten van 6 maart 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commissie, T‑92/00 en T‑103/00, EU:T:2002:61, punt 57, en 12 mei 2011, Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie, T‑267/08 en T‑279/08, EU:T:2011:209, punt 108).
93 In casu staat in het kader van de litigieuze steunregeling vast dat de autonome regio de luchthavenexploitanten over een periode van meerdere jaren financiering ter beschikking heeft gesteld om acties te ondernemen ter promotie van de regio Sardinië als toeristische bestemming, hetgeen inhield dat zij doelstellingen met betrekking tot de luchtverbindingen van en naar de verschillende luchthavens op het eiland moesten behalen en marketingdiensten moesten leveren. Verzoekster betwist niet dat deze financiering, die afkomstig was van de autonome regio en in eerste instantie aan de luchthavenexploitanten was betaald, bestaat in staatsmiddelen en dat het besluit om dergelijke financiering aan deze luchthavenexploitanten toe te kennen aan de Italiaanse Staat kon worden toegerekend. De vraag rijst echter of – hetgeen verzoekster betwist – de bedragen die zij van die exploitanten heeft ontvangen ter nakoming van de overeenkomsten die zij met hen had gesloten, (nog steeds) als „staatsmiddelen” konden worden beschouwd, en aan de Italiaanse Staat konden worden toegerekend in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
1) Bekostiging met staatsmiddelen
94 In dit verband blijkt zowel uit het door de autonome regio via de litigieuze steunregeling ingevoerde mechanisme als uit de uitvoering ervan in de praktijk dat de luchthavenexploitanten de door deze regio aan hen betaalde financiering hebben gebruikt om de medecontracterende maatschappijen te vergoeden.
95 Ten eerste moet immers worden opgemerkt dat de litigieuze steunregeling in een soort controlemechanisme voorzag. Meer in het bijzonder bepaalde regionaal besluit nr. 29/36 dat de uitgekozen luchthavenexploitanten een voorschot van 20 % zouden ontvangen op de voor het referentiejaar verschuldigde financiering, gevolgd door een gespreide betaling van een tweede tranche van 60 % onder de voorwaarde dat er kwartaalverslagen waren overgelegd, en ten slotte een laatste tranche van 20 % onder de voorwaarde dat de documenten werden overgelegd waarmee de autonome regio kon nagaan of de activiteit correct was uitgevoerd, de doelstellingen waren bereikt en de kosten daadwerkelijk waren gemaakt. Dit controlemechanisme had derhalve tot doel te beletten dat de luchthavenexploitanten andere bedragen kregen terugbetaald dan die welke zij hadden besteed om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, te vergoeden, en die onder de terugvorderingsverplichting van artikel 2 van het bestreden besluit vallen. Het bestaan van dit mechanisme bevestigt ook dat de diensten van deze luchtvaartmaatschappijen door deze regio werden gefinancierd, aangezien de bedragen die de luchthavenexploitanten hadden voorgeschoten ter vergoeding van de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen overeenstemden met de financiering die die exploitanten na afloop van het proces van de autonome regio zouden ontvangen.
96 Ten tweede blijkt uit de overwegingen 242 tot en met 246 en 313, 314 en 317 van het bestreden besluit, waarin de opmerkingen zijn opgenomen die de luchthavenexploitanten van Olbia en Cagliari-Elmas in het kader van de administratieve procedure bij de Commissie hadden ingediend, dat zij zelf hebben toegelicht dat zij in feite de bedragen hadden voorgeschoten die overeenkwamen met de betaling aan de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen die de door de autonome regio gewenste diensten ter promotie van het Sardijnse toerisme verleenden en dat zij vervolgens hun boekhoudverslagen met de werkelijk gemaakte kosten aan deze autonome regio hadden overgelegd om deze kosten door de autonome regio terugbetaald te krijgen. In dat kader heeft de exploitant van de luchthaven van Cagliari-Elmas zelfs bevestigd dat de autonome regio van hem had geëist dat hij aantoonde dat de dienstverlenende luchtvaartmaatschappijen alle regionale bijdragen hadden ontvangen en dat hij derhalve slechts een tussenpersoon was die de van de autonome regio ontvangen bedragen aan hen had overgemaakt. Voorts heeft de Italiaanse Republiek zelf aangevoerd, zoals blijkt uit overweging 340 van het bestreden besluit, dat de luchthavenexploitant van Olbia de bijdragen die hij van de autonome regio had ontvangen volledig aan verzoekster had overgemaakt.
97 Bijgevolg blijkt duidelijk dat de door de luchthavenexploitanten gebruikte middelen om verzoekster te vergoeden in het kader van de overeenkomsten die zij met haar hadden gesloten, afkomstig waren uit de begroting van de autonome regio en dus staatsmiddelen vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Al hebben zij in bepaalde gevallen de kosten moeten dragen van de kasvoorschotten, ook via SFIRS, op de later door de autonome regio terugbetaalde bedragen, dit doet niet af aan het feit dat de luchthavenexploitanten, volgens hun eigen verklaringen en zoals de litigieuze steunregeling bepaalde, alle door deze autonome regio aan hen toegekende middelen hebben gebruikt om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, te vergoeden, en dat uitsluitend deze middelen het voorwerp uitmaken van de bij artikel 2 van het bestreden besluit voorgeschreven verplichting tot terugbetaling.
98 Derhalve moet verzoeksters betoog worden afgewezen dat het niet zeker was dat de middelen van de autonome regio na overdracht ervan aan de luchthavenexploitanten zouden hebben gediend om haar te vergoeden. De door verzoekster aangevoerde omstandigheid dat niet in wet nr. 10/2010 was vermeld op welke wijze de door de luchthavenexploitanten ontvangen middelen aan de luchtvaartmaatschappijen werden overgedragen is evenmin relevant, aangezien het bij de litigieuze steunregeling ingevoerde stelsel bestond in de financiering van de acties die door de luchthavenexploitanten werden ondernomen door middel van overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen, hetgeen uiteindelijk feitelijk is vastgesteld en erop neerkwam dat middelen aan die luchtvaartmaatschappijen werden doorgegeven via de luchthavenexploitanten.
99 Het feit dat de door de autonome regio aan de luchthavenexploitanten verstrekte middelen overeenkomen met de middelen die door deze exploitanten zijn gebruikt om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen te vergoeden, wordt niet alleen ondersteund door de verklaringen van de Italiaanse regering en de luchthavenexploitanten zelf in het kader van de aan de vaststelling van het bestreden besluit voorafgegane administratieve procedure, alsmede door de tabellen in dit bestreden besluit, maar in het specifieke geval van verzoekster ook door de inhoud zelf van de overeenkomsten die zij met de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia heeft gesloten.
100 De preambule van overeenkomst nr. 25/2011, die zij met SOGAER heeft gesloten, vermeldde immers uitdrukkelijk dat de autonome regio had besloten meer te investeren in marketing in de transport‑ en toeristische sector; dat zij SOGAER daartoe jaarlijks een bedrag verstrekte dat deze luchthavenexploitant moest besteden om dat doel te bereiken, en dat SOGAER in het licht van de wil van de autonome regio een advertentie op zijn website had geplaatst om te investeren in marketingactiviteiten ter promotie van de toeristische bezienswaardigheden van Zuid-Sardinië. De op 17 maart 2011 tussen verzoekster en GEASAR gesloten overeenkomst vermeldde dat verzoekster, om haar luchtvaartactiviteiten uit te breiden, een marketing‑ en reclameprogramma had ontwikkeld om de regio Sardinië te promoten, dat moest worden uitgevoerd met de financiële bijdrage van de partijen die belang hadden bij de ontwikkeling van het toerisme van het eiland, in casu hoofdzakelijk of zelfs uitsluitend de autonome regio.
101 Bovendien bevatte overeenkomst nr. 25/2011 een ontbindingsclausule voor het geval de door de autonome regio toegekende financiering zou worden opgeheven of ingetrokken, hetgeen de door de Commissie in het bestreden besluit vastgestelde rol van de luchthavenexploitanten als financiële tussenpersonen bevestigt. Die luchthavenexploitanten hadden volgens hun eigen verklaringen tijdens de administratieve procedure, en met name die van de exploitant van Cagliari-Elmas, slechts luchtvaartmaatschappijen geselecteerd die in staat waren om de jaarlijkse doelstellingen voor de frequentie en de passagiersaantallen op de strategische routes van en naar de betrokken luchthavens te behalen.
102 Verzoekster brengt daartegen in dat, zoals overigens in overweging 74 van het bestreden besluit is vermeld, in regionaal besluit nr. 29/36 uitdrukkelijk was bepaald dat in de activiteitenplannen moest worden aangeven hoeveel eigen middelen werden geïnvesteerd door elke luchthavenexploitant alsook hoeveel werd bijgedragen door eventuele andere particuliere investeerders die van de toename van het luchtverkeer profiteerden, zoals die uit de toeristische, handels-, landbouw‑ en culturele sector.
103 Zoals de Commissie betoogt, doet dit argument echter niet ter zake. Ten eerste was verzoekster, toen zij hierover werd ondervraagd, immers niet in staat uit te leggen welke andere particuliere investeerder zich zou hebben aangesloten bij het budgettaire initiatief van de autonome regio om het eiland Sardinië als toeristische bestemming te promoten door de financiering van activiteiten via de luchthavenexploitanten.
104 Ten tweede en in ieder geval, gesteld dat de aan de luchthavenexploitanten geleverde diensten gedeeltelijk en zelfs maar marginaal zijn medegefinancierd door andere investeerders, waaronder die exploitanten zelf, doet dat hoe dan ook niet af aan het feit dat de middelen die door deze luchthavenexploitanten zijn gebruikt om de luchtvaartmaatschappijen in het kader van de litigieuze steunregeling te vergoeden afkomstig waren van de staat, en dat, ter uitvoering van het bestreden besluit, alleen deze middelen door deze luchtvaartmaatschappijen moeten worden terugbetaald aan de Italiaanse Staat. Zou verzoeksters redenering worden gevolgd, dan zou een lidstaat overigens slechts actoren uit de particuliere sector te hoeven verzoeken om medefinanciering van zijn maatregelen om deze laatste aan de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU te onttrekken.
105 Met betrekking tot de middelen die de autonome regio ter uitvoering van de litigieuze steunregeling aan de luchthavenexploitanten had toegekend, voert verzoekster nog aan dat de betrokken exploitanten deze middelen enkel hebben gebruikt om hun winsten te verhogen, maar deze niet in het algemeen belang hebben beheerd. Zodra deze fungibele middelen van de overheid aan die exploitanten waren toegekend, zijn zij volgens verzoekster zonder onderscheid in hun cashflow gestort, waardoor zij een particulier karakter kregen en voor zuiver winstgevende doeleinden werden gebruikt.
106 In dit verband zij eraan herinnerd dat, inzake staatssteun, het door overheidsinterventies nagestreefde doel niet volstaat om ten aanzien daarvan de kwalificatie als „steunmaatregel” in de zin van artikel 107 VWEU uit te sluiten. Dit artikel maakt namelijk geen onderscheid naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, maar ziet op hun gevolgen (zie arresten van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punten 84 en 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 november 2015, Spanje/Commissie, T‑461/13, EU:T:2015:891, punt 39).
107 Aangezien er bij het onderzoek van een maatregel voor de Commissie aanleiding kan zijn om te onderzoeken of een voordeel kan worden aangemerkt als een indirect voordeel voor andere ondernemingen dan de onmiddellijke ontvanger van de overdracht van staatsmiddelen (zie in die zin arrest van 13 juni 2002, Nederland/Commissie, C‑382/99, EU:C:2002:363, punten 61 en 62), moet worden aangenomen dat, voor zover kan worden aangetoond, zoals in casu, dat een voordeel afkomstig van staatsmiddelen door de onmiddellijke ontvanger is overgedragen aan een eindbegunstigde, het van geen belang is of deze overdracht door de ontvanger is verricht volgens een commerciële logica of daarentegen beantwoordt aan een doelstelling van algemeen belang.
108 Dat wordt bevestigd in de rechtspraak volgens welke een voordeel dat rechtstreeks is verleend aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen, een indirect voordeel en dus staatssteun kan vormen voor andere rechtspersonen die ondernemingen zijn (zie in die zin arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C‑156/98, EU:C:2000:467, punten 22‑35; 13 juni 2002, Nederland/Commissie, C‑382/99, EU:C:2002:363, punten 38 en 60‑66; 4 maart 2009, Associazione italiana del risparmio gestito en Fineco Asset Management/Commissie, T‑445/05, EU:T:2009:50, punt 127, en 15 juni 2010, Mediaset/Commissie, T‑177/07, EU:T:2010:233). In de zaken die hebben geleid tot deze arresten, maakte de overdracht van het voordeel door natuurlijke of rechtspersonen – onmiddellijke ontvangers van staatsmiddelen – immers deel uit van een commerciële betrekking, hetgeen bevestigt dat het bestaan van een commerciële reden die aan de overdracht ten grondslag ligt, van geen belang is voor de toetsing aan artikel 107, lid 1, VWEU van de financiële stroom van de staat tot de eindbegunstigde.
109 De door verzoekster aangevoerde omstandigheid dat de autonome regio geen overheidsorgaan of instantie had aangewezen met als enige taak de betreffende middelen te beheren, is evenmin van invloed op de kwalificatie van de litigieuze betalingen aan verzoekster als „staatsmiddelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
110 Het is inderdaad reeds vastgesteld dat het begrip „met staatsmiddelen bekostigde maatregel” niet alleen de voordelen omvat die rechtstreeks door de staat worden toegekend, maar ook die welke worden verleend door van overheidswege ingestelde of aangewezen, publiek‑ of privaatrechtelijke beheersorganen (zie in die zin arresten van 22 maart 1977, Steinike en Weinlig, 78/76, EU:C:1977:52, punt 21; 17 maart 1993, Sloman Neptun, C‑72/91 en C‑73/91, EU:C:1993:97, punt 19, en 30 mei 2013, Doux Élevage en Coopérative agricole UKL‑ARREE, C‑677/11, EU:C:2013:348, punt 26). Het Hof heeft aldus gerechtvaardigd dat voordelen die worden toegekend via instanties die losstaan van de staat, binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU vallen, omdat het noodzakelijk is de nuttige werking te behouden van de regels inzake de in de artikelen 107 tot en met 109 VWEU omschreven „steunmaatregelen van de staten” en te voorkomen dat louter door de oprichting van autonome, met de verdeling van de steun belaste instanties de regels betreffende staatssteun zouden kunnen worden omzeild (arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 23).
111 Uit deze rechtspraak kan echter niet worden afgeleid dat enkel de voordelen die rechtstreeks door de staat worden uitgekeerd, dat wil zeggen zonder tussenpersoon, en de voordelen die worden toegekend via instanties met bevoegdheden van openbaar gezag of taken van algemeen belang die zijn ingesteld of aangewezen om de steun te beheren, binnen de werkingssfeer van het verbod van artikel 107, lid 1, VWEU vallen. Integendeel, zoals hierboven reeds in herinnering is gebracht, kan zelfs een rechtstreeks aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen toegekend voordeel een indirect voordeel en dus staatssteun vormen voor andere rechtspersonen die ondernemingen zijn (zie punt 108 hierboven), zonder dat de betreffende voordelen hoeven te zijn toegekend via een specifiek van overheidswege aangewezen of ingesteld beheersorgaan.
112 Met betrekking tot verzoeksters verwijzing naar de arresten van 16 mei 2000, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie (C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punt 50), en 15 januari 2013, Aiscat/Commissie (T‑182/10, EU:T:2013:9, punt 104), dient te worden benadrukt dat deze zaken betrekking hadden op situaties waarin moest worden uitgemaakt of de middelen verkregen door particuliere ondernemingen die handelden in het kader van een concessie of monopolie, staatsmiddelen konden vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, ook al waren zij nooit formeel bijgeboekt op de rekeningen van de betrokken lidstaten.
113 In de context van deze zaken is het begrip „staatsmiddelen” in die zin verruimd dat artikel 107, lid 1, VWEU alle geldelijke middelen omvat die de overheid daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen al dan niet permanent deel uitmaken van het vermogen van de staat. Aldus is geoordeeld dat, ook al zijn de bedragen niet permanent in het bezit van de schatkist, dan nog het feit volstaat dat zij voortdurend door de staat worden gecontroleerd en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, om ze als „staatsmiddelen” aan te merken (arresten van 16 mei 2000, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punt 50, en 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 37).
114 In de eveneens door verzoekster aangehaalde zaak die heeft geleid tot het arrest van 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a. (C‑262/12, EU:C:2013:851), rees ook de vraag of een regeling strekkende tot volledige compensatie, ten laste van de eindverbruiker, van de meerkosten die ondernemingen werden opgelegd door de afnameverplichting van door windkracht opgewekte elektriciteit tegen een hogere prijs dan de marktprijs, onder artikel 107, lid 1, VWEU kon vallen. Meer in het bijzonder rees de vraag naar de kwalificatie als „staatsmiddelen” van middelen die waren geïnd door een orgaan dat specifiek voor het beheer ervan was aangewezen, terwijl zij niet noodzakelijkerwijs volledig via dat orgaan werden uitgekeerd. In punt 33 van dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat al deze middelen onder staatscontrole bleven, hetgeen rechtvaardigde dat zij als „staatsmiddelen” werden aangemerkt.
