Language of document : ECLI:EU:C:2021:146

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE

przedstawiona w dniu 25 lutego 2021 r.(1)

Sprawa C12/20

DB Netz AG

przeciwko

Bundesrepublik Deutschland

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (wyższy sąd administracyjny kraju związkowego Nadrenia Północna-Westfalia, Niemcy)]

Odesłanie prejudycjalne – Transport kolejowy – Międzynarodowe kolejowe korytarze towarowe – Rozporządzenie (UE) nr 913/2010 –Artykuł 13 ust. 1– Utworzenie punktu kompleksowej obsługi dla każdego korytarza towarowego – Artykuł 14 – Charakter ogólnych ram ustanowionych przez radę wykonawczą – Artykuł 20 – Organy regulacyjne – Dyrektywa 2012/34/UE – Artykuł 27 – Procedura w przedmiocie składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury – Rola zarządców infrastruktury – Artykuły 56 i 57 – Funkcje organu regulacyjnego i współpraca między organami regulacyjnymi






I.      Wprowadzenie

1.        Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (wyższy sąd administracyjny kraju związkowego Nadrenia Północna-Westfalia, Niemcy) dotyczy wykładni rozporządzenia (UE) nr 913/2010(2), którego celem jest rozwój europejskiej sieci kolejowej ukierunkowanej na konkurencyjny transport towarowy, w związku z dyrektywą 2012/34/UE(3) w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego. W celu, w szczególności, poprawy transportu towarowego i warunków użytkowania infrastruktury kolejowej w Europie rozporządzenie to utworzyło dziewięć korytarzy towarowych, a dla każdego z tych korytarzy ustanowiło punkt kompleksowej obsługi(4), czyli jedyny punkt kontaktowy, poprzez który przedsiębiorstwa kolejowe Unii mogą składać wnioski o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury w odniesieniu do tras pociągów(5) przekraczających co najmniej jedną granicę.

2.        Wniosek ów wpisuje się w ramy sporu pomiędzy spółką DB Netz AG, będącą zarządcą infrastruktury kolejowej a Republiką Federalną Niemiec, reprezentowaną przez Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (federalną agencję ds. sieci dla energii elektrycznej, gazu, telekomunikacji, poczty i kolei, Niemcy, zwaną dalej „federalną agencją ds. sieci”). Dokładniej rzecz ujmując, federalna agencja ds. sieci sprzeciwiła się, jako krajowy organ regulacyjny, projektowi zmiany regulaminu sieci kolejowej DB Netz. Zmiana ta miała na celu usunięcie możliwości korzystania z formularza zgłoszeniowego dla złożenia wniosku o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury w punkcie kompleksowej obsługi w razie awarii technicznej elektronicznego systemu rezerwacji.

3.        W tym kontekście sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, który organ jest właściwy do określenia procedury w przedmiocie składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury w punkcie kompleksowej obsługi. Dodatkowo sąd ów ma wątpliwości co do kwestii, czy przy sprawdzaniu regulaminu sieci zarządcy infrastruktury kolejowej krajowy organ regulacyjny może podjąć decyzję co do istoty bez skonsultowania się z innymi zainteresowanymi krajowymi organami regulacyjnymi.

4.        W niniejszej opinii zaproponuję Trybunałowi, aby orzekł, iż procedurę w przedmiocie składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury w punkcie kompleksowej obsługi mogą określić jedynie zarządcy infrastruktury. Zaproponuję mu także, aby orzekł, że krajowe organy regulacyjne są zobowiązane do konsultowania się przed podjęciem decyzji co do istoty.

II.    Ramy prawne

A.      Prawo Unii

1.      Dyrektywa 2012/34

5.        Dyrektywa 2012/34 uchyliła i zastąpiła serię wcześniejszych dyrektyw w sprawie transportu kolejowego, a w szczególności dyrektywę 91/440/EWG(6) i dyrektywę 2001/14/WE(7).

6.        Artykuł 27 ust. 1 i 2 dyrektywy 2012/34 stanowi:

„1.      Zarządca infrastruktury, po skonsultowaniu się z zainteresowanymi stronami, opracowuje i publikuje regulamin sieci […].

2.      Regulamin sieci podaje charakterystykę infrastruktury, która jest dostępna dla przedsiębiorstw kolejowych oraz zawiera informacje dotyczące warunków dostępu do danej infrastruktury kolejowej. […] Treść regulaminu sieci określono w załączniku IV”.

7.        Artykuł 57 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje:

„1.      Organy regulacyjne […] [w]spółpracują […] w celu koordynowania swoich procedur podejmowania decyzji w całej Unii. […]”.

8.        Artykuł 65 omawianej dyrektywy przewiduje:

„Dyrektywy [91/440] i [2001/14], zmienione dyrektywami wymienionymi w załączniku IX część A tracą moc od dnia [17 czerwca 2015 r.] […].

Odesłania do uchylonych dyrektyw należy odczytywać jako odesłania do niniejszej dyrektywy zgodnie z tabelą korelacji w załączniku X”.

9.        Zgodnie z załącznikiem IV do tej dyrektywy:

„Regulamin sieci, o którym mowa w art. 27, zawiera następujące informacje:

[…]

3)      Część na temat zasad i kryteriów alokacji zdolności przepustowej […] [z]awiera określone kryteria, które są wykorzystywane w trakcie tego procesu, w szczególności:

a)      procedury, zgodnie z którymi wnioskodawcy mogą występować o uzyskanie zdolności przepustowej od zarządcy infrastruktury;

[…]”.

10.      Załącznik X dyrektywy 2012/34 zawiera tabelę korelacji przepisów tej dyrektywy z przepisami, między innymi, dyrektywy 2001/14.

2.      Rozporządzenie nr 913/2010

11.      Motyw 7 rozporządzenia nr 913/2010 stanowi:

„(7)      Niniejsze rozporządzenie, o ile nie przewidziano inaczej, nie powinno naruszać praw i obowiązków zarządców infrastruktury określonych w dyrektywie [91/440] i dyrektywie [2001/14] […]”.

12.      Artykuł 8 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia stanowi:

„1.      W odniesieniu do każdego korytarza towarowego zainteresowane państwa członkowskie ustanawiają radę wykonawczą odpowiedzialną za określenie ogólnych celów danego korytarza towarowego, nadzorowanie i podejmowanie działań wymienionych w ust. 7 niniejszego artykułu oraz w art. 9 i 11, art. 14 ust. 1 i art. 22. Rada wykonawcza składa się z przedstawicieli organów zainteresowanych państw członkowskich.

2.      W odniesieniu do każdego korytarza towarowego zainteresowani zarządcy infrastruktury i, w stosownych przypadkach, organy alokujące, o których mowa w art. 14 ust. 2 dyrektywy [2001/14], ustanawiają radę zarządzającą odpowiedzialną za podejmowanie działań [wyraźnie] wymienionych w ust. 5, 7, 8 i 9 niniejszego artykułu oraz w art. 9–12, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 2, 6 i 9, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 oraz art. 18 i 19 niniejszego rozporządzenia. Rada zarządzająca składa się z przedstawicieli zarządców infrastruktury”.

13.      Artykuł 13 ust. 1 omawianego rozporządzenia przewiduje:

„1.      Rada zarządzająca korytarza towarowego wyznacza lub tworzy wspólny organ umożliwiający wnioskodawcom składanie wniosków i uzyskiwa[nie] odpowiedzi – w jednym miejscu i w ramach jednej operacji – w sprawie zdolności przepustowej infrastruktury dla pociągów towarowych przekraczających co najmniej jedną granicę w jednym korytarzu towarowym [zwany dalej »punktem kompleksowej obsługi« (one-stop shop)]”.

14.      Artykuł 20 ust. 1 owego rozporządzenia przewiduje:

„1.      Organy kontrolne [regulacyjne], o których mowa w art. 30 dyrektywy [2001/14](8), współpracują na rzecz monitorowania konkurencji w danym kolejowym korytarzu towarowym. W szczególności zapewniają niedyskryminacyjny dostęp do danego korytarza […]”.

