ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. SZPUNAR
представено на 3 юни 2021 година(1)
Дело C‑35/20
Syyttäjä
срещу
A
(Преюдициално запитване, отправено от Korkein oikeus (Върховен съд, Финландия)
„Преюдициално запитване — Право на гражданите на Съюза да се движат свободно на територията на държавите членки — Член 21 ДФЕС — Задължение, под страх от налагане на наказание, за носене на лична карта или паспорт при преминаването на границата на държава членка — Директива 2004/38/ЕО — Членове 4 и 5 — Преминаване на морската граница на държава членка със спортна лодка — Регламент (ЕО) № 562/2006 (Кодекс на шенгенските граници) — Приложение VI — Санкционен режим на дневни ставки глоба — Изчисляване на глобата в зависимост от финансовото състояние на нарушителя — Пропорционалност“
I. Въведение
1. Гражданин на Европейския съюз преминава национална морска граница със спортна лодка във връзка с двупосочно пътуване от една държава членка до друга, а именно Финландия и Естония, без да носи със себе си пътен документ.
2. Именно в този контекст се вписват преюдициалните въпроси, поставени от Korkein oikeus (Върховен съд, Финландия), които по същество се отнасят до това дали държавите членки могат да изискват от гражданите на Съюза да спазват задължението за носене на валидна лична карта или паспорт при преминаването на границата на държава членка, под страх от налагане на наказание. Съдът следва да се произнесе и относно пропорционалността на финландския санкционен режим на дневни ставки глоба, предвиден при неспазване на това задължение.
3. Така настоящото преюдициално запитване се отнася по-специално до тълкуването на член 21, параграф 1 ДФЕС и на членове 4, 5 и 36 от Директива 2004/38/ЕО(2) — като последната разпоредба досега не е тълкувана от Съда — както и на приложение VI към Регламент (ЕО) № 562/2006(3).
II. Правна уредба
1. Правото на Съюза
1. Директива 2004/38
4. Член 4 от Директива 2004/38 е озаглавен „Право на излизане“ и предвижда в параграф 1:
„Без да се засягат разпоредбите относно документите за пътуване, приложими при контрола на държавните граници, всички граждани на Съюза с валидна карта за самоличност или паспорт и членовете на техните семейства, които не са граждани на държава членка и които притежават валиден паспорт, имат правото да напускат територията на държава членка, за да пътуват до друга държава членка“.
5. Член 5 от тази директива е озаглавен „Право на влизане“ и предвижда в параграфи 1, 4 и 5:
„1. Без да се засягат разпоредбите относно документите за пътуване, приложими при контрола на държавните граници, държавите членки дават на гражданите на Съюза разрешение да влизат на тяхна територия с валидна карта за самоличност или паспорт и дават на членовете на семейството, които не са граждани на държава членка, разрешение да влязат на тяхна територия с валиден паспорт.
[…]
4. В случаите, когато гражданин на Съюза или член на семейството, който не е гражданин на държава членка, няма необходимите документи за пътуване или необходимите визи (ако се изискват такива), въпросната държава членка, преди да ги върне, предоставя на такива лица всички разумни възможности да получат необходимите документи или те да им бъдат донесени в разумен срок от време или да потвърдят или докажат чрез други средства, че те имат право на свободно движение и пребиваване.
5. Държавата членка може да изиска от въпросното лице да докладва за присъствието си на нейна територия в рамките на разумен и недискриминационен срок. Неспазването на това изискване може да доведе до налагане на съразмерна и недискриминационна санкция на въпросното лице“.
6. Член 36 от посочената директива е озаглавен „Санкции“ и гласи следното:
„Държавите членки определят разпоредби относно санкциите, приложими по отношение на нарушаването на националните правила, приети за прилагането на настоящата директива, и предприемат мерките, необходими за тяхното приложение. Постановените санкции следва да бъдат ефективни и съразмерни. Държавите членки уведомяват Комисията за тези разпоредби не по-късно от 30 април 2006 г. и колкото се може по-бързо в случай на последващи промени“.
2. Регламент № 562/2006
7. Член 1 от Регламент № 562/2006(4) е озаглавен „Предмет и принципи“ и гласи:
„Настоящият регламент предвижда премахването на граничен контрол на лица, които пресичат вътрешните граници между държавите — членки на Европейския съюз.
Той установява правила за граничния контрол на лица, които пресичат външните граници на държавите членки на [Съюза]“.
8. Член 2 от този регламент е озаглавен „Определения“ и гласи:
„По смисъла на настоящия регламент:
1) „вътрешни граници“ са:
[…]
в) морски, речни и езерни пристанища на държавите членки за редовни вътрешни фериботни превози;
2) „външни граници“ са сухопътните граници на държавите членки, включително реки и езера, морски граници и техните летища, речни пристанища, морски пристанища и езерни пристанища, доколкото те не представляват вътрешни граници;
[…]
8) „гранично-пропускателен пункт“ е всеки пропускателен пункт, който е разрешен от компетентните органи за преминаване на външните граници;
[…]“.
9. Член 4 от посочения регламент е озаглавен „Преминаване на външни граници“ и гласи:
„1. Външните граници могат да се преминават единствено на гранично-пропускателни пунктове, и то в рамките на определеното работно време. Работното време ясно се обозначава на гранично-пропускателните пунктове, които не са отворени 24 часа в денонощието.
[…]
2. Чрез дерогация от параграф 1 могат да бъдат допуснати изключения от задължението за преминаване на външни граници единствено на гранично-пропускателни пунктове и в рамките на определеното работно време:
а) за лица или групи лица, когато съществува [специална необходимост] за извънредно преминаване на външните граници извън гранично-пропускателните пунктове или извън определеното работно време, при условие че притежават разрешенията, изисквани съгласно националното право, и че не съществува конфликт с интересите на обществения ред и вътрешната сигурност на държавите членки. Държавите членки могат да включват конкретни договорености в двустранни споразумения. Общите изключения, предвидени в националното право и в двустранните споразумения, се съобщават на Комисията съгласно член 34;
[…]
в) в съответствие със специфичните правила, установени в членове 18 и 19 във връзка с приложения VI и VII.
[…]“.
10. Член 7 от същия регламент е озаглавен „Гранични проверки на лица“ и гласи:
„[…]
2. Всички лица подлежат [на минимална] проверка за установяване на самоличността въз основа на представяне или показване на пътните им документи. Тази минимална проверка се състои от бърза и целенасочена проверка, когато е необходимо, чрез използване на технически устройства и справка в съответните бази данни за откраднати, незаконно присвоени, загубени или невалидни документи, на валидността на документа, с който се разрешава на законния му притежател да премине границата, и на наличието на знаци за фалшифициране или подправяне.
По правило лица, които се ползват с право на свободно движение съгласно правото на Съюза, подлежат на минималната проверка, посочена в първа алинея.
Въпреки това[, на несистематична основа,] при извършване на минимални проверки на лица, които се ползват с право на свободно движение съгласно правото на Съюза, граничната охрана може да направи справка с национални или европейски бази данни с цел да се увери, че тези лица не представляват действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха за вътрешната сигурност, обществения ред, международните отношения на държавите членки или заплаха за общественото здраве.
Последиците от такива справки не застрашават правото на влизане на лица, които съгласно правото на Съюза се ползват с право на свободно движение на територията на съответната държава членка, както е предвидено в Директива [2004/38].
[…]
6. Проверки на лица, които се ползват с право на свободно движение съгласно правото на Съюза, се извършват в съответствие с Директива [2004/38].
[…]“.
11. Член 18 от Регламент № 562/2006 е озаглавен „Специфични правила за различните видове граници и различните превозни средства за преминаване на външни граници“ и гласи следното:
„Специфичните правила, съдържащи се в приложение VI, се прилагат по отношение на проверките, извършвани на различните видове граници и различните превозни средства, използвани за преминаване през гранично-пропускателни пунктове.
Тези специфични правила могат да съдържат дерогации от членове 4 и 5 и членове 7—13“.
12. Член 20 от този регламент е озаглавен „Преминаване на вътрешни граници“ и гласи:
„Вътрешните граници могат да се преминават на всяко място, без да се извършва гранична проверка на лицата, независимо от [тяхното гражданство]“.
13. Член 21 от посочения регламент е озаглавен „Проверки на територията“ и предвижда:
„Премахването на граничен контрол на вътрешните граници не накърнява:
[…]
в) възможността държава членка да предвиди в законодателството си задължение за притежаване или носене на документи;
[…]“.
14. Приложение VI към Регламент № 562/2006 се отнася съгласно заглавието му до „[с]пецифични[те] правила за различните видове граници и различните превозни средства, използвани за преминаване на външните граници на държавите членки“. Точка 3 от това приложение, озаглавена „Морски граници“, съдържа точка 3.1, която е озаглавена „Общи процедури за проверки на морския трафик“ и гласи:
„3.1.1. Проверки на кораби се извършват на пристанищата на пристигане или заминаване или в зона, определена за тази цел, разположена в непосредствена близост до плавателния съд, или на борда на корабите в териториални води по смисъла на Конвенцията на Организацията на обединените нации по морско право[(5)]. Държавите членки могат да сключват споразумения, съгласно които проверки могат да се извършват и по време на преминаването или при пристигането или заминаването на кораба на територията на трета страна, като се съблюдават принципите, установени в точка 1.1.4.“.
15. Точка 3.2. от това приложение е озаглавена „Специфични процедури за проверка на някои видове кораби“ и съдържа рубрика, озаглавена „Корабоплаване с развлекателна цел“, която гласи:
„3.2.5. Чрез дерогация от членове 4 и 7 лица на кораби с развлекателна цел, които идват или отпътуват от пристанище, разположено в държава членка, не подлежат на гранични проверки и могат да влизат в пристанище, което не е гранично-пропускателен пункт.
В зависимост от оценката на рисковете, свързани с нелегалната имиграция, обаче, и по-специално когато в непосредствена близост до територията на съответната държава членка се намира брегова зона на трета страна, се извършват проверки на лицата и/или физическо претърсване на кораба с развлекателна цел.
3.2.6. Чрез дерогация от член 4 кораб с развлекателна цел, който идва от трета страна, може по изключение да влезе в пристанище, което не е гранично-пропускателен пункт. […]
[…]
3.2.7. По време на тези проверки се представя документ, който съдържа всички технически характеристики на съда и имената на лицата на борда. Копие на този документ се предава на органите на пристанищата на влизане и излизане. За времето, през което корабът остава в териториалните води на една от държавите членки, копие на този документ се включва в документите на кораба“.
2. Финландското право
16. Член 1 от Passilaki (Закон за паспортите) (671/2006), в приложимата му към спора в главното производство редакция, чийто текст по същество е идентичен с този на член 9 от Perustuslaki (Конституция на Финландия) (791/1999), гласи:
„Всеки финландски гражданин има право да напуска страната в съответствие с предвидените в този закон разпоредби.
Не се допуска отказ на финландски гражданин да влиза в страната“.
17. Съгласно член 2 от Закона за паспортите:
„Всеки финландски гражданин удостоверява правото си на излизане и влизане в страната, като представи паспорт, освен ако не е предвидено друго в настоящия закон, в правото на Съюза или в обвързващи Финландия международни споразумения. Всеки финландски гражданин може да пътува без паспорт до Исландия, Норвегия, Швеция и Дания. С наредба на Министерски съвет се определят другите страни, до които всеки финландски гражданин може да пътува, като вместо паспорт използва като пътен документ лична карта […]“.
18. Член 1 от Valtioneuvoston asetus matkustusoikeuden osoittamisesta eräissä tapauksissa (Наредба на Министерски съвет относно доказването на правото на пътуване в някои точно определени случаи) (660/2013), в приложимата ѝ към спора в главното производство редакция, гласи:
„Всеки финландски гражданин може да пътува от Финландия до следните страни, като вместо паспорт използва като пътен документ лична карта […]: Нидерландия, Белгия, България, Испания, Ирландия, Обединеното кралство, Италия, Австрия, Гърция, Хърватия, Кипър, Латвия, Лихтенщайн, Литва, Люксембург, Малта, Португалия, Полша, Франция, Румъния, Германия, Сан Марино, Словакия, Словения, Швейцария, Чешка република, Унгария и Естония“.
19. Член 7 от Rikoslaki (Наказателен кодекс) (39/1889), озаглавен „Нарушение на границите“, който се съдържа в глава 17 от този кодекс, озаглавена „Нарушения на обществения ред“, в приложимата му към спора в главното производство редакция, предвижда:
„Лице, което
преминава или извършва опит да премине финландската граница без пътен документ, виза, разрешение за пребиваване или друг документ, равностоен на валиден пътен документ, или на място, различно от определеното място за влизане или излизане, или в нарушение на законова забрана, различна от забраната за влизане,
[…]
извършва нарушение на границите, което се наказва с глоба или с лишаване от свобода за срок до една година“.
20. Член 7а от същата глава от този кодекс е озаглавен „Нарушение на границата, съставляващо маловажен случай“ и гласи:
„Нарушителят се наказва с глоба за нарушение на границата, съставляващо маловажен случай, когато, предвид краткия срок на незаконния престой или движение, естеството на забраненото деяние или други свързани с деянието обстоятелства, бъде преценено, че разгледано в неговата цялост, деянието е малозначително“.
21. Съгласно член 1 от глава 2a от посочения кодекс:
„Наказанието парична глоба се налага под формата на най-малко една дневна ставка и не повече от 120 дневни ставки глоба“.
22. Член 2 от тази глава на същия кодекс гласи:
„Размерът на дневната ставка се определя по справедливост с оглед на финансовото състояние на нарушителя.
За справедлив размер на дневна ставка глоба се счита една шестдесета от средния месечен доход на нарушителя, като се приспадат определени с наредба на Министерски съвет данъци и налози и фиксирана сума на ежедневни разходи. Ако нарушителят изпълнява задължение за издръжка, размерът на дневната ставка може да бъде намален.
Месечният доход се изчислява въз основа на доходите на нарушителя, посочени при последното данъчно облагане. Ако доходите на нарушителя не могат да се определят достатъчно надеждно въз основа на данните за данъка или в тях са настъпили съществени изменения след последното данъчно облагане, те могат да се определят въз основа на друг достъпен документ.
Съдът определя размера на дневната ставка въз основа на наличните данни към момента на провеждане на съдебното производство, а при бързо наказателно производство — въз основа на наличните данни към момента, в който е подадено искането за провеждане на това производство. Прокурорът обаче определя глобата въз основа на наличните данни към момента на постановяване на присъдата в бързото наказателно производство, ако се окаже, че във финансовото състояние на получателя на съдебния акт са настъпили съществени изменения в сравнение с наличните данни към момента, в който е подадено искането за провеждане на производството.
С наредба на Министерски съвет се урежда по-конкретно изчисляването на средния месечен доход, начинът на закръгляване на размера на дневната ставка, фиксираната сума на ежедневни разходи, вземането предвид на задължението за издръжка, както и минималният размер на дневната ставка глоба“.
23. Член 5 от Asetus päiväsakon rahamärästä (Наредба на Министерски съвет относно размера на дневните ставки глоба) (609/1999), в приложимата ѝ към спора в главното производство редакция, гласи:
„Размерът на дневната ставка глоба не може да бъде по-нисък от 6 EUR“.
III. Фактите в основата на спора в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
24. Фактите от значение за делото в главното производство, така както са представени в акта за преюдициално запитване, могат да бъдат обобщени, както следва.
25. На 25 август 2015 г. A, финландски гражданин, пътува със спортна лодка от Финландия до Естония и отново се връща във Финландия. Мястото на отпътуване и мястото на връщане са във Финландия. По време на това пътуване А пътува по международни води от Финландия до Естония.
26. А притежава валиден финландски паспорт, но по време на пътуването не носи със себе си нито този паспорт, нито какъвто и да било друг пътен документ и поради това при граничната проверка в Хелзинки (Финландия) при завръщането си не е бил в състояние да представи паспорта си. Въпреки непредставянето на пътен документ самоличността на А е установена въз основа на свидетелството за управление на моторно превозно средство, което той е носил със себе си. Освен това е безспорно, че чрез използване на технически средства е било възможно да се провери, че A притежава валиден паспорт.
27. Syyttäjä (финландската прокуратура) внася в Helsingin käräjäoikeus (първоинстанционен съд Хелзинки, Финландия) обвинителен акт, с който повдига на А обвинение за извършване на малозначително нарушение на държавната граница. A оспорва обвинението.
28. С решение от 5 декември 2016 г. Helsingin käräjäoikeus (първоинстанционен съд Хелзинки) установява, че A е извършил малозначително нарушение на държавната граница. Всъщност преминаването на националната граница без пътен документ представлявало наказуемо деяние. Обстоятелството, че А притежава валиден паспорт, било ирелевантно. Този съд обаче не налага наказание, като приема, че нарушението е малозначително и че ако бъде наложена глоба, изчисленият в зависимост от средния месечен доход на А размер на глобата в съответствие с санкционния режим на дневни ставки глоба, би бил прекомерен.
29. Прокурорът подава протест пред Helsingin hovioikeus (Апелативен съд Хелзинки, Финландия). А подава насрещна жалба.
30. С решение от 15 юни 2018 г. Helsingin hovioikeus (Апелативен съд Хелзинки) отхвърля протеста на прокурора, макар да приема за надлежно установено, че при граничната проверка А не е носил със себе си пътен документ. Този съд приема, че извършеното от А деяние не осъществява състава на малозначително нарушение на държавната граница.
31. Прокурорът подава касационен протест срещу това решение пред Korkein oikeus (Върховен съд). Този съд счита, че делото трябва да се разгледа от гледна точка на правото на Съюза.
32. Запитващата юрисдикция отбелязва, че в точка 45 от решение Wijsenbeek(6) Съдът е постановил, че в състоянието му към момента на настъпване на фактите по делото в главното производство правото на Съюза допуска възможността държава членка да задължи дадено лице, независимо дали е гражданин на държава членка или на трета държава, под страх от налагане на наказание, да представи доказателство за гражданството си при влизане на територията на тази държава членка през вътрешна граница на Съюза, стига санкциите да са сходни със санкциите, които се прилагат за нарушения, извършени от неин гражданин, и да не са непропорционални.
33. Тази юрисдикция отбелязва също, че в решение Oulane(7) Съдът е разгледал дали задължението за представяне в някои случаи на валидна лична карта или паспорт е в съответствие с действащото към този момент право на Съюза. Въпреки това според нея съществува несигурност относно съответствието на национална правна уредба като разглежданата в главното производство с правото на Съюза, влязло в сила след тези две решения.
34. Безспорно от Регламент № 562/2006 следвало, че всяка държава членка може да предвиди задължение „за притежаване или носене на документи“(8). Ако все пак трябва да се приеме, че това означава, че държавите членки могат да налагат на всяко лице задължението да носи със себе си пътен документ при преминаването на националната граница, оставало неясно дали и, ако отговорът е утвърдителен, при какви условия за неспазване на това задължение може да се налага наказание. Запитващата юрисдикция отбелязва, че член 5, параграф 5 от Директива 2004/38 предвижда възможността държава членка да наложи на заинтересованото лице задължението да „докладва за присъствието си на нейна територия в рамките на разумен и недискриминационен срок“ и че това е причината, поради която законодателят на Съюза е предвидил в тази разпоредба възможността за налагане на санкции.
35. Запитващата юрисдикция не изключва възможността налагането на това задължение на гражданите на Съюза, под страх от наказание, да може да накърни правото на свободно движение на територията на държавите членки, предоставено с член 45, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и с член 21, параграф 1 ДФЕС.
36. За да се установи дали това право е нарушено, следвало да се вземат предвид по-специално членове 4 и 5 от Директива 2004/38 и член 21 от Регламент № 562/2006, тъй като този регламент представлявал Кодексът на шенгенските граници, който е в сила към момента на фактите в основата на спора, предмет на главното производство.
37. Необходимо било също така да се установи с оглед на членове 2, 4, 7, 20 и 21 от Регламент № 562/2006, както и с оглед на точка 3.2.5 от приложение VI към него, дали е релевантно обстоятелството, че пътуването на съответното лице със спортна лодка от една държава членка към друга се извършва по международни води.
38. От друга страна, дори да се приеме, че правото на Съюза допуска задължението за носене на друг валиден пътен документ, под страх от налагане на наказание, запитващата юрисдикция иска да се установи и дали санкционен режим на дневни ставки глоба като предвидения в Наказателния кодекс, е съобразен с принципа на пропорционалност с оглед на член 27, параграф 2 от Директива 2004/38.
39. В това отношение тази юрисдикция уточнява, че за малозначително нарушение на границите, като описаното в случая в обвинителния акт, обичайно се налага наказание в размер на петнадесет дневни ставки глоба. Съгласно критериите, предвидени в Наказателния кодекс, и с оглед на момента, в който е извършено нарушението, дневната ставка глоба в случая на А е щяла да възлиза на 6350 EUR. При това положение общият размер на глобата, който е можел да му бъде определен към този момент, бил 95 250 EUR.
40. При тези условия с акт от 21 януари 2020 г., постъпил в секретариата на Съда на 24 януари 2020 г., Korkein oikeus (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Допуска ли правото на Съюза, и по-специално член 4, параграф 1 от [Директива 2004/38], член 21 от Регламент № 562/2006] или правото на гражданите на Съюза на свободно движение на територията на Съюза прилагането на национална разпоредба, с която на лице (независимо дали е гражданин на Съюза или не) се възлага задължението, под заплаха от налагане на наказание, да носи със себе си валиден паспорт или друг валиден пътен документ в случаите, когато това лице пътува със спортна лодка по международни води от една държава членка в друга, без да влиза на територията на трета държава?
2) Допуска ли правото на Съюза, и по-специално член 5, параграф 1 от [Директива 2004/38], член 21 от [Регламент № 562/2006] или правото на гражданите на Съюза на свободно движение на територията на Съюза прилагането на национална разпоредба, с която на лице (независимо дали е гражданин на Съюза или не), под заплаха от налагане на наказание, се възлага задължението да носи със себе си валиден паспорт или друг валиден пътен документ в случаите, когато това лице, пътувайки със спортна лодка по международни води, влиза в съответната държава членка от друга държава членка, без да е навлизало на територията на трета държава?
3) Доколкото от правото на Съюза не произтича пречка по смисъла на първия и втория въпрос, санкцията при преминаване на финландската държавна граница без валиден пътен документ, която санкция обичайно се налага във Финландия под формата на дневни ставки, съвместима ли е с произтичащия от член 27, параграф 2 от [Директива 2004/38] принцип на пропорционалност?“.
41. Писмени становища представят A, финландското и германското правителство и Европейската комисия. Същите страни са отговорили и писмено на въпросите на Съда, който решава да се произнесе, без да се провежда съдебно заседание.
IV. Анализ
42. От акта за преюдициално запитване се установява, че А не е преминал граничен контрол при напускането на Финландия. Всъщност едва при завръщането му, при извършен в Хелзинки граничен контрол финландските органи установяват, че не е спазено задължението за носене на пътен документ. Наказателното производство, предмет на главното производство, се отнася обаче както до излизането от Финландия, така и до завръщането в тази държава членка, тъй като задължението за носене на пътен документ е налице при всяко преминаване на границата.
43. Запитващата юрисдикция е формулирала три въпроса. Както е видно от нейните обяснения, по същество първите два въпроса целят да се установи дали правото на свободно движение на хора допуска държава членка да задължава, под страх от налагане на наказание, гражданите на Съюза да носят пътен документ, когато пътуват по международни води от тази държава членка до друга държава членка. При утвърдителен отговор на тези въпроси запитващата юрисдикция е формулирала трети въпрос, който цели да се установи дали санкционен режим на дневни ставки глоба като предвидения във финландския Наказателен кодекс е съобразен с принципа на пропорционалност.
44. Предвид връзката между първия и втория въпрос ще ги разгледам заедно, като обаче ще дам отделни отговори. На първо място, ще разгледам наложеното задължение на гражданите на Съюза, под страх от налагане на наказание, да носят пътен документ, от една страна, в контекста на правото на излизане по смисъла на член 4, параграф 1 от Директива 2004/38 (първи въпрос), и от друга страна, в контекста на правото на влизане по смисъла на член 5, параграф 1 от Директива 2004/38 (втори въпрос). На второ място, ще се спра на извършваните при граничния контрол проверки на лицата, които имат право на свободно движение съгласно правото на Съюза, в съответствие с Регламент № 562/2006 (първи и втори въпрос). На трето място, ще анализирам пропорционалността на размера на глобата, налагана като наказание при неспазване на това задължение (трети въпрос).
45. Преди да започна този анализ, считам за уместно да изложа някои предварителни съображения относно взаимовръзката между членове 4 и 5 от Директива 2004/38 и връзката им с Кодекса на шенгенските граници.