115 Zelfs al betreffen deze arresten zaken waarin de betrokken middelen, anders dan in het onderhavige geval, niet rechtstreeks uit de staatsbegroting afkomstig waren of niet via die begroting waren uitgekeerd, zij bevestigen, wat betreft de voorwaarde van artikel 107, lid 1, VWEU inzake het bestaan van een rechtstreeks of indirect met staatsmiddelen bekostigd voordeel, dat het beslissende criterium de mate is waarin de staat controle uitoefent op de toekenning van het voordeel, met name op het kanaal waarlangs dit voordeel wordt overgemaakt (arresten van 16 mei 2000, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punt 50; 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 37, en 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, punt 33), en dat dit zelfs geldt wanneer bij de toekenning van dit voordeel formeel geen staatsmiddelen worden overgedragen (zie arrest van 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
116 Wat betreft verzoeksters betoog in verband met de arresten van 16 mei 2000, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie (C‑83/98 P, EU:C:2000:248), 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (C‑482/99, EU:C:2002:294), en 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a. (C‑262/12, EU:C:2013:851), dat betrekking heeft op zowel de subvoorwaarde inzake „staatsmiddelen” als die inzake de toerekenbaarheid aan de staat, moet echter ook worden bepaald of in het onderhavige geval de bedragen die afkomstig waren uit de begroting van de Italiaanse Staat, in casu die van de autonome regio, en door de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, zijn betaald, nog konden worden gekwalificeerd als „staatsmiddelen” en of de door de luchthavenexploitanten aan de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen verrichte betalingen ter uitvoering van de overeenkomsten konden worden toegerekend aan de Italiaanse Staat, in casu de autonome regio.
2) Toerekenbaarheid aan de autonome regio van de door de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen verrichte betalingen
117 Net zoals op basis van de mate waarin de staat controle uitoefent op de toekenning van een voordeel kan worden beoordeeld of dat kan worden beschouwd als bekostigd met „staatsmiddelen”, moet voor de toetsing van de bij artikel 107, lid 1, VWEU voorgeschreven subvoorwaarde inzake de toerekenbaarheid van de betreffende maatregel aan de staat ook rekening worden gehouden met die mate van controle bij het onderzoek van de vraag of de overheid moet worden geacht betrokken te zijn geweest bij de vaststelling van deze maatregel (zie in die zin arresten van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 52, en 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Die betrokkenheid kan worden afgeleid uit een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin deze maatregel is genomen, en in het bijzonder de omvang van de maatregel, de inhoud ervan of de eraan verbonden voorwaarden (zie in die zin arresten van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punten 52‑56, en 17 september 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, punten 31‑33).
118 In casu heeft de Commissie in het bestreden besluit vastgesteld dat de door de autonome regio aan de luchthavenexploitanten ter beschikking gestelde middelen moesten worden – en feitelijk zijn – gebruikt volgens de richtsnoeren van deze regio, in casu als vergoeding voor de door de luchtvaartmaatschappijen verleende diensten, te weten de opening van nieuwe vliegverbindingen, de verhoging van de vluchtfrequenties en de verlenging van de exploitatieperioden van bestaande routes, de verwezenlijking van doelstellingen inzake passagiersaantallen en de levering van marketingdiensten.
119 Verzoeksters argument dat de Commissie in punt 75 van het inleidingsbesluit had erkend dat wet nr. 10/2010 de luchthavenexploitanten niet verplichtte om een bepaald gedeelte van de compensatie over te maken aan de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, waardoor zij in het bestreden besluit niet tot de tegenovergestelde conclusie kon komen, moet meteen worden afgewezen. Aangezien de formele onderzoeksprocedure tot doel heeft de door de lidstaat aangemelde maatregel nader te onderzoeken, sluit het immers aan bij de geest en de doelstelling van dat nader onderzoek van de maatregel dat de Commissie na afloop daarvan tot andere conclusies kan komen dan de naar hun aard voorlopige conclusies die zij in het inleidingsbesluit van de formele onderzoeksprocedure had uiteengezet om de inleiding van de procedure te rechtvaardigen (zie in die zin arrest van 4 maart 2009, Italië/Commissie, T‑424/05, niet gepubliceerd, EU:T:2009:49, punt 69).
120 Wat vervolgens verzoeksters betwisting van de vaststellingen van de Commissie in de overwegingen 357 tot en met 359 van het bestreden besluit betreft, namelijk dat het gedrag van de luchthavenexploitanten door de autonome regio is bepaald door middel van wet nr. 10/2010 en de activiteitenplannen, die door de regio moesten worden goedgekeurd voordat zij in werking konden treden, moet worden vastgesteld dat wet nr. 10/2010 de luchthavenexploitanten noemde als formele begunstigden van de in deze wet bepaalde betalingen.
121 Artikel 3, lid 2, van wet nr. 10/2010 bepaalde echter uitdrukkelijk dat de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, alsmede de richtsnoeren voor de opstelling van de activiteitenplannen, door de luchthavenexploitanten moesten worden vastgesteld bij resolutie van de regionale uitvoerende macht, terwijl artikel 3, lid 3, van die wet – eveneens uitdrukkelijk – bepaalde dat de door de luchthavenexploitanten opgestelde activiteitenplannen vergezeld moesten gaan van de overeenkomstige handelingen en overeenkomsten en dat zij slechts zouden worden gefinancierd als zij waren opgesteld overeenkomstig de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod en de door de regionale uitvoerende macht vastgestelde richtsnoeren, en enkel als zij vooraf aan de bevoegde commissie voor een bindend advies waren voorgelegd.
122 Anders dan verzoekster betoogt, met name dat wet nr. 10/2010 geen specifieke richtsnoeren of bindende instructies voor de luchthavenexploitanten bevat met betrekking tot het gebruik van de door de autonome regio aan hen krachtens de litigieuze maatregelen toe te kennen middelen, blijkt uit de bij wet nr. 10/2010 ingevoerde regeling dat de bepalingen van deze wet noodzakelijkerwijs moeten worden gelezen in samenhang met de teksten die volgens deze wet door de regionale uitvoerende macht moesten worden vastgesteld en die voorwaarden moesten stellen voor de betalingen door de autonome regio aan de in casu aan de orde zijnde luchthavenexploitanten. Deze teksten, in het bijzonder regionaal besluit nr. 29/36, bepaalden uitdrukkelijk dat de luchthavenexploitanten hun activiteitenplannen ter goedkeuring aan de autonome regio moesten voorleggen en dat die plannen, om in aanmerking te komen voor financiering door deze autonome regio, moesten worden opgesteld overeenkomstig de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, alsmede de door de regionale uitvoerende macht vastgestelde richtsnoeren.
123 Daarnaast kon de autonome regio door middel van het mechanisme voor de terugbetaling van de door de luchthavenexploitanten voorgeschoten kosten de initiatieven van de luchthavenexploitanten controleren, aangezien alleen de initiatieven die waren opgezet overeenkomstig haar richtsnoeren en waren gestaafd door de overlegging van de relevante contractuele en boekhoudkundige stukken, in aanmerking konden komen voor de financiering waarin de litigieuze steunregeling voorzag. In dit verband voert verzoekster aan dat, in het kader van het door de autonome regio ingevoerde systeem, de luchthavenexploitanten pas werden gecontroleerd wanneer zij reeds 80 % van de voorziene financiering hadden ontvangen. Evenwel moet worden vastgesteld dat, naast het feit dat de activiteitenplannen in het beginstadium van de procedure ter goedkeuring aan de autonome regio moesten worden voorgelegd, de luchthavenexploitanten ook kwartaalverslagen moesten overleggen met het oog op de betaling van 60 % van de steun, en dat zij de laatste tranche van 20 % pas konden verkrijgen na dat zij hadden aangetoond de richtsnoeren van de autonome regio te hebben nageleefd.
124 Op dit punt is het ontbreken van precieze regels voor de toekenning van de door elk van de luchthavenexploitanten verkregen middelen irrelevant, aangezien ten eerste deze exploitanten zich hoe dan ook slechts contractueel met de luchtvaartmaatschappijen hebben verbonden met de garantie van de autonome regio dat zij de overeenkomstige middelen van deze regio zouden ontvangen, en ten tweede verzoekster niet uitlegt welke in deze context gesloten overeenkomst niet heeft geleid tot financiering door de autonome regio omdat het oorspronkelijk door die autonome regio vastgestelde budget was opgebruikt.
125 De invloed van de autonome regio op de inhoud en de strekking van de initiatieven van de luchthavenexploitanten wordt door deze exploitanten zelf bevestigd. Zoals blijkt uit overweging 237 van het bestreden besluit, heeft GEASAR immers aangegeven dat hij over de voorstellen voor marketingactiviteiten had onderhandeld met de luchtvaartmaatschappijen die hadden gereageerd op de oproep tot het indienen van blijken van belangstelling die deze luchthavenexploitant op zijn website had geplaatst, waarbij rekening was gehouden met het marketingplan voor toerisme dat de autonome regio had opgesteld als een van haar planningsinstrumenten. Zoals blijkt uit overweging 313 van het bestreden besluit, heeft SOGAER betoogd dat de autonome regio op grond van de litigieuze steunregeling een compensatie verstrekte die eenvoudigweg via de luchthavenexploitant werd doorgeleid „als onderdeel van een plan dat door de [autonome] regio [was] vastgesteld, gefinancierd en gecontroleerd”.
126 Zoals verzoekster benadrukt, is het juist dat wet nr. 10/2010 niet vermeldde welke specifieke acties de luchthavenexploitanten moesten voorstellen in de activiteitenplannen, en evenmin welke luchtvaartmaatschappijen moesten worden aangezocht. Verzoekster leidt hieruit af dat de in regionaal besluit nr. 29/36 vastgestelde algemene beginselen die bij de voorbereiding van de activiteitenplannen in acht moesten worden genomen, niet kunnen worden beschouwd als „gedetailleerde specificaties” betreffende de overmaking van specifieke middelen aan luchtvaartmaatschappijen.
127 Op dit punt moet worden vastgesteld dat het initiatief tot het indienen van activiteitenplannen bij de autonome regio met het oog op de aanvraag van de in het kader van de litigieuze steunregeling voorziene middelen formeel gezien inderdaad bij de luchtvaartexploitanten lag en dat deze exploitanten de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen moesten selecteren, met name omdat, zoals verzoekster benadrukt, wet nr. 10/2010 en de uitvoeringsmaatregelen ervan niet bij name luchtvaartmaatschappijen vermeldden waarmee zij noodzakelijkerwijs een commerciële relatie dienden aan te gaan. Niettemin werd, zodra de luchthavenexploitanten hadden besloten deel te nemen aan het financieringsprogramma dat de autonome regio met de litigieuze steunregeling had opgezet, hun beoordelingsmarge bij de vaststelling van hun ondernemingsplannen en de selectie van de medecontractanten aanzienlijk beperkt door de criteria en richtsnoeren die de autonome regio had vastgesteld.
128 Anders dan verzoekster stelt, bevestigen in het bijzonder de verwijzing in artikel 3, lid 3, van wet nr. 10/2010 naar de door de luchthavenexploitanten over te leggen overeenkomsten en de verwijzing in regionaal besluit nr. 29/36 naar het geval waarin de activiteitenplannen door luchtvaartmaatschappijen worden uitgevoerd, dat de autonome regio de luchthavenexploitanten ertoe aanzette om een beroep te doen op luchtvaartmaatschappijen, aangezien deze exploitanten de enige entiteiten zijn die verbintenissen kunnen aangaan met luchtvaartmaatschappijen voor het openen of in stand houden van vliegverbindingen, vluchtfrequenties en passagiersdoelstellingen, en dat deze regio besliste welke luchtverbindingen in aanmerking zouden komen. Voorts heeft de autonome regio wat de marketingactiviteiten betreft een onderscheid gemaakt tussen die welke zouden worden aangeboden door luchtvaartmaatschappijen, hetgeen bevestigt dat de luchthavenexploitanten noodzakelijkerwijs een beroep moesten doen op dergelijke maatschappijen, en die welke zouden worden aangeboden door andere dienstverrichters dan luchtvaartmaatschappijen. Deze laatste zijn, zoals de Commissie stelt, in casu niet aan de orde en kunnen hoe dan ook geen invloed hebben op de vraag of de door verzoekster ontvangen middelen afkomstig waren uit de begroting van de autonome regio en daaraan konden worden toegerekend.
129 Door in een vroeg stadium nauwgezet controle uit te oefenen op de door de luchthavenexploitanten ingediende activiteitenplannen, met name de betreffende vliegverbindingen en de voorgenomen marketingdiensten, alsook, in een later stadium, op de door de luchthavenexploitanten vastgelegde bedragen als vergoeding voor die door de luchtvaartmaatschappijen aangeboden diensten in het kader van de promotie van het eiland Sardinië als toeristische bestemming, heeft de autonome regio zich dusdanig voldoende controle toegeëigend op de contractuele gedragingen van de luchthavenexploitanten die hadden besloten de financieringsmaatregelen in het kader van de litigieuze steunregeling aan te vragen, dat die gedragingen aan haar konden worden toegerekend.
130 In de besluiten nrs. 300 en 322 van de autonome regio van respectievelijk 16 juni 2014 en 13 juni 2013 tot vaststelling van de definitieve jaarlijkse bedragen heeft de autonome regio overigens overwogen dat „de in wet [nr. 10/2010] bedoelde maatregel [was] gerealiseerd via de luchthavenexploitanten, die de rol van tussenpersonen en operationele voorlopers van de overmaking van middelen aan de luchtvaartmaatschappijen [vervulden], op de wijze die de regio zelf had vastgesteld en uitgestippeld in de voormelde wet [nr. 10/2010] en de toepassingsmaatregelen” (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa) en dat „de luchtvaartmaatschappijen [moesten] worden beschouwd als de daadwerkelijke en enige begunstigden van de financiële stromen op grond van wet [nr. 10/2010]” (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
131 Zoals de Commissie benadrukt, blijkt de omvang van de door de autonome regio uitgeoefende controle bovendien duidelijk uit de preambule van overeenkomst nr. 25/2011, aangezien daarin wordt gepreciseerd dat „SOGAER overeenkomstig de door de [autonome] regio gepubliceerde richtsnoeren een activiteitenplan [had] opgesteld met daarin een beschrijving van de strategie en de acties die [moesten] worden uitgevoerd om de doelstelling van ontwikkeling en consolidatie van het verkeer te bereiken” en dat „[d]e financiering van het activiteitenplan [was] onderworpen aan de goedkeuring van het comité van de regionale raad overeenkomstig artikel 3, lid 3, van wet [nr. 10/2010]”.
132 Gelet op een en ander moet verzoeksters betoog betreffende de gestelde beslissingsautonomie van de luchthavenexploitanten bij de vaststelling van hun contractuele betrekkingen met de in het kader van de litigieuze steunregeling medecontracterende luchtvaartmaatschappijen ongegrond worden verklaard.
133 De door verzoekster aangevoerde omstandigheid dat bepaalde door de luchthavenexploitanten ingediende activiteitenplannen gedetailleerde berekeningen bevatten van het evenwicht tussen de compensatie die moest worden betaald aan derden, in casu de luchtvaartmaatschappijen, en de verwachte economische voordelen van de door de luchtvaartmaatschappijen geleverde diensten, toont niet aan dat zij zouden hebben gehandeld met het oog op een maximaal rendement van hun investeringen. De betreffende compensatie, waarvoor de terugbetalingsverplichting van artikel 2 van het bestreden besluit geldt, was immers geen investering van die luchthavenexploitanten uit hun eigen middelen, maar enkel een investering die uiteindelijk is gedaan in naam en voor rekening van de autonome regio, die handelde met het oog op de economische ontwikkeling van Sardinië, met name door een verhoging van de frequentie van de luchtverbindingen naar het eiland en van het aantal passagiers.
134 Het is juist dat de luchthavenexploitanten er belang bij hebben gehad als tussenpersonen deel te nemen aan de uitvoering van de litigieuze steunregeling, aangezien het gebruik van de betrokken luchthavens, en noodzakelijkerwijs de luchthaven‑ en niet-luchthaveninkomsten van de exploitanten daarvan, zijn toegenomen door de nakoming door de luchtvaartmaatschappijen van hun verplichtingen inzake de frequentie van de luchtverbindingen en de passagiersdoelstellingen alsook door de levering van hun marketingdiensten. Dat doet echter niet af aan het feit dat de contractuele prijs voor deze diensten van de luchtvaartmaatschappijen, waarvoor de terugbetalingsverplichting krachtens artikel 2 van het bestreden besluit geldt, financieel is gedragen door de autonome regio en niet door de luchthavenexploitanten. In dit verband is het van geen belang dat sommige luchthavenexploitanten voor bepaalde overeenkomsten zonder ontbindende voorwaarde als die in overeenkomst nr. 25/2011, mogelijk een restbedrag aan bepaalde luchtvaartmaatschappijen hadden moeten betalen wanneer de voorgeschoten bedragen niet volledig aan hen werden terugbetaald omdat de autonome regio tijdens de nakoming van die overeenkomsten had besloten de uitvoering van de litigieuze steunregeling op te schorten. Ten eerste is een zeer groot deel van de overeenkomsten immers gefinancierd door de autonome regio en ten tweede maakten deze restbedragen hoe dan ook geen deel uit van de bedragen die de Commissie als een voordeel voor de luchtvaartmaatschappijen heeft berekend.