B.      Prawo niemieckie

1.      AEG

15.      Paragraf 14 ust. 1 Allgemeines Eisenbahngesetz (powszechnej ustawy o kolei) z dnia 27 grudnia 1993 r., w wersji nadanej przez § 1 pkt 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2005 r., (BGBl. L 5, s. 1138, zwanej dalej „AEG”), stanowi:

„Przedsiębiorstwa infrastruktury kolejowej zapewniają niedyskryminacyjne użytkowanie infrastruktur, którymi zarządzają, oraz niedyskryminacyjne świadczenie proponowanych przez nie usług […]”.

16.      Zgodnie z § 14d AEG:

„Publiczne przedsiębiorstwa infrastruktury kolejowej informują organ regulacyjny o:

[…]

6)      propozycji rewizji lub zmiany regulaminu sieci i warunków użytkowania obiektów infrastruktury usługowej, w tym każdorazowo przewidzianych zasad pobierania opłat i kwot opłat.

[…]”.

17.      Paragraf 14e tej ustawy przewiduje:

„1.      Po otrzymaniu zawiadomienia zgodnie z § 14d organ regulacyjny może sprzeciwić się rewizji lub zmianie zaproponowanej zgodnie z § 14d zdanie pierwsze pkt 6 w terminie […] czterech tygodni, pod warunkiem że zamierzone decyzje nie są zgodne z przepisami prawa kolejowego dotyczącego dostępu do infrastruktury kolejowej. […]”.

2.      EIBV

18.      Paragraf 4 Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (rozporządzenia w sprawie użytkowania infrastruktury kolejowej) z dnia 3 czerwca 2005 r. (BGBl. I, s. 1566, zwanego dalej „EIBV”) przewiduje:

„1.      Zarządca torów kolejowych jest zobowiązany do ustalenia i […] opublikowania warunków użytkowania (regulaminu sieci) mających zastosowanie do świadczenia usług określonych w pkt 1 załącznika 1. Na wniosek podmiotów uprawnionych do dostępu i za opłatą zarządca torów kolejowych przesyła im regulamin sieci.

2.      Regulamin sieci zawiera co najmniej informacje określone w załączniku 2 i w pozostałych przepisach tego rozporządzenia, a także ogólne warunki użytkowania tras pociągów. […]”.

19.      Zgodnie z załącznikiem 2 EIBV:

„Regulamin sieci, o którym mowa w § 4, zawiera następujące informacje:

[…]

3.      Zasady i kryteria alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej. Należy udzielić informacji o ogólnej charakterystyce zdolności przepustowej torów kolejowych będącej do dyspozycji podmiotów uprawnionych do dostępu oraz o wszystkich ograniczeniach użytkowania, w tym przewidywanym zapotrzebowaniu zdolności przepustowej do celów konserwacji. Należy także udzielić informacji o przebiegu i terminach procedury alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej, w szczególności

a)      procedury w przedmiocie składania do operatora linii kolejowych wniosków w sprawie przyznania tras pociągów przez podmioty uprawnione do dostępu;

[…]”.

III. Spór w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem

20.      DB Netz, będąca spółką zależną należącą w 100% do grupy Deutsche Bahn AG, jest publicznym przedsiębiorstwem infrastruktury kolejowej, które zarządza największą siecią kolejową Niemiec.

21.      Jako zarządca infrastruktury DB Netz jest zobowiązana, na mocy prawa krajowego transponującego art. 27 dyrektywy 2012/34, do opracowania i opublikowania regulaminu sieci zawierającego, w szczególności, informacje o procedurze dotyczącej składania do zarządcy torów kolejowych wniosków w sprawie przyznania wstępnie ustalonych tras pociągów przez podmioty uprawnione do dostępu(9).

22.      DB Netz uczestniczy również w zarządzaniu korytarzami towarowymi na szczeblu europejskim w rozumieniu rozporządzenia nr 913/2010 mającego na celu utworzenie europejskiej sieci kolejowej ukierunkowanej na konkurencyjny transport towarowy. Dokładniej rzecz ujmując, DB Netz zarządza sześcioma korytarzami towarowymi wskazanej sieci kolejowej(10).

23.      Każdy korytarz jest zarządzany przez radę wykonawczą składającą się z przedstawicieli organów krajowych zainteresowanych państw członkowskich oraz przez radę zarządzającą ustanowioną przez zainteresowanych zarządców infrastruktury. Rada zarządzająca, wśród swoich zadań, wyznacza lub tworzy dla każdego korytarza towarowego punkt kompleksowej obsługi umożliwiający użytkownikom korytarza składanie wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury w jednym miejscu i w ramach jednej operacji.

24.      W 2015 r. rady zarządzające korytarzami towarowymi, w których uczestniczyła DB Netz, podjęły decyzję, że wnioski o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury dla międzynarodowych wstępnie ustalonych tras pociągów można składać w punktach kompleksowej obsługi odpowiadających tym korytarzom wyłącznie za pomocą elektronicznego systemu rezerwacji, zwanego „PCS”(11).

25.      W następstwie tej decyzji w dniu 31 sierpnia 2015 r. DB Netz powiadomiła federalną agencję ds. sieci, jako właściwy krajowy organ regulacyjny, o projekcie zmian jej regulaminu sieci. W drodze tej zmiany DB Netz zamierzała usunąć możliwość korzystania z formularza zgłoszeniowego w razie awarii technicznej systemu PCS, dopuszczając jedynie korzystanie z rzeczonego systemu rezerwacji. Zdaniem DB Netz taka możliwość nie została przewidziana w zasadach przyjętych przez rady zarządzające.

26.      Decyzją z dnia 22 września 2015 r. federalna agencja ds. sieci odrzuciła ów projekt zmian bez znajomości szczególnej sytuacji prawnej obowiązującej w innych zainteresowanych państwach członkowskich i bez jakiejkolwiek koordynacji z właściwymi krajowymi organami regulacyjnymi tych państw. Zdaniem federalnej agencji ds. sieci takie usunięcie jest niezgodne z wynikającym z prawa krajowego zobowiązaniem DB Netz do zapewnienia niedyskryminacyjnego użytkowania infrastruktury kolejowej, którą zarządza, oraz niedyskryminacyjnego świadczenia proponowanych przez nią usług, w tym rozpatrywania wniosków w sprawie tras pociągów.

27.      W dniu 15 marca 2016 r. DB Netz wniosła skargę do Verwaltungsgericht Köln (sądu administracyjnego w Kolonii, Niemcy) o uchylenie decyzji odmownej federalnej agencji ds. sieci. Skarga ta została oddalona, a DB Netz wniosła apelację do sądu odsyłającego.

28.      W tym kontekście sąd odsyłający stwierdza, że federalna agencja ds. sieci miała wystarczające podstawy, aby przypuszczać, że zmiana procedury w przedmiocie składania wniosków w punkcie kompleksowej obsługi stanowi możliwą dyskryminację w braku alternatywnego rozwiązania w systemie rezerwacji PCS w przypadku awarii technicznej tego systemu. Sąd ów uważa bowiem, że ze względu na ważny charakter, jaki ma dokładny moment złożenia wniosku o dostęp do zdolności przepustowej infrastruktury, oraz zważywszy na przewidziane w EIBV prawo do złożenia wniosku w każdym momencie, ryzyko utrudnienia dostępu do infrastruktury kolejowej w razie nieprawidłowego funkcjonowania systemu PCS nie jest bez znaczenia.

29.      Niemniej jednak sąd ten ma wątpliwości w pierwszej kolejności, czy procedura ta może zostać uregulowana przez DB Netz w regulaminie sieci i podlegać tym samym wyłącznej kontroli federalnej agencji ds. sieci, czy też to rada zarządzająca jest wyłącznie właściwa w tym zakresie.

30.      W szczególności sąd ów zauważa, że chociaż art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010 nie uprawnia wyraźnie rady zarządzającej do regulowania procedury w przedmiocie składania wniosków w punkcie kompleksowej obsługi, przepis ten można by równie dobrze interpretować w ten sposób, tak aby zapewnić jego skuteczność (effet utile), ponieważ wniosek o przyznanie zdolności przepustowej wymaga ujednolicenia procedury. Jednak rzeczony sąd stwierdza, że wykładnia literalna rozporządzenia nie pozwala na wywnioskowanie w sposób wyraźny, że rada zarządzająca jest uprawniona do określenia takiej procedury.

31.      W drugiej kolejności sąd odsyłający zmierza do ustalenia w zakresie, w jakim procedura ta miałaby być uregulowana przez DB Netz i podlegać kontroli federalnej agencji ds. sieci, czy ten krajowy organ regulacyjny powinien, przy sprawdzaniu regulaminu sieci, przestrzegać art. 20 rozporządzenia nr 913/2010, który to przepis wymaga współpracy z pozostałymi organami regulacyjnymi, czy też podlega on wyłącznie przepisom dyrektywy 2012/34. Ponadto, nawet w tej ostatniej sytuacji, rzeczony sąd ma wątpliwości co do możliwości podjęcia działań przez federalną agencję ds. sieci bez skonsultowania się z pozostałymi krajowymi organami regulacyjnymi. Zdaniem sądu odsyłającego brak takiej współpracy może sprawić, że realizacja celu określonego w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010, czyli możliwości składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury w jednym miejscu i w ramach jednej operacji, staje się niemalże niemożliwa.

32.      W trzeciej kolejności, w sytuacji gdy rada zarządzająca danego korytarza towarowego jest uprawniona do samodzielnego określenia procedury w przedmiocie składania wniosków w punkcie kompleksowej obsługi, sąd odsyłający uważa za wątpliwy fakt, by federalna agencja ds. sieci mogła dokonać kontroli regulaminu sieci DB Netz w zakresie przekraczającym zgodność treściową z zasadami ustalonymi przez tę radę.

33.      Wreszcie, w czwartej kolejności, o ile to krajowe organy regulacyjne są uprawnione do sprawdzenia procedury w przedmiocie składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury w punkcie kompleksowej obsługi, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy ogólne ramy ustanowione przez radę wykonawczą na podstawie art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010 stanowią przepisy prawa Unii, które wiążą państwa członkowskie i ich organy regulacyjne, podlegają ostatecznej, wiążącej wykładni dokonywanej przez Trybunał i sprzeciwiają się decyzji krajowego organu regulacyjnego takiej jak ta podjęta w niniejszej sprawie w postępowaniu głównym.

34.      W tych okolicznościach Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (wyższy sąd administracyjny kraju związkowego Nadrenia Północna-Westfalia) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)      Czy rozporządzenie nr 913/2010, w szczególności w kontekście zadań przydzielonych radzie zarządzającej korytarza towarowego w art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 9 i art. 18 lit. c) tego rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że rada zarządzająca korytarza towarowego jest uprawniona do samodzielnego określenia procedury w przedmiocie składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury w punkcie kompleksowej obsługi, o którym mowa w art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia, a przy tym – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – nakazać wyłączne używanie elektronicznych narzędzi rezerwacyjnych, albo czy ta procedura podlega ogólnym przepisom art. 27 ust. 1 i 2 w związku z pkt 3 lit. a) załącznika IV do dyrektywy 2012/34, a więc może być regulowane wyłącznie przez zarządców infrastruktury uczestniczących w korytarzu towarowym w stosowanych przez nich regulaminach sieci?

2)      W wypadku udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi, zgodnie z którą wskazana w [pytaniu pierwszym] procedura może zostać uregulowana wyłącznie w regulaminie sieci zarządcy infrastruktury uczestniczącego w korytarzu towarowym, to czy kontrola regulaminu sieci przez krajowy organ regulacyjny powinna być prowadzona zgodnie z art. 20 rozporządzenia nr 913/2010 czy raczej wyłącznie zgodnie z przepisami dyrektywy 2012/34 i wydanymi celem jej transpozycji przepisami prawa krajowego?

a)      Jeżeli kontrola ma być prowadzona zgodnie z art. 20 rozporządzenia nr 913/2010, to czy w zgodzie z jego przepisami pozostaje sytuacja, w której krajowy organ regulacyjny kwestionuje postanowienie w regulaminie sieci takie jak wskazane w [pytaniu pierwszym], nie działając w tym zakresie wspólnie i zgodnie z organami regulacyjnymi pozostałych państw uczestniczących w korytarzu towarowym albo nawet nie konsultując uprzednio tych innych organów celem przyjęcia wspólnego sposobu postępowania?

b)      Jeżeli kontrola ma być prowadzona zgodnie z przepisami dyrektywy 2012/34 i wydanymi celem jej transpozycji przepisami prawa krajowego, to czy w zgodzie z nimi, w szczególności z przewidzianym w art. 57 ust. 1 zdanie drugie tej dyrektywy ogólnym obowiązkiem współpracy, pozostaje sytuacja, w której krajowy organ regulacyjny kwestionuje takie postanowienie w regulaminie sieci, nie działając w tym zakresie wspólnie i zgodnie z organami regulacyjnymi pozostałych państw uczestniczących w korytarzu towarowym albo nawet nie konsultując uprzednio tych innych organów celem przyjęcia wspólnego sposobu postępowania?

3)      W wypadku odpowiedzi na pytanie pierwsze, zgodnie z którą rada zarządzająca korytarza towarowego jest uprawniona do samodzielnego określenia procedury, o której mowa w [tym pytaniu pierwszym], to czy krajowy organ regulacyjny jest uprawniony, zgodnie z art. 20 rozporządzenia nr 913/2010 albo przepisami dyrektywy 2012/34 i wydanymi celem jej transpozycji przepisami prawa krajowego, do tego, żeby kontrolować i ewentualnie zakwestionować regulamin sieci zarządcy infrastruktury w zakresie przekraczającym zgodność treściową tego regulaminu z ustalonym przez radę zarządzającą trybem postępowania, jeżeli regulamin sieci zarządcy infrastruktury zawiera postanowienie odnośnie do takiego postępowania? W razie odpowiedzi twierdzącej na tak zadane pytanie, jakiej odpowiedzi udzielić należy na pytania drugie lit. a) i b) w odniesieniu do tego uprawnienia organu regulacyjnego?

4)      O ile z odpowiedzi na poprzednie pytania wynikałoby, że krajowym organom regulacyjnym przysługują uprawnienia do kontroli procedury, o której mowa w [pytaniu pierwszym], to czy art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010 należy interpretować w ten sposób, że ogólne ramy przyjmowane na podstawie tego przepisu przez radę wykonawczą należy kwalifikować jako prawo Unii wiążące krajowe organy regulacyjne i sądy krajowe, któremu przysługuje pierwszeństwo stosowania względem prawa krajowego i które podlega ostatecznie wiążącej wykładni przez Trybunał?

5)      W razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie czwarte – czy postanowienie przyjęte na podstawie art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010 przez rady wykonawcze wszystkich korytarzy towarowych w art. 8 ust. 2 poszczególnych ogólnych ram, zgodnie z którym zdolność przepustową korytarza publikuje się i przyznaje za pośrednictwem międzynarodowego systemu do obsługi wniosków, który – na ile to możliwe – powinien być skoordynowany z innymi korytarzami towarowymi, stoi w sprzeczności z decyzją krajowego organu regulacyjnego, w drodze której ustala się wymogi odnośnie do kształtu takiego systemu dla zarządców infrastruktury uczestniczących w korytarzu towarowym w odniesieniu do ich regulaminu sieci, które to wymogi nie zostały uzgodnione z innymi krajowymi organami regulacyjnymi pozostałych państw uczestniczących w korytarzu towarowym?”.

35.      DB Netz, federalna agencja ds. sieci reprezentująca Republikę Federalną Niemiec oraz Komisja Europejska przedłożyły Trybunałowi uwagi na piśmie. Rozprawy nie przeprowadzono.

IV.    Analiza

A.      Uwagi wstępne

36.      Jak wskazałem w pkt 3 niniejszej opinii, we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym skierowano w istocie do Trybunału prośbę o orzeczenie w kwestii, który organ jest właściwy do określenia procedury w przedmiocie składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury w punkcie kompleksowej obsługi. Ponadto zwrócono się do Trybunału o wyjaśnienie, czy przy sprawdzaniu regulaminu sieci zarządcy infrastruktury kolejowej organ regulacyjny musi, przed podjęciem decyzji, skonsultować się z innymi zainteresowanymi organami regulacyjnymi.

37.      Przed zbadaniem co do istoty pytań przedstawionych przez sąd odsyłający należy wyjaśnić związek rozporządzenia nr 913/2010 z dyrektywą 2012/34.

38.      Na wstępie, podobnie jak to podnosi Komisja i federalna agencja ds. sieci, zwracam uwagę, że z motywu 7 rozporządzenia nr 913/2010 wynika, że rozporządzenie to, o ile nie przewidziano inaczej, stosuje się bez naruszenia praw i obowiązków zarządców infrastruktury określonych w dyrektywie 91/440 i dyrektywie 2001/14. Dyrektywy te zostały natomiast uchylone przez dyrektywę 2012/34, przy czym z art. 65 owej dyrektywy wynika, że „[o]desłania do uchylonych dyrektyw należy odczytywać jako odesłania do niniejszej dyrektywy”.

39.      Wynika stąd, że dyrektywa 2012/34 stanowi tło, w które wpisują się przepisy rozporządzenia nr 913/2010, oraz że w konsekwencji te ostatnie należy interpretować w świetle owej dyrektywy.

40.      W pierwszej kolejności stwierdzam, że zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010 definicje „zarządcy infrastruktury” i „regulaminu sieci” znajdujące się w dyrektywie 2012/34 mają zastosowanie do wspomnianego rozporządzenia.

41.      W drugiej kolejności wskazuję, że zgodnie z art. 27 ust. 1 dyrektywy 2012/34 każdy zarządca(12) powinien opracować i opublikować regulamin sieci krajowej. Regulamin ten ustala szczegółowo ogólne zasady, procedury i kryteria dotyczące systemów alokacji zdolności przepustowej, w tym wszystkie informacje dotyczące warunków dostępu do danej infrastruktury kolejowej i składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury(13). Ponadto zgodnie z art. 27 ust. 2 w związku z pkt 3 lit. a) załącznika IV do tej dyrektywy regulamin sieci zawiera „procedury, zgodnie z którymi wnioskodawcy mogą występować o uzyskanie zdolności przepustowej od zarządcy infrastruktury”.

42.      Omawiany regulamin jest sprawdzany przez krajowy organ regulacyjny, który na podstawie art. 55 ust. 1 dyrektywy 2012/34 powołuje każde państwo członkowskie i który jest organem niezależnym i całkowicie odrębnym(14). Organ ten jest właściwy w szczególności do sprawdzenia, czy regulamin sieci zawiera klauzule o charakterze dyskryminacyjnym(15). Co więcej, art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010 przewiduje, że organ ten jest również właściwy do zapewnienia niedyskryminacyjnego dostępu do danego korytarza towarowego.

43.      Dodatkowo przypominam, że w rozporządzeniu nr 913/2010 – w celu ułatwienia składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury w korytarzach towarowych – wprowadzono możliwość składania tych wniosków w punkcie kompleksowej obsługi, czyli jedynym punkcie kontaktowym dla każdego korytarza towarowego pozwalającym wnioskodawcom na zarezerwowanie wstępnie ustalonych tras pociągów.

44.      Ponadto rozporządzenie nr 913/2010 wyposażyło każdy korytarz towarowy w radę zarządzającą i radę wykonawczą. Rady te, przewidziane w art. 8 ust. 1 i 2 owego rozporządzenia, różnią się od siebie sposobem ustanowienia i składem.

45.      Z jednej strony radę wykonawczą ustanawiają zainteresowane państwa członkowskie w odniesieniu do korytarza towarowego, a składa się ona z przedstawicieli organów tych państw(16). Rada ta jest odpowiedzialna, między innymi, za określenie ogólnych celów danego korytarza towarowego i ogólnych ram alokacji zdolności przepustowej infrastruktury w tym korytarzu(17).

46.      Z drugiej strony radę zarządzającą ustanawiają zarządcy infrastruktury, a składa się ona z ich przedstawicieli(18). Rada ta jest odpowiedzialna, między innymi, za wyznaczenie lub utworzenie punktu kompleksowej obsługi dla każdego korytarza towarowego, zapewnienie optymalnej koordynacji alokacji zdolności przepustowej między zarządcami infrastruktury oraz przygotowanie i opublikowanie dokumentu (zwanego „CID”(19)) zawierającego informacje o warunkach użytkowania korytarza towarowego(20).

47.      Poniżej przedstawię powody, dla których uważam, w przeciwieństwie do twierdzeń DB Netz, że procedura w przedmiocie składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury w punkcie kompleksowej obsługi powinna być regulowana przez zarządcę infrastruktury w regulaminie sieci (zob. śródtytuł B poniżej). Następnie stwierdzę, w odróżnieniu od federalnej agencji ds. sieci, że krajowy organ regulacyjny powinien, przed podjęciem decyzji co do istoty, skonsultować się z innymi zainteresowanymi organami celem przyjęcia, w miarę możliwości, wspólnego sposobu postępowania (zob. śródtytuł część C poniżej). Wreszcie stwierdzę, że ogólne ramy alokacji zdolności przepustowej infrastruktury ustanowione przez organ wykonawczy danego korytarza towarowego nie stanowią prawa Unii i nie są wiążące dla tych organów regulacyjnych (zob. śródtytuł część D poniżej).

B.      W przedmiocie organu właściwego dla określenia procedury w przedmiocie składania wniosków w punkcie kompleksowej obsługi (pytanie pierwsze)

48.      Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy organem właściwym do określenia procedury w przedmiocie składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury w punkcie kompleksowej obsługi, o którym mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010, jest rada zarządzająca korytarza towarowego czy krajowy zarządca infrastruktury.

49.      Należy przypomnieć, że w celu ustanowienia przepisów harmonizujących dotyczących korytarzy towarowych(21) rozporządzenie nr 913/2010 przewidziało w art. 13 punkt kompleksowej obsługi, który tworzy lub wyznacza rada zarządzająca odnośnego korytarza. W szczególności wnioski te są istotne z punktu widzenia przydzielania wstępnie ustalonych tras pociągów, zwanych „Pre-arranged Train Paths” (lub „PaP”)(22).

50.      Tymczasem DB Netz twierdzi, że utworzenie punktu kompleksowej obsługi jest nierozerwalnie związane z określeniem procedury w przedmiocie składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej w takim punkcie, a zatem uprawnienie do wyznaczenia lub utworzenia punktu kompleksowej obsługi, przyznane na mocy art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010 radzie zarządzającej, oznacza jednocześnie uprawnienie tej rady do określenia zasad składania wniosków w tym punkcie. Zdaniem DB Netz możliwość uregulowania przez zarządców infrastruktury procedury składania wniosków w punkcie kompleksowej obsługi w ich regulaminie sieci powodowałaby bowiem powstanie ryzyka sprzeczności postanowień i byłaby sprzeczna z celem rozporządzenia nr 913/2010 polegającym na harmonizacji tej procedury.

51.      Niemniej, podobnie jak Komisja, jestem zdania, że uprawnienie przyznane radzie zarządzającej danego korytarza towarowego przez rozporządzenie nr 913/2010 ogranicza się do środków wyraźnie wymienionych w tym rozporządzeniu, które to środki nie przewidują uprawnienia do określenia procedury w przedmiocie składania wniosków w punkcie kompleksowej obsługi. Natomiast, jak wynika z dyrektywy 2012/34, uprawnienie to należy do zarządców infrastruktury. Jak wykazuję poniżej, za taką wykładnią przemawiają w szczególności cele rozporządzenia nr 913/2010(23).