1. Предварителни бележки
46. В самото начало следва да се припомни, че съгласно член 20 ДФЕС всеки гражданин на държава членка има статут на гражданин на Съюза и следователно може да се позовава на свързаните с този статут права, включително по отношение на своята държава членка на произход, и по-специално на правото свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите членки, предоставено с член 21 ДФЕС(9).
47. Съгласно практиката на Съда правото на свободно движение обхваща както правото на гражданите на Съюза да влизат в държава членка, различна от тази, на която те са граждани, така и съответното право да я напускат(10). Както Съдът вече е подчертавал, основните свободи, гарантирани от Договора за функционирането на ЕС, щяха да бъдат лишени от съдържание, ако държавата членка на произход можеше без валидно основание да забранява на собствените си граждани да напускат нейната територия, за да влязат на територията на друга държава членка(11). Следователно, за да бъде напълно ефективно правото на излизане, гарантирано с член 4 от Директива 2004/38, гражданинът на Съюза, който упражнява правото си на свободно движение, напускайки държавата членка, на която е гражданин, за да пътува до друга държава членка, трябва да може да упражни правото си да се завърне в държавата членка, на която е гражданин, в съответствие с условията и улесненията, установени в член 5 от тази директива.
48. Достиженията на правото от Шенген са особено важни за упражняването на правото на свободно движение и следователно на правото на излизане и влизане по членове 4 и 5 от Директива 2004/38. От съображенията и от релевантните разпоредби от достиженията на правото от Шенген(12) следва, че мерките за преминаване на външните и вътрешните граници на държавите членки се прилагат, без да се засягат правата на лицата, които се ползват от право на свободно движение съгласно правото на Съюза(13). Както Съдът вече е имал повод да отбележи, в приложимите за Шенгенското пространство разпоредби изрично се посочва, че те не засягат свободата на движение на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства, които ги придружават или се присъединяват към тях, така както е гарантирана именно от Директива 2004/38(14), включително на гражданите на държавите членки, които не са част от Шенгенското пространство(15).
49. Именно в този контекст предлагам да се разгледат трите въпроса, поставени от запитващата юрисдикция.
2. По първия и втория преюдициален въпрос
1. По задължението за носене на пътен документ под страх от налагане на наказание
1) В контекста на правото на излизане по смисъла на член 4, параграф 1 от Директива 2004/38
50. В самото начало следва да се припомни, че член 21 ДФЕС предоставя на всеки гражданин на Съюза правото свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите членки „при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване“, а именно Директива 2004/38.
51. Член 4, параграф 1 от Директива 2004/38 предвижда изрично, без да изисква предварителното упражняване на правото на свободно движение и свободно пребиваване, че „всички граждани на Съюза с валидна карта за самоличност или паспорт [имат] правото да напускат територията на държава членка, за да пътуват до друга държава членка“(16).
52. В случая А е финландски гражданин, който пътува със спортна лодка от Финландия до Естония и отново се връща във Финландия. Поради това, както е установила запитващата юрисдикция, положението му попада в приложното поле на тази разпоредба.
53. Възниква следователно въпросът дали задължението за носене на лична карта или паспорт при пътуване от Финландия до Естония и връщане отново във Финландия, което финландската правна уредба налага под страх от наказание, е в съответствие с член 4, параграф 1 от Директива 2004/38.
1) Относно израза „с валидна карта за самоличност или паспорт“
54. От самия текст на член 4, параграф 1 от Директива 2004/38, и по-специално от използването на израза „с валидна карта за самоличност или паспорт“, е видно, че правото на излизане е обвързано с условието „да [се носи]“ валиден пътен документ.
55. Финландското правителство, изглежда, разбира предлога „с“ не в смисъл, че гражданинът на Съюза трябва да носи със себе си пътен документ, когато напуска територията на съответната държава членка, а че трябва да притежава такъв документ.
56. Не споделям това тълкуване на финландското правителство поради следните причини.
57. Първо, следва да се отбележи, че употребата на предлога „с“ в член 4, параграф 1 от Директива 2004/38 означава носене на пътен документ. Всъщност изборът на законодателя да използва този предлог не бива да се разбира в смисъл, че се отнася само до притежаването на такъв документ. В това отношение следва да се отбележи, че разгледаните текстове на други езици не изглежда да сочат обратното(17).
58. Второ, това тълкуване се потвърждава от анализа на целта на Директива 2004/38. Както е видно от съображения 1—4 от нея, тази директива има за цел да улесни упражняването на основното и лично право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки, което е предоставено на гражданите на Съюза пряко с член 21, параграф 1 ДФЕС, и има за предмет по-специално да укрепи това право(18). Така член 4 от Директива 2004/38 цели да гарантира, че лице, което се ползва от право на свободно движение, може да бъде идентифицирано като такова при евентуална проверка на неговата самоличност(19). Постигането на тази цел би било застрашено, ако гражданите на Съюза можеха да искат освобождаване от установеното в този член задължение да носят със себе си валидна лична карта или паспорт при пътуване от една държава членка към друга.
59. Накрая, трето, това тълкуване се потвърждава от законодателната история на Директива 2004/38. Всъщност съгласно член 54, параграф 1 от първоначалното предложение на Комисията(20) (член 4, параграф 1 от Директива 2004/38) „[п]араграф 1 възпроизвежда на практика текста на член 2, параграф 1 от Директива 68/360/ЕИО[(21)], който предвижда, че правото на напускане на територията на държава членка „се упражнява при представяне на валидна карта за самоличност или паспорт“, с оглед адаптирането му към новия режим на премахване на граничния контрол по вътрешните граници на Съюза. За целта изразът „при представяне“ е заменен с предлога „с […]“(22) [неофициален превод]. От тази разпоредба на предложението за директива става ясно, че замяната отразява премахването на граничния контрол по вътрешните граници на Съюза в рамките на достиженията на правото от Шенген.
60. При тези обстоятелства считам, че член 4, параграф 1 от Директива 2004/38 възлага на гражданите на Съюза задължението да носят със себе си пътни документи, когато напускат територията на държава членка(23). Следователно, като налага задължението за носене на лична карта или паспорт при пътуване от Финландия до Естония, финландската правна уредба е в съответствие с член 4, параграф 1 от Директива 2004/38.
61. След това уточнение сега следва да се разгледа въпросът дали държава членка може да налага санкция при неспазване на това задължение.
2) По възможността за налагане на санкция при неспазване на задължението за носене на пътен документ
62. За краткост и с оглед на факта, че в настоящия случай неспазването на задължението за носене на валиден пътен документ е констатирано едва в момента на връщането във Финландия при проверките, извършени от финландските органи, въпросът дали държава членка може да налага наказателноправна санкция в случай като разглеждания в главното производство ще бъде разгледан в рамките на анализа на задължението за носене на пътен документ в контекста на правото на влизане.
2) В контекста на правото на влизане по смисъла на член 5, параграф 1 от Директива 2004/38
63. В писменото си становище финландското правителство поддържа, че правото на Съюза не допуска прилагането на разглежданата национална правна уредба, когато гражданите на държава членка напускат тази държава членка и се връщат обратно в нея. Това правителство обаче уточнява, от една страна, че висшите юрисдикции все още не са се произнесли по въпроса дали деяния като извършените от А представляват престъпление по смисъла на Наказателния кодекс. От друга страна, финландското правителство подчертава, че от подготвителните работи по приемането на Наказателния кодекс следва, че случай като разглеждания в главното производство не попада нито в обхвата на квалификацията „нарушение на границите“ по смисъла на член 7 от глава 17 от този кодекс, нито в обхвата на квалификацията „малозначително нарушение“ по смисъла на член 7 от глава 17 от посочения кодекс(24).
64. В самото начало искам да припомня, че като необходимо следствие от правото на излизане, гарантирано в член 4, параграф 1 от Директива 2004/38, член 5, параграф 1, първа алинея от тази директива гарантира правото на влизане на територията на държавите членки. Тази разпоредба предвижда, че държавите членки дават на гражданите на Съюза разрешение да влизат на тяхна територия с валидна карта за самоличност или паспорт(25). Съгласно постоянната практика на Съда правото на гражданите на държава членка да влязат на територията на друга държава членка с оглед на поставените в Договора цели представлява право, непосредствено предоставено от Договора или — според случая — от разпоредбите, приети за изпълнението му(26).
65. В настоящия случай финландският гражданин А е подложен на проверки при завръщането си във Финландия. Следователно А не е пътувал до държава членка, различна от тази, на която е гражданин, както предвижда член 3 от Директива 2004/38, а до държавата членка, чийто гражданин е. С други думи, изглежда, че по принцип условията за прилагане на член 3, параграф 1 от Директива 2004/38 не са изпълнени при обстоятелствата по настоящото дело.
66. При тези условия възниква следният предварителен въпрос: трябва ли да се приеме, че член 5, параграф 1 от Директива 2004/38 не се прилага в случаите, когато гражданин на Съюза се завръща в държавата членка, чийто гражданин е?
1) По обхвата на приложимостта на член 5, параграф 1 от Директива 2004/38
67. Комисията поддържа, че член 5, параграф 1 от Директива 2004/38 се прилага по аналогия в случай като разглеждания в главното производство.
68. Въпросът дали тази директива е приложима в случаи, в които гражданин на Съюза се връща в държавата членка, на която е гражданин, вече е разглеждан от Съда по дела относно производните права на влизане и пребиваване на граждани на трети държави, членове на семейството на гражданин на Съюза. Анализът на тази съдебна практика позволява да се определят две тенденции в съдебната практика.
69. На първо място, що се отнася до правото на влизане, в решение McCarthy и др.(27) Съдът най-напред приема, че доколкото съответният гражданин на Съюза е упражнил правото си на свободно движение и се е установил в друга държава членка, различна от държавата членка, на която е гражданин, и доколкото неговия съпруг, гражданин на трета държава, пребивава с него, и двамата се ползват от възможностите по Директива 2004/38 по смисъла на член 3, параграф 1(28). Съдът констатира освен това, че член 5 от Директива 2004/38 се отнася до „държавите членки“ и не прави разграничение според държавата членка, в която се влиза, по-специално с предвиденото в него освобождаване на членовете на семейството на гражданин на Европейския съюз, които не са граждани на държава членка, от задължението да получат виза, в случай че притежават валидна карта за пребиваване, посочена в член 10 от тази директива. На последно място Съдът подчертава, че от член 5 от тази директива по никакъв начин не следва, че правото на влизане на членовете на семейството на гражданин на Съюза, които не са граждани на държава членка, е ограничено до държавите членки, различни от държавата членка на произход на съответния гражданин на Съюза(29).
70. На второ място, що се отнася до правото на пребиваване, по-специално в решения O. и B.(30), Coman и др.(31) и Banger(32), които се вписват в съдебната практика, произтичаща от решения Singh(33) и Eind(34), Съдът отбелязва по отношение на член 3, параграф 1 от Директива 2004/38, че от граматическото, систематичното и телеологичното тълкуване на разпоредбите на тази директива следва, че тя урежда само условията за влизане и пребиваване на гражданите на Съюза в държавите членки, различни от държавата членка, на която са граждани, и че не позволява да се изведе производно право на пребиваване в полза на гражданите на трети държави, членове на семейството на гражданин на Съюза, в държавата членка, на която последният е гражданин(35). Въпреки това, за да не бъде разубеден гражданинът на Съюза да напусне държавата членка, на която е гражданин, за да упражни правото си на пребиваване съгласно член 21, параграф 1 ДФЕС в друга държава членка, Съдът приема, че на граждани на трети държави, членове на семейството на гражданин на Съюза, които не могат въз основа на разпоредбите на Директива 2004/38 да се ползват от производно право на пребиваване в държавата членка, чийто гражданин е този гражданин на Съюза, все пак може да бъде признато такова право на основание член 21, параграф 1 ДФЕС(36). Според Съда условията за предоставяне на производно право на пребиваване съгласно член 21, параграф 1 ДФЕС на гражданин на трета държава, член на семейството на гражданина на Съюза, с който последният е пребивавал, единствено в качеството си на гражданин на Съюза, в приемащата държава членка, по принцип не би трябвало да са по-строги от предвидените в Директива 2004/38 за предоставянето на подобно право на пребиваване на гражданин на трета държава, член на семейството на гражданин на Съюза, който е упражнил правото си на свободно движение, като се е установил в държава членка, различна от тази, на която е гражданин. В този смисъл, макар Съдът да е приел, че Директива 2004/38 не урежда случаите, при които съответният гражданин на Съюза се връща в държавата членка, чийто гражданин е, той все пак е постановил, че тази директива трябва да се прилага по аналогия(37).
71. Според мен анализът на тези две тенденции в съдебната практика позволява да се направят редица изводи относно обхвата на приложимостта на член 5, параграф 1 от Директива 2004/38 в случая.
72. В решение McCarthy и др.(38) Съдът е приел, че макар съответният гражданин на Съюза да пътува до държавата членка, на която е гражданин (Обединено кралство), той се ползва от възможностите по Директива 2004/38 по смисъла на член 3, параграф 1, тъй като „се е установил“ в друга държава членка (Испания). Следователно Съдът е приел, че при влизането си в Обединеното кралство този гражданин все пак е упражнявал правото си на свободно движение, след като е пребивавал в приемащата държава членка (Испания). Съпругата му, гражданин на трета държава, доколкото пребивава със същия гражданин на Съюза в Испания, също се ползва от възможностите по Директива 2004/38 по смисъла на член 3, параграф 1. При тези обстоятелства, като се има предвид, че текстът на член 5, параграф 1 от Директива 2004/38 се отнася до „държавите членки“, без да прави разграничение според държавата членка, в която се влиза, Съдът е постановил, че тази разпоредба, а следователно и предвидените в нея формалности, свързани с упражняването на правото на влизане, се прилагат спрямо съпругата на гражданина на Съюза, която е гражданин на трета държава.
73. За разлика от това в решения O. и B.(39), Coman и др.(40) и Banger(41), както и в съдебната практика, на която се основават тези решения(42), по принцип съответният гражданин на Съюза е напуснал окончателно приемащата държава членка и се връща с членове на семейството си, граждани на трети държави, в държавата членка, на която той е гражданин. Според Съда при тези обстоятелства този гражданин на Съюза вече не се ползва от възможностите по Директива 2004/38 по смисъла на член 3, параграф 1 и следователно не попада в приложното ѝ поле. След като обаче е упражнил правото си на свободно движение, на основание член 21, параграф 1 ДФЕС на членовете на семейството, които са граждани на трета държава и са пребивавали с него в приемащата държава членка, може да бъде признато производно право на пребиваване в държавата членка, на която той е гражданин. В тези случаи и поради вече изложените по-горе причини(43) Съдът е постановил, че Директива 2004/38 трябва да се прилага по аналогия за съответните граждани на Съюза(44).
74. В случая положението на А е такова на гражданин на Съюза, който, след като е пътувал до друга държава членка, се връща в държавата членка, чийто гражданин е, в контекста на двупосочно пътуване със спортна лодка. Така за разлика от разгледаните по-горе дела, по които са постановени решенията на Съда по двете линии в съдебната практика(45), по настоящото дело, от една страна, от акта за преюдициално запитване не е видно, че при връщането си във Финландия A е придружаван от членове на семейството си, граждани на трети държави, а от друга страна, макар да е упражнил правото си на свободно движение той не е бил установен в Естония към момента на връщането си във Финландия.
75. Следователно съдебната практика, изведена от решение McCarthy и др.(46), е ирелевантна за настоящото дело(47). Как стои обаче въпросът със съдебната практика, изведена от решения O. и B.(48), Coman и др.(49) и Banger(50)?
76. От тази втора линия в съдебната практика е видно, че съображението, което в посочените решения е накарало Съда да приложи по аналогия Директива 2004/38 спрямо гражданите на Съюза, които, след като са упражнили правото си на свободно движение, се връщат в държавата членка, чиито граждани са, е да се гарантира пълноценното упражняване на основното им право на движение, като по този начин се избягва възможността да бъдат разубедени да напуснат държавата членка, на която са граждани, за да упражнят правото си на пребиваване по силата на член 21, параграф 1 ДФЕС в друга държава членка. С други думи, гражданин на Съюза, който се завръща в своята държава членка и следователно не попада в обхвата на Директива 2004/38, не трябва да бъде третиран по-неблагоприятно в сравнение с гражданин на Съюза, който попада в приложното поле на тази директива, като отива и пребивава в друга държава членка.
77. Макар Съдът да е тълкувал член 21, параграф 1 ДФЕС в смисъл, че гражданин на трета държава, член на семейството на гражданин на Съюза, разполага с производно право на пребиваване на територията на държавата членка, чийто гражданин е съответният гражданин на Съюза, и че това производно право на пребиваване не бива да се обвързва с по-строги условия от предвидените в Директива 2004/38, това е така именно защото условията и улесненията за влизане и пребиваване за гражданите на Съюза в тази директива включват за членовете на семействата им, независимо от гражданството им, правото да придружават гражданина на Съюза или да се присъединяват към него.
78. Несъмнено настоящият случай не се отнася до производното право на пребиваване на членовете на семейството на гражданин на Съюза. Както обаче посочих по-горе, според мен тази съдебна практика е релевантна за настоящото дело поради следните причини.
79. На първо място, Съдът многократно е постановявал, че статутът на гражданин на Съюза е предвиден да бъде основният статут на гражданите на държавите членки(51). Видно от практиката му, гражданин на държава членка, който в качеството си на гражданин на Съюза е упражнил свободата си да се движи и да пребивава в държава членка, различна от тази, на която е гражданин, може да се позовава на свързаните с това качество права, и по-специално на предвидените в член 21, параграф 1 ДФЕС права, включително евентуално срещу държавата членка, на която е гражданин(52).
80. На второ място, ако се приложи посочената съдебна практика, както и тази, разгледана в точки 70 и 73 от настоящото заключение, към делото в главното производство, това означава, че при завръщането на гражданин на Съюза в държавата членка, на която е гражданин, материалноправните изисквания за правото на влизане, произтичащи от член 21, параграф 1 ДФЕС, не може да се тълкуват като по-строги от предвидените в член 5, параграф 1 от Директива 2004/38(53). Всъщност, както вече отбелязах(54), за да може гарантираното с член 4 от Директива 2004/38 право на излизане да бъде напълно ефективно, гражданинът на Съюза, който упражнява правото си на свободно движение, напускайки държавата членка, на която е гражданин, за да пътува до друга държава членка, трябва да може да упражни правото си на влизане в държавата членка, на която е гражданин — дори ако Директива 2004/38 не урежда завръщането в посочената държава членка — в съответствие с условията и улесненията, предвидени в тази директива, и по-специално в член 5.
81. Следователно в положение като разглежданото в главното производство Директива 2004/38 е приложима по аналогия, включително член 5, параграф 1, що се отнася до условията, при които държавите членки допускат на тяхна територия гражданина на Съюза „с валидна карта за самоличност или паспорт“.
82. Освен това следва да се отбележи, че от писменото становище на финландското правителство следва, че член 155, параграфи 1 и 2 от Ulkomaalaislaki (Закон за чужденците) (301/2004) се отнася до влизането и пребиваването на граждани на Съюза на финландска територия(55). В това отношение в отговор на писмен въпрос на Съда финландското правителство потвърждава, че член 155, параграфи 1 и 2 от Закона за чужденците транспонира във финландското право член 5, параграфи 1 и 4 от Директива 2004/38(56).
2) По възможността за налагане на санкция при неспазване на задължението за носене на пътен документ
83. Член 36 от Директива 2004/38 гласи, че „[д]ържавите членки определят разпоредби относно санкциите, приложими по отношение на нарушаването на националните правила, приети за прилагането на настоящата директива, и предприемат мерките, необходими за тяхното приложение“.
84. Следователно на първо място възниква въпросът дали тази разпоредба е релевантна за отговора на първия и втория въпрос, поставени от запитващата юрисдикция. Според мен това е така, както обяснявам в изложените по-долу съображения.
85. Видно от предложението за директива(57), член 33 от това предложение (член 36 от Директива 2004/38) кодифицира предходната практика на Съда, съгласно която правото на Съюза не забранява на държавите членки да санкционират лица, по отношение на които се прилага това право и които са пропуснали да се снабдят с един от документите за самоличност(58).
86. По-конкретно, санкциите, посочени в този член, са предвидените в член 5, параграф 5(59), в член 8, параграф 2(60), в член 9, параграф 3(61) и в член 20, параграф 2 от Директива 2004/38(62).
87. Нито член 4, нито член 5 от посочената директива обаче предвиждат специални разпоредби, които да позволяват на държавите членки да санкционират неспазването на задължението на всеки гражданин на Съюза да носи валидна лична карта или паспорт(63). Всъщност причината, поради която законодателят на Съюза е предвидил в член 5, параграф 5 от Директива 2004/38 възможността за налагане на санкции, се обяснява с обстоятелството, че тази разпоредба предвижда възможността държава членка да наложи на заинтересованото лице задължението да „докладва за присъствието си на нейна територия в рамките на разумен и недискриминационен срок“.
88. Според мен мълчанието на членове 4 и 5 от тази директива по въпроса за възможността да се санкционира неспазването на задължението на всеки гражданин на Съюза да носи валидна лична карта или паспорт се компенсира със съществуването на член 36 от същата директива, тъй като този член кодифицира предходната съдебна практика относно възможността на държавите членки да санкционират лицата, по отношение на които се прилага правото на Съюза и които са пропуснали да се снабдят с един от документите за самоличност(64).
89. Следователно в съответствие с член 36 от Директива 2004/38 неспазването на изискването за носене на валидна лична карта или паспорт при пътуване от една в друга държава членка може да доведе до налагане на санкции.
90. На второ място, възниква и въпросът за естеството на санкцията, която държавите членки могат да налагат при неспазване на административна формалност, предвидена в Директива 2004/38(65), тъй като член 36 от нея не предвижда видовете санкции (административни или наказателноправни), които се налагат в случаите на пренебрегване на това задължение.
91. Действително в контекста на правото на влизане и пребиваване Съдът вече е постановил, че представянето на валидна лична карта или паспорт с оглед на доказването на качеството на гражданин на Съюза „е административна формалност, чиято единствена цел е националните органи да установят наличието на право, което пряко произтича от качеството на въпросното лице“(66), следователно държава членка не може да изисква от гражданин на Съюза като условие за влизане на нейна територия задължение, различно от това да носи със себе си валидна лична карта или паспорт(67).
92. Все пак, доколкото член 36 от Директива 2004/38 мълчи по въпроса за естеството на санкциите, които се налагат в случаите на неспазване на националните разпоредби, приети съгласно тази директива(68), според мен налагането на наказателноправна санкция при неспазване на задължението за носене на пътен документ не е несъвместимо с Директива 2004/38, тъй като държавите членки са компетентни „да изберат санкциите, които според тях са подходящи“, при условие че упражняват компетентността си при спазване на правото на Съюза и на неговите общи принципи, а следователно и при спазване на принципа на пропорционалност(69).
93. В този контекст, предвид факта че третият преюдициален въпрос, поставен от запитващата юрисдикция, се отнася до пропорционалността на финландския санкционен режим на дневни ставки глоба, ще се върна на този аспект при анализа на третия въпрос.
94. Преди това ще се спра на извършваните при граничния контрол проверки в контекста на Регламент № 562/2006.
2. По проверките, извършвани при граничния контрол на лицата, които се ползват от право на свободно движение съгласно правото на Съюза в контекста на Регламент № 562/2006
95. В първия и втория въпрос на запитващата юрисдикция е посочен и член 21 от Регламент № 562/2006.
96. В това отношение от акта за преюдициално запитване е видно, че А е пътувал със спортна лодка по международни води от Естония до Финландия и така е преминал финландската морска граница.
97. В това отношение от самото начало следва да се отбележи, че обстоятелството, че A е преминал финландската морска граница изглежда маловажно, тъй като в разглеждания случай става въпрос за гражданин на Съюза, който е упражнил правото си на свободно движение от една държава членка до друга, и че — независимо от факта, че преминава вътрешна или външна граница — той трябва да носи валидна лична карта или паспорт при преминаването на границите по смисъла на член 4, параграф 1 и член 5, параграф 1 от Директива 2004/38. При условията на евентуалност и за изчерпателност обаче ще разгледам въпроса дали трябва да се приеме, че лице в положението на А преминава външна граница на Шенгенското пространство при пътуването си от една държава членка до друга, за да се определи дали Регламент № 562/2006 допуска извършването на проверка като тази, на която е подложен А.
98. За целта най-напред ще разгледам обхвата на понятието „морска граница“ по смисъла на член 2, точка 2 от Регламент № 562/2006.
1) По обхвата на понятието „морска граница“ по смисъла на член 2, точка 2 от Регламент № 562/2006
99. В отговора си на писмен въпрос на Съда A посочва, че е пътувал със спортна лодка от една държава членка до друга, които са страни по Споразумението от Шенген, без да преминава през зона извън Шенгенското пространство(70). Що се отнася до понятието „морска граница“ по смисъла на член 2, точка 2 от Регламент № 562/2006, финландското и германското правителство поддържат, че това понятие се отнася до външната граница на териториалното море по смисъла на член 4 от Конвенцията от Монтего Бей(71), докато Комисията посочва, че става дума за специфично понятие, приложимо за Регламент № 562/2006, което не съответства непременно на понятието „морска граница“, определено в член 4 от Конвенцията от Монтего Бей.
100. Споделям становището на Комисията. Всъщност Съдът е постановил, че единствено обстоятелството, че дадено лице е преминало „гранично-пропускателен пункт“ по смисъла на член 2, точка 8 от Регламент № 562/2006, където се упражнява контрол на външните граници, наложен от този регламент, не означава, че това лице е напуснало Шенгенското пространство, ако то все още пребивава на част от територията на държава, която е част от това пространство(72). Безспорно член 2, точка 2 от Регламент № 562/2006 определя понятието „външни граници“ на Шенгенското пространство като включващо, от една страна, сухопътните и морските граници на държавите членки, а от друга страна, по-специално техните летища и морски пристанища, доколкото не става въпрос за вътрешни граници. Въпреки това Съдът е постановил, че както става ясно от текста на тази разпоредба, тя има за цел единствено да присъедини някои летища и пристанища на държавите, които са част от Шенгенското пространство, към външните му граници единствено с цел да улесни конкретното прилагане на контрола на лицата, преминаващи външните граници на Шенгенското пространство, в съответствие с разпоредбите на член 77, параграф 2, буква б) ДФЕС(73).
101. В случая в писменото си становище A посочва, че в продължение на един ден е пътувал със спортна лодка от Хелзинки до Талин. Той обяснява също, че при връщането му финландските гранични служители, съгласувано с капитана, са придружили спортната лодка, с която е пътувал, до пристанището за качване на Хелзинки, яхтеното пристанище на Катаянока (Финландия), намиращо се в центъра на град Хелзинки, като уточнява, че последното пристанище не е „гранично-пропускателен пункт“ по смисъла на член 2, точка 8 от Регламент № 562/2006, тоест не е „пропускателен пункт, който е разрешен от компетентните органи за преминаване на външните граници“.
102. В това отношение считам за полезно да отбележа, че видно от списъка на гранично-пропускателните пунктове, посочени в член 2, точка 8 от Регламент № 562/2006, изготвен въз основа на информацията, предоставена от Република Финландия на Комисията в съответствие с член 34, параграф 1, буква б) от този регламент(74), към датата, релевантна за спора в главното производство, яхтеното пристанището на Катаянока не е сред „постовете на бреговата охрана, действащи като гранични контролно-пропускателни пунктове за плавателни съдове за развлечение“(75).
103. От това би следвало, че по принцип към датата, релевантна за спора в главното производство, при пътуването си от Естония до Финландия А не е преминал „външна граница“ по смисъла на член 2, точка 2 от Регламент № 562/2006, а „вътрешна граница“ по смисъла на член 2, точка 1 от този регламент. Следователно положението му, а следователно и проверките, на които A е бил подложен от страна на финландските органи, по принцип биха попадали в приложното поле на член 21 от посочения регламент, който се отнася до възможността държава членка да предвиди в законодателството си задължение за притежаване и носене на документи. Според мен обаче това не е така в настоящия случай по следните причини.
2) Лице в положението на А преминава външна граница на Шенгенското пространство при пътуването си от една държава членка до друга
104. В самото начало отбелязвам, че тъй като A е пътувал със спортна лодка положението му не би трябвало да се урежда от член 21 от Регламент № 562/2006, а от приложение VI към него. Всъщност от член 4, параграф 1 от този регламент следва, че външните граници могат да се преминават само на гранично-пропускателните пунктове, които държавите членки трябва да съобщят на Комисията. Член 4 от посочения регламент обаче предвижда в параграф 2, буква в) изключение от това задължение за плавателните съдове с развлекателна цел. Така съгласно „общите процедури за проверки на морския трафик“, определени в точка 3.1 от приложение VI към същия регламент, проверки на плавателни съдове по принцип се извършват „на пристанищата на пристигане или заминаване или в зона, определена за тази цел, разположена в непосредствена близост до плавателния съд“.
105. От изложеното следва, че фактът, че плавателните съдове за развлечение са освободени от задължението за преминаване на външни граници на гранично-пропускателни пунктове, съобщени за тази цел от държавите членки на Комисията, не означава, че A не е преминал външна граница на Шенгенското пространство, дори ако, както посочих в точка 102 от настоящото заключение, към датата, релевантна за спора в главното производство, пристанището Катаянока не е сред гранично-пропускателните пунктове за този вид плавателни съдове(76).
106. Освен това, макар по принцип да може да се счита, че дадено лице е преминало външната граница на Шенгенското пространство, при положение че пътните му документи се подпечатват при „влизане“ или „излизане“ с печат, който материализира разрешение за влизане или за излизане от това пространство(77), фактът, че на пътните документи на лице, което се ползва от право на свободно движение съгласно правото на Съюза, не са поставени печати при проверките на външните граници, не означава, че това лице не пресича външна граница, когато, както в случая, преминавайки морска граница, това лице пътува от една държава членка до друга(78). Припомням обаче, че обстоятелството, че дадено лице е преминало външна граница, не означава, че това лице е напуснало Шенгенското пространство, ако то все още пребивава на част от територията на държава, която е част от това пространство(79). Във връзка с това следва да се отбележи, че при пътуването си от Естония до Финландия A е преминал външна граница по смисъла на Регламент № 562/2006, без обаче да е напуснал Шенгенското пространство.
107. Що се отнася до проверките, които A е преминал при извършения от финландските гранични служители контрол, точка 3.2.5., първа алинея от приложение VI към Регламент № 562/2006 предвижда, чрез дерогация от членове 4 и 7 от този регламент(80), освобождаване от изискването за минимални проверки на външните граници при корабоплаване на плавателни съдове за развлечение(81). Същевременно от своя страна точка 3.2.5., втора алинея от това приложение предвижда изключение от предвиденото в предходната алинея освобождаване, съгласно което изключение „[в] зависимост от оценката на рисковете, свързани с нелегалната имиграция обаче […] се извършват [гранични] проверки на лицата и/или физическо претърсване на кораба с развлекателна цел“.
108. В това отношение от становището на А е видно, че пътуването му е било извършено по време на период на повишен риск от нелегална имиграция. Финландското правителство изтъква, че както личи от информацията, предоставена от службата за наблюдение на границите, рискът от нелегална имиграция е започнал да нараства от април 2015 г. и че в края на юли 2015 г. имиграцията значително се е увеличила, достигайки апогея си в периода между есента и края на 2015 г. При това положение финландските органи са имали право да извършват гранични проверки, когато на 25 август 2015 г. A се е върнал в Хелзинки, след като е преминал финландската морска граница. Предвид факта че финландските гранични служители, изглежда, са приложили изключението, предвидено в точка 3.2.5., втора алинея от приложение VI към Регламент № 562/2006, дерогацията от членове 4 и 7 от този регламент не се прилага.
109. Следователно предвид обстоятелството, че A е гражданин на Съюза, съгласно член 7, параграф 2, първа алинея от Регламент № 562/2006 финландските гранични служители са можели да подложат A на минималната проверка, посочена в тази разпоредба, съгласно която „[п]о правило лица, които се ползват с право на свободно движение съгласно правото на Съюза, подлежат на минималната проверка“(82). Тази минимална проверка има за цел да се установи самоличността на лицата „въз основа на представяне или показване на пътните им документи“ и „се състои от бърза и целенасочена проверка […] на валидността“ на тези документи.
110. В това отношение според мен е необходимо да се отбележи, че от една страна, член 7, параграф 2, четвърта алинея от Регламент № 562/2006 гласи, че що се отнася до лицата, които се ползват с право на свободно движение съгласно правото на Съюза, последиците от евентуалните справки „на несистематична основа“ с национални или европейски бази данни не застрашават правото на влизане на тези лица на територията на съответната държава членка, както е предвидено в Директива 2004/38. От друга страна, член 7, параграф 6 от Регламент № 562/2006 предвижда, че проверки на лица, които се ползват от право на свободно движение съгласно правото на Съюза, се извършват в съответствие с Директива 2004/38(83).
111. Следователно, макар граничните служители да са имали право да извършат проверка на финландската външна граница при завръщането на A от Естония във Финландия, не е налице нарушение на правото на А на свободно движение, и по-специално на правото на влизане по смисъла на член 5, параграфи 1 и 4 от Директива 2004/38. В това отношение припомням, че Съдът е постановил, че в приложимите за Шенгенското пространство разпоредби изрично се посочва, че те не засягат свободата на движение на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства, които ги придружават или се присъединяват към тях, така както е гарантирана именно от Директива 2004/38(84).
3. Междинно заключение по първия и втория преюдициален въпрос
112. От направения по-горе анализ следва, че правото на свободно движение на хора допуска държава членка да задължи гражданите на Съюза да носят със себе си пътен документ, когато тези граждани пътуват със спортна лодка по международни води от тази държава членка до друга държава членка. Макар по принцип налагането на наказателна санкция при неспазване на задължението за носене на пътен документ да не е в несъответствие с Директива 2004/38, следва да разгледам и въпроса за пропорционалността на такава санкция.
3. По третия преюдициален въпрос
113. Поставеният от запитващата юрисдикция трети преюдициален въпрос има за цел да се установи пропорционалността на санкционен режим на дневни ставки глоба като предвидения във финландския Наказателен кодекс с оглед на член 27, параграф 2 от Директива 2004/38. Този член се отнася до основанията за ограниченията на свободното движение по съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Според Съда обаче неспазването на предвидените по закон формалности във връзка с достъпа, придвижването и пребиваването на лицата, само по себе си не може да представлява нарушение на обществената сигурност и ред(85).
114. Следователно, както вече посочих(86), разглежданият в главното производство санкционен режим на дневни ставки глоба следва да се анализира не с оглед на член 27, а с оглед на член 36 от Директива 2004/38.
115. Ето защо считам, че за да може Съдът да даде на запитващата юрисдикция полезен отговор, който да ѝ позволи да реши спора, с който е сезирана(87), третият въпрос трябва да се преформулира в смисъл, че по същество цели да се установи дали член 21, параграф 1 ДФЕС и член 36 от Директива 2004/38 трябва да се тълкуват в смисъл, че изискванията за ефективност и пропорционалност на санкциите по последната разпоредба не допускат санкционен режим на дневни ставки глоба като разглеждания в главното производство, който се прилага при неспазване на задължението за носене на валиден пътен документ при преминаване на границата, тъй като за малозначително нарушение този санкционен режим предвижда глоба в размер на 20 % от средния месечен доход на нарушителя.
116. Текстът на член 36 от тази директива е съвсем ясен: санкциите, приложими при нарушаване на националните разпоредби, приети в съответствие с тази директива, следва да бъдат „ефективни и съразмерни“(88).
117. В това отношение от практиката на Съда следва, че принципът на пропорционалност задължава държавите членки да приемат мерки, които са подходящи за осъществяване на преследваните цели и не надхвърлят необходимото за постигането им(89).
118. На първо място, в случая, санкционният режим на дневни ставки глоба, предвиден във финландския Наказателен кодекс, не трябва да надхвърля границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимно преследваните с това законодателство цели, като се има предвид, че когато има избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до най-малко ограничителната и че причинените неудобства не трябва да са несъразмерни по отношение на преследваните цели(90).
119. Ще припомня, че във връзка с правото на пребиваване Съдът вече е уточнил, от една страна, че единствената цел на представянето на валидна лична карта или паспорт от лица, които се ползват от право на свободно движение, е националните органи да установят наличието на това право, и от друга страна, че ако при непредставяне на тези документи заинтересованото лице все пак е в състояние да докаже по недвусмислен начин самоличността си с други средства, приемащата държава членка не може да постави под въпрос правото на пребиваване само поради това че това лице не е представило някой от посочените по-горе документи(91).
120. Според мен тази съдебна практика, която се отнася до правото на пребиваване на граждани на Съюза, е приложима по аналогия за правото на влизане на тези граждани по смисъла на член 5, параграф 1 от Директива 2004/38. Тази разпоредба цели да гарантира, че лице, което се ползва от основното и лично право на свободно движение на територията на държавите членки, може да бъде идентифицирано като такова, за да се улесни упражняването на това право. Така неспазването на установеното в член 5, параграф 1 от тази директива задължение за носене на валидна лична карта или паспорт при влизането в държава членка не може да се счита за тежко нарушение, когато целта на това задължение е постигната с други средства(92). Безспорно от акта за преюдициално запитване е видно, че съгласно член 7a от глава 17 от Наказателния кодекс нарушението, за което обичайно се налага наказание във Финландия на нарушителя на това задължение, се счита за незначително. Въпреки това в случая A е наказан с петнадесет дневни ставки глоба, като размерът на глобата възлиза на 20 % от нетния месечен доход(93).
121. На второ място, следва да се отбележи, че санкционен режим на дневни ставки глоба, който отчита финансовото състояние на нарушителя(94), сам по себе си не изглежда непропорционален(95). С оглед обаче на естеството и тежестта на нарушението, което се счита за малозначително, според мен налагането на глоба в размер на 20 % от средния месечен доход на осъдения за неспазване на административна формалност противоречи на принципа на пропорционалност. Този извод не може да бъде оборен от изтъкнатото от финландското правителство обстоятелство, че съдът все пак може да реши да оправдае обвиняемия, когато, както в настоящия случай, размерът на глобата изглежда твърде голям.
122. В случая от акта за преюдициално запитване е видно, че въпреки че A доказва самоличността си с други средства, е можела да му бъде определена глоба в размер на 95 250 EUR(96). Ето защо не изглежда това обстоятелство да е взето предвид при определянето на размера на глобата(97).
123. На трето място, ефективността на санкционния режим на дневни ставки глоба, предвиден във финландския Наказателен кодекс, е безспорна. Според мен обаче налагането на толкова висока глоба поради неспазването на формално условие за упражняване на правото на свободно движение от гражданин на Съюза надхвърля необходимото за постигането на целите, преследвани с член 5, параграф 1 от Директива 2004/38, и засяга самата същност на правото на свободно движение, което е пряко предоставено от Договора(98), поради това че представлява пречка за свободното движение на този гражданин.
124. Ето защо според мен, като се има предвид, че извършеното нарушение е малозначително, този санкционен режим е непропорционален.
125. С оглед на гореизложеното предлагам на третия въпрос да се отговори, че член 21, параграф 1 ДФЕС и член 36 от Директива 2004/38 трябва да се тълкуват в смисъл, че изискванията за ефективност и пропорционалност на санкциите по последната разпоредба не допускат санкционен режим на дневни ставки глоба като разглеждания в главното производство, който се прилага при неспазване на задължението за носене на валиден пътен документ при преминаването на границата, тъй като за малозначително нарушение този санкционен режим предвижда глоба в размер на 20 % от средния месечен доход на нарушителя.
V. Заключение
126. С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на отправените от Korkein oikeus (Върховен съд, Финландия) преюдициални въпроси по следния начин:
„1) Член 4, параграф 1 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО, и точка 3.2.5. от приложение VI към Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници), изменен с Регламент (ЕС) № 610/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г., допускат прилагането на правна уредба на държава членка, която под страх от наказание налага на гражданите на Европейския съюз задължението да носят със себе си валиден пътен документ, когато тези граждани напускат територията на държава членка, за да пътуват със спортна лодка по международни води до друга държава членка.
2) Член 21, параграф 1 ДФЕС, член 5, параграф 1 от Директива 2004/38 и точка 3.2.5. от приложение VI към Регламент № 562/2006, изменен с Регламент № 610/2013, допускат правна уредба на държава членка, която под страх от наказание налага на гражданите на Съюза задължението да носят със себе си валиден пътен документ, когато тези граждани се връщат в посочената държава членка, пътувайки със спортна лодка по международни води.
3) Член 21, параграф 1 ДФЕС и член 36 от Директива 2004/38 трябва да се тълкуват в смисъл, че изискванията за ефективност и пропорционалност на санкциите по последната разпоредба не допускат санкционен режим на дневни ставки глоба като разглеждания в главното производство, който се прилага при неспазване на задължението за носене на валиден пътен документ при преминаването на границата, тъй като за малозначително нарушение този санкционен режим предвижда глоба в размер на 20 % от средния месечен доход на нарушителя“.