135 Ook moet worden vastgesteld dat, anders dan verzoekster overigens stelt, artikel 3, lid 3, van wet nr. 10/2010 uitdrukkelijk verwees naar de overlegging van overeenkomsten door de luchthavenexploitanten, terwijl regionaal besluit nr. 29/36 verwees naar de overlegging van kwartaalverslagen en stukken met betrekking tot de activiteiten. Bijgevolg mocht de Commissie in het bestreden besluit ervan uitgaan dat de autonome regio had kunnen nagaan of de door de luchthavenexploitanten met de luchtvaartmaatschappijen gesloten dienstverleningsovereenkomsten die door die luchthavenexploitanten aan de autonome regio moesten worden overgelegd, althans om de laatste tranche van de financiering te verkrijgen, in overeenstemming waren met de vereisten van deze regio, zoals die zijn gesteld in wet nr. 10/2010 en de uitvoeringsmaatregelen ervan.
136 Wat betreft de met name in regionaal besluit nr. 29/36 neergelegde verplichting voor de luchthavenexploitanten om voor de door de luchtvaartmaatschappijen opgestelde activiteitenplannen een sanctiesysteem in te voeren om te voorkomen dat deze maatschappijen hun verplichtingen jegens de luchthavenexploitanten niet zouden nakomen, in het bijzonder met betrekking tot de naleving van de frequenties van de luchtverbindingen, het aantal passagiers en het aantal aangeboden zitplaatsen, moet worden vastgesteld dat, anders dan verzoekster stelt, uit deze door de luchthavenexploitanten in de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen opgenomen clausules niet naar voren komt dat er een commercieel risico bestond waartegen deze exploitanten zich probeerden te wapenen om hun investeringen te beschermen. Zoals de luchthavenexploitanten zelf hebben bevestigd, zijn de betreffende investeringen immers slechts gedaan met het oog op de latere volledige terugbetaling ervan door de autonome regio.
137 Die boetebedingen zijn dus vooral in de overeenkomsten met de partnerluchtvaartmaatschappijen opgenomen omdat de luchthavenexploitanten hun in regionaal besluit nr. 29/36 bepaalde verplichtingen wilden nakomen, om zich ervan te verzekeren dat zij daadwerkelijk de bij de autonome regio aangevraagde financiering die zij ter nakoming van die overeenkomsten hadden voorgeschoten, zouden verkrijgen. Vanuit het oogpunt van het belang van de autonome regio en zoals de Commissie stelt, had de aan de luchthavenexploitanten opgelegde verplichting om te voorzien in een sanctiemechanisme tot doel de openbare investering te beschermen door te garanderen dat de toegekende middelen correct zouden worden gebruikt en zouden leiden tot de verwachte diensten om het toerisme in Sardinië te promoten. Dat geldt ook voor het controlemechanisme met betrekking tot de overlegging door de luchthavenexploitanten aan de autonome regio van zowel kwartaalverslagen als alle boekhoudkundige en contractuele bewijsstukken om de laatste tranches van de door deze regio aangeboden financiering te verkrijgen.
138 Gelet op een en ander heeft de Commissie het recht niet onjuist toegepast en in het bijzonder geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt door in de overwegingen 355 tot en met 361 van het bestreden besluit vast te stellen dat de luchthavenexploitanten konden worden beschouwd als tussenpersonen tussen de autonome regio en de luchtvaartmaatschappijen, omdat zij de van de autonome regio ontvangen middelen volledig hadden overgemaakt aan de luchtvaartmaatschappijen en aldus hadden gehandeld overeenkomstig de instructies die zij van deze regio hadden ontvangen via de door die regio goedgekeurde activiteitenplannen.
139 Derhalve heeft de Commissie het recht niet onjuist toegepast door te concluderen dat de door de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen voor de activiteiten 1 en 2 verrichte betalingen overeenkwamen met staatsmiddelen en aan de Italiaanse Staat konden worden toegerekend.
140 Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het eerste middel, en daarmee het eerste middel in zijn geheel, ongegrond worden verklaard.
2. Tweede middel: kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de verkrijging van een voordeel door de luchtvaartmaatschappijen
141 In het kader van het tweede middel zet verzoekster in wezen vier onderdelen uiteen waarmee zij het bestreden besluit wil aanvechten voor zover de Commissie ten onrechte zou hebben geconcludeerd, ten eerste, dat de litigieuze steunregeling een „steunregeling” vormde in de zin van artikel 1, onder d), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9); ten tweede, dat de autonome regio niet had gehandeld overeenkomstig het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie; ten derde, dat het niet mogelijk was het beginsel van de particuliere investeerder ook toe te passen op de financiële betrekking tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen, en, ten vierde, dat de luchthavenexploitanten geen enkel ongerechtvaardigd voordeel van de autonome regio hadden ontvangen ingevolge wet nr. 10/2010.
142 Eerst dient het eerste onderdeel van het tweede middel te worden onderzocht en vervolgens het tweede en het derde onderdeel ervan gezamenlijk, voordat het vierde en laatste onderdeel van dit middel wordt beoordeeld.
a) Eerste onderdeel van het tweede middel: schending van de definitie van „steunregeling” van artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589
143 In het kader van het eerste onderdeel van het tweede middel betwist verzoekster de kwalificatie door de Commissie van de litigieuze maatregelen als „steunregeling” op grond dat deze kwalificatie is gebaseerd op een onjuiste toepassing van de in het eerste geval van artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589 bedoelde definitie van steunregeling als „elke regeling op grond waarvan aan ondernemingen die in de regeling op algemene en abstracte wijze zijn omschreven, individuele steun kan worden toegekend zonder dat hiervoor nog uitvoeringsmaatregelen vereist zijn”. Volgens verzoekster mocht de Commissie in casu geen rekening houden met de uitvoeringsmaatregelen van wet nr. 10/2010 als onderdelen van die regeling, aangezien dat zou erop neerkomen dat zij het probleem kon omzeilen dat deze wet nog uitvoeringsmaatregelen vereiste om te kunnen worden uitgevoerd. Bij de toepassing van artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589 mag de Commissie dus geen rekening houden met de door de betrokken lidstaat vastgestelde uitvoeringsmaatregelen en is met name de conclusie in overweging 349 van het bestreden besluit onjuist.
144 Verzoekster is van mening dat in casu des te minder is voldaan aan de voorwaarde dat er niet „nog uitvoeringsmaatregelen vereist zijn”, daar de Italiaanse Republiek, na de aanmelding van de litigieuze maatregelen, uitvoeringsmaatregelen is blijven vaststellen, zoals regionale wet nr. 15 van 7 augustus 2012, besluit nr. 649 van 2 oktober 2012 en besluit nr. 4/34 van 5 februari 2014, die worden vermeld in de overwegingen 40 en 41 van het bestreden besluit en door de Commissie niet zijn onderzocht als onderdelen van de litigieuze steunregeling.
145 Voorts benadrukt verzoekster dat, anders dan artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589 vereist, wet nr. 10/2010 luchtvaartmaatschappijen niet „op algemene en abstracte wijze” omschrijft als potentiële begunstigden van individuele steun, aangezien noch deze wet noch de uitvoeringsmaatregelen de term „luchtvaartmaatschappij” vermelden. Alleen regionaal besluit nr. 29/36 vermeldt de begunstigden van de financiering, te weten de Sardijnse luchthavens van Alghero, Cagliari-Elmas, Olbia, Oristano en Tortoli, hetgeen bevestigt dat zij de enige begunstigden van de litigieuze maatregelen waren.
146 Verzoekster concludeert dat, aangezien er geen sprake was van een door de autonome regio vastgestelde steunregeling, de Commissie de litigieuze maatregelen had moeten toetsen aan het criterium van de particuliere investeerder. Hoe dan ook heeft de Commissie in het bestreden besluit ten onrechte geconcludeerd dat het bestaan van een steunregeling – dat verzoekster betwist – haar belette de overeenkomsten tussen de luchthavens en de luchtvaartmaatschappijen individueel te toetsen, ook aan het criterium van de particuliere investeerder. De toepassing van het criterium van de particuliere investeerder is immers onderzocht in verschillende zaken waarin steunregelingen aan de orde werden gesteld, zoals de Italiaanse wettelijke regeling „Prodi” tot invoering van een procedure van buitengewoon beheer van grote ondernemingen in moeilijkheden in de zaken die hebben geleid tot de arresten van 1 december 1998, Ecotrade (C‑200/97, EU:C:1998:579), en 17 juni 1999, Piaggio (C‑295/97, EU:C:1999:313).
147 De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van het eerste onderdeel van het tweede middel, op grond dat verzoekster zich vergist over de definitie van een steunregeling. Het is namelijk van wezenlijk belang dat de begunstigden van een dergelijke regeling op algemene en abstracte wijze worden omschreven. Zodra dit niet meer het geval is, is dat echter enkel omdat, volgens de Commissie, deze regeling op dat moment daadwerkelijk wordt toegepast. In casu bestond de steunregeling uit zowel wet nr. 10/2010 als de verschillende uitvoeringshandelingen. De Commissie erkent dat een steunregeling in bepaalde uitzonderlijke gevallen aan het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie kan worden getoetst. Dit is het geval wanneer de staat alle begunstigden van een dergelijke regeling in handen heeft en controleert. In casu is dit echter kennelijk niet het geval, temeer daar de litigieuze steunregeling uitdrukkelijk doelstellingen van openbaar beleid nastreeft.
148 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, overeenkomstig artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589, onder „steunregeling” onder meer moet worden verstaan „elke regeling op grond waarvan aan ondernemingen die in de regeling op algemene en abstracte wijze zijn omschreven, individuele steun kan worden toegekend zonder dat hiervoor nog uitvoeringsmaatregelen vereist zijn”. Aangezien de Commissie in antwoord op een vraag van het Gerecht heeft erkend dat de tweede in die bepaling opgenomen definitie van het begrip „steunregeling” in casu niet van toepassing was, moet worden uitgemaakt of de litigieuze steunregeling daadwerkelijk een steunregeling vormde in de zin van het eerste geval van artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589.
149 Wat deze definitie betreft, heeft het Gerecht in de eerste plaats reeds geoordeeld dat, voor zover de individuele steun wordt toegekend zonder dat nog uitvoeringsmaatregelen zijn vereist, de belangrijkste elementen van de betreffende steunregeling noodzakelijkerwijs moeten blijken uit de bepalingen waarvoor is vastgesteld dat zij de grondslag van die regeling vormen. In de tweede plaats mogen de nationale autoriteiten bij de toepassing van die regeling niet over een beoordelingsmarge beschikken wat betreft de vaststelling van de belangrijkste elementen van de betreffende steunmaatregel en de vraag of het opportuun is deze toe te kennen. Om te kunnen uitsluiten dat er sprake is van dergelijke uitvoeringsmaatregelen, mag de bevoegdheid van de nationale autoriteiten immers niet verder reiken dan een technische toepassing van de bepalingen die worden geacht de betreffende regeling te vormen, in voorkomend geval nadat zij hebben nagegaan of de aanvragers voldeden aan de voorwaarden van die regeling. In de derde plaats vloeit uit artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589 voort dat de handelingen waarop de steunregeling is gebaseerd, de begunstigden op algemene en abstracte wijze moeten omschrijven, zelfs als de hun toegekende steun onbepaald blijft (arrest van 14 februari 2019, België en Magnetrol International/Commissie, T‑131/16 en T‑263/16, hogere voorziening ingesteld, EU:T:2019:91, punten 86‑88).
150 Voorts zij eraan herinnerd dat de kwalificatie als steunregeling van een geheel van maatregelen die zijn genomen door de overheidsinstanties van een lidstaat, tot gevolg heeft dat, ook met het oog op een lagere administratieve belasting van de Commissie, deze instelling slechts de kenmerken van de betreffende regeling behoeft te onderzoeken om in de gronden van het betreffende besluit te kunnen beoordelen of deze regeling op grond van de erin vastgestelde regels de begunstigden een merkbaar voordeel verschaft ten opzichte van hun concurrenten en naar haar aard voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het intracommunautaire handelsverkeer. De Commissie hoeft dus in een besluit dat betrekking heeft op een dergelijke regeling, geen analyse te maken van de steun die op basis van een dergelijke regeling in elk individueel geval is toegekend. Enkel bij de terugvordering van steun, in casu op nationaal niveau, moet de individuele situatie van elke onderneming worden onderzocht (zie in die zin arrest van 9 juni 2011, Comitato „Venezia vuole vivere” e.a./Commissie, C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
151 In casu heeft de Commissie in overweging 349 van het bestreden besluit gemeend dat de aangemelde maatregelen een steunregeling vormden in de zin van artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589, omdat „[o]p grond van het rechtskader dat in punt 2 van [het bestreden] besluit beschreven is, […] individuele steuntoekenningen [konden] plaatsvinden aan ondernemingen (zoals luchtvaartmaatschappijen) die in wet [nr.] 10/2010 op algemene en abstracte wijze zijn omschreven, zonder dat hiervoor nog uitvoeringsmaatregelen vereist [waren] bovenop de reeds beschreven maatregelen (er [werden] m.a.w. geen individuele ondernemingen aangewezen)”.
152 De betreffende toepasselijke bepalingen zijn opgenomen onder punt 2.3 van het bestreden besluit, met als opschrift „Toepasselijke bepalingen”, en hebben betrekking op: artikel 3 van wet nr. 10/2010; regionaal decreet nr. 122/347 van 17 mei 2010, dat bepaalde dat de in wet nr. 10/2010 gedefinieerde bedragen ten laste van de regionale begroting kwamen; regionale besluiten nrs. 29/36, 43/37 en 52/117; regionale wet nr. 1 van 19 januari 2011, die de door de autonome regio aan de luchthavenexploitanten toegekende bijdragen verlaagde naar respectievelijk 21 100 000 EUR voor 2011 en 21 500 000 EUR voor 2012 en 2013; regionale wet nr. 12 van 30 juni 2011, die voorzag in een mechanisme van financiële voorschotten dat vorm kreeg met de oprichting van een financieel ad-hocfonds binnen SFIRS, zoals gewijzigd bij regionale wet nr. 15 van 7 augustus 2012 en uitgevoerd bij besluit nr. 694 van 2 oktober 2012, alsook ten slotte besluit nr. 4/34 van 5 februari 2014 tot wijziging van de toekenning van de regionale bijdragen voor het jaar 2013, gelet op de verlaging van de regionale bijdragen in het kader van de begroting van de autonome regio op grond van wet nr. 10/2010 en de werkelijke kosten die de luchthavenexploitanten hebben gemaakt.
153 In dit verband is het allereerst juist dat, zoals verzoekster benadrukt, de Commissie in de toepasselijke bepalingen die volgens haar de litigieuze steunregeling vormen, teksten heeft opgenomen die door de autonome regio waren vastgesteld na de aanmelding door de Italiaanse Republiek van de maatregel waarop het bestreden besluit betrekking heeft.
154 Het kan echter juist gebeuren dat de Commissie in de loop van de formele onderzoeksprocedure in het bezit komt van nieuwe gegevens of dat haar analyse evolueert ten opzichte van het besluit tot inleiding van deze procedure. Wanneer de Commissie aldus na de vaststelling van een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure opmerkt dat dit besluit op onvolledige feitelijke gegevens of op een onjuiste juridische kwalificatie van de feiten is gebaseerd, moet zij haar standpunt door middel van de vaststelling van een correctiebesluit kunnen aanpassen (arrest van 20 september 2011, Regione autonoma della Sardegna e.a./Commissie, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 en T‑454/08, EU:T:2011:493, punt 71). Voor de vaststelling van een dergelijk besluit bestaat echter geen rechtvaardiging als het in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure omschreven onderzoekskader niet aanmerkelijk is gewijzigd en als de feiten en rechtspunten die aan de redenering van de Commissie ten grondslag liggen, in wezen dezelfde blijven (arrest van 2 juli 2015, Frankrijk en Orange/Commissie, T‑425/04 RENV en T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, punt 134).
155 In casu waren, op de datum van vaststelling van het bestreden besluit en op de data waarop de belanghebbende partijen, waaronder verzoekster, hun opmerkingen hebben ingediend tijdens de administratieve procedure, de handelingen die door verzoekster worden genoemd en die niet waren vermeld in het inleidingsbesluit, te weten regionale wet nr. 15 van 7 augustus 2012, besluit nr. 694 van 2 oktober 2012 en besluit nr. 4/34 van 5 februari 2014, reeds vastgesteld en van kracht. Verder, en bovenal, blijkt uit overweging 67 van het bestreden besluit dat de autonome regio in de loop van de uitvoeringsperiode van de litigieuze steunregeling geleidelijk de bedragen verlaagde die oorspronkelijk waren vastgelegd om deze regeling te financieren. De door verzoekster bedoelde teksten zijn nu juist die waarin die bedragen zijn gewijzigd, zonder dat de kern van de regeling is gewijzigd. De Commissie mocht in het bestreden besluit dus rekening houden met deze teksten, hoewel zij dateerden van na de aanmelding van de litigieuze steunregeling door de Italiaanse Republiek.
156 Vervolgens kon de Commissie, anders dan verzoekster stelt, rekening houden met de door de autonome regio vastgestelde uitvoeringsbepalingen van wet nr. 10/2010 als onderdelen van de litigieuze steunregeling. De bewoordingen van artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589 sluiten immers niet uit dat een geheel van algemene bepalingen en de uitvoeringsbepalingen ervan als steunregeling kan worden gekwalificeerd. Deze bepaling heeft integendeel betrekking op de toekenning van steun aan de individuele begunstigden zonder dat hiervoor „nog” uitvoeringsmaatregelen vereist zijn.
157 In casu was de toekenning van de financiering door de uitvoerende macht van de autonome regio niet afhankelijk van de vaststelling door deze autonome regio van „nog” andere uitvoeringsmaatregelen dan die welke reeds waren vastgesteld en opgesomd in punt 2.3 van het bestreden besluit.
158 Anders dan verzoekster suggereert, vormden de vaststelling van de activiteitenplannen en de sluiting van de individuele overeenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen niet de uitvoeringsbepalingen van de steunregeling die „nog” vereist waren, maar vielen zij reeds onder de geïndividualiseerde uitvoering van deze regeling, te weten de individuele toekenning van de steun, in eerste instantie aan de onmiddellijke ontvangers, de luchthavenexploitanten, en vervolgens aan de eindbegunstigden, de luchtvaartmaatschappijen.
159 Vastgesteld moet immers worden dat de teksten die de Commissie als onderdelen van de litigieuze steunregeling in aanmerking heeft genomen, de belangrijkste elementen van de betreffende steunregeling omschreven en de toekenning van de individuele steun mogelijk maakten zonder dat nog uitvoeringsmaatregelen waren vereist, voor zover was voldaan aan de in die teksten gestelde voorwaarden. Dat hield met name in dat, ten eerste, de autonome regio haar goedkeuring gaf aan de activiteitenplannen van de luchthavenexploitanten waarin de maatregelen ter promotie van de regio Sardinië als toeristische bestemming waren omschreven, en dat, ten tweede, voor de betaling aan de luchthavenexploitanten van de bedragen die zij hadden voorgeschoten in het kader van de nakoming van de daartoe strekkende overeenkomsten die zij met de luchtvaartmaatschappijen hadden gesloten, deze overeenkomsten en boekhoudkundige stukken ter rechtvaardiging van de verrichte uitgaven aan de autonome regio werden overgelegd.
160 Uit de bepalingen die volgens de Commissie de litigieuze steunregeling vormden, volgt eveneens dat de nationale autoriteiten, te weten de uitvoerende macht van de autonome regio, bij de toepassing van deze regeling niet over een beoordelingsmarge beschikten wat betreft de vaststelling van de belangrijkste elementen van de betreffende steunmaatregel en de vraag of het opportuun was deze toe te kennen. Het blijkt immers dat de jaarlijkse begrotingslijnen aanvankelijk waren vastgesteld in wet nr. 10/2010, dat zij tijdens de uitvoering van de litigieuze regeling werden aangepast en dat de uitvoeringsbepalingen, met name besluit nr. 29/36, voorzagen in criteria voor de verdeling van de middelen tussen de luchthavenexploitanten wanneer de door hen gevraagde bedragen hoger waren dan het totale voorziene bedrag, met dien verstande dat de autonome regio deze criteria in de praktijk niet behoefde toe te passen en nagenoeg alle door de luchthavenexploitanten voorgeschoten bedragen op hun verzoek heeft terugbetaald.
161 In de fase van, ten eerste, de vaststelling van de activiteitenplannen door de luchthavenexploitanten, ten tweede, de sluiting van de overeenkomsten tussen hen en de luchtvaartmaatschappijen, ten derde, de indiening door deze exploitanten van de financieringsverzoeken en, ten vierde, de terugbetaling van de voorschotten door de autonome regio beperkte de uitvoerende macht van deze regio zich dus tot een technische toepassing van de bepalingen die de betreffende regeling vormden, in voorkomend geval na te hebben nagegaan of de aanvragers voldeden aan de voorwaarden van die regeling.
162 Ten slotte omschreven de aan de litigieuze steunregeling ten grondslag liggende handelingen, zoals is bepaald in artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589, op algemene en abstracte wijze de onmiddellijke ontvangers, te weten de luchthavenexploitanten, maar bepaalden zij niet welke steun hun individueel zou worden verleend.
163 Wat de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen betreft, die door de Commissie zijn beschouwd als de eindbegunstigden en bijgevolg de daadwerkelijke begunstigden van de litigieuze steunmaatregelen, staat in het algemeen het ontbreken van een formele vaststelling van dit soort begunstigden op zich niet in de weg aan de kwalificatie van een regeling als „steunregeling”, aangezien dat in voorkomend geval de nuttige werking zou ontnemen aan dit begrip, doordat de Commissie – ook in gevallen als aan de orde waren in de zaken die hebben geleid tot de arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie (C‑156/98, EU:C:2000:467, punten 22‑35), 13 juni 2002, Nederland/Commissie (C‑382/99, EU:C:2002:363), 4 maart 2009, Associazione italiana del risparmio gestito en Fineco Asset Management/Commissie (T‑445/05, EU:T:2009:50), en 15 juni 2010, Mediaset/Commissie (T‑177/07, EU:T:2010:233) – wordt verplicht om een potentieel groot aantal daadwerkelijke individuele begunstigden te onderzoeken, zelfs al is de steun aan hen in het kader van een algemene regeling toegekend.
164 Dat wordt ondersteund door het feit dat, zelfs wanneer er geen rechtshandeling tot invoering van een dergelijke steunregeling wordt geïdentificeerd, de Commissie op basis van een geheel van omstandigheden tot de conclusie kan komen dat er in feite een steunregeling bestaat (zie in die zin arrest van 13 april 1994, Duitsland en Pleuger Worthington/Commissie, C‑324/90 en C‑342/90, EU:C:1994:129, punten 14 en 15). Bijgevolg kon de Commissie, ook al waren de luchtvaartmaatschappijen niet formeel als begunstigden van de litigieuze steunregeling aangewezen, in casu op basis van alle elementen van de regeling die formeel ten gunste van de luchthavenexploitanten was ingevoerd, concluderen dat er in feite sprake was van een steunregeling ten gunste van de luchtvaartmaatschappijen als daadwerkelijke eindbegunstigden van deze regeling.
165 Bovendien moet hoe dan ook worden vastgesteld dat wet nr. 10/2010, anders dan verzoekster aanvoert, weliswaar niet vermeldde dat de luchtvaartmaatschappijen aan het vastgestelde financieringssysteem deelnamen, maar wel verwees naar de overlegging van overeenkomsten, in casu met deze maatschappijen, terwijl regionaal besluit nr. 29/36 uitdrukkelijk verwees naar de noodzaak voor de luchthavenexploitanten om een sanctiesysteem op te zetten wanneer de activiteitenplannen waren opgesteld door de luchtvaartmaatschappijen. Aldus waren de luchtvaartmaatschappijen in de litigieuze steunregeling op algemene en abstracte wijze aangewezen als partijen die betrokken waren bij het door de autonome regio ingevoerde financieringssysteem. Hoewel de luchthavenexploitanten in regionaal besluit nr. 29/36 als begunstigden van de vastgestelde maatregelen waren aangewezen, heeft de autonome regio overigens in de bovenvermelde besluiten nrs. 300 en 322 zelf erkend dat de luchtvaartmaatschappijen als de daadwerkelijke begunstigden van die maatregelen moesten worden beschouwd.
166 Gelet op een en ander kon de Commissie alle in de overwegingen 35 tot en met 41 van het bestreden besluit bedoelde bepalingen terecht kwalificeren als een „steunregeling” in de zin van artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589.
167 Anders dan verzoekster stelt, heeft de Commissie in het bestreden besluit haar weigering om op het onderhavige geval het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie toe te passen bovendien niet gerechtvaardigd op grond dat een dergelijk beginsel geen toepassing kon vinden in het geval van een steunregeling in de zin van artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589. Voor het overige zullen de door verzoekster met betrekking tot dit beginsel aangevoerde argumenten worden onderzocht in het kader van het tweede onderdeel van het tweede middel.
168 Het eerste onderdeel van het tweede middel dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
b) Tweede en derde onderdeel van het tweede middel: toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op het niveau van de autonome regio en op het niveau van de luchthavenexploitanten
169 In het kader van het tweede en het derde onderdeel van het tweede middel voert verzoekster aan dat de Commissie het recht onjuist heeft toegepast omdat zij heeft geweigerd het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie toe te passen, zowel op het niveau van de autonome regio als op dat van de luchthavenexploitanten. Volgens de Commissie moeten beide onderdelen ongegrond worden verklaard.
170 Het derde en het tweede onderdeel van het tweede middel moeten achtereenvolgens worden onderzocht.
1) Derde onderdeel van het tweede middel: toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder op de contractuele betrekkingen tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen
171 In het kader van het derde onderdeel van het tweede middel voert verzoekster aan dat de Commissie had moeten onderzoeken of het criterium van de particuliere investeerder kon worden toegepast, niet alleen op het niveau van het besluit van de autonome regio om middelen aan de luchthavenexploitanten te verstrekken, maar ook op het niveau van de besluiten van die exploitanten om de luchtvaartmaatschappijen te vergoeden voor de diensten die deze in het kader van de met de exploitanten gesloten overeenkomsten aan hen hadden verstrekt, in het bijzonder wat betreft de luchthavens van Olbia en Cagliari-Elmas.
172 Om te beginnen zij opgemerkt dat de Commissie in het bestreden besluit de niet-toepasselijkheid van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op het niveau van de transacties tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen in wezen heeft gerechtvaardigd op grond dat de onderzochte maatregelen behoorden tot een steunregeling die door een overheidsinstantie was opgesteld om redenen van openbaar beleid en die meerdere luchthavens bestreek, waarvan er slechts één in handen was van de autonome regio, en dat het niet ging om een individuele regeling tussen een luchthaven en een luchtvaartmaatschappij. Daarnaast was het volgens de Commissie duidelijk dat de luchthavenexploitanten niet als particuliere investeerders in een markteconomie hadden gehandeld toen zij de verschillende overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen hadden gesloten. Zij hebben immers slechts de litigieuze steunregeling uitgevoerd die de autonome regio had ontworpen om het luchtvervoer ten algemenen nutte van het eiland Sardinië te doen toenemen.
173 In dit verband is verzoekster van mening dat de Commissie de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder niet kon uitsluiten op grond dat de luchthavenexploitanten beweerdelijk een algemene steunregeling moesten uitvoeren, daarmee uitsluitend dat zij hadden kunnen handelen als marktdeelnemers in een markteconomie.
174 Verzoeksters betoog inzake de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie in het licht van de autonomie van de luchthavenexploitanten bij het gebruik van de door de autonome regio verstrekte middelen en bij de vaststelling van hun contractuele betrekkingen met de luchtvaartmaatschappijen, moet worden afgewezen om de redenen die hierboven reeds zijn uiteengezet in het kader van het tweede onderdeel van het eerste middel.
175 Vervolgens dient te worden vastgesteld dat, zoals verzoekster erkent, de twee in casu betrokken luchthavenexploitanten, te weten die van Cagliari-Elmas en Olbia, hoe dan ook niet in handen zijn van de autonome regio. Om het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op een financiële transactie tussen twee ondernemingen te kunnen toepassen teneinde, in het licht van artikel 107, lid 1, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 345 VWEU (zie in die zin arresten van 21 maart 1990, België/Commissie, C‑142/87, EU:C:1990:125, punt 29; 21 maart 1991, Italië/Commissie, C‑303/88, EU:C:1991:136, punt 20, en 12 december 1996, Air France/Commissie, T‑358/94, EU:T:1996:194, punt 70), na te gaan of deze transactie economisch rationeel is, hetgeen uitsluit dat zij ertoe kan leiden dat de eerste onderneming een voordeel toekent aan de tweede, moet evenwel, zoals de Commissie terecht stelt, de eerste onderneming in handen zijn van de staat en moet zij kunnen worden geacht te handelen als een investeerder die op min of meer lange termijn een economisch rendement van zijn investering verwacht.
176 Los van de opstelling van ondernemingsplannen door de luchtvaartmaatschappijen en/of een analyse vooraf van de winstgevendheid van de investeringen van de luchthavenexploitanten, waarop verzoekster zich beroept, blijkt derhalve dat deze exploitanten niet in handen waren van de autonome regio en dat zij hoe dan ook het door de autonome regio aan hen ter beschikking gestelde geld slechts hebben gebruikt om volgens de richtsnoeren van deze regio diensten aan te schaffen.
177 Hieruit volgt dat, zoals de Commissie in het bestreden besluit terecht heeft vastgesteld, de luchthavenexploitanten in wezen enkel de litigieuze steunregeling ten uitvoer hebben gelegd. Aangezien deze exploitanten bovendien niet in handen waren van de staat, hoefden de transacties tussen de luchtvaartmaatschappijen en de luchthavenexploitanten niet te worden getoetst aan het criterium van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, zelfs al waren deze transacties bekostigd met middelen van de staat, in casu de autonome regio.
178 Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door het feit, gesteld dat dit wordt aangetoond, dat de luchthavenexploitanten de luchtvaartmaatschappijen ook uit eigen middelen hebben vergoed. Verzoekster toont immers niet aan welke bedragen de luchthavenexploitanten uit hun eigen middelen zouden hebben betaald zonder dat deze bedragen daarna door de autonome regio aan hen zijn terugbetaald of dat zij om terugbetaling hebben verzocht op grond van de litigieuze steunregeling, zelfs al betoogt de Commissie, zonder dat verzoekster het tegenbewijs levert, dat de luchthavenexploitanten slechts in zeer geringe mate hun eigen middelen hebben gebruikt en enkel om aan hun resterende contractuele verplichtingen te voldoen na de opschorting van de litigieuze steunregeling door de autonome regio. Daarnaast zij eraan herinnerd dat deze vermeende eigen investeringen van de luchthavenexploitanten hoe dan ook niet onder de in artikel 2 van het bestreden besluit neergelegde terugbetalingsverplichting vallen en er niet op wijzen dat er aanzienlijke commerciële risico’s met betrekking tot het gebruik van de middelen van de autonome regio zijn genomen.
179 Zoals de Commissie betoogt, zijn de luchtvaartmaatschappijen bovendien slechts geselecteerd om, voor de luchthavenexploitanten, de regionale financiering ter vergoeding van hun diensten te ontvangen. Zoals de Commissie in het bijzonder ter terechtzitting heeft benadrukt, is het echter onwaarschijnlijk dat de luchthavenexploitanten zonder financiering door de autonome regio over voldoende middelen zouden hebben beschikt, in casu tientallen miljoenen euro, om in een dergelijke mate verplichtingen van de luchtvaartmaatschappijen te verwerven om luchtverbindingen te openen en doelstellingen inzake passagiersverkeer en marketingdiensten te verwezenlijken. Ook al hebben de luchthavenexploitanten, zoals verzoekster stelt, wegens de positieve gevolgen van de door de luchtvaartmaatschappijen krachtens de litigieuze steunregeling verstrekte diensten kunnen profiteren van de indirecte gevolgen van een toename van hun luchthaven‑ en niet-luchthavenmiddelen, kan daaruit dus niet worden afgeleid dat de overeenkomsten die zij in het kader van de litigieuze steunregeling met die luchtvaartmaatschappijen hadden gesloten konden worden getoetst aan het criterium van de particuliere investeerder.
180 Wat de exploitant van de luchthaven van Alghero betreft, heeft de Commissie, anders dan verzoekster stelt en zoals hierboven is vastgesteld, noch in het bestreden besluit, noch in het „Alghero”-besluit de maatregelen onderzocht die krachtens de litigieuze steunregeling ten gunste van deze luchthaven ten uitvoer zijn gelegd. Voorts toont de omstandigheid dat de Commissie met betrekking tot door de luchthavenexploitant van Alghero gesloten marketingovereenkomsten, die gelijksoortig zijn aan die welke in casu aan de orde zijn, tot de conclusie is gekomen dat sommige daarvan onder het beginsel van de particuliere investeerder vielen omdat die overeenkomsten rendabel werden geacht voor die luchthaven, niet aan dat het beginsel van de particuliere investeerder in casu van toepassing is op het niveau van de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia. Ten eerste is de exploitant van de luchthaven van Alghero immers in handen van de autonome regio, hetgeen niet het geval is bij de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia. Ten tweede heeft de Commissie in het „Alghero”-besluit wel een standpunt ingenomen over de financiële transacties tussen de autonome regio, de luchthavenexploitant van Alghero en de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, maar enkel met betrekking tot de transacties die voortvloeiden uit overeenkomsten die dateerden van vóór die steunregeling, en niet met betrekking tot de in het kader van de litigieuze steunregeling verrichte transacties.
181 Gelet op deze vaststellingen stelt verzoekster ten onrechte dat het „Alghero”-besluit bevestigt dat de Commissie de litigieuze maatregelen niet als steunregeling kon onderzoeken, zelfs al zou zij – hetgeen niet het geval is – voor een van de begunstigde luchthavens de financiering hebben onderzocht die deze luchthaven van de autonome regio had verkregen als individuele maatregel, en uiteindelijk tot de conclusie zijn gekomen dat het in bepaalde gevallen niet om steun ging.
182 Gelet op het voorgaande dient het derde onderdeel van het tweede middel ongegrond te worden verklaard.
2) Tweede onderdeel van het tweede middel: toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op de besluiten van de autonome regio
183 Met betrekking tot de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op het niveau van de autonome regio – aan de orde in het tweede onderdeel van het tweede middel – verwijt verzoekster de Commissie allereerst dat zij het criterium van de particuliere investeerder buiten toepassing heeft gelaten op grond dat de betrokken lidstaat dit criterium niet tijdens de formele onderzoeksprocedure had aangevoerd om aan te tonen dat zijn maatregel verenigbaar was met de interne markt. Volgens verzoekster is de Commissie immers verplicht de toepassing van dit beginsel onderzoeken, hetgeen tot de conclusie kan leiden dat de litigieuze maatregel geen staatssteun vormt, zelfs wanneer de betrokken lidstaat zich niet op dat beginsel heeft beroepen. Meer bepaald in voetnoot 112 van het bestreden besluit heeft de Commissie zich vergist in de strekking van de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 5 juni 2012, Commissie/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punt 104), met name omdat het Hof er in dit arrest slechts aan heeft herinnerd dat de Commissie verplicht is de toepassing van dat beginsel te onderzoeken wanneer de betrokken lidstaat zich erop beroept, maar het zich niet heeft uitgesproken over het omgekeerde geval, zoals het onderhavige, waarin de betrokken lidstaat zich niet op dat beginsel beroept ter ondersteuning van zijn maatregel.
184 De Commissie is van mening dat zij de rechtspraak correct heeft toegepast, aangezien de Italiaanse Republiek zich niet beriep op het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie en evenmin bleek dat dit beginsel van toepassing kon zijn in een geval waarin de autonome regio doelstellingen van algemeen economisch openbaar beleid nastreefde, namelijk het aantrekken van een grotere toeristenstroom, hetgeen niet onder het doel van een particuliere investeerder kan vallen. Het verwachte rendement van de litigieuze steunregeling zou immers niet hebben bestaan in hogere dividenden, kapitaalwinsten of andere vormen van financiële winst, maar enkel in een stimulering van de economische ontwikkeling van het eiland Sardinië, met inbegrip van het scheppen van werkgelegenheid.
185 Zoals verzoekster terecht in herinnering heeft gebracht, vormt het criterium van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie in dit verband geen uitzondering die enkel geldt op verzoek van een lidstaat. Dat criterium, zo het van toepassing is, is immers een van de elementen die de Commissie in overweging moet nemen om uit te maken of sprake is van dergelijke steun. Wanneer blijkt dat het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie van toepassing kan zijn, staat het bijgevolg aan de Commissie om de betrokken lidstaat te vragen haar alle relevante informatie te bezorgen op basis waarvan kan worden uitgemaakt of is voldaan aan de voorwaarden voor toepasselijkheid en toepassing van dit beginsel. De Commissie mag slechts weigeren die informatie te onderzoeken indien de overgelegde bewijsstukken dateren van na het tijdstip waarop de beslissing is genomen om de betreffende transactie te verrichten (arrest van 5 juni 2012, Commissie/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punten 103 en 104).
186 In casu heeft de Commissie zich voor haar conclusie dat de litigieuze steunregeling niet kon worden gerechtvaardigd op grond van dat beginsel echter niet uitsluitend gebaseerd op het feit dat de Italiaanse Republiek zich niet had beroepen op het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie.
187 In de overwegingen 380 tot en met 388 van het bestreden besluit heeft de Commissie immers allereerst opgemerkt dat de Italiaanse Republiek niet had gesuggereerd het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op het niveau van de autonome regio toe te passen; dat er geen aanwijzingen waren dat de autonome regio volgens dit beginsel had gehandeld bij de invoering van de litigieuze steunregeling, en dat het duidelijk was dat zij met de invoering van die regeling doelstellingen van openbaar beleid beoogde, met name het versterken van de regionale economie door het aantrekken van een grotere toeristenstroom, en niet het behalen van winst in haar hoedanigheid van eigenaar. Vervolgens heeft de Commissie onderzocht of dit beginsel van toepassing was op het niveau van de luchthavenexploitanten en de autonome regio en geconcludeerd dat dit in casu niet het geval was.
188 Verzoeksters grief dat de Commissie de toepasselijkheid van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie niet heeft onderzocht, moet bijgevolg ongegrond worden verklaard.
189 Vervolgens is verzoekster van mening dat de Commissie in overweging 380 van het bestreden besluit tot de onjuiste conclusie is gekomen dat de autonome regio niet als particuliere investeerder in een markteconomie handelde omdat, nog steeds volgens de Commissie, deze regionale overheid doelstellingen van openbaar beleid nastreefde, met name het versterken van de regionale economie door het aantrekken van een grotere toeristenstroom, en niet het behalen van winst in haar hoedanigheid van luchthaveneigenaar.
190 Aangezien de autonome regio niet de eigenaar is van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia, die als enige aan de orde zijn in het geval van verzoekster, kan in casu echter niet worden aangenomen dat zij als investeerder handelde. Integendeel, de autonome regio blijkt de litigieuze steunregeling uitsluitend met het oog op de economische ontwikkeling van het eiland Sardinië te hebben ingevoerd.
191 Bijgevolg heeft de Commissie, met name in de overwegingen 380 tot en met 384 van het bestreden besluit, terecht geconcludeerd dat zij niet hoefde te onderzoeken of de autonome regio met de financiering die onder de litigieuze steunregeling viel een investering had gedaan die vergelijkbaar was met die van een particuliere investeerder. Zij kon er derhalve van uitgaan dat de analysen vooraf van de economische winstgevendheid van de dienstverleningsovereenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en verzoekster niet relevant waren, aangezien de autonome regio, die uitsluitend als overheid handelde, in casu niet kon rekenen op dividenden, kapitaalwinsten of enige andere vorm van winst die vergelijkbaar waren met die welke een particuliere investeerder zou verkrijgen. Anders dan verzoekster stelt, kan op dit punt de eventuele stijging van de belastinginkomsten van een overheidsorgaan als de autonome regio door de vaststelling van maatregelen van openbaar beleid niet worden gelijkgesteld, noch vergeleken met de winsten die een particuliere investeerder van zijn investeringen verwacht.
192 Voorts heeft de Commissie er terecht op gewezen dat de overeenkomst tussen SOGAER en verzoekster weliswaar voorzag in een verhoging van de inkomsten van de luchthavenexploitant van Cagliari-Elmas met 3 miljoen EUR, maar dat die verhoging niet aan de autonome regio ten goede kwam, aangezien deze SOGAER niet in handen had. Zij benadrukte daarentegen dat het verwachte effect op het toerisme was geschat op 47 miljoen EUR, en, samen met andere indirecte en afgeleide gevolgen, op 139 miljoen EUR. Zoals de Commissie aanvoert, is dit voordeel dat de autonome regio als overheid kon verwachten en zich kon toe‑eigenen, niet vergelijkbaar met en niet van dezelfde aard als een financieel voordeel dat een marktdeelnemer verwacht van een van zijn investeringen. Het gaat hier immers om de macro-economische voordelen die worden verwacht van overheidsingrijpen in het kader van een economisch beleid, dat niet onder het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie valt, maar onder de beginselen van rationalisering van de overheidsuitgaven.
193 Bijgevolg moet verzoeksters betoog worden afgewezen dat de autonome regio in het kader van de binnen het algemeen economisch beleid vastgestelde litigieuze steunregeling als investeerder handelde, waardoor de toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie gerechtvaardigd is.
194 Verzoekster stelt voorts dat de Commissie voor een juiste toetsing van de litigieuze maatregelen aan het criterium van de particuliere investeerder had moeten onderzoeken of de autonome regio werkelijk de behoefte had om te proberen het passagiersvervoer te verhogen door middel van marketingovereenkomsten tussen de luchthavens en luchtvaartmaatschappijen, en of, toen de autonome regio als exploitant van de luchthavens van Alghero en Cagliari aan die behoefte probeerde te voldoen, zij een marktprijs heeft betaald, zoals elke andere marktdeelnemer zou hebben gedaan, met name om haar luchtvaartsector te ontwikkelen, maar ook om te zorgen voor meer luchtverbindingen, het eiland als toeristische bestemming te promoten, de seizoensgebondenheid te verminderen en haar inkomsten te verhogen door een verhoging van de inkomsten van de luchthavens. Bovendien waren de door de luchtvaartmaatschappijen verstrekte diensten, ook op het gebied van marketing, werkelijke diensten, die verschilden van de activiteiten in verband met de exploitatie van de vliegverbindingen.
195 In dit verband merkt het Gerecht op dat de Commissie in overweging 377 van het bestreden besluit van mening was dat de betalingen door de autonome regio via de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen in het kader van zowel activiteit 1 als activiteit 2 moesten worden beschouwd als subsidies ten gunste van de luchtvaartmaatschappijen voor het exploiteren van meer vluchten van en naar het eiland Sardinië.
196 Aangezien de autonome regio niet alle luchthavens op het eiland Sardinië in handen heeft, die de enige entiteiten zijn die overeenkomsten kunnen sluiten over het gebruik van de luchthaveninfrastructuur die zij beheren, met name over de opening van nieuwe vliegverbindingen, kon de autonome regio als overheidsinstantie dit soort diensten niet rechtstreeks bij de luchtvaartmaatschappijen aankopen. Zoals blijkt uit de overwegingen 312 en 314 van het bestreden besluit, heeft de luchthavenexploitant van Cagliari-Elmas overigens bevestigd dat, ten eerste, de autonome regio door middel van de litigieuze steunregeling had verzocht om een dienst bestaande in het selecteren van luchtvaartmaatschappijen die in staat waren om bepaalde jaarlijkse doelstellingen qua frequentie en passagiersvolumes te behalen op strategische routes van en naar de luchthaven van Cagliari-Elmas, en dat, ten tweede, deze dienst was verstrekt door de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen die de luchthavenexploitanten hadden gekozen.
197 Uit de litigieuze steunregeling blijkt ook dat de door de luchtvaartmaatschappijen verstrekte marketingdiensten tot doel hadden het eiland Sardinië als toeristische bestemming te promoten.
198 Hoewel niet kan worden aangenomen dat de autonome regio door de vaststelling van de litigieuze steunregeling als investeerder heeft gehandeld, moet derhalve niettemin worden aangenomen dat deze regio, zoals verzoekster, zij het subsidiair, in haar antwoord op een van de schriftelijke vragen van het Gerecht heeft gesteld, heeft gehandeld als afnemer van diensten, met name marketingdiensten.
199 Ten eerste kwamen de door verzoekster ontvangen bedragen immers overeen met diensten die waren geleverd naar aanleiding van een bestelling van de autonome regio waarvoor de luchthavenexploitanten slechts de rol van tussenpersoon tussen de aanbesteder en de dienstverleners hebben gespeeld. Ten tweede hebben de luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster stelt, diensten verstrekt, in het kader van zowel de verbintenissen inzake vliegverbindingen en passagiersvolumes als marketing, die kunnen worden aangeboden aan luchthavenexploitanten in de luchtvervoersector.
200 Dienaangaande kan een staatsmaatregel ten gunste van een onderneming dan ook niet enkel wegens het feit dat partijen zich wederzijds tot prestaties verbinden, bij voorbaat van het in artikel 107 VWEU bedoelde begrip „staatssteun” worden uitgesloten (zie in die zin arrest van 28 januari 1999, BAI/Commissie, T‑14/96, EU:T:1999:12, punt 71).
201 Wat in het bijzonder de verwerving van diensten door de overheid betreft, moet deze in beginsel worden verricht volgens de regels van afgeleid Unierecht inzake de plaatsing van overheidsopdrachten. In dat geval wordt de organisatie van een dergelijke aanbestedingsprocedure vóór een aankoop van diensten door een overheidsinstantie van een lidstaat doorgaans geacht te volstaan om uit te sluiten dat die lidstaat een voordeel kan verschaffen aan de in aanmerking genomen dienstverlenende onderneming dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen [zie in die zin arrest van 5 augustus 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) en Diputación Foral de Vizcaya/Commissie, T‑116/01 en T‑118/01, EU:T:2003:217, punt 118].
202 In casu zijn de betreffende diensten niet verworven door de autonome regio zelf, die als overheid onderworpen was aan de regels van de Unie inzake de plaatsing van overheidsopdrachten. Deze verwerving heeft immers plaatsgevonden via andere spelers, die in deze situatie niet aan die regels waren onderworpen, in casu de luchthavenexploitanten, die waren belast met de opdracht om de door de autonome regio gewenste en gefinancierde diensten op de markt te betrekken.
203 In een dergelijke situatie is deze verrichting, enkel doordat een lidstaat volgens verzoekster beweerdelijk tegen marktvoorwaarden aangeboden diensten koopt, nog niet aan te merken als een handelstransactie die onder voor een particuliere marktdeelnemer aanvaardbare omstandigheden is verricht, of, anders gezegd, als een normale handelstransactie. In een dergelijke situatie moet de staat immers een reële behoefte aan deze diensten hebben gehad en moeten deze diensten zijn aangekocht via een open, transparante en niet-discriminerende procedure die kan waarborgen dat de dienstverrichters die de betreffende diensten kunnen aanbieden, gelijk worden behandeld en dat de betreffende diensten zijn aangekocht tegen de marktprijs, welke waarborgt dat de overheid bij de aankoop van deze diensten geen voordeel verschaft aan de in aanmerking genomen dienstverrichter [zie in die zin arrest van 5 augustus 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) en Diputación Foral de Vizcaya/Commissie, T‑116/01 en T‑118/01, EU:T:2003:217, punten 112‑120; zie ook naar analogie arresten van 24 oktober 2013, Land Burgenland e.a./Commissie, C‑214/12 P, C‑215/12 P en C‑223/12 P, EU:C:2013:682, punten 93 en 94, en 16 juli 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, punt 32].
204 In casu was de Commissie in overweging 386 van het bestreden besluit van mening dat de door de litigieuze steunregeling verschafte financiering geen tegenprestatie vormde voor producten of diensten die in een reële behoefte van de autonome regio voorzagen, en dat de financiële steun niet volgens een open en transparante aanbestedingsprocedure aan de betrokken luchtvaartmaatschappijen was toegekend.
205 Anders dan de Commissie heeft aangenomen, kon de autonome regio, als overheid die doelstellingen van economisch beleid nastreeft, er wel van uitgaan dat zij een behoefte had om het eiland Sardinië als toeristische bestemming te promoten om het eiland economisch te helpen ontwikkelen.
206 Zoals de Commissie betoogt, kan de ongeziene omvang van de in het kader van de litigieuze steunregeling gefinancierde marketingdiensten echter twijfel doen rijzen over de vraag of deze diensten op evenredige wijze en in het licht van de beginselen van rationalisering van de overheidsuitgaven beantwoordden aan de werkelijke behoeften van de autonome regio om haar doelstellingen van economische ontwikkeling van het eiland Sardinië te verwezenlijken.
207 Daarnaast heeft de Commissie in haar verweerschrift in elk geval verduidelijkt dat het bestreden besluit was ingegaan op het vraagstuk van de organisatie van aanbestedingen met het oog op het sluiten van overeenkomsten door de luchthavenexploitanten, omdat de organisatie van dergelijke aanbestedingen zou hebben kunnen aantonen dat er sprake was van marktvoorwaarden en dus niet van een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
208 In dit verband moet evenwel worden vastgesteld dat, zoals de Commissie stelt, noch de autonome regio noch de luchthavenexploitanten, die optraden als tussenpersonen, voor de verwerving van de diensten inzake luchtverkeerstoename en marketing open en transparante aanbestedingsprocedures hebben georganiseerd om te waarborgen dat het beginsel van gelijke behandeling van de dienstverleners werd nageleefd en dat die diensten door de autonome regio met aan de luchthavenexploitanten ter beschikking gestelde staatsmiddelen werden afgenomen tegen marktprijzen.
209 Het staat immers vast dat de luchthavenexploitanten op hun respectieve websites oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling hebben geplaatst in het kader waarvan de luchtvaartmaatschappijen die belangstelling hadden om bepaalde andere vliegverbindingen dan die waarvoor reeds openbaredienstverplichtingen golden, te openen of ook buiten het hoogseizoen aan te bieden en om marketingdiensten te leveren, hun diensten aan de luchthavenexploitanten konden aanbieden.
210 Deze oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling kunnen echter niet worden beschouwd als gelijkwaardig aan aanbestedingsprocedures. Verzoekster is immers niet ingegaan op het verzoek van het Gerecht om deze oproep tot het indienen van blijken van belangstelling en de door haar bij de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia ingediende offerten over te leggen, met als verklaring dat zij deze documenten niet had bewaard. De Commissie kon die oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling evenmin overleggen. Voorts blijkt niet uit het dossier dat er nauwkeurige criteria waren vastgesteld om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen te selecteren. Integendeel, het lijkt erop dat alle luchtvaartmaatschappijen die offerten hadden ingediend, zijn uitgenodigd om een overeenkomst te sluiten met de betrokken luchthavenexploitanten en dat de door de luchtvaartmaatschappijen toegepaste tarieven voor de aangeboden diensten uiteenliepen. Hoewel de financiële eisen van de luchtvaartmaatschappijen grove en afgeronde financiële ramingen leken, heeft de autonome regio de exploitanten die de betalingen van die diensten hadden voorgeschoten, toch bijna volledig terugbetaald.
211 Bijgevolg kon de Commissie in punt 7.2.1.3 van het bestreden besluit, met als opschrift „Economisch voordeel”, vaststellen dat de betalingen die de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, hadden ontvangen, niet konden worden beschouwd als een reële tegenprestatie voor de verstrekte marketingdiensten.
212 In dit verband betwist verzoekster nog de overwegingen 362 tot en met 374 van het bestreden besluit door aan te voeren dat de Commissie niet had mogen veronderstellen dat de luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, in elk geval reclame voor hun eigen vliegbestemmingen hadden gemaakt en dat de litigieuze maatregelen bijgevolg dienden om kosten te dragen die zij anders zelf hadden moeten dragen. Zonder de overeenkomsten tussen verzoekster en de luchthavens van Olbia en Cagliari-Elmas zou verzoekster immers niet noodzakelijkerwijs de beste advertentieruimte op haar website bij voorrang hebben voorbehouden voor die bestemmingen. In het bijzonder voert verzoekster aan dat de luchthavenexploitanten werkelijke diensten ontvingen waaruit zij materiële winst haalden, zoals blijkt uit het feit dat er marktstudies waren uitgevoerd voordat zij de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen hebben gesloten, die zij bovendien met hun eigen middelen hebben gefinancierd. Ten slotte is de door de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen betaalde prijs de marktprijs voor dergelijke marketingdiensten en dienaangaande herinnert verzoekster eraan dat „[w]anneer een bepaalde praktijk objectief gerechtvaardigd is uit hoofde van commerciële redenen, dan […] het feit dat zij tevens aan een politieke doelstelling beantwoordt, niet [betekent] dat zij staatssteun in de zin van artikel [107 VWEU] oplevert” (arrest van 29 februari 1996, België/Commissie, C‑56/93, EU:C:1996:64, punt 79).
213 Naast het feit dat de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen niet zijn geselecteerd na een procedure die had kunnen waarborgen dat de autonome regio hen via de luchthavenexploitanten tegen de marktprijs zou vergoeden, moet in dit verband worden vastgesteld dat verzoekster op het verzoek van het Gerecht om dienaangaande bewijsstukken over te leggen, reclame‑ en contractmateriaal heeft overgelegd dat bevestigt dat – zoals de Commissie in overweging 368 van het bestreden besluit heeft vastgesteld – het promoten op verzoeksters website van bepaalde steden en regio’s waarnaar zij vliegt, gewoonlijk intrinsiek gekoppeld is aan het promoten van de vluchten die zij uitvoert. Toen zij ter terechtzitting werd ondervraagd, heeft verzoekster overigens bevestigd dat zij op haar website nog steeds Sardijnse bestemmingen promootte, ook al waren er geen contractuele verplichtingen in die zin meer jegens de luchthavenexploitanten.
214 Bijgevolg heeft de Commissie in het bestreden besluit terecht opgemerkt dat de marketingdiensten in het kader van activiteit 2 door de betrokken luchthavenexploitanten waren aangekocht – in casu met de hun door de autonome regio ter beschikking gestelde middelen – om de exploitatie van de route of routes door de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen te stimuleren, die voor het openen of in stand houden daarvan waren vergoed in het kader van activiteit 1.
215 In die omstandigheden mocht de Commissie concluderen dat de luchtvaartmaatschappijen door de autonome regio waren vergoed om hun eigen diensten als luchtvaartmaatschappijen te promoten (zie in die zin arresten van 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑53/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:943, punt 271; 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑165/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:952, punt 167; 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑165/15, niet gepubliceerd, EU:T:2018:953, punt 230, en 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑111/15, niet gepubliceerd, EU:T:2018:954, punt 232), hoewel het om marketing‑ en reclamekosten ging die de betrokken luchtvaartmaatschappijen, waaronder verzoekster, in beginsel zelf moesten dragen. Uiteindelijk hebben de verwezenlijking van de doelstellingen inzake vluchtfrequenties en passagiersvolumes, welke onder activiteit 1 vielen, en de verlening van de marketingdiensten in het kader van activiteit 2 tot gevolg gehad dat de economische activiteit van verzoekster is toegenomen.
216 Bovendien moet nog worden vastgesteld dat de luchthavenexploitanten, zoals de Commissie heeft betoogd, zonder de aanzienlijke financiering door de autonome regio niet noodzakelijkerwijs overeenkomsten of overeenkomsten van een dergelijke omvang hadden gesloten in het kader van hun expansiestrategieën, of zich dat zelfs financieel niet hadden kunnen veroorloven, zodat de Commissie, anders dan verzoekster stelt, niet verplicht was ervan uit te gaan dat alleen het gedeelte van de door de luchthavenexploitanten verrichte betalingen dat beweerdelijk hoger was dan de marktprijzen, als staatssteun moest worden aangemerkt.
217 Het gebrek aan bereidheid van de luchthavenexploitanten om de litigieuze overeenkomsten te sluiten zonder financiering door de autonome regio, wordt ondersteund door het feit dat, ten eerste, verzoekster na de opschorting van de litigieuze steunregeling slechts een beperkt aantal overeenkomsten heeft gesloten met de luchthavenexploitant van Olbia en dan nog enkel inzake marketing, terwijl die van Cagliari-Elmas geen gebruik heeft gemaakt van haar diensten, en dat, ten tweede, niet is aangetoond dat verzoekster dergelijke overeenkomsten had gesloten vóór de vaststelling van de litigieuze steunregeling. Op het verzoek van het Gerecht om aan te geven of zij vóór de litigieuze steunregeling en na de opschorting ervan soortgelijke overeenkomsten had gesloten, heeft verzoekster immers bevestigd dat er vóór de litigieuze steunregeling overeenkomsten hadden bestaan, maar daarvan het bewijs niet geleverd. Voorts is het juist dat zij het bewijs heeft geleverd dat na de opschorting van de litigieuze steunregeling soortgelijke overeenkomsten zijn gesloten, die in casu betrekking hadden op de perioden van respectievelijk juni tot en met december 2015, maart tot en met december 2017, en oktober 2018 tot en met maart 2019. Terwijl verzoekster in het kader van de litigieuze steunregeling een vergoeding had ontvangen van 750 000 EUR voor de periode van maart 2010 tot en met maart 2011, 750 000 EUR voor de periode van de zomer van 2011 tot en met de winter van 2011/2012, en 1 miljoen EUR voor de periode van de zomer van 2012 tot en met de winter van 2012/2013, heeft zij echter in het kader van de drie overeenkomsten die dateren van na de litigieuze steunregeling, uiteindelijk slechts bedragen van 65 000 EUR, 165 000 EUR en 132 800 EUR ontvangen, dus bedragen die duidelijk lager zijn dan die welke waren gevorderd in de overeenkomsten die onder de litigieuze steunregeling vielen.
218 Bijgevolg mocht de Commissie in overweging 388 van het bestreden besluit concluderen dat de financiering die door de autonome regio via de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, was toegekend voor het financieren van de activiteiten 1 en 2 in het kader van de litigieuze steunregeling, de betreffende luchtvaartmaatschappijen een economisch voordeel had verleend, in casu een vergoeding die zij onder normale marktvoorwaarden niet zouden hebben verkregen.
219 Gelet op alle voorgaande overwegingen dient het tweede onderdeel van het tweede middel ongegrond te worden verklaard.
c) Vierde onderdeel van het tweede middel: door de autonome regio aan de luchthavenexploitanten onterecht verleende voordelen ter uitvoering van wet nr. 10/2010
220 Ter ondersteuning van het vierde onderdeel van het tweede middel voert verzoekster aan dat de Commissie in de overwegingen 398 tot en met 406 van het bestreden besluit ten onrechte heeft geconcludeerd dat de luchthavenexploitanten geen voordeel hadden genoten, zelfs niet indirect, op grond dat zij slechts tussenpersonen waren die de steun van de autonome regio aan de luchtvaartmaatschappijen hadden overgemaakt. Ten eerste waren de luchthavenexploitanten immers uitdrukkelijk aangewezen als de uitsluitende begunstigden van de litigieuze maatregelen. Ten tweede beschikten zij over een beoordelingsbevoegdheid bij het gebruik van de hun toegekende middelen en bij de keuze van hun dienstverrichters, hetgeen aantoont dat zij niet slechts als tussenpersonen handelden. Ten derde is het duidelijk dat, aangezien de Commissie in het bestreden besluit zelf heeft erkend dat de litigieuze maatregelen bedoeld waren om het luchtverkeer op de betreffende luchthavens te doen toenemen en dit effect ook hadden gehad, de inkomsten van deze luchthavens door deze toename waren gestegen, zowel wat luchtvaartdiensten als diensten van andere aard betreft. Anders dan de Commissie heeft aangenomen in overweging 403 van het bestreden besluit, kan niet worden gesteld dat dit secundaire effecten zijn omdat „de regeling niet zodanig [was] opgezet dat haar secundaire effecten naar de luchthavenexploitanten [werden] doorgeleid” en dat zij daarentegen was opgezet om de toeristische sector in zijn geheel tot nut te zijn. Volgens verzoekster viel het voornaamste verwachte effect, te weten de toename van het luchtverkeer, samen met het voordeel dat de luchthavenexploitanten genoten door de verwezenlijking van dit doel.
221 De Commissie betoogt primair dat het vierde onderdeel van het tweede middel niet-ontvankelijk is voor zover het is gericht tegen artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit, dat uitsluitend betrekking heeft op de luchthavenexploitanten, waarmee verzoekster geen concurrentieverhouding heeft. Dienaangaande stelt zij dat de conclusie dat de betrokken luchtvaartmaatschappijen hebben geprofiteerd van een staatssteunregeling, niet is gebaseerd op de conclusie dat de luchthavenexploitanten geen staatssteun hadden ontvangen. Aangezien verzoekster niet betwist dat de luchthavenexploitanten alle van de autonome regio in het kader van de litigieuze steunregeling ontvangen middelen hebben doorgegeven, blijft de conclusie van de Commissie dat deze exploitanten slechts als tussenpersonen zijn opgetreden en niet de daadwerkelijke begunstigden van die maatregelen waren, hoe dan ook geldig. Hooguit hebben deze exploitanten geprofiteerd van een toename van het luchtverkeer en het aantal passagiers zoals alle andere marktdeelnemers uit andere sectoren, zoals autoverhuurders, hotels, restaurants, tankstations, levensmiddelenzaken en detailhandelszaken.
222 In dit verband moet worden opgemerkt dat verzoekster met het vierde onderdeel van het tweede middel de Commissie verwijt dat zij in casu in artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit en in de in punt 7.2.2 uiteengezette overwegingen 394 tot en met 406 geen rekening heeft gehouden met het feit dat de luchthavenexploitanten begunstigden van de litigieuze steunregeling waren.
223 In casu is verzoekster als luchtvaartmaatschappij actief op de luchtvervoermarkt en niet op de markt voor luchthavendiensten en ‑infrastructuur. Zoals vastgesteld in de punten 59 tot en met 70 hierboven, is verzoeksters concurrentiepositie bijgevolg niet aangetast door de vaststelling dat de luchthavenexploitanten niet de begunstigden van de litigieuze steunregeling waren, zodat zij geen procesbevoegdheid heeft om nietigverklaring van artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit te vorderen, en in zoverre het vierde onderdeel van het tweede middel niet hoeft te worden onderzocht.
224 In zoverre dient het vierde onderdeel van het tweede middel dus niet-ontvankelijk te worden verklaard.
225 Vervolgens moet hoe dan ook worden vastgesteld dat, aangezien de luchthavenexploitanten alle middelen die zij van de autonome regio hadden ontvangen aan de luchtvaartmaatschappijen hebben overgemaakt om hen te vergoeden in het kader van de overeenkomsten voor diensten die in aanmerking kwamen voor de litigieuze steunregeling, zij geen voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU hebben genoten. Dat wordt ondersteund door het feit dat zij zonder die financiering geen of althans niet in dezelfde mate gebruik zouden hebben gemaakt van dergelijke overeenkomsten, met dien verstande dat verzoekster niet heeft bewezen dat de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia vóór de vaststelling van de litigieuze steunregeling overeenkomsten met haar hadden gesloten over marketingdiensten, vluchtfrequenties of passagiersdoelstellingen en dat er na de opschorting van die regeling overeenkomsten zijn gesloten over veel beperktere diensten en vergoedingen dan die welke contractueel waren overeengekomen dankzij de financiering in het kader van de litigieuze steunregeling. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, was de aankoop van die diensten uiteindelijk niet zozeer ingegeven door de commerciële noodzaak van de luchthavenexploitanten, als wel door de beslissing van deze exploitanten om mee te werken aan de uitvoering van de door de autonome regio ingevoerde steunregeling. Verzoekster kan dus niet stellen dat de autonome regio met de litigieuze steunregeling de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia heeft ontlast van kosten die zij normaliter hadden moeten dragen.
226 De uitvoering door de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen van de door de autonome regio gewenste en gefinancierde diensten heeft inderdaad geleid tot een toename van het luchtverkeer en het aantal passagiers van en naar de betreffende luchthavens, hetgeen een verhoging van de luchthaven‑ en de niet-luchthavenmiddelen van de exploitanten ervan heeft meegebracht. Zoals de Commissie betoogt, gaat het hier echter om een secundair effect van de litigieuze steunregeling, waarvan de gehele Sardijnse toeristische sector heeft geprofiteerd, overigens ook verzoekster, die in zekere zin ook een dergelijk secundair voordeel heeft verkregen door een toename van de verkoop van de aan boord van haar luchtvaartuigen aangeboden diensten. Het onmiddellijke voordeel waarop de litigieuze steunregeling betrekking had en dat niet onder normale marktvoorwaarden is verkregen, bestond echter in betalingen aan de luchtvaartmaatschappijen.
227 Derhalve moet het vierde onderdeel van het tweede middel, en bijgevolg het tweede middel in zijn geheel, ongegrond worden verklaard.
3. Derde middel: kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot het feit dat de litigieuze maatregelen de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden
228 In het kader van het derde middel betwist verzoekster dat de litigieuze maatregelen de mededinging op de luchtvervoermarkt van en naar de luchthavens op het eiland Sardinië, althans die van Olbia en Cagliari-Elmas, hebben vervalst of gedreigd te vervalsen, met name omdat, wat betreft de vliegverbindingen die zij exploiteert, geen enkele andere luchtvaartmaatschappij deze commerciële vliegverbindingen heeft geëxploiteerd nadat tussen haar en de exploitanten van deze luchthavens marketingovereenkomsten waren gesloten. Dienaangaande heeft de Commissie onvoldoende rekening gehouden met de argumenten die verzoekster in haar opmerkingen van 30 juli 2013 had aangevoerd. Aangezien deze luchthavenexploitanten de medecontracterende maatschappijen hadden geselecteerd na aanbestedingsprocedures, heeft de Commissie bovendien het recht onjuist toegepast door ervan uit te gaan dat de litigieuze maatregelen een negatieve invloed hadden gehad op de mededinging voor de toegang tot de betreffende vliegverbindingen. In het kader van deze aanbestedingen kon elke Europese luchtvaartmaatschappij immers een offerte indienen, zodat, zoals de Commissie in een zaak betreffende een project voor een autosnelweg in het centrum van Griekenland heeft vastgesteld, het door deze selectiemethode was uitgesloten dat de litigieuze maatregelen negatieve gevolgen konden hebben voor het handelsverkeer binnen de Unie en de mededinging.
229 De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van het derde middel en benadrukt dat de mededinging telkens ongunstig wordt beïnvloed wanneer de begunstigde van een steunmaatregel concurreert met ondernemingen op markten die openstaan voor concurrentie, hetgeen in casu het geval is, aangezien de betrokken luchtvaartmaatschappijen, die actief zijn op de zeer concurrerende luchtvervoermarkt, een financiële compensatie hebben ontvangen.
230 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat, voor de kwalificatie van een nationale maatregel als staatssteun, niet hoeft te worden vastgesteld of er sprake is van werkelijke beïnvloeding van de handel tussen lidstaten en van daadwerkelijke vervalsing van de mededinging, maar enkel dient te worden onderzocht of die steun dat handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen (zie in die zin arresten van 15 december 2005, Italië/Commissie, C‑66/02, EU:C:2005:768, punt 111, en 9 juni 2011, Comitato „Venezia vuole vivere” e.a./Commissie, C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punt 134).
231 In het bijzonder moet het handelsverkeer binnen de Unie worden geacht door de steun van een lidstaat te worden beïnvloed, wanneer die steun de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in dat handelsverkeer versterkt (zie arrest van 9 oktober 2014, Ministerio de Defensa en Navantia, C‑522/13, EU:C:2014:2262, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
232 In het geval van een steunregeling hoeft de Commissie voorts slechts de kenmerken van de betreffende regeling te onderzoeken om in de gronden van het besluit te kunnen beoordelen of deze regeling op grond van de hoge steunbedragen of ‑percentages, de kenmerken van de gesteunde investeringen of andere daarin vastgelegde regels, de begunstigden een merkbaar voordeel verschaft ten opzichte van hun concurrenten en naar haar aard voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het handelsverkeer tussen lidstaten. De Commissie hoeft dus in een besluit dat betrekking heeft op een dergelijke regeling geen analyse te maken van de steun die op basis van een dergelijke regeling in elk individueel geval is toegekend. Enkel bij de terugvordering van steun moet de individuele situatie van elke onderneming worden onderzocht (zie in die zin arresten van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, 248/84, EU:C:1987:437, punt 18, en 9 juni 2011, Comitato „Venezia vuole vivere” e.a./Commissie, C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punt 63).
233 In het bestreden besluit, in casu in de overwegingen 390 tot en met 392, heeft de Commissie voldoende uiteengezet dat de luchtvaartmaatschappijen die betalingen ontvingen van de luchthavenexploitanten op grond van de litigieuze steunregeling, actief waren in een sector die werd gekenmerkt door sterke concurrentie tussen marktdeelnemers uit verschillende lidstaten en dus deelnamen aan het handelsverkeer binnen de Unie.
234 Anders dan verzoekster stelt, is een dergelijke motivering op zich toereikend, gelet op de motiveringsplicht van de Commissie (zie in die zin arresten van 7 maart 2002, Italië/Commissie, C‑310/99, EU:C:2002:143, punten 88 en 89, en 9 juni 2011, Comitato „Venezia vuole vivere” e.a./Commissie, C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punten 114 en 121).
235 Bovendien heeft de Commissie het in artikel 107, lid 1, VWEU bedoelde begrip „staatssteun” niet onjuist opgevat door aan te nemen dat de vanzelfsprekende grensoverschrijdende aard van de betreffende activiteit, te weten luchtvervoer van passagiers, inhield dat de litigieuze steunregeling de mededinging kon vervalsen en de handel tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden door een versterking van de marktpositie van de luchtvaartmaatschappijen die van deze regeling hebben geprofiteerd. Luchtvervoerders, zoals verzoekster, concurreren immers op de luchtvervoermarkt op Europees niveau, zodat de steun aan de luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, die overeenkomsten hebben gesloten met de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia, de concurrentiepositie van deze begunstigde ondernemingen versterkt ten opzichte van die van andere concurrerende luchtvaartmaatschappijen op Europees niveau, die al dan niet rechtstreekse vluchten naar het eiland Sardinië uitvoeren.
236 Zoals verzoekster heeft erkend, concurreert zij op haar vliegverbindingen van en naar de Sardijnse luchthavens hoe dan ook met Europese luchtvaartmaatschappijen die reizigers van en naar dezelfde luchthavens op het vasteland vervoeren met aansluitende vluchten via andere luchthavens. Deze luchtvaartmaatschappijen waren voor deze indirecte verbindingen, die concurreerden met de directe verbindingen van verzoekster, geen begunstigden van de litigieuze steunregeling, die alleen betrekking had op directe verbindingen (point-to-point), en hoe dan ook niet voor wat betreft de vluchtsegmenten voorbij de overstapluchthaven, zodat de concurrentiepositie van de begunstigden, zoals verzoekster, noodzakelijkerwijs is versterkt ten opzichte van die van dergelijke niet-begunstigde luchtvaartmaatschappijen.
237 Verzoeksters argument dat bepaalde maatschappijen, met name luchtvaartmaatschappijen die lijnvluchten uitvoeren, enkel geen begunstigden van de litigieuze steunregeling waren omdat zij geen samenwerkingsaanbod hadden gedaan in het kader van de door de luchthavenexploitanten gepubliceerde oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling, kan evenmin slagen. De ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan in casu immers niet afhangen van de vraag of alle luchtvaartmaatschappijen van de betreffende maatregel hebben geprofiteerd of kunnen profiteren. Ook al zouden alle Europese luchtvaartmaatschappijen die rechtstreekse vluchten van en naar Sardijnse luchthavens uitvoeren, gebruik hebben kunnen maken van de litigieuze steunregeling, hetgeen in casu niet is aangetoond, deze omstandigheid betreffende de selectiviteit van de litigieuze maatregelen – die door verzoekster niet wordt betwist, zoals zij ter terechtzitting heeft bevestigd – zou hoe dan ook geen enkel gevolg hebben gehad voor de vaststelling door de Commissie dat de handel tussen de lidstaten ongunstig is beïnvloed door deze regeling, aangezien zij de concurrentiepositie van die luchtvaartmaatschappijen versterkt ten opzichte van hun concurrenten op de Europese markt die niet naar het eiland Sardinië vliegen.
238 Gelet op het voorgaande dient het derde middel ongegrond te worden verklaard.
4. Vierde middel: kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de onmogelijkheid om de litigieuze maatregelen verenigbaar met de interne markt te verklaren op grond van artikel 107, lid 3, VWEU
239 Ter ondersteuning van het vierde middel voert verzoekster aan dat de conclusie van de Commissie dat de litigieuze maatregelen niet verenigbaar konden worden verklaard met de interne markt, onjuist is, omdat zij is gebaseerd op de niet-naleving van bepaalde voorwaarden van de mededeling van de Commissie (2005/C 312/01) inzake communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (PB 2005, C 312, blz. 1; hierna: „richtsnoeren van 2005”).
240 Volgens de Commissie is het vierde middel ongegrond.
241 Overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU kunnen met name steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken worden beschouwd als verenigbaar met de interne markt, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Deze voorwaarde moet worden beoordeeld volgens de criteria van noodzakelijkheid en evenredigheid (arrest van 26 februari 2015, Orange/Commissie, T‑385/12, niet gepubliceerd, EU:T:2015:117, punt 80).
242 Het is echter vaste rechtspraak dat het algemene beginsel van artikel 107, lid 1, VWEU erin bestaat dat staatssteun verboden is en dat de uitzonderingen op dat beginsel van lid 3 van dit artikel 107 restrictief moeten worden uitgelegd (arresten van 29 april 2004, Duitsland/Commissie, C‑277/00, EU:C:2004:238, punt 20; 23 februari 2006, Atzeni e.a., C‑346/03 en C‑529/03, EU:C:2006:130, punt 79, en 26 februari 2015, Orange/Commissie, T‑385/12, niet gepubliceerd, EU:T:2015:117, punt 81).
243 Daarnaast is het vaste rechtspraak dat de Commissie voor de toepassing van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU een ruime beoordelingsbevoegdheid geniet, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert. Bij de toetsing van de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid beperkt de Unierechter zich dus ertoe na te gaan of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, of de vastgestelde feiten materieel juist zijn, en of er geen sprake is van een onjuiste rechtsopvatting, van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten of van misbruik van bevoegdheid (arresten van 26 september 2002, Spanje/Commissie, C‑351/98, EU:C:2002:530, punt 74; 29 april 2004, Italië/Commissie, C‑372/97, EU:C:2004:234, punt 83, en 15 december 2016, Abertis Telecom Terrestre en Telecom Castilla-La Mancha/Commissie, T‑37/15 en T‑38/15, niet gepubliceerd, EU:T:2016:743, punt 160).
244 Zoals met name blijkt uit punt 24 van de richtsnoeren van 2005, beogen deze richtsnoeren te preciseren in welke gevallen overheidsfinanciering van luchthavens en luchtvaartmaatschappijen staatssteun vormt en, wanneer het daadwerkelijk om steun gaat, onder welke voorwaarden die steun verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
245 Zoals de Commissie in de overwegingen 412 tot en met 414 van het bestreden besluit heeft vastgesteld, viel de litigieuze steunregeling, gesteld dat zij kon worden beschouwd als aanloopsteun voor nieuwe vliegverbindingen, daadwerkelijk onder de richtsnoeren van 2005. Overeenkomstig punt 174 van de richtsnoeren van 2014 kon steun die vóór de inwerkingtreding van deze richtsnoeren was aangemeld, in beginsel na 4 april 2014 aan deze richtsnoeren worden getoetst. Al dan niet aangemelde steun die, zoals in casu, ten uitvoer is gelegd voordat de Commissie zich over de door de Italiaanse Republiek aangemelde maatregelen had uitgesproken en derhalve onrechtmatig blijkt gelet op de opschortingsverplichting van artikel 108, lid 3, VWEU, moet echter worden getoetst aan de richtsnoeren van 2005.
246 Punt 79 van de richtsnoeren van 2005, dat in casu relevant is, luidt als volgt:
„Gezien bovengenoemde doelstellingen en de grote moeilijkheden waartoe de opening van een nieuwe luchtverbinding kan leiden, is de Commissie bereid deze steun goed te keuren, wanneer zij voldoet aan de volgende voorwaarden:
[…]
d) Levensvatbaarheid op termijn en degressiviteit in de tijd: De [nieuwe] gesteunde route moet op den duur levensvatbaar blijken, d.w.z. kostendekkend, zonder dat er overheidsfinanciering nodig is. Daarom moet aanloopsteun degressief en van beperkte duur zijn.
e) Compensatie van de bijkomende aanloopkosten: Er moet een nauwe koppeling zijn tussen het steunbedrag en de bijkomende aanloopkosten in verband met de nieuwe verbinding of frequentie die de luchtvaartmaatschappij op kruissnelheid niet zou kunnen dragen. Dergelijke kosten omvatten onder meer de kosten van marketing en reclame die in het begin moeten worden gemaakt om bekendheid te geven aan de verbinding, en mogelijkerwijs de installatiekosten die de luchtvaartmaatschappij op de betreffende regionale luchthaven moet maken voor het opstarten van de lijn, als het een luchthaven van de categorie C of D betreft en deze kosten nog niet zijn gesubsidieerd. Daarentegen mag geen steun gegeven worden met betrekking tot normale operationele kosten, zoals huur of afschrijving van de vliegtuigen, brandstof, lonen van de vliegtuigbemanningen, luchthavenrechten en catering. De subsidiabele kosten zullen moeten overeenkomen met reële, onder normale marktvoorwaarden gemaakte kosten.
f) Steunintensiteit en looptijd: Degressieve steun mag voor maximaal drie jaar worden toegekend. Het steunbedrag mag jaarlijks niet meer dan 50 % van de subsidiabele kosten in dat jaar en gerekend over de looptijd van de steun gemiddeld ten hoogste 30 % van de subsidiabele kosten bedragen.
Voor de routes vanuit ongunstig gelegen gebieden, d.w.z. de ultraperifere gebieden, de in artikel 87, lid 3, onder a), [EG] bedoelde gebieden en dunbevolkte gebieden mag voor ten hoogste vijf jaar degressieve steun worden gegeven. Het steunbedrag mag jaarlijks niet meer dan 50 % van de subsidiabele kosten in dat jaar en gerekend over de looptijd van de steun gemiddeld ten hoogste 40 % van de subsidiabele kosten bedragen. Indien de steun werkelijk gedurende vijf jaar wordt toegekend, mag deze de eerste drie jaar op 50 % van de subsidiabele kosten worden gehandhaafd.
In ieder geval moet de tijd gedurende welke een maatschappij aanloopsteun krijgt, aanzienlijk korter zijn dan de tijd gedurende welke zij zich ertoe verbindt haar activiteiten vanuit de betreffende luchthaven, zoals vermeld in het in punt 79, onder i), voorgeschreven businessplan, uit te oefenen. Voorts moet de steun worden vastgesteld zodra de doelstellingen in termen van passagiers gehaald worden of de verbinding rendabel is gebleken, zelfs al gebeurt dit binnen de oorspronkelijk voorziene termijn.
[…]
h) Non-discriminatoire toekenning: Elke overheidsinstantie die een maatschappij, al dan niet via een luchthaven, aanloopsteun wil verlenen voor een nieuwe route moet haar voornemen tijdig kenbaar maken en hieraan voldoende bekendheid geven, om alle geïnteresseerde maatschappijen de gelegenheid te geven hun diensten aan te bieden. De mededeling moet met name een beschrijving van de route bevatten en objectieve criteria in termen van looptijd en bedrag van de steun. De regels en beginselen op het gebied van overheidsaanbestedingen en concessies dienen, indien van toepassing, te worden nageleefd.
[…]”
247 In het bestreden besluit, in casu in de overwegingen 410 tot en met 421, heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de financiële compensatie die door de luchthavenexploitanten krachtens de litigieuze steunregeling aan de luchtvaartmaatschappijen was verstrekt niet als verenigbaar met de interne markt kon worden beschouwd, aangezien niet was voldaan aan de verenigbaarheidscriteria die in punt 79 van de richtsnoeren van 2005 zijn vastgesteld.
248 Met haar vierde middel tracht verzoekster aan te tonen dat de steun die zij zou hebben ontvangen, bestaande in de bedragen die de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia haar ter uitvoering van de met haar gesloten overeenkomsten hebben betaald, in haar individuele geval voldeed aan de voorwaarden van punt 79 van de richtsnoeren van 2005 en dat deze anders toch verenigbaar met de interne markt kon worden verklaard op grond van punt 81 van die richtsnoeren of, los van die richtsnoeren, als steun voor de ontwikkeling van het toerisme in de geest van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
249 Dienaangaande dient echter te worden vastgesteld dat, zoals de Commissie betoogt, de door verzoekster aangevoerde argumenten niet kunnen afdoen aan de vaststelling van de Commissie in het bestreden besluit dat de litigieuze steunregeling niet voldeed aan de criteria van punt 79 van de richtsnoeren van 2005, die cumulatief zijn, hetgeen inhoudt dat de niet-naleving van een van die criteria volstaat om uit te sluiten dat een steunmaatregel kan worden aangemerkt als „aanloopsteun” die op grond van die richtsnoeren verenigbaar is met de interne markt.
250 Allereerst moet worden opgemerkt dat de Italiaanse Republiek, zoals blijkt uit overweging 410 van het bestreden besluit, zelf heeft betoogd dat de litigieuze steunregeling niet was bedacht als regeling om „start‑up”-routes te ondersteunen en dat zij niet voldeed aan de voorwaarden van punt 79 van de richtsnoeren van 2005.
251 Wat voorts de voorwaarde van punt 79, onder d), van de richtsnoeren van 2005 betreft: zelfs al zouden, zoals verzoekster stelt, de handelsovereenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen zijn gesloten in het vooruitzicht van economische rentabiliteit, die wordt beoordeeld aan de hand van een beoordeling vooraf van de levensvatbaarheid en de rentabiliteit van de door de luchtvaartmaatschappijen ingediende ondernemingsplannen en de door de luchthavenexploitanten opgestelde economische analysen, de litigieuze steunregeling heeft geen stelsel van in de tijd degressieve steun ingevoerd voor elk van de vliegverbindingen waarop de overeenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen betrekking hebben en die hoe dan ook niet allemaal „nieuwe” routes zijn in de zin van deze richtsnoeren. In het bijzonder heeft elke luchtvaartmaatschappij totaalbedragen ontvangen die overeenkwamen met perioden van activiteit, maar is de financiering in de praktijk niet onderverdeeld per betrokken vliegroute van en naar elke betrokken luchthaven.
252 In haar bijzondere geval is verzoekster het ermee eens dat de steun die zij heeft ontvangen voor alle luchtverbindingen die zij vanuit de luchthaven van Olbia uitvoert, niet degressief was wat die luchthaven betreft, aangezien zij onder de litigieuze steunregeling van de exploitant van die luchthaven vergoedingen heeft ontvangen die juist in de tijd toenamen, van 750 000 EUR voor de periode van maart 2010 tot en met maart 2011 en van 750 000 EUR voor de periode van de zomer van 2011 tot en met de winter van 2011/2012, tot een bedrag van 1 miljoen EUR voor de periode van de zomer van 2012 tot en met de winter van 2012/2013. Voor wat betreft de luchthaven van Cagliari-Elmas heeft zij evenwel inderdaad, zoals zij benadrukt, degressieve vergoedingen ontvangen, namelijk 800 000 EUR voor de periode van maart 2010 tot en met maart 2011, 700 000 EUR voor de periode van maart 2011 tot en met maart 2012, en 600 000 EUR voor de periode van maart 2012 tot en met maart 2013. Uit de litigieuze steunregeling of uit de door verzoekster overgelegde stukken blijkt echter niet dat de vliegverbindingen waarop die bedragen in hun totaliteit betrekking hadden, winstgevend waren zonder de betreffende financiering, noch dat de steun voor elk van deze routes kon worden uitgesplitst om voor elk ervan vast te stellen dat de met de betreffende route overeenkomende steun degressief was.
253 Wat betreft het door de autonome regio ingevoerde controlemechanisme voor de in het kader van de litigieuze steunregeling verrichte betalingen, blijkt – anders dan verzoekster stelt – niet dat dit, gelet op het criterium van punt 79, onder e), van de richtsnoeren van 2005, garandeerde dat de verstrekte overheidsfinanciering noodzakelijk was om een deel van de aanloopkosten van de betreffende routes te dekken, noch dat deze enkel de reële, door de luchthavenexploitanten gemaakte kosten vertegenwoordigde en slechts die kosten betrof. Daarbij komt dat de steun aan elke luchtvaartmaatschappij niet was uitgesplitst voor elke route van en naar de betrokken Sardijnse luchthavens.
254 In dit verband is het irrelevant dat de luchthavenexploitanten met hun eigen middelen – om hoeveel middelen het dan gaat is overigens onbekend – extra kosten zouden hebben betaald of dat verzoekster de betreffende vliegverbindingen niet zou hebben geopend of in stand gehouden zonder de financiële steun van de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia. De litigieuze steunregeling en de tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen gesloten overeenkomsten preciseren bovendien niet welke extra aanloopkosten er voor elke betrokken vliegverbinding waren.
255 Voorts is er duidelijk niet voldaan aan de voorwaarde van punt 79, onder f), van de richtsnoeren van 2005, aangezien blijkt dat in de litigieuze steunregeling en in de overeenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen geen subsidiabele kosten zijn vermeld. Bij gebreke van vermelding van subsidiabele kosten kan immers niet worden nagegaan of is voldaan aan de voorwaarde dat de financiering niet meer dan 50 % van de subsidiabele kosten per jaar mag bedragen, met een gemiddelde financiering van ten hoogste 30 %. Uit het dossier blijkt integendeel dat de autonome regio de door de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen verrichte betalingen op verzoek heeft terugbetaald en dat hiervoor forfaitaire, vaak afgeronde bedragen waren vastgesteld, zonder nadere verduidelijking en in elk geval niet uitgesplitst voor elk van de betrokken routes.
256 Wat verzoeksters stelling betreft dat Sardinië een ongunstig gelegen gebied van de Unie is in de zin van punt 79, onder f), tweede alinea, van de richtsnoeren van 2005, moet worden vastgesteld dat, zoals de Commissie benadrukt, deze regio niet voldoet aan de voorwaarden van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007‑2013 (PB 2006, C 54, blz. 13).
257 Met betrekking tot de voorwaarde van punt 79, onder h), van de richtsnoeren van 2005 betreffende de non-discriminatoire toekenning van aanloopsteun, moet, om de redenen die reeds zijn uiteengezet ter ondersteuning van de afwijzing van het tweede onderdeel van het tweede middel, verzoeksters betoog worden afgewezen dat de luchthavenexploitanten een procedure hebben georganiseerd die mededinging tussen de luchtvaartmaatschappijen garandeerde, waarbij werd gezorgd voor transparantie, voldoende publiciteit, non-discriminatie en de selectie van de economisch voordeligste aanbiedingen.
258 Het is dus duidelijk dat de litigieuze steunregeling, met inbegrip van de steun die verzoekster individueel had ontvangen, niet voldeed aan de criteria van punt 79 van de richtsnoeren van 2005.
259 Gelet op de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie ter zake en de noodzaak om de uitzonderingen op het beginsel van het verbod van staatssteun strikt uit te leggen, kon de Commissie bijgevolg besluiten dat er, ondanks het verzoek in die zin van de Italiaanse Republiek tijdens de administratieve procedure, ook geen reden was om af te wijken van de criteria van de richtsnoeren van 2005 op grond van punt 81 van die richtsnoeren, luidens hetwelk „[s]teunmaatregelen of ‑regelingen die niet volledig aan de criteria [van punt 79] voldoen maar tot een vergelijkbare situatie leiden, […] door de Commissie van geval tot geval [kunnen] worden onderzocht”. Aangezien de litigieuze steunregeling niet voldoet aan de meeste criteria van punt 79 van de richtsnoeren van 2005, kan immers hoe dan ook niet worden aangenomen dat zij leidt tot een situatie die vergelijkbaar is met een situatie waarin een steunmaatregel wel aan die vereisten voldoet.
260 Wat verzoeksters vordering betreft om de litigieuze steunregeling, los van de richtsnoeren van 2005, toe te staan op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, omdat zij tot doel had het toerisme op Sardinië en de commerciële activiteiten van de Sardijnse luchthavenexploitanten te bevorderen, heeft de Italiaanse Republiek tijdens de administratieve procedure niet verzocht om in aanmerking te komen voor die uitzonderingen, die strikt moeten worden toegepast. Gesteld dat verzoekster specifiek doelt op de uitzondering ten aanzien van steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, is het waarschijnlijk dat de litigieuze steunregeling, wegens de omvang van de financiering die zij verstrekte, de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvond zodanig heeft veranderd dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad.
261 Uit alle voorgaande overwegingen volgt dat het vierde middel ongegrond moet worden verklaard.
5. Vijfde middel: schending van het vertrouwensbeginsel met betrekking tot het bevel tot terugvordering van de steun van verzoekster
262 In het kader van het vijfde middel voert verzoekster aan dat de Commissie het vertrouwensbeginsel heeft geschonden, omdat zij in artikel 2 van het bestreden besluit eist dat de Italiaanse autoriteiten van verzoekster de bedragen terugvorderen die zij had ontvangen ter nakoming van haar overeenkomsten met de luchthavenexploitanten en die afkomstig waren van de middelen die deze exploitanten uit de begroting van de autonome regio hadden ontvangen. Een behoedzame marktdeelnemer die onder normale mededingingsvoorwaarden dergelijke overeenkomsten met particuliere marktdeelnemers, zoals luchthavenexploitanten, zou hebben gesloten, zou immers geen enkele reden hebben gehad om te twijfelen aan de commerciële aard van die overeenkomsten, zodat hij redelijkerwijs niet zou hebben kunnen vermoeden dat die exploitanten in dat kader hun eigen middelen niet beheerden, noch verwachten dat hij later aldus als begunstigde van de vermeende staatssteun zou kunnen worden beschouwd.
263 Meer bepaald zou een dergelijke marktdeelnemer niet noodzakelijkerwijs hebben geweten dat de door die exploitanten gebruikte middelen om hem te vergoeden, minstens gedeeltelijk overeenkwamen met de middelen die de autonome regio op grond van de litigieuze maatregelen aan hen had betaald. Een behoedzame marktdeelnemer zou het dus niet nodig hebben geacht om de herkomst van deze middelen en de eventuele onverenigbaarheid ervan met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, VWEU na te gaan. Bovendien hebben de organisatie van aanbestedingen door de luchthavenexploitanten, de toepassing van markttarieven – of zelfs hogere tarieven – op de luchthavengelden, en het bestaan van boetebedingen in de dienstenovereenkomsten, die waren ondersteund met ondernemingsplannen en studies, verzoekster slechts in haar vertrouwen kunnen sterken dat haar economische betrekkingen met elk van de in casu betrokken luchthavenexploitanten van zuiver commerciële en niet van publieke aard waren. Volgens verzoekster kon een bezonnen marktdeelnemer op het gebied van het luchtvervoer, gelet op de praktijk van de Commissie ter zake, hoe dan ook niet verwachten dat de commerciële overeenkomst niet als individuele steun aan het criterium van de particuliere investeerder zou worden getoetst, maar integendeel, zoals in casu, zou worden beschouwd als een individueel geval van toepassing van een steunregeling.
264 De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van het vijfde middel op grond dat verzoekster geen enkele concrete toezegging aanvoert die de Commissie haar zou hebben gedaan in de loop van het onderzoek van de litigieuze steunregeling. Zij is hoe dan ook van mening dat een behoedzame marktdeelnemer die de in casu aan de orde zijnde overeenkomsten sloot, had moeten weten dat de luchthavenexploitanten door de autonome regio werden gefinancierd in het kader van wet nr. 10/2010, temeer daar de preambule van de overeenkomst tussen verzoekster en SOGAER zeer duidelijk vermeldde dat deze overeenkomst was gesloten in het kader van wet nr. 10/2010, ook al was deze op de datum van sluiting van deze overeenkomst niet door de Italiaanse Staat aangemeld.
265 Volgens vaste rechtspraak kan iedere justitiabele bij wie een Unie-instelling gegronde verwachtingen heeft gewekt, zich op het vertrouwensbeginsel beroepen. Bovendien kan geen schending van het vertrouwensbeginsel worden aangevoerd wanneer die instantie geen concrete toezeggingen heeft gedaan (zie arrest van 24 november 2005, Duitsland/Commissie, C‑506/03, niet gepubliceerd, EU:C:2005:715, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Wanneer verder een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige maatregel van de Unie kan voorzien, kan hij zich niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld [zie arresten van 11 maart 1987, Van den Bergh en Jurgens, en Van Dijk Food Products (Lopik)/Commissie, 265/85, EU:C:1987:121, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 22 juni 2006, België en Forum 187/Commissie, C‑182/03 en C‑217/03, EU:C:2006:416, punt 147 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
266 Gelet op de fundamentele rol van de aanmeldingsverplichting om een doeltreffend toezicht van de Commissie op de steunmaatregelen van de staten mogelijk te maken, welk toezicht een dwingend karakter heeft, kunnen de begunstigden van steun in beginsel slechts gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van die steun wanneer deze met inachtneming van de procedure van artikel 108 VWEU is verleend, en moet een behoedzame marktdeelnemer normaliter in staat zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd. Meer bepaald kan, indien steun is toegekend die niet vooraf bij de Commissie was aangemeld of, zoals in casu, zonder het besluit van de Commissie tot beëindiging van de procedure af te wachten, zodat hij op grond van artikel 108, lid 3, VWEU onrechtmatig is, de begunstigde in beginsel geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun (zie in die zin arrest van 27 september 2012, Producteurs de légumes de France/Commissie, T‑328/09, niet gepubliceerd, EU:T:2012:498, punten 20 en 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
267 In casu heeft de Commissie, zoals zij stelt, verzoekster op geen enkel moment toezeggingen gedaan over de verenigbaarheid van de litigieuze steunregeling met de interne markt, temeer daar de Italiaanse Republiek deze regeling ten uitvoer heeft gelegd zonder te hebben gewacht totdat de Commissie zich daarover had uitgesproken op grond van artikel 108 VWEU, waarbij zij dus de onrechtmatigheid van deze regeling heeft vastgesteld.
268 Met betrekking tot het gestelde gewettigde vertrouwen van verzoekster in de strikt commerciële aard van haar contractuele betrekkingen met de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia, dat geen vermoedens zou hebben kunnen doen rijzen over de vraag of het gedrag en de middelen van die exploitanten afkomstig waren van de overheid, moet worden vastgesteld dat in de oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling die de luchthavenexploitanten op hun websites hebben geplaatst niet verborgen lijkt te zijn gehouden dat de door hen verkregen middelen afkomstig waren van de overheid, en in elk geval dat de overeenkomst tussen verzoekster en de luchthavenexploitant van Cagliari-Elmas in zeer expliciete bewoordingen uiteenzette dat de autonome regio de uitvoering van die overeenkomst financierde.
269 Ook al werd in de door verzoekster met de exploitant van de luchthaven van Olbia gesloten overeenkomsten geen melding gemaakt van de autonome regio en werd daarin slechts verwezen naar een „financiële bijdrage van de personen die belang hebben bij de toeristische ontwikkeling van het eiland” (financial participation of the subjects interested in the tourism development of the Island), verzoekster kan niet redelijkerwijs stellen dat zij dacht een overeenkomst te sluiten met een eenvoudige particuliere marktdeelnemer.
270 Omdat wet nr. 10/2010 is gepubliceerd in het Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna, was verzoekster als bezonnen marktdeelnemer die actief is op de luchtvervoermarkt in Italië op de hoogte van het bestaan ervan (zie naar analogie arrest van 20 november 2008, Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading/Commissie, C‑38/07 P, EU:C:2008:641, punt 61), en bijgevolg van de financieringsmechanismen waarin deze wet voorzag en het risico dat zij konden worden beschouwd als een steunregeling in de zin van artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589 en dat de luchtvaartmaatschappijen als de daadwerkelijke begunstigden van deze regeling zouden worden beschouwd. Overigens wordt in punt 79, onder h), van de richtsnoeren van 2005, waarop verzoekster zich beroept, uitdrukkelijk melding gemaakt van de mogelijkheid dat een overheidsinstantie steun kan verlenen aan een luchtvaartmaatschappij „via een luchthaven”.
271 Wat de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder betreft, kon verzoekster er niet gewettigd op vertrouwen dat dit beginsel in casu zou worden toegepast, en kon zij evenmin speculeren dat de toepassing van dit beginsel noodzakelijkerwijs zou leiden tot de conclusie dat zij geen met staatsmiddelen bekostigd voordeel had ontvangen, aangezien de autonome regio geen deelneming heeft in de in casu aan de orde zijnde luchthavens en deze evenmin controleert.
272 Gelet op het voorgaande dient het vijfde middel ongegrond te worden verklaard.
6. Zesde middel: ontoereikende en tegenstrijdige motivering van het bestreden besluit
273 Met haar zesde middel verwijt verzoekster de Commissie zowel een ontoereikende als een tegenstrijdige motivering van het bestreden besluit.
274 Volgens de Commissie moet het zesde middel ongegrond worden verklaard.
275 Volgens vaste rechtspraak moet de motivering van een handeling beantwoorden aan de aard ervan en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk tot uitdrukking doen komen, zodat ten eerste de belanghebbenden de grondslag ervan kunnen begrijpen en in voorkomend geval de geldigheid ervan kunnen betwisten voor de Unierechter, en ten tweede de rechter de gegrondheid ervan kan toetsen, zonder dat het echter noodzakelijk is dat de instelling alle relevante gegevens feitelijk of rechtens specificeert, aangezien bij de vraag of de motivering voldoet aan artikel 296 VWEU, acht moet worden geslagen op zowel de bewoordingen van deze handeling als de juridische en feitelijke context ervan (zie in die zin arresten van 15 juli 2004, Spanje/Commissie, C‑501/00, EU:C:2004:438, punt 73, en 14 december 2005, Regione autonoma della Sardegna/Commissie, T‑200/04, niet gepubliceerd, EU:T:2005:460, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
276 Bovendien zijn in het kader van een middel dat aan het ontbreken of de ontoereikendheid van de motivering is ontleend, de grieven en argumenten waarmee de gegrondheid van het bestreden besluit wordt betwist, onwerkzaam en irrelevant (zie arrest van 15 juni 2005, Corsica Ferries France/Commissie, T‑349/03, EU:T:2005:221, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
277 In casu is verzoekster om te beginnen van mening dat de Commissie onvoldoende heeft uitgelegd waarom zij zich in de overwegingen 357 tot en met 361 van het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat de luchthavenexploitanten slechts als tussenpersonen van de autonome regio waren opgetreden, zodat de financiële stromen tussen deze exploitanten en de luchtvaartmaatschappijen niet moesten worden beschouwd als de commerciële nakoming van de overeenkomsten tussen deze entiteiten, maar als staatsmiddelen. In het bijzonder heeft de Commissie de specifieke situatie van elke luchthaven, met name de positie van de staat in de vennootschappen die elk van de betrokken luchthavens exploiteren, niet gedetailleerd onderzocht ter ondersteuning van haar conclusies betreffende de vraag of de overheid die luchthavens al dan niet controleert. De Commissie heeft evenmin uitgelegd hoe GEASAR, die toch een particuliere exploitant is, niet onafhankelijk van de staat had gehandeld. Evenmin heeft zij uitgelegd op welke wijze de staat controle had uitgeoefend op de besluiten van de luchthavenexploitanten van Olbia en Cagliari-Elmas en waarom het bij de uitvoeringsmaatregelen vastgestelde goedkeuringsmechanisme een voldoende reden was om tot die conclusie te komen.
278 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de Commissie in het bestreden besluit, in het bijzonder in de overwegingen 355 tot en met 362 daarvan, heeft uitgelegd waarom zij van mening was dat de luchthavenexploitanten als tussenpersonen tussen de autonome regio en de luchtvaartmaatschappijen waren opgetreden. Verzoekster heeft de betreffende redenering overigens begrepen, aangezien zij een gedetailleerd middel heeft aangevoerd, in casu het eerste middel, waarmee zij is opgekomen tegen de redenering van de Commissie met betrekking tot de beoordeling van die rol van tussenpersonen, ook gelet op de omstandigheid dat de autonome regio de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia niet in handen had. Onder het mom van haar stelling dat de motiveringsplicht niet is nagekomen, herhaalt verzoekster in feite enkel dat zij het niet eens is met de analyse ten gronde van de Commissie in het bestreden besluit.
279 Verzoekster verwijt de Commissie ook dat zij niet heeft uitgelegd waarom de litigieuze maatregelen niet in een reële behoefte van de autonome regio voorzagen, hoewel zij – op tegenstrijdige wijze – een dergelijke kwestie grondig had onderzocht in haar eerdere besluiten betreffende marketingovereenkomsten zoals die welke in casu tussen verzoekster en de luchthavenexploitanten waren gesloten.
280 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de Commissie de redenen heeft uiteengezet waarom de litigieuze steunregeling niet in een reële behoefte van de autonome regio voorzag, ook al was zij daardoor tot een onjuiste conclusie gekomen, die in het kader van het onderzoek van het tweede onderdeel van het tweede middel door het Gerecht is opgemerkt. Bovendien heeft zij uiteengezet waarom zij van mening was dat de litigieuze steunregeling per se onder de kwalificatie staatssteun viel op grond van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie.
281 Gelet op een en ander dient het zesde middel ongegrond te worden verklaard en moet derhalve het beroep in zijn geheel worden verworpen.
IV. Kosten
282 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) easyJet Airline Co. Ltd wordt verwezen in de kosten.
Papasavvas | Svenningsen | Valančius |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 mei 2020.
ondertekeningen
Inhoud