52.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem(24) moja analiza opiera się na brzmieniu rozporządzenia nr 913/2010 i dyrektywy 2012/34, a także na pracach przygotowawczych i celach realizowanych przez to rozporządzenie.

1.      W przedmiocie wykładni literalnej rozporządzenia nr 913/2010 i dyrektywy 2012/34

53.      W odniesieniu do brzmienia rozporządzenia nr 913/2010 należy odwołać się przede wszystkim do jego art. 8 ust. 2, zgodnie z którym rada zarządzająca danego korytarza towarowego jest „odpowiedzialna za podejmowanie działań [wyraźnie] wymienionych” w szeregu przepisów, w tym art. 8 ust. 9 i art. 14 ust. 9 tego rozporządzenia.

54.      W szczególności zgodnie z art. 8 ust. 9 rozporządzenia nr 913/2010 rada zarządzająca „koordynuje […] stosowanie interoperacyjnych aplikacji informatycznych lub alternatywnych rozwiązań, które mogą stać się dostępne w przyszłości, w celu obsługiwania wniosków w sprawie międzynarodowych tras pociągów”. Ponadto zgodnie z art. 14 ust. 9 owego rozporządzenia rada ta wprowadza „procedury służące zapewnieniu optymalnej koordynacji alokacji zdolności przepustowej między zarządcami infrastruktury […] w odniesieniu do wniosków, o których mowa w art. 13 ust. 1”(25).

55.      Trybunał stwierdził zresztą, że cel uproszczenia alokacji zdolności przepustowej infrastruktury w odniesieniu do korytarzy towarowych za pomocą punktu kompleksowej obsługi „znajduje potwierdzenie w utworzeniu organów zarządzających powołanych do zapewnienia koordynacji zarządzania ruchem kolejowym w każdym korytarzu towarowym”(26).

56.      Wynika stąd, moim zdaniem, że rada zarządzająca odgrywa jedynie rolę koordynacyjną dotyczącą w szczególności wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury, jak tylko zostaną złożone(27). Rada ta nie odpowiada natomiast za określenie procedur w przedmiocie składania wniosków w punkcie kompleksowej obsługi. Określenie takich procedur należy, zgodnie z dyrektywą 2012/34, do zarządców infrastruktury.

57.      Przypominam, że z art. 27 ust. 1 i 2 w związku z załącznikiem IV pkt 3 lit. a) dyrektywy 2012/34 wynika bowiem, że zarządca infrastruktury opracowuje i publikuje regulamin sieci, który zawiera między innymi procedury, zgodnie z którymi można wystąpić o uzyskanie zdolności przepustowej od zarządcy infrastruktury(28). Uregulowanie tych procedur powinno zatem znajdować się w regulaminie sieci opracowanym przez zarządcę. W konsekwencji uprawnienie do określenia procedury składania wniosków w punkcie kompleksowej obsługi wchodzi wyłącznie w zakres kompetencji zarządcy(29).

58.      Wykładni tej nie podważa fakt, że pkt 3 lit. a) załącznika IV do dyrektywy 2012/34 dotyczy wyraźnie wniosków składanych „[do] zarządcy infrastruktury”, a nie tych składanych w punkcie kompleksowej obsługi. Otóż, jak podniosła federalna agencja ds. sieci, nawet jeśli wnioskodawcy składają ich wnioski w punkcie kompleksowej obsługi, to w praktyce kierują się do zarządców infrastruktury zarządzających danym korytarzem towarowym. W tym kontekście punkt kompleksowej obsługi stanowi jedynie organ pozwalający wnioskodawcom na złożenie wniosków bez konieczności kontaktowania się ze wszystkimi zarządcami infrastruktury zarządzającymi odnośnym korytarzem towarowym(30).

59.      Wydaje mi się zatem, że, jak zauważyła federalna agencja ds. sieci, procedura w przedmiocie składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury w punkcie kompleksowej obsługi stanowi obowiązkowy element regulaminu sieci i że, jako taka, nie może ona podlegać niezależnemu systemowi regulacyjnemu należącemu do właściwości rady zarządzającej.

60.      Moim zdaniem wykładnię tę potwierdza wyrok SJ(31) dotyczący procedur udzielania zamówień w sektorze transportu, w którym to wyroku Trybunał dokonał wykładni załącznika IV dyrektywy 2012/34 i wywnioskował z tego, że „zgodnie z dyrektywą 2012/34 każdy wniosek o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury zostaje wniesiony przez przedsiębiorstwo kolejowe do zarządcy infrastruktury zgodnie z opracowanym przez niego regulaminem sieci i musi odpowiadać zasadom i kryteriom określonym w tym regulaminie”.

61.      Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, uważam, że ani z brzmienia rozporządzenia nr 913/2010, ani dyrektywy 2012/34 nie wynika wyraźnie ani w sposób dorozumiany, że uprawnienie do określenia procedury w przedmiocie składania wniosków w punkcie kompleksowej obsługi przyznano radzie zarządzającej. Natomiast wykładnia literalna tych tekstów prawnych sugeruje, że uprawnienie takie przyznano zarządcom infrastruktury, którzy muszą określić warunki dostępu do infrastruktury kolejowej, w tym procedury składania wniosków w punkcie kompleksowej obsługi, w ich regulaminie sieci.

2.      W przedmiocie prac przygotowawczych prowadzonych nad rozporządzeniem nr 913/2010

62.      Wykładnię tę wydają się potwierdzać prace przygotowawcze prowadzone nad rozporządzeniem nr 913/2010. Z prac tych wynika bowiem, że zamiarem prawodawcy było przyznanie zarządcom infrastruktury możliwości odgrywania dominującej roli w zakresie zarządzania punktem kompleksowej obsługi.

63.      O ile zamiaru takiego nie można wywnioskować ze wstępnego wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia(32), o tyle ze stanowiska Parlamentu Europejskiego przyjętego w pierwszym czytaniu jasno wynika, że zarządcy infrastruktury „mogą być wyznaczani do działania w charakterze biura obsługi pojedynczego punktu kontaktowego dla wnioskodawców zwracających się o przyznanie tras”(33). W sprawozdaniu w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlament podkreślił także, że jest niepożądane, by punkt kompleksowej obsługi stanowił oddzielną organizację niezależną od zarządców infrastruktury(34). Ponadto Rada Unii Europejskiej wyjaśniła w swoim wspólnym stanowisku, że ten punkt kompleksowej obsługi powstaje „na podstawie współpracy zarządców infrastruktury”(35).

64.      Zamiar polegający na nieoddzielaniu punktu kompleksowej obsługi od zarządców infrastruktury wynika także z opinii Komisji w przedmiocie poprawek Parlamentu do stanowiska Rady, w której wyraźnie wskazano, że funkcję punktu kompleksowej obsługi może pełnić „organ techniczny w ramach struktury zarządzania korytarzem lub jeden z danych zarządców infrastruktury”(36).

65.      Z prac przygotowawczych prowadzonych nad rozporządzeniem nr 913/2010 wynika tym samym, że punkt kompleksowej obsługi został przewidziany jako organ ściśle powiązany z zarządcami infrastruktury i że prawodawca nie zamierzał pozbawić tych ostatnich uprawnienia do określenia procedur w przedmiocie składania wniosków w punkcie kompleksowej obsługi.

66.      W konsekwencji stwierdzam, że geneza rozporządzenia nr 913/2010 tym bardziej potwierdza wykładnię literalną, jaką zaproponowałem powyżej, zgodnie z którą określenie procedury w przedmiocie składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury w punkcie kompleksowej obsługi należy do kompetencji zarządców infrastruktury(37).

3.      W przedmiocie celów rozporządzenia nr 913/2010

67.      W odniesieniu do celów realizowanych przez rozporządzenie nr 913/2010 uważam, że proponowana tutaj wykładnia pozwala realizować w szczególności cel polegający na umocnieniu współpracy między zarządcami infrastruktury i wprowadzeniu zasad dotyczących zwłaszcza tworzenia punktów kompleksowej obsługi umożliwiających wnioskodawcom składanie wniosków w jednym miejscu i za pomocą jednej operacji.

68.      DB Netz twierdzi zaś, że ów cel może zostać zagrożony, w sytuacji gdy zarządcy mogliby regulować procedurę w przedmiocie składania wniosków w ich regulaminach sieci. Dokładniej rzecz ujmując, rozwiązanie takie mogłoby prowadzić do ryzyka polegającego na istnieniu niespójnych zasad w różnych dokumentach krajowych.

69.      Niemniej procedura wpisana do regulaminu sieci odzwierciedla współpracę zarządców infrastruktury zgodnie z przepisami dyrektywy 2012/34(38). Zaznaczam ponadto, że rola rady zarządzającej przewidziana w rozporządzeniu nr 913/2010 polega właśnie na współpracowaniu z zarządcami infrastruktury i na ich koordynowaniu w celu uniknięcia tego, aby krajowe regulaminy nie zawierały sprzecznych zasad.

70.      W tym względzie przypominam, że, jak wskazałem w pkt 53–56 niniejszej opinii, pełnione przez radę zarządzającą danego korytarza towarowego funkcje są ograniczone przez niektóre przepisy rozporządzenia nr 913/2010 oraz że żaden z tych przepisów nie uprawnia tej rady do samodzielnego określenia procedury w przedmiocie składania wniosków, o których mowa w art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia. Z rozporządzenia tego wynika natomiast, że rada zarządzająca powinna zapewnić optymalną koordynację między zarządcami infrastruktury(39).

71.      Dodam, że wykładni takiej nie podważa art. 18 lit. c) rozporządzenia nr 913/2010, który przewiduje, że rada zarządzająca sporządza, regularnie aktualizuje i publikuje dokument („CID”) zawierający informacje dotyczące procedury, o której mowa w art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia(40). Jak twierdzi federalna agencja ds. sieci, dokument ten ma bowiem charakter czysto informacyjny i nie uprawnia rady zarządzającej do ustalenia w sposób wiążący procedury składania wniosku w punkcie kompleksowej obsługi(41).

72.      Biorąc pod uwagę te rozważania, uważam, że dokonanie wykładni rozporządzenia nr 913/2010 w świetle dyrektywy 2012/34 w taki sposób, że to zarządcy infrastruktury są uprawnieni do uregulowania w ich regulaminach sieci procedury w przedmiocie składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury, pozwala zapewnić skuteczność (effet utile) art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia i nie uniemożliwia harmonizacji takiej procedury.

73.      Stwierdzam, że w niniejszej sprawie DB Netz, jako zarządca infrastruktury kolejowej, jest właściwa do określenia, we współpracy z pozostałymi zarządcami infrastruktury, procedury składania wniosków w punkcie kompleksowej obsługi, ale nie, jak uważa DB Netz, w drodze decyzji rady zarządzającej korytarza towarowego, w której uczestniczy.

74.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pierwsze pytanie prejudycjalne Trybunał odpowiedział, że rozporządzenie nr 913/2010 w związku z art. 27 ust. 1 i 2 oraz pkt 3 lit. a) załącznika IV do dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że procedura w przedmiocie składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury w punkcie kompleksowej obsługi, o którym mowa w art. 13 ust. 1 owego rozporządzenia, powinna być regulowana przez zarządców infrastruktury w ich regulaminie sieci.

C.      W przedmiocie obowiązku współpracy między organami regulacyjnymi (pytanie drugie)

75.      Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy sprawdzanie regulaminu sieci przez krajowy organ regulacyjny reguluje art. 20 rozporządzenia nr 913/2010, czy też jedynie przepisy dyrektywy 2012/34, w szczególności jej art. 57 ust. 1, oraz czy z mających zastosowanie w niniejszej sprawie ram prawnych wynika obowiązek współpracy między krajowymi organami regulacyjnymi.

76.      Sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy podczas sprawdzania regulaminu sieci krajowy organ regulacyjny jest zobowiązany do wypracowania wspólnego sposobu postępowania z innymi zainteresowanymi organami przed podjęciem decyzji, czy też jest on uprawniony do podjęcia takiej decyzji bez konsultowania się z nimi.

77.      Po pierwsze, zauważam, że uprawnienie krajowych organów regulacyjnych do sprawdzania regulaminów sieci wynika zarówno z brzmienia art. 56 ust. 1 i 2 dyrektywy 2012/34(42) w związku z art. 57 tej dyrektywy(43), jak i art. 20 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 913/2010(44). Z przepisów tych wynika bowiem, że organy te monitorują konkurencję w korytarzach towarowych i w związku z tym mogą one podejmować działania z własnej inicjatywy w celu zapobiegania dyskryminacyjnemu traktowaniu wnioskodawców.

78.      Artykuły 56 i 57 dyrektywy 2012/34 dotyczą rynku przewozów kolejowych w ujęciu ogólnym, podczas gdy art. 20 rozporządzenia nr 913/2010, który odpowiada tym przepisom w dziedzinie konkurencji, dotyczy konkretnie rynku kolejowych przewozów towarowych.

79.      Po drugie, przypominam, że w sporze w postępowaniu głównym federalna agencja ds. sieci zamierzała podjąć działania w następstwie zmian regulaminu sieci DB Netz dotyczących procedury składania wniosków w punkcie kompleksowej obsługi. Dokładniej rzecz ujmując, federalna agencja ds. sieci domniemywała istnienie dyskryminacji wynikającej z usunięcia wszelkiej alternatywy dla składania wniosków w punkcie kompleksowej obsługi w razie awarii technicznej elektronicznego systemu rezerwacji(45).

80.      W konsekwencji w zakresie, w jakim spór w postępowaniu głównym dotyczy problemu dyskryminacji w sieci kolejowej transportu towarowego, uważam, że art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010, który właśnie przewiduje możliwość podjęcia działań przez organy regulacyjne w obliczu dyskryminacji dotyczącej takiego korytarza, stanowi przepis mający zastosowanie do tego sporu. Co więcej, przepis ów stanowi, że organy te współpracują w celu zapewnienia niedyskryminacyjnego dostępu do danego korytarza. W niniejszej sprawie wydaje się, że brak było tej współpracy, jako że, zgodnie z postanowieniem odsyłającym, federalna agencja ds. sieci podjęła decyzję co do istoty bez skonsultowania się z innymi zainteresowanymi organami.

81.      W tym względzie federalna agencja ds. sieci twierdzi, że art. 20 rozporządzenia nr 913/2010 nie ma zastosowania w niniejszym przypadku, ponieważ ma on zastosowanie jedynie w konkretnych przypadkach, w szczególności gdy szczególne wydarzenia mające miejsce w ramach działalności punktu kompleksowej obsługi zostają zgłoszone krajowemu organowi regulacyjnemu(46). Jej zdaniem tego art. 20 nie stosuje się w odniesieniu do ogólnej kontroli regulaminu sieci.

82.      W przeciwieństwie do twierdzeń federalnej agencji ds. sieci jestem zdania, że art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010 został sformułowany w sposób wystarczająco szeroki, aby móc znaleźć zastosowanie do przypadku takiego jak ten rozpatrywany w postępowaniu głównym dotyczący ogólnego problemu dyskryminacji. Ponadto uważam, że z przepisu tego wynika obowiązek współpracy między krajowymi organami regulacyjnymi, zgodnie z którym w przypadku podejmowania decyzji co do istoty są one zobowiązane do przyjęcia wspólnego sposobu postępowania.

83.      Artykuł 20 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010 ustanawia bowiem ogólny obowiązek współpracy między organami regulacyjnymi w odniesieniu do konkurencji w ramach danego korytarza towarowego. Jak podkreśliła Komisja, zakres tego przepisu jest szeroki i nie ogranicza się do nadzoru działalności punktu kompleksowej obsługi.

84.      Motyw 25 rozporządzenia nr 913/2010 przemawia za tym twierdzeniem, stanowiąc, że „[w] celu zapewnienia niedyskryminacyjnego dostępu do międzynarodowych usług kolejowych konieczne jest zapewnienie skutecznej koordynacji między organami kontrolnymi w odniesieniu do różnych sieci objętych danym korytarzem towarowym”(47).

85.      Stwierdzam tym samym, podobnie jak Komisja, że z tego art. 20 ust. 1 wynika, że prawodawca Unii przewidział współpracę między organami regulacyjnymi przyjmującą formę koordynacji, która powinna w logiczny sposób prowadzić do konsultacji krajowych organów regulacyjnych w celu dojścia, w miarę możliwości, do wspólnego stanowiska. Żaden z przepisów rozporządzenia nr 913/2010 nie wskazuje natomiast, że organ regulacyjny powinien uzależniać swoje decyzje od zgody innych organów regulacyjnych ani że jest związany decyzjami podjętymi przez te ostatnie.

86.      Wynika z tego, że decyzja taka jak rozpatrywana w postępowaniu głównym nie może zostać podjęta przez organ regulacyjny bez skonsultowania się z innymi zainteresowanymi organami.

87.      W konsekwencji uważam, że na drugie pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, że przy sprawdzaniu regulaminu sieci organ regulacyjny powinien przestrzegać art. 20 rozporządzenia nr 913/2010 i jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do skonsultowania się z innymi zainteresowanymi krajowymi organami regulacyjnymi w celu przyjęcia, w miarę możliwości, wspólnego sposobu postępowania.

88.      Biorąc pod uwagę odpowiedzi udzielone na pytania pierwsze i drugie, nie ma potrzeby badać pytania trzeciego.

D.      W przedmiocie charakteru ogólnych ram przewidzianych do celów alokacji zdolności przepustowej infrastruktury i w przedmiocie wynikających z tego konsekwencji dla krajowych organów regulacyjnych (pytania czwarte i piąte)

89.      Jak stwierdziłem w poprzedzającej części opinii, krajowe organy regulacyjne są uprawnione do sprawdzenia regulaminu sieci zawierającego procedurę w przedmiocie składania wniosków w punkcie kompleksowej obsługi.

90.      W takiej sytuacji sąd odsyłający wyraża wątpliwość co do charakteru ogólnych ram alokacji zdolności przepustowej infrastruktury w korytarzu towarowym, ustanowionych przez radę wykonawczą na podstawie art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010. W szczególności rzeczony sąd zmierza do ustalenia, czy te ogólne ramy stanowią akt prawa Unii, który wiąże krajowe organy regulacyjne oraz sądy krajowe, podlegając przy tym ostatecznej i wiążącej wykładni Trybunału, i czy stoją one na przeszkodzie jednostronnej decyzji takiego organu regulacyjnego zmierzającej do ustanowienia systemu składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej, w odniesieniu do której to decyzji nie doszło do koordynacji z pozostałymi krajowymi organami regulacyjnymi.

91.      W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 8 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr 913/2010 rada wykonawcza danego korytarza towarowego jest ustanowiona przez „zainteresowane państwa członkowskie” i „podejmuje decyzje za zgodą wszystkich przedstawicieli organów zainteresowanych państw członkowskich”(48).

92.      Ponadto z brzmienia art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010 wynika, że rada wykonawcza określa rozpatrywane ogólne ramy zgodnie z art. 39 dyrektywy 2012/34. Natomiast ten ostatni przepis wskazuje, że to państwa członkowskie określają ramy alokacji zdolności przepustowej infrastruktury, z zastrzeżeniem zagwarantowania niezależności zarządców infrastruktury.

93.      Podobnie jak Komisja jestem zdania, iż z powyższego wynika, że rada wykonawcza nie stanowi instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii, lecz organ stworzony przez zainteresowane państwa członkowskie.

94.      Celem zasad, które tworzą te ogólne ramy i które zostają przyjęte wspólnie przez tę radę, jest wdrożenie prawa Unii przewidzianego w dyrektywie 2012/34 i rozporządzeniu nr 913/2010.

95.      Wynika stąd, jak zauważyła Komisja, że ogólne ramy ustanowione przez radę wykonawczą na podstawie art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010 nie stanowią aktu prawa Unii i nie posiadają jego cech szczególnych, które polegają na tym, że taki akt wiąże organy i sądy krajowe, ma pierwszeństwo stosowania względem prawa krajowego(49) oraz podlega ostatecznej i wiążącej wykładni Trybunału.

96.      Te ogólne ramy nie wiążą tym samym krajowego organu regulacyjnego i nie stoją na przeszkodzie podjęciu przez niego działań w przypadku takim jak rozpatrywany w postępowaniu głównym w celu zaradzenia problemowi dyskryminacji dotyczącego procedury w przedmiocie składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury, która znajduje się w regulaminie sieci zarządcy infrastruktury.

97.      Dodam, że możliwość podjęcia działań przez ten organ reguluje jednak w szczególności art. 20 rozporządzenia nr 913/2010. Jak wynika z odpowiedzi udzielonej na pytanie drugie, krajowy organ regulacyjny nie może nałożyć na zarządcę infrastruktury, takiego jak DB Netz, wymogu w zakresie procedury w przedmiocie składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej, jeżeli nie przeprowadzono w tym względzie konsultacji z pozostałymi krajowymi organami regulacyjnymi. Ograniczenie to wynika nie ze względu na prawny charakter ogólnych ram ustanowionych przez radę wykonawczą, jak sąd odsyłający zakłada w pytaniu piątym, lecz ze względu na zakres uprawnień przyznanych organom regulacyjnym przez dyrektywę 2012/34 i rozporządzenie nr 913/2010.

98.      W konsekwencji proponuję, aby na pytania czwarte i piąte Trybunał odpowiedział, że ogólne ramy alokacji zdolności przepustowej infrastruktury w korytarzu towarowym ustanowione przez radę wykonawczą na podstawie art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010 nie są aktem prawa Unii i nie wiążą krajowego organu regulacyjnego.

V.      Wnioski

99.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na przedstawione przez Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (wyższy sąd administracyjny kraju związkowego Nadrenia Północna-Westfalia, Niemcy) pytania prejudycjalne Trybunał odpowiedział w sposób następujący:

1)      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 913/2010 z dnia 22 września 2010 r. w sprawie europejskiej sieci kolejowej ukierunkowanej na konkurencyjny transport towarowy, zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r., w związku z art. 27 ust. 1 i 2 oraz pkt 3 lit. a) załącznika IV do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego należy interpretować w ten sposób, że procedura w przedmiocie składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury w punkcie kompleksowej obsługi, o którym mowa w art. 13 ust. 1 owego rozporządzenia, powinna być regulowana przez zarządców infrastruktury w ich regulaminie sieci.

2)      Przy sprawdzaniu regulaminu sieci organ regulacyjny powinien przestrzegać art. 20 rozporządzenia nr 913/2010, zmienionego rozporządzeniem nr 1316/2013, i jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do skonsultowania się z innymi zainteresowanymi krajowymi organami regulacyjnymi w celu przyjęcia, w miarę możliwości, wspólnego sposobu postępowania.

3)      Ogólne ramy alokacji zdolności przepustowej infrastruktury w korytarzu towarowym ustanowione przez radę wykonawczą na podstawie art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010, zmienionego rozporządzeniem nr 1316/2013, nie są aktem prawa Unii i nie wiążą krajowego organu regulacyjnego.


1      Język oryginału: francuski.


2      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2010 r. w sprawie europejskiej sieci kolejowej ukierunkowanej na konkurencyjny transport towarowy (Dz.U. 2010, L 276, s. 22), zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. (Dz.U. 2013, L 348, s. 129), (zwane dalej „rozporządzeniem nr 913/2010”).


3      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 listopada 2012 r. (Dz.U. 2012, L 343, s. 32).


4      Zwany też „Corridor One-Stop-Shop” lub „C-OSS” w języku angielskim.


5      Zgodnie z art. 3 pkt 24 i 27 dyrektywy 2012/34 „zdolność przepustowa infrastruktury” oznacza „potencjał do układania rozkładu jazdy zamówionych tras pociągów dla danego odcinka infrastruktury w określonym przedziale czasowym”, a „trasa pociągu” oznacza „zdolność przepustową infrastruktury potrzebną do prowadzenia pociągu między dwoma punktami w określonym przedziale czasowym”.


6      Dyrektywa Rady z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych (Dz.U. 1991, L 237, s. 25).


7      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawanie świadectw bezpieczeństwa (Dz.U. 2001, L 75, s. 29).


8      Artykuł 30 dyrektywy 2001/14 został zastąpiony przez art. 55 i art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34.


9      Te podmioty uprawnione są „wnioskodawcami”, o których mowa w art. 3 pkt 19 dyrektywy 2012/34, czyli w szczególności przedsiębiorstwami kolejowymi, które korzystają z korytarzy towarowych. Zaznaczam, że w niniejszej sprawie Deutsche Bahn jest „zintegrowanym” przedsiębiorstwem kolejowym i, jako takie, jest jednocześnie użytkownikiem i zarządcą infrastruktury kolejowej (przy czym ta ostatnia funkcja jest wykonywana przez DB Netz). W odniesieniu do organizacji wstępnie ustalonych międzynarodowych tras pociągów zob. przypis 22 niniejszej opinii.


10      Wykaz korytarzy towarowych znajduje się w załączniku do rozporządzenia nr 913/2010. Sześć korytarzy zarządzanych przez DB Netz to: „Ren – Alpy”, „Skandynawia – Morze Śródziemne”, „Atlantyk”, „Wschód/wschodnia część regionu Morza Śródziemnego”, „Morze Północne – Morze Bałtyckie” i „Ren – Dunaj”.


11      PCS jest akronimem wyrażenia „Path Coordination System” (system koordynacji tras). Omawiane wnioski są składane online na następującej stronie internetowej: https://pcs.rne.eu/.


12      Zgodnie z art. 3 pkt 2 dyrektywy 2012/34 za zarządcę infrastruktury uważa się „każdy podmiot lub przedsiębiorstwo, które są odpowiedzialne w szczególności za założenie infrastruktury kolejowej, zarządzanie nią i jej utrzymanie”. Innymi słowy, zarządcą nie jest kto inny, jak przedsiębiorstwo odpowiedzialne za zarządzanie krajową siecią kolejową, zapewniające utrzymanie tej sieci i jej zarządzanie.


13      Zobacz art. 3 pkt 26 i art 27 ust. 2 dyrektywy 2012/34.


14      Federalna agencja ds. sieci jest takim organem.


15      Zobacz art. 56 ust. 2 dyrektywy 2012/34.


16      Zobacz art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010.


17      Zobacz art. 8 ust. 1 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010.


18      Zobacz art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 913/2010.


19      CID jest akronimem wyrażenia „Corridor Information Document” (dokument zawierający informacje o korytarzu).


20      Zobacz art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 9 i art. 18 rozporządzenia nr 913/2010.


21      Zobacz podobnie motyw 10 rozporządzenia nr 913/2010.


22      Zgodnie z art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 913/2010 te wstępnie ustalone trasy pociągów dla pociągów towarowych są organizowane zgodnie z procedurą określoną w art. 40 dyrektywy 2012/34 w celu skutecznej alokacji zdolności przepustowej infrastruktury, która przebiega przez więcej niż jedną sieć europejskiego systemu kolejowego. W odniesieniu do definicji „trasy pociągu” i „zdolności przepustowej infrastruktury” zob. przypis 5 niniejszej opinii.


23      Zobacz śródtytuł 3 poniżej, w szczególności pkt 67.


24      Zobacz przykładowo wyrok z dnia 10 grudnia 2018 r., Wightman i in. (C‑621/18, EU:C:2018:999, pkt 47).


25      Wyróżnienie moje.


26      Zobacz wyrok z dnia 12 listopada 2015 r., Zjednoczone Królestwo/Parlament i Rada (C‑121/14, EU:C:2015:749, pkt 57). Wyróżnienie moje.


27      Znaczenie tej roli koordynacyjnej, którą odgrywa rada zarządzająca, wynika również z art. 12, art. 14 ust. 6 oraz art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010.


28      Zobacz pkt 41 niniejszej opinii.


29      Zobacz, w tym sensie, art. 18 lit. a) rozporządzenia nr 913/2010, zgodnie z którym regulaminy sieci są sporządzone zgodnie z procedurą określoną w art. 27 dyrektywy 2012/34.


30      Wydaje mi się, że twierdzenie to potwierdza art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 913/2010, zgodnie z którym punkt kompleksowej obsługi podejmuje decyzje w sprawie wniosków o wstępnie ustalone trasy pociągów i „[i]nformuje on bezzwłocznie właściwych zarządców infrastruktury o tych wnioskach i podjętych decyzjach”.


31      Wyrok z dnia 28 lutego 2019 r. (C‑388/17, EU:C:2019:161, pkt 38).


32      Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu i Rady z dnia 11 grudnia 2008 r. w sprawie europejskiej sieci kolejowej ukierunkowanej na konkurencyjny transport towarowy [COM(2008) 852 wersja ostateczna].


33      Zobacz art. 10 ust. 2 stanowiska Parlamentu Europejskiego przyjętego w pierwszym czytaniu w dniu 23 kwietnia 2009 r. w celu przyjęcia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr …/2009 w sprawie europejskiej sieci kolejowej ukierunkowanej na konkurencyjny transport towarowy (Dz.U. 2010, C 184 E, s. 354).


34      Zobacz poprawkę 49 sprawozdania z dnia 2 kwietnia 2009 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego europejskiej sieci kolejowej ukierunkowanej na konkurencyjny transport towarowy (A6‑0220/2009).


35      Zobacz art. 12 ust. 1 stanowiska przyjętego przez Radę w pierwszym czytaniu w sprawie przyjęcia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie europejskiej sieci kolejowej ukierunkowanej na konkurencyjny transport towarowy, przyjętego przez Radę w dniu 22 lutego 2010 r. (Dz.U. 2010, C 114 E, s. 1).


36      Zobacz opinię Komisji w przedmiocie poprawek Parlamentu Europejskiego w drugim czytaniu do stanowiska Rady w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie europejskiej sieci kolejowej ukierunkowanej na konkurencyjny transport towarowy [COM(2010) 457 wersja ostateczna, s. 3].


37      Zobacz pkt 53–61 niniejszej opinii.


38      Zobacz podobnie art. 40 dyrektywy 2012/34.


39      Zobacz art. 14 ust. 9 rozporządzenia nr 913/2010.


40      Zobacz pkt 46 niniejszej opinii.


41      Zobacz także motyw 26 rozporządzenia nr 913/2010.


42      Zgodnie z tym art. 56 organ regulacyjny jest uprawniony do kontroli, w razie potrzeby z własnej inicjatywy, regulaminu sieci w celu zapobiegania dyskryminacyjnemu traktowaniu wnioskodawców.


43      W art. 57 ust. 1 i 2 dyrektywy 2012/34 przewidziano ogólny obowiązek współpracy organów regulacyjnych, a w ust. 3 tego artykułu przewidziano obowiązek kontroli, gdy chodzi o szczególną międzynarodową trasę pociągu, który to przypadek nie występuje w niniejszej sprawie.


44      Zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 913/2010, który odsyła do art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34, organy regulujące współpracują na rzecz monitorowania konkurencji w danym korytarzu towarowym i zapewniają niedyskryminacyjny dostęp do danego korytarza, w razie potrzeby w ramach dochodzenia prowadzonego z ich własnej inicjatywy. Artykuł 20 ust. 3 rozporządzenia nr 913/2010, który tyczy się problemów w zakresie konkurencji w odniesieniu do „międzynarodowej trasy pociągu dla danego pociągu towarowego”, dotyczy już zidentyfikowanych szczególnych przypadków, które nie są przedmiotem niniejszej sprawy.


45      Zobacz pkt 25, 26 niniejszej opinii.


46      Zobacz art. 13 ust. 5 rozporządzenia nr 913/2010.


47      Wyróżnienie moje.


48      Zobacz także pkt 45 niniejszej opinii.


49      Zobacz wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, pkt 53).