OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MACIEJA SZPUNARA
przedstawiona w dniu 3 czerwca 2021 r.(1)
Sprawa C‑35/20
Syyttäjä
przeciwko
A
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Korkein oikeus (sąd najwyższy, Finlandia)]
Odesłanie prejudycjalne – Prawo obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się na terytorium państw członkowskich – Artykuł 21 TFUE – Obowiązek posiadania, pod groźbą kary, dowodu tożsamości lub paszportu przy przekraczaniu granicy państwa członkowskiego – Dyrektywa 2004/38/WE – Artykuły 4 i 5 – Przekroczenie granicy morskiej państwa członkowskiego na pokładzie rekreacyjnej jednostki pływającej – Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 (kodeks graniczny Schengen) – Załącznik VI – System kary grzywny w stawkach dziennych – Obliczanie grzywny na podstawie możliwości finansowych sprawcy – Proporcjonalność
I. Wprowadzenie
1. Podczas rejsu w obie strony między dwoma państwami członkowskimi – z Finlandii do Estonii i z powrotem – obywatel Unii Europejskiej przekroczył na pokładzie pływającej jednostki rekreacyjnej krajową granicę morską, nie posiadając przy sobie dokumentów podróży.
2. W takim właśnie kontekście Korkein oikeus (sąd najwyższy, Finlandia) przedstawił pytania prejudycjalne, które dotyczą w istocie kwestii tego, czy państwa członkowskie mogą nałożyć na obywateli Unii obowiązek posiadania przy przekraczaniu granicy państwa członkowskiego ważnego dowodu tożsamości lub paszportu pod rygorem odpowiedzialności karnej. Do Trybunału zwrócono się również o wypowiedzenie się w przedmiocie proporcjonalności fińskiego systemu kary grzywny w stawkach dziennych, którą zagrożone jest niedopełnienie tego obowiązku.
3. Niniejsze odesłanie prejudycjalne dotyczy zatem wykładni, w szczególności, art. 21 ust. 1 TFUE oraz art. 4, 5 i 36 dyrektywy 2004/38/WE(2) (ten ostatni artykuł nie był jeszcze przedmiotem wykładni Trybunału), a także załącznika VI do rozporządzenia (WE) nr 562/2006(3).
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Dyrektywa 2004/38
4. Artykuł 4 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Prawo wyjazdu”, stanowi w ust. 1:
„Bez uszczerbku dla przepisów dotyczących dokumentów podróży, mających zastosowanie do krajowych kontroli granicznych, wszyscy obywatele Unii posiadający ważny dowód tożsamości lub paszport oraz członkowie ich rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, lecz posiadają ważny paszport, mają prawo do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego, w celu odbycia podróży do innego państwa członkowskiego”.
5. Artykuł 5 tej dyrektywy, zatytułowany „Prawo wjazdu”, stanowi w ust. 1, 4 i 5:
„1. Bez uszczerbku dla przepisów dotyczących dokumentów podróży, mających zastosowanie do krajowych kontroli granicznych, państwa członkowskie przyznają obywatelom Unii prawo wjazdu na ich terytorium z ważnym dokumentem tożsamości lub paszportem oraz przyznają prawo wjazdu na ich terytorium członkom rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, z ważnym paszportem.
[…]
4. Jeżeli obywatel Unii lub członek rodziny, który nie jest obywatelem jednego z państw członkowskich, nie posiada niezbędnych dokumentów podróży lub, jeżeli jest to wymagane, niezbędnych wiz, dane państwo członkowskie, przed odesłaniem ich z powrotem, zapewnia takim osobom wszelkie racjonalne możliwości uzyskania niezbędnych dokumentów lub przekazania ich w racjonalnym okresie […], albo potwierdzenia lub udowodnienia w inny sposób, że są objęci prawem swobodnego przemieszczania się i pobytu.
5. Państwo członkowskie może wymagać od zainteresowanych osób zgłoszenia swojej obecności na jego terytorium w racjonalnym i niedyskryminującym terminie. Niedopełnienie takiego wymogu przez zainteresowane osoby może podlegać proporcjonalnym i niedyskryminującym karom”.
6. Artykuł 36 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Kary”, ma następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie ustanawiają przepisy w sprawie sankcji mających zastosowanie do naruszenia przepisów krajowych przyjętych do celów wykonania niniejszej dyrektywy i podejmują wymagane środki w celu ich stosowania. Ustanowione sankcje muszą być skuteczne i proporcjonalne. Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o tego rodzaju przepisach najpóźniej do dnia [30 kwietnia 2006 r.], a następnie jak najszybciej w przypadku późniejszych zmian”.
2. Rozporządzenie nr 562/2006
7. Artykuł 1 rozporządzenia nr 562/2006(4), zatytułowany „Przedmiot i zasady”, stanowił:
„Niniejsze rozporządzenie przewiduje brak kontroli granicznej osób przekraczających granice wewnętrzne pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej.
Ustanawia ono zasady regulujące kontrolę graniczną osób przekraczających granice zewnętrzne państw członkowskich [Unii]”.
8. Artykuł 2 tego rozporządzenia, zatytułowany „Definicje”, stanowił:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
1) »granice wewnętrzne« oznaczają:
[…]
c) porty morskie, rzeczne i porty na jeziorach państw członkowskich służące do regularnych połączeń promowych;
2) »granice zewnętrzne« oznaczają granice lądowe, w tym granice na rzekach i jeziorach, oraz granice morskie państw członkowskich, a także ich porty lotnicze, porty rzeczne, porty morskie i porty na jeziorach, pod warunkiem że nie stanowią one granic wewnętrznych;
[…]
8) »przejście graniczne« oznacza każde przejście graniczne wyznaczone przez właściwe organy do celów przekraczania granic zewnętrznych;
[…]”.
9. Artykuł 4 omawianego rozporządzenia, zatytułowany „Przekraczanie granic zewnętrznych”, stanowił:
„1. Przekraczanie granic zewnętrznych dozwolone jest jedynie na przejściach granicznych i w ustalonych godzinach ich otwarcia. Na przejściach granicznych, które nie są czynne całą dobę, udostępnia się widoczne informacje o godzinach ich otwarcia.
[…]
2. Na zasadzie odstępstwa od art. 1 można dopuścić wyjątki od obowiązku przekraczania granic zewnętrznych jedynie na przejściach granicznych i w ustalonych godzinach ich otwarcia:
a) dla osób lub grup osób – w przypadku gdy istnieje szczególny wymóg sporadycznego przekraczania granic zewnętrznych poza przejściami granicznymi lub poza ustalonymi godzinami ich otwarcia – pod warunkiem że posiadają zezwolenia wymagane na mocy prawa krajowego oraz że nie zachodzi sprzeczność z interesem porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego państw członkowskich. Państwa członkowskie mogą dokonać szczegółowych ustaleń w umowach dwustronnych. Ogólne wyjątki przewidziane przez prawo krajowe i umowy dwustronne zgłasza się Komisji zgodnie z art. 34;
[…]
c) zgodnie z przepisami szczególnymi zawartymi w art. 18 i 19, w związku z załącznikami VI i VII”.
[…]”.
10. Artykuł 7 tego rozporządzenia, zatytułowany „Odprawa graniczna osób”, stanowił:
„[…]
2. Wszystkie osoby podlegają minimalnej odprawie mającej na celu ustalenie ich tożsamości na podstawie okazanych dokumentów podróży. Taka minimalna odprawa obejmuje szybką i bezpośrednią weryfikację dokumentu uprawniającego posiadacza do przekroczenia granicy w zakresie jego ważności oraz weryfikację obecności śladów jego sfałszowania lub podrobienia, przy użyciu, w stosownych przypadkach, urządzeń technicznych oraz poprzez sprawdzenie wyłącznie informacji o skradzionych, przywłaszczonych, utraconych w inny sposób i unieważnionych dokumentach w odpowiednich bazach danych.
Minimalna odprawa, o której mowa w akapicie pierwszym, stanowi zasadę w odniesieniu do osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii.
Jednakże, wyrywkowo, podczas dokonywania minimalnej odprawy osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii, straż graniczna może sprawdzić krajowe i europejskie bazy danych w celu potwierdzenia, że takie osoby nie stanowią rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku publicznego, stosunków międzynarodowych państw członkowskich lub zagrożenia dla zdrowia publicznego.
Skutki takiego sprawdzenia nie mogą naruszać prawa do wjazdu osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii na terytorium danego państwa członkowskiego, ustanowionego dyrektywą [2004/38].
[…]
6. Odprawa osoby korzystającej z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii jest dokonywana zgodnie z dyrektywą [2004/38].
[…]”.
11. Artykuł 18 rozporządzenia nr 562/2006, zatytułowany „Szczegółowe zasady dla różnych rodzajów granic oraz różnych środków transportu wykorzystywanych do przekraczania granic zewnętrznych”, miał następujące brzmienie:
„Szczegółowe zasady zawarte w załączniku VI stosuje się do odprawy dokonywanej na różnych rodzajach granic i w różnych środkach transportu wykorzystywanych do przekraczania przejść granicznych.
Te szczegółowe zasady mogą zawierać odstępstwa od art. 4 i 5 oraz art. 7–13”.
12. Artykuł 20 tego rozporządzenia, zatytułowany „Przekraczanie granic wewnętrznych”, stanowił:
„Granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób niezależnie od ich obywatelstwa”.
13. Artykuł 21 omawianego rozporządzenia, zatytułowany „Odprawa na terytorium”, przewidywał:
„Zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie wpływa na:
[…]
c) możliwość ustanowienia przez państwo członkowskie przepisów o obowiązku posiadania lub posiadania przy sobie papierów i dokumentów;
[…]”.
14. W załączniku VI do rozporządzenia nr 562/2006 zostały uregulowane, co odzwierciedla jego tytuł, „[s]zczegółowe zasady dla różnych rodzajów granic oraz różnych środków transportu wykorzystywanych do przekraczania granic zewnętrznych”. Punkt 3 tego załącznika, zatytułowany „Granice morskie”, zawierał pkt 3.1, zatytułowany „Ogólne procedury odprawy w ruchu morskim”, który miał następujące brzmienie:
„3.1.1. Odprawy statków dokonuje się w porcie wejścia lub wyjścia, lub na terenie do tego celu przewidzianym, usytuowanym w bezpośrednim sąsiedztwie statku lub na pokładzie statku na wodach terytorialnych zdefiniowanych w Konwencji ONZ o prawie morza[(5)]. Państwa członkowskie mogą zawierać umowy, zgodnie z którymi odprawy można dokonywać również podczas podróży lub – przy wejściu lub wyjściu statku – na terytorium państwa trzeciego, przy poszanowaniu zasad określonych w pkt 1.1.4”.
15. Punkt 3.2 tego załącznika, zatytułowany „Szczegółowe procedury odprawy dla określonych typów żeglugi morskiej”, zawierał rubrykę zatytułowaną „Żegluga rekreacyjna”, zgodnie z którą:
„3.2.5. Na zasadzie odstępstwa od art. 4 i 7, osoby przebywające na pokładzie pływających jednostek rekreacyjnych przypływających z lub kierujących się do portu znajdującego się w państwie członkowskim nie podlegają odprawie granicznej i mogą wchodzić do portu, który nie jest przejściem granicznym.
Jednak jeżeli wynika to z oceny ryzyka nielegalnej imigracji, a w szczególności w przypadku gdy linia brzegowa państwa trzeciego znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terytorium danego państwa członkowskiego, dokonuje się odprawy osób lub przeszukania pływającej jednostki rekreacyjnej.
3.2.6. Na zasadzie odstępstwa od art. 4, pływająca jednostka rekreacyjna przypływająca z państwa trzeciego może wyjątkowo wejść do portu niebędącego przejściem granicznym. […]
[…]
3.2.7. Podczas takiej odprawy przedkłada się dokument zawierający wszystkie dane techniczne statku oraz nazwiska osób przebywających na pokładzie. Kopia takiego dokumentu przekazywana jest władzom w portach wejścia i wyjścia. Przez cały czas pozostawania statku na wodach terytorialnych jednego z państw członkowskich kopia takiej listy znajduje się w dokumentacji statku”.
B. Prawo fińskie
16. Paragraf 1 passilaki (ustawy o paszportach) (671/2006), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, który w istocie powiela brzmienie § 9 perustuslaki (konstytucji fińskiej) (791/1999), stanowi:
„Obywatel fiński ma prawo do wyjazdu na warunkach określonych w przepisach tej ustawy.
Obywatelowi fińskiemu nie można utrudniać wjazdu”.
17. Zgodnie z § 2 ustawy o paszportach:
„Obywatel fiński wykazuje swoje prawo do wjazdu i wyjazdu, o ile niniejsza ustawa, przepisy Unii Europejskiej lub umowy międzynarodowe wiążące Finlandię nie stanowią inaczej, za pomocą paszportu. Bez paszportu obywatel fiński może podróżować do Islandii, Norwegii, Szwecji i Danii. Rozporządzenie rady ministrów określa inne państwa, do których obywatel fiński może podróżować, korzystając z dowodu tożsamości jako dokumentu podróży zamiast paszportu […]”.
18. Paragraf 1 valtioneuvoston asetus matkustusoikeuden osoittamisesta eräissä tapauksissa (rozporządzenia rady ministrów w sprawie dowodu prawa do podróżowania w określonych przypadkach) (660/2013), w wersji mającej zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, głosi:
„Obywatele fińscy mogą podróżować z Finlandii, korzystając zamiast paszportu z dowodu tożsamości mającego charakter dokumentu podróży […], do następujących krajów: Niderlandy, Belgia, Bułgaria, Hiszpania, Irlandia, Zjednoczone Królestwo, Włochy, Austria, Grecja, Chorwacja, Cypr, Łotwa, Liechtenstein, Litwa, Luksemburg, Malta, Portugalia, Polska, Francja, Rumunia, Niemcy, San Marino, Słowacja, Słowenia, Szwajcaria, Republika Czeska, Węgry i Estonia”.
19. Paragraf 7 rikoslaki (kodeksu karnego) (39/1889), zatytułowany „Przestępstwa graniczne”, zawarty w rozdziale 17 tego kodeksu, zatytułowanym „Przestępstwa wobec porządku publicznego”, w wersji mającej zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, przewiduje:
„Kto:
przekracza lub usiłuje przekroczyć granicę fińską bez dokumentu podróży, wizy, dokumentu pobytowego lub innego dokumentu równoważnego ważnemu dokumentowi podróży lub czyni to poza miejscem dozwolonego wjazdu lub wyjazdu, lub z naruszeniem zakazu prawnego, innego niż zakaz wjazdu,
[…]
popełnia przestępstwo graniczne podlegające karze grzywny lub karze pozbawienia wolności do jednego roku”.
20. Paragraf 7a tego samego rozdziału owego kodeksu, zatytułowany „Przestępstwo graniczne mniejszej wagi”, stanowi:
„Sprawca podlega karze grzywny za przestępstwo graniczne mniejszej wagi, jeżeli z uwagi na krótki okres nielegalnego pobytu lub przemieszczania się, rodzaj zakazanej czynności lub inne okoliczności związane z czynem w ogólnym rozrachunku czyn jest nieznaczny”.
21. Zgodnie z § 1 rozdziału 2a wspomnianego kodeksu:
„Karę grzywny wymierza się w stawkach dziennych, których najniższa liczba wynosi 1, a najwyższa – 120”.
22. Paragraf 2 tego rozdziału rzeczonego kodeksu stanowi:
„Wysokość stawki dziennej ustala się odpowiednio, z uwzględnieniem możliwości finansowych sprawcy.
Za odpowiednią wysokość stawki dziennej uważa się jedną sześćdziesiątą średnich miesięcznych dochodów sprawcy po odliczeniu określonych w rozporządzeniu podatków i opłat oraz stałej kwoty zryczałtowanych kosztów utrzymania. Obowiązek alimentacyjny sprawcy może zmniejszyć stawkę dzienną.
Miesięczny dochód sprawcy, o którym mowa powyżej, oblicza się przede wszystkim na podstawie dochodów wskazanych w ostatnim rozliczeniu podatkowym złożonym przez sprawcę. Jeżeli dochodów sprawcy nie można ustalić w sposób wystarczająco wiarygodny na podstawie danych podatkowych lub od ostatniego rozliczenia podatkowego uległy one znacznej zmianie, można je ustalić na podstawie innego dostępnego dokumentu.
Grzywnę w stawkach dziennych określa sąd na podstawie danych dostępnych w toku postępowania sądowego, a w przypadku postępowania uproszczonego – na podstawie danych dostępnych w chwili złożenia wniosku o wszczęcie takiego postępowania. Jednakże jeżeli okaże się, że możliwości finansowe osoby, wobec której wydano wyrok nakazowy, uległy istotnej zmianie w stosunku do danych dostępnych w chwili złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, prokurator określa grzywnę na podstawie danych dostępnych w chwili wydania wyroku nakazowego.
Rada ministrów określa w rozporządzeniu szczegółowy sposób obliczania przeciętnego miesięcznego dochodu, sposób zaokrąglania grzywny w stawkach dziennych, stałą kwotę zryczałtowanych kosztów utrzymania, sposób uwzględniania obowiązku alimentacyjnego oraz minimalną wysokość dziennej stawki grzywny”.
23. Paragraf 5 asetus päiväsakon rahamäärästä (rozporządzenia rady ministrów w sprawie wysokości dziennej stawki grzywny) (609/1999), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowi:
„Wysokość dziennej stawki grzywny nie może być niższa niż 6 EUR”.
III. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw postępowania głównego, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
24. Okoliczności faktyczne sprawy przedstawione w postanowieniu odsyłającym, można streścić w poniższy sposób.
25. W dniu 25 sierpnia 2015 r. obywatel fiński A odbył rejs z Finlandii do Estonii na pokładzie pływającej jednostki rekreacyjnej. Miejsce rozpoczęcia rejsu oraz miejsce powrotu znajdowały się w Finlandii. Podczas tej podróży A przepłynął przez wody międzynarodowe znajdujące się między Finlandią a Estonią.
26. Chociaż A miał ważny paszport fiński, podczas rejsu nie posiadał przy sobie ani tego paszportu, ani żadnego innego dokumentu podróży, w związku z czym nie był w stanie okazać paszportu podczas kontroli granicznej przeprowadzonej w Helsinkach (Finlandia) podczas rejsu powrotnego. Pomimo braku możliwości przedstawienia dokumentu podróży tożsamość A można było ustalić na podstawie prawa jazdy, które miał przy sobie. Ponadto bezsporne jest, że okoliczność, czy A posiadał ważny paszport, można było sprawdzić za pomocą systemu informatycznego.
27. Syyttäjä (prokurator) wniósł do Helsingin käräjäoikeus (sądu pierwszej instancji w Helsinkach, Finlandia) przeciwko A akt oskarżenia zarzucający mu popełnienie przestępstwa granicznego mniejszej wagi. A kwestionuje akt oskarżenia.
28. Orzeczeniem z dnia 5 grudnia 2016 r. Helsingin käräjäoikeu (sąd pierwszej instancji w Helsinkach) orzekł, że A jest winny popełnienia przestępstwa granicznego mniejszej wagi. Przekroczenie granicy państwa bez dokumentu podróży jest bowiem czynem karalnym. Okoliczność, że A posiada ważny paszport, jest pozbawiona znaczenia. Sąd ten odstąpił jednak od orzeczenia kary, uznając, że przestępstwo miało małą wagę, a w przypadku nałożenia grzywny jej kwota, obliczona na podstawie średniego miesięcznego dochodu A zgodnie z systemem kary grzywny w stawkach dziennych, byłaby nadmierna.
29. Prokurator wniósł apelację do Helsingin hovioikeus (sądu apelacyjnego w Helsinkach, Finlandia). A wniósł apelację wzajemną.
30. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r. Helsingin hovioikeus (sąd apelacyjny w Helsinkach) potwierdził należyte wykazanie okoliczności, że A podczas kontroli nie posiadał dokumentu podróży, lecz mimo to oddalił apelację prokuratora. Sąd ten uznał, że postępowanie A nie wypełniało znamion przestępstwa granicznego mniejszej wagi.
31. Prokurator odwołał się od tego wyroku do Korkein oikeus (sądu najwyższego, Finlandia). Zdaniem tego sądu sprawa powinna zostać zbadana w świetle prawa Unii.
32. Sąd odsyłający zwraca uwagę, że w pkt 45 wyroku Wijsenbeek(6) Trybunał orzekł, iż prawo Unii, zgodnie z jego stanem na dzień zaistnienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w tamtym postępowaniu głównym, nie stało na przeszkodzie możliwości zobowiązania danej osoby przez państwo członkowskie niezależnie od tego, czy była ona obywatelem państwa członkowskiego, czy państwa trzeciego, do wykazania, pod groźbą kary, swojego obywatelstwa przy wjeździe na terytorium tego państwa członkowskiego przez granice wewnętrzne Unii, pod warunkiem że kary te są porównywalne do tych, jakie stosuje się wobec podobnych krajowych naruszeń prawa, oraz nie są nieproporcjonalne.
33. Sąd ten odnotowuje również, że w wyroku Oulane(7) Trybunał wypowiedział się w kwestii tego, czy obowiązek okazania w pewnych sytuacjach ważnego dowodu tożsamości lub paszportu był zgodny z obowiązującym wówczas prawem Unii. Zdaniem tego sądu istnieje jednak niepewność co do zgodności uregulowania krajowego, takiego jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, z prawem Unii, które zaczęło obowiązywać po wydaniu tych dwóch wyroków.
34. Prawdą jest, że z rozporządzenia nr 562/2006 wynika, iż każde państwo członkowskie może wprowadzić obowiązek „posiadania lub posiadania przy sobie papierów i dokumentów”(8). Jednakże nawet przy założeniu, że państwa członkowskie mogą w efekcie nałożyć na każdą osobę obowiązek posiadania przy sobie dokumentu podróży przy przekraczaniu granicy krajowej, nie jest pewne, czy, a jeśli tak, to na jakich warunkach, niedopełnienie takiego obowiązku może podlegać karze. Sąd odsyłający zauważa, że art. 5 ust. 5 dyrektywy 2004/38 zezwala państwom członkowskim na zobowiązanie zainteresowanych osób do „zgłoszenia swojej obecności na jego terytorium w racjonalnym i niedyskryminującym terminie” oraz że w tym zakresie prawodawca Unii przewidział w owym artykule możliwość nałożenia kar.
35. Sąd odsyłający nie wyklucza, że nałożenie tego obowiązku na obywateli Unii pod groźbą kary może naruszać prawo do swobodnego przemieszczania się na terytorium państw członkowskich, zagwarantowane w art. 45 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) i art. 21 ust. 1 TFUE.
36. W celu ustalenia, czy doszło do naruszenia tego prawa, należałoby w szczególności uwzględnić art. 4 i 5 dyrektywy 2004/38 oraz art. 21 rozporządzenia nr 562/2006, które to rozporządzenie zawierało kodeks graniczny Schengen obowiązujący w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych leżących u podstaw sporu w postępowaniu głównym.
37. Konieczne jest również ustalenie w świetle art. 2, 4, 7, 20 i 21 rozporządzenia nr 562/2006, a także pkt 3.2.5 załącznika VI do tego rozporządzenia, czy istotny jest fakt, że zainteresowana osoba przemieściła się z jednego państwa członkowskiego do drugiego na pokładzie pływającej jednostki rekreacyjnej, płynąc przez wody międzynarodowe.
38. Ponadto, zakładając, że prawo Unii nie stoi na przeszkodzie obowiązkowi posiadania przy sobie innego ważnego dokumentu podróży pod rygorem sankcji karnej, sąd odsyłający zastanawia się również, czy system grzywny w stawkach dziennych, taki jak przewidziany w kodeksie karnym, jest zgodny z zasadą proporcjonalności rozpatrywaną w świetle art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38.
39. W tym względzie sąd ów uściśla, że za przestępstwo graniczne mniejszej wagi wskazane w akcie oskarżenia sporządzonym w niniejszej sprawie wymierza się zazwyczaj 15 stawek dziennych. Zgodnie z kryteriami określonymi w kodeksie karnym i biorąc pod uwagę chwilę popełnienia przestępstwa, kwota stawki dziennej grzywny wyniosłaby w przypadku A 6350 EUR. W związku z tym łączna kwota grzywny, jaka mogła zostać na niego nałożona w tym czasie, wynosiłaby 95 250 EUR.
40. W tych okolicznościach Korkein oikeus (sąd najwyższy) postanowieniem z dnia 21 stycznia 2020 r., które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 24 stycznia 2020 r., postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy prawo Unii, a w szczególności art. 4 ust. 1 [dyrektywy 2004/38], art. 21 [rozporządzenia nr 562/2006] lub przysługujące obywatelom Unii prawo do swobodnego przemieszczania się na terytorium Unii, stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisu krajowego nakładającego na daną osobę (bez względu na to, czy jest ona obywatelem Unii), pod groźbą kary, obowiązek posiadania przy sobie ważnego paszportu lub innego ważnego dokumentu podróży, jeżeli podróżuje ona rekreacyjną jednostką pływającą przez wody międzynarodowe z jednego państwa członkowskiego do innego państwa członkowskiego, nie przekraczając terytorium państwa trzeciego?
2) Czy prawo Unii, a w szczególności art. 5 ust. 1 [dyrektywy 2004/38], art. 21 [rozporządzenia nr 562/2006] lub przysługujące obywatelom Unii prawo do swobodnego przemieszczania się na terytorium Unii, stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisu krajowego nakładającego na daną osobę (bez względu na to, czy jest ona obywatelem Unii), pod groźbą kary, obowiązek posiadania przy sobie ważnego paszportu lub innego ważnego dokumentu podróży, jeżeli wjeżdża ona do danego państwa członkowskiego z innego państwa członkowskiego przez wody międzynarodowe rekreacyjną jednostką pływającą łodzią rekreacyjną, nie przekroczywszy terytorium państwa trzeciego?
3) Jeżeli z prawa Unii nie wynika żadna przeszkoda, o której mowa w pytaniu pierwszym i drugim: czy kara nakładana zazwyczaj w stawkach dziennych w Finlandii za przekroczenie fińskiej granicy bez posiadania przy sobie ważnego dokumentu podróży jest zgodna z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 27 ust. 2 [dyrektywy 2004/38]?”.
41. Uwagi na piśmie złożyli A, rządy fiński i niemiecki, jak również Komisja Europejska. Te same strony udzieliły również odpowiedzi na piśmie na pytania zadane przez Trybunał, który postanowił orzec bez przeprowadzania rozprawy.
IV. Analiza
42. Z postanowienia odsyłającego wynika, że przy wyjeździe z Finlandii A nie został poddany kontroli granicznej. Niedopełnienie obowiązku posiadania dokumentu podróży zostało bowiem stwierdzone przez organy fińskie dopiero przy jego powrocie, podczas kontroli granicznej przeprowadzonej w Helsinkach. Postępowanie karne w ramach postępowania głównego dotyczy jednak zarówno wyjazdu z Finlandii, jak i powrotu do tego państwa członkowskiego, ponieważ obowiązek posiadania dokumentu podróży ma zastosowanie przy każdym przekroczeniu granicy.
43. Sąd odsyłający sformułował trzy pytania. Jak wynika z przedstawionych przezeń informacji, dwa pierwsze pytania mają w istocie na celu ustalenie, czy prawo do swobodnego przemieszczania się osób stoi na przeszkodzie możliwości zobowiązania obywateli Unii przez państwo członkowskie, pod groźbą sankcji karnej, do posiadania dokumentu podróży podczas podróży między tym państwem członkowskim a innym państwem członkowskim przez wody międzynarodowe. W przypadku udzielenia na te pytania odpowiedzi przeczącej sąd odsyłający zadaje trzecie pytanie zmierzające do ustalenia, czy system grzywny w stawkach dziennych, taki jak przewidziany w fińskim kodeksie karnym, jest zgodny z zasadą proporcjonalności.
44. Biorąc pod uwagę związek pomiędzy pytaniami pierwszym i drugim, rozpatrzę je łącznie, formułując jednak odrębne odpowiedzi. W pierwszej kolejności zbadam nałożony na obywateli Unii obowiązek posiadania, pod rygorem sankcji karnej, dokumentu podróży, po pierwsze, w kontekście prawa wyjazdu w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38 (pytanie pierwsze), a po drugie, w kontekście prawa wjazdu w rozumieniu art. 5 ust. 1 dyrektywy 2004/38 (pytanie drugie). W drugiej kolejności zajmę się odprawą przeprowadzaną podczas kontroli granicznej osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się na podstawie prawa Unii, zgodnie z rozporządzeniem nr 562/2006 (pytania pierwsze i drugie). W trzeciej kolejności przeanalizuję proporcjonalność wysokości grzywny nakładanej w przypadku niedopełnienia takiego obowiązku (pytanie trzecie).
45. Wydaje mi się, że przed rozpoczęciem analizy należałoby poczynić kilka uwag wstępnych dotyczących związku między art. 4 i 5 dyrektywy 2004/38 i ich relacji z kodeksem granicznym Schengen.
A. Uwagi wstępne
46. Pragnę na wstępie przypomnieć, że każdy obywatel państwa członkowskiego korzysta ze statusu obywatela Unii zgodnie z art. 20 TFUE i w związku z tym może powoływać się, również w stosunku do swego państwa członkowskiego pochodzenia, na prawa wynikające z posiadania tego statusu, a w szczególności na prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich przyznane na mocy art. 21 TFUE(9).
47. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że prawo do swobodnego przemieszczania się obejmuje zarówno prawo obywateli Unii do wjazdu na terytorium państwa członkowskiego innego niż to, którego są obywatelami, jak i prawo do opuszczenia państwa członkowskiego pochodzenia(10). Jak podkreślił Trybunał, podstawowe swobody gwarantowane traktatem FUE zostałyby bowiem pozbawione znaczenia, gdyby państwo członkowskie pochodzenia mogło, bez dostatecznego uzasadnienia, zabronić swoim obywatelom opuszczania swego terytorium celem wjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego(11). Stąd wniosek, że w celu zagwarantowania pełnej skuteczności prawa wyjazdu zagwarantowanego w art. 4 dyrektywy 2004/38 obywatel Unii korzystający z prawa do swobodnego przemieszczania się i opuszczający państwo członkowskie, którego obywatelstwo posiada, aby udać się do innego państwa członkowskiego, powinien mieć możliwość skorzystania z prawa do powrotu do swojego państwa członkowskiego zgodnie z warunkami i ułatwieniami ustanowionymi w art. 5 tej dyrektywy.
48. Szczególnie istotny dla wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się, a tym samym prawa wyjazdu i wjazdu przewidzianego w art. 4 i 5 dyrektywy 2004/38, jest dorobek Schengen. Zarówno z motywów zawartych w uregulowaniach tworzących dorobek Schengen(12), jak i z odpowiednich jego przepisów wynika, że rozwiązania dotyczące przekraczania granic zewnętrznych i wewnętrznych państw członkowskich stosuje się bez uszczerbku dla praw osób, którym na podstawie prawa Unii przysługuje prawo do swobodnego przemieszczania się(13). Jak Trybunał miał już okazję podkreślić, przepisy mające zastosowanie do strefy Schengen wyraźnie stanowią, że nie naruszają one zagwarantowanej w szczególności przez dyrektywę 2004/38 swobody przemieszczania się obywateli Unii i członków ich rodzin, którzy im towarzyszą lub do nich dołączają(14), w tym obywateli państw członkowskich nienależących do strefy Schengen(15).
49. Proponuję, aby trzy pytania sądu odsyłającego zbadać w takim właśnie kontekście.
B. W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
1. W przedmiocie obowiązku posiadania dokumentu podróży pod groźbą sankcji karnej
a) W przedmiocie do prawa wyjazdu w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38
50. Na wstępie muszę przypomnieć, że art. 21 TFUE przyznaje każdemu obywatelowi Unii prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, „z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania”, a mianowicie w dyrektywie 2004/38.
51. Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38 wyraźnie przewiduje, nie wymagając uprzedniego skorzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu, że „wszyscy obywatele Unii posiadający ważny dowód tożsamości lub paszport mają prawo do opuszczenia terytorium jednego państwa członkowskiego w celu odbycia podróży do innego państwa członkowskiego”(16).
52. W niniejszej sprawie A jest obywatelem fińskim, który w ramach rejsu w obie strony na pokładzie pływającej jednostki rekreacyjnej opuścił Finlandię i udał się do Estonii. Jak stwierdził sąd odsyłający, jego sytuacja jest zatem objęta tym przepisem.
53. Powstaje zatem pytanie, czy nałożony przez fińskie przepisy obowiązek posiadania przy sobie, pod groźbą kary, dowodu tożsamości lub paszportu w przypadku podróży w obie strony z Finlandii do Estonii jest zgodny z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
1) W przedmiocie sformułowania „posiadający ważny dowód tożsamości lub paszport”
54. Z samego brzmienia art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38, a w szczególności z użycia sformułowania „posiadający ważny dowód tożsamości lub paszport”, wynika, że prawo wyjazdu obwarowane jest warunkiem „posiadania” ważnego dokumentu podróży.
55. Rząd fiński zdaje się rozumieć pojęcie „posiadania” w ten sposób, że obywatel Unii nie tyle musi posiadać przy sobie dokument podróży w chwili wyjazdu z terytorium danego państwa członkowskiego, ile musi mieć taki dokument.
56. Nie zgadzam się z taką wykładnią rządu fińskiego, a to z podanych niżej powodów.
57. Po pierwsze, pragnę zauważyć, że użycie terminu „posiadający” w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38 oznacza posiadanie dokumentu podróży przy sobie. Podjętej przez prawodawcę decyzji o użyciu tego terminu nie należy rozumieć w ten sposób, że dana osoba ma posiadać taki dokument w sensie ogólnym. Przeanalizowane przeze mnie wersje językowe zdają się potwierdzać ten wniosek(17).
58. Po drugie, taka wykładnia znajduje potwierdzenie w analizie celu dyrektywy 2004/38. Dyrektywa ta, jak wynika z jej motywów 1–4, ma na celu ułatwienie korzystania z podstawowego i indywidualnego prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, przyznanego obywatelom Unii bezpośrednio w art. 21 ust. 1 TFUE, a także ma w szczególności na celu wzmocnienie wspomnianego prawa(18). Artykuł 4 dyrektywy 2004/38 ma zatem na celu zagwarantowanie, aby podczas ewentualnej kontroli tożsamości osoby korzystającej z prawa do swobodnego przemieszczania się można było ową tożsamość ustalić(19). Realizacja tego celu byłaby zagrożona, gdyby podczas przemieszczania się z jednego państwa członkowskiego do drugiego obywatele Unii mogli domagać się zwolnienia z ustanowionego w tym artykule obowiązku posiadania przy sobie ważnego dowodu tożsamości lub paszportu.
59. Wreszcie, po trzecie, wykładnia ta znajduje też potwierdzenie w genezie dyrektywy 2004/38. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pierwotnego projektu Komisji(20) (art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38), „[u]stęp 1 powtarza w istocie brzmienie art. 2 ust. 1 dyrektywy 68/360/EWG[(21)], który przewiduje, że prawo do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego »wykonuje się za okazaniem ważnego dowodu tożsamości lub paszportu«, dostosowując je do nowego systemu zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych Unii. W związku z tym wyrażenie »za okazaniem« zastąpiono wyrażeniem »posiadający« […]”(22). Z tego przepisu wniosku dotyczącego dyrektywy wynika, że zastąpienie tego wyrażenia odzwierciedla zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych Unii w ramach dorobku Schengen.
60. W tych okolicznościach jestem zdania, że art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nakłada na obywateli Unii obowiązek posiadania przy sobie dokumentów podróży w momencie opuszczania terytorium państwa członkowskiego(23). W konsekwencji przepisy fińskie, nakładające obowiązek posiadania przy sobie dowodu tożsamości lub paszportu celem odbycia podróży z Finlandii do Estonii, są zgodne z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
61. Mając to na uwadze, należy teraz ustalić, czy w przypadku niedochowania tego obowiązku państwo członkowskie może nałożyć sankcję.
2) W przedmiocie możliwości nałożenia sankcji w przypadku niedopełnienia obowiązku posiadania dokumentu podróży
62. W trosce o zwięzłość oraz biorąc pod uwagę fakt, że w niniejszej sprawie niedopełnienie obowiązku posiadania ważnego dokumentu podróży stwierdzono dopiero w chwili powrotu do Finlandii w trakcie kontroli przeprowadzonej przez władze fińskie, kwestię tego, czy państwo członkowskie może nałożyć sankcję karną w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, przeanalizuję w ramach badania obowiązku posiadania dokumentu podróży w kontekście prawa wjazdu.
b) W przedmiocie prawa wjazdu w rozumieniu art. 5 ust. 1 dyrektywy 2004/38
63. Rząd fiński utrzymuje w swoich uwagach na piśmie, że prawo Unii stoi na przeszkodzie stosowaniu rozpatrywanego przepisu krajowego w sytuacji, gdy obywatele państwa członkowskiego opuszczają dane państwo członkowskie i do niego powracają. Rząd ten wyjaśnia jednak, po pierwsze, że sądy wyższej instancji nie wypowiedziały się jeszcze co do tego, czy czyny takie jak popełnione przez A stanowią przestępstwo w rozumieniu kodeksu karnego. Po drugie, rząd ten podkreśla, że z prac przygotowawczych do kodeksu karnego wynika, iż sytuacja taka jak rozpatrywana w sprawie w postępowaniu głównym nie jest objęta ani kwalifikacją „przestępstwa granicznego” w rozumieniu § 7 rozdziału 17 tego kodeksu, ani kwalifikacją „przestępstwa mniejszej wagi” w rozumieniu § 7a rozdziału 17 rzeczonego kodeksu(24).
64. Pragnę przypomnieć na wstępie, że jako korelat prawa wyjazdu gwarantowanego w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38 art. 5 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy gwarantuje prawo wjazdu na terytorium państw członkowskich. Przepis ten przewiduje, że państwa członkowskie przyznają obywatelom Unii prawo wjazdu na ich terytorium z ważnym dokumentem tożsamości lub paszportem(25). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału prawo obywatela jednego z państw członkowskich do wjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego w celach uznanych przez traktat stanowi prawo przyznane bezpośrednio przez traktat bądź, w odpowiednim przypadku, przez przepisy wydane w celu jego wykonania(26).
65. W niniejszym przypadku obywatel fiński A został przy powrocie do Finlandii poddany kontroli. Należy zatem przyjąć, że A nie przemieścił się, jak przewiduje art. 3 dyrektywy 2004/38, do państwa innego niż państwo członkowskie, którego jest obywatelem, lecz właśnie do państwa członkowskiego, którego jest obywatelem. Innymi słowy, wydaje się, że w sytuacji rozpatrywanej w niniejszej sprawie przesłanki stosowania art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 co do zasady nie zostały spełnione.
66. W tych okolicznościach należy rozstrzygnąć kwestię wstępną: czy należy uznać, że art. 5 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nie ma zastosowania w sytuacjach, w których obywatel Unii powraca do państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiada?
1) W przedmiocie możliwości stosowania art. 5 ust. 1 dyrektywy 2004/38
67. Komisja podnosi, że art. 5 ust. 1 dyrektywy 2004/38 stosuje się do sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym w drodze analogii.
68. Kwestię tego, czy dyrektywa ta ma zastosowanie w sytuacjach, w których obywatel Unii powraca do państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiada, Trybunał rozpatrywał już w sprawach dotyczących pochodnego prawa wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich będących członkami rodziny obywatela Unii. Analiza tego orzecznictwa pozwala na zidentyfikowanie dwóch linii orzeczniczych.
69. W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o prawo wjazdu, Trybunał uznał najpierw w wyroku McCarthy i in.(27), że w zakresie, w jakim zainteresowany obywatel Unii skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się, osiedlając się w państwie członkowskim innym niż państwo, którego jest obywatelem, a jego małżonek będący obywatelem państwa trzeciego przebywał wraz z nim, obojgu przysługują prawa z dyrektywy 2004/38 w rozumieniu jej art. 3 ust. 1(28). Trybunał stwierdził następnie, że art. 5 dyrektywy 2004/38 dotyczy „państw członkowskich” i nie wprowadza rozróżnienia ze względu na państwo członkowskie wjazdu, w szczególności w zakresie, w jakim stanowi on, że posiadanie ważnej karty pobytu wskazanej w art. 10 tej dyrektywy zwalnia członków rodziny obywatela Unii, którzy nie mają obywatelstwa państwa członkowskiego, z obowiązku otrzymania wizy wjazdowej. Trybunał podkreślił wreszcie, iż z art. 5 rzeczonej dyrektywy absolutnie nie wynika, że prawo wjazdu członków rodziny obywatela Unii, którzy nie mają obywatelstwa państwa członkowskiego, jest ograniczone do państw członkowskich innych niż państwo członkowskie pochodzenia obywatela Unii(29).
70. W drugiej kolejności w odniesieniu do prawa pobytu Trybunał wskazał, w szczególności w wyrokach O. i B(30)., Coman i in.(31) oraz Banger(32), które stanowią kontynuację linii orzeczniczej zapoczątkowanej w wyrokach Singh(33) i Eind(34), że jeśli chodzi o art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38, to z językowej, systemowej i celowościowej wykładni przepisów tej dyrektywy wynika, że jej przepisy regulują jedynie warunki wjazdu i pobytu obywatela Unii na terytorium państw członkowskich innych niż państwo, którego obywatelstwo posiada, oraz że dyrektywa nie daje podstaw do przyznania pochodnego prawa pobytu obywatelom państw trzecich będących członkami rodziny obywatela Unii w państwie członkowskim, którego obywatelstwo ów obywatel Unii posiada(35). Jednakże aby uniknąć sytuacji, w której obywatel Unii zostaje zniechęcony do opuszczenia państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiada, w celu skorzystania z prawa pobytu na podstawie art. 21 ust. 1 TFUE w innym państwie członkowskim, Trybunał uznał, że w niektórych sytuacjach obywatelom państw trzecich będącym członkami rodziny obywatela Unii, którym na podstawie dyrektywy 2004/38 nie przysługuje pochodne prawo pobytu w państwie członkowskim, którego obywatel Unii posiada przynależność państwową, takie prawo może jednak zostać przyznane na podstawie art. 21 ust. 1 TFUE(36). Zdaniem Trybunału warunki przyznania pochodnego prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego na podstawie art. 21 ust. 1 TFUE będącemu członkiem rodziny owego obywatela Unii, z którym ten ostatni przebywał, korzystając ze swojego statusu obywatela Unii, w przyjmującym państwie członkowskim, nie powinny być co do zasady bardziej rygorystyczne niż te przewidziane przez dyrektywę 2004/38 dla przyznania takiego prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego będącemu członkiem rodziny obywatela Unii, który skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się, osiedlając się w państwie członkowskim innym niż państwo, którego obywatelstwo posiada. Zatem nawet jeśli Trybunał uznał, że dyrektywa 2004/38 nie obejmuje takiego przypadku powrotu, to jednak orzekł, że dyrektywę tę należy stosować w drodze analogii(37).
71. Analiza tych dwóch linii orzeczniczych pozwala, moim zdaniem, na wyciągnięcie szeregu wniosków na temat tego, w jakim zakresie można w niniejszej sprawie zastosować art. 5 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
72. Trybunał uznał w wyroku McCarthy i in.(38), że mimo tego, iż dany obywatel Unii podróżował do państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiada (Zjednoczone Królestwo), przysługiwały mu prawa z dyrektywy 2004/38 w rozumieniu jej art. 3 ust. 1, ponieważ „osiedlił się” w innym państwie członkowskim (Hiszpania). W związku z tym Trybunał orzekł, że w chwili wjazdu do Zjednoczonego Królestwa obywatel ten nadal korzystał ze swoich praw do swobodnego przemieszczania się, ponieważ przebywał w przyjmującym państwie członkowskim (Hiszpania). Jego małżonka, będąca obywatelem państwa trzeciego, z tego powodu, że przebywała ze wspomnianym obywatelem Unii w Hiszpanii, również była beneficjentem praw z dyrektywy 2004/38 w rozumieniu jej art. 3 ust. 1. W tych okolicznościach, biorąc pod uwagę fakt, że brzmienie art. 5 ust. 1 dyrektywy 2004/38 dotyczy „państw członkowskich” niezależnie od państwa członkowskiego wjazdu, Trybunał orzekł, że przepis ten, a tym samym przewidziane w nim formalności związane z wykonywaniem prawa wjazdu, znajdują zastosowanie do będącej obywatelką państwa trzeciego małżonki obywatela Unii.
73. Natomiast w wyrokach O. i B(39)., Coman i in.(40) oraz Banger(41), a także w orzecznictwie, na którym oparto te wyroki(42), obywatel Unii opuścił, co do zasady ostatecznie, przyjmujące państwo członkowskie i powracał wraz z członkami swojej rodziny, będącymi obywatelami państw trzecich, do państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiadał. W tych okolicznościach zdaniem Trybunału obywatel Unii nie był już beneficjentem praw z dyrektywy 2004/38 w rozumieniu jej art. 3 ust. 1, a zatem nie był objęty jej zakresem stosowania. Jednakże z uwagi na fakt, że wykonał przysługujące mu prawo do swobodnego przemieszczania się, członkom rodziny będącym obywatelami państw trzecich, którzy przebywali z nim w przyjmującym państwie członkowskim, można było przyznać pochodne prawo pobytu w państwie członkowskim, którego obywatelstwo obywatel ów posiadał na podstawie art. 21 ust. 1 TFUE. W tych przypadkach, i z powodów przedstawionych powyżej(43), Trybunał orzekł, że dyrektywę 2004/38 należy stosować przez analogię do odnośnych obywateli Unii(44).
74. W niniejszej sprawie A znajduje się w sytuacji, w której jako obywatel Unii powraca do państwa członkowskiego, którego jest obywatelem, po udaniu się do innego państwa członkowskiego w ramach podróży w obie strony na pokładzie pływającej jednostki rekreacyjnej. Tak więc, w przeciwieństwie do spraw zakończonych wyrokami Trybunału w dwóch przeanalizowanych powyżej liniach orzeczniczych(45), w niniejszej sprawie, po pierwsze, z postanowienia odsyłającego nie wynika, że w chwili powrotu do Finlandii A towarzyszyli członkowie rodziny będący obywatelami państw trzecich, a po drugie, mimo że skorzystał on z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się, w chwili powrotu do Finlandii nie był na stale osiedlony w Estonii.
75. W związku z tym orzecznictwo wynikające z wyroku McCarthy i in.(46) nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy(47). Co jednak z orzecznictwem wynikającym z wyroków O. i B(48)., Coman i in.(49) oraz Banger(50)?
76. Z tejże drugiej linii orzeczniczej wynika, że powodem, który skłonił Trybunał do zastosowania w tych wyrokach w drodze analogii dyrektywy 2004/38 do obywateli Unii, którzy po skorzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się powracają do państwa członkowskiego, którego są obywatelami, była chęć zagwarantowania im pełnego korzystania z podstawowego prawa do swobodnego przemieszczania się i uniknięcia dzięki temu sytuacji, w której zostaliby oni zniechęceni do opuszczenia państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiadają, w celu skorzystania z przysługującego im prawa pobytu w innym państwie członkowskim na podstawie art. 21 ust. 1 TFUE. Innymi słowy, obywatel Unii, który powraca do swojego państwa członkowskiego i który w konsekwencji nie jest objęty zakresem stosowania dyrektywy 2004/38, nie powinien być traktowany w sposób mniej korzystny niż obywatel Unii objęty zakresem stosowania tej dyrektywy z tego powodu, że przemieszcza się do innego państwa członkowskiego i przebywa w nim.
77. Trybunał dokonał wykładni art. 21 ust. 1 TFUE w ten sposób, iż obywatelowi państwa trzeciego będącemu członkiem rodziny obywatela Unii przysługuje pochodne prawo pobytu na terytorium państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiada ów obywatel Unii, przy czym to pochodne prawo pobytu nie może podlegać bardziej rygorystycznym warunkom niż warunki przewidziane w dyrektywie 2004/38 właśnie dlatego, że warunki i ułatwienia w zakresie wjazdu i pobytu ustanowione w tej dyrektywie wobec obywateli Unii obejmują w odniesieniu do członków ich rodzin prawo tychże do towarzyszenia obywatelowi Unii lub dołączenia do niego, niezależnie od ich obywatelstwa.
78. Niniejsza sprawa nie dotyczy pochodnego prawa pobytu członków rodziny obywatela Unii. Jednakże, jak już wskazałem, orzecznictwo to wydaje mi się istotne w niniejszej sprawie z podanych niżej powodów.
79. W pierwszej kolejności Trybunał wielokrotnie wskazywał, że obywatelstwo Unii ma stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich(51). Z orzecznictwa tego wynika, że obywatel państwa członkowskiego, który jako obywatel Unii skorzystał ze swobody przemieszczania się i pobytu w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie pochodzenia, może powoływać się na związane z tym statusem prawa, w szczególności prawa przewidziane w art. 21 ust. 1 TFUE, w stosownym przypadku również wobec swego państwa członkowskiego pochodzenia(52).
80. W drugiej kolejności, jeśli do sprawy w postępowaniu głównym zastosować to orzecznictwo, jak również orzecznictwo przeanalizowane w pkt 70 i 73 niniejszej opinii, oznaczałoby to, że w przypadku powrotu obywatela Unii do państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiada, przesłanki materialne dotyczące prawa wjazdu wynikające z art. 21 ust. 1 TFUE nie powinny być interpretowane jako bardziej rygorystyczne niż te przewidziane w art. 5 ust. 1 dyrektywy 2004/38(53). Jak bowiem wskazałem(54), aby prawo wyjazdu zagwarantowane w art. 4 dyrektywy 2004/38 było w pełni skuteczne, obywatel Unii korzystający z prawa do swobodnego przemieszczania się i opuszczający państwo członkowskie, którego obywatelstwo posiada, aby udać się do innego państwa członkowskiego, powinien mieć możliwość skorzystania z prawa do wjazdu do państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiada, zgodnie z warunkami i ułatwieniami ustanowionymi w tej dyrektywie, a zwłaszcza w jej art. 5, nawet jeśli dyrektywa 2004/38 nie obejmuje powrotu do tego państwa członkowskiego.
81. W konsekwencji w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym należy zastosować w drodze analogii dyrektywę 2004/38, w tym jej art. 5 ust. 1, w odniesieniu do warunków, na jakich państwa członkowskie przyznają obywatelom Unii prawo wjazdu na ich terytorium „z ważnym dokumentem tożsamości lub paszportem”.
82. Pragnę też zauważyć, że z uwag na piśmie rządu fińskiego wynika, iż § 155 ust. 1 i 2 Ulkomaalaislaki (ustawy o cudzoziemcach) (301/2004) dotyczy wjazdu i pobytu na terytorium Finlandii obywateli Unii(55). W tym względzie rząd ten potwierdził w odpowiedzi na pisemne pytanie Trybunału, że § 155 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach transponuje do prawa fińskiego art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy 2004/38(56).
2) W przedmiocie możliwości nałożenia sankcji w przypadku niedopełnienia obowiązku posiadania dokumentu podróży
83. Artykuł 36 dyrektywy 2004/38 stanowi, że „państwa członkowskie ustanawiają przepisy w sprawie sankcji mających zastosowanie do naruszenia przepisów krajowych przyjętych do celów wykonania niniejszej dyrektywy i podejmują wymagane środki w celu ich stosowania”.
84. W pierwszej kolejności powstaje zatem pytanie, czy artykuł ten ma znaczenie dla udzielenia odpowiedzi na pytania pierwsze i drugie zadane przez sąd odsyłający. Jak wyjaśnię w poniższych rozważaniach, uważam, że tak.
85. Z wniosku w sprawie dyrektywy(57) wynika, że jego art. 33 (art. 36 dyrektywy 2004/38) kodyfikuje wcześniejsze orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym prawo Unii nie zakazuje państwom członkowskim karania osób podlegających temu prawu, które nie wyrobiły żadnego z dokumentów tożsamości(58).
86. Ściślej rzecz ujmując, sankcje, do których odnosi się ów artykuł, to sankcje przewidziane w art. 5 ust. 5(59), art. 8 ust. 2(60), art. 9 ust. 3(61) i art. 20 ust. 2(62) dyrektywy 2004/38.
87. Natomiast ani art. 4, ani art. 5 rzeczonej dyrektywy nie zawierają przepisów szczególnych umożliwiających państwom członkowskim nałożenie sankcji za nieprzestrzeganie ciążącego na wszystkich obywatelach Unii obowiązku posiadania ważnego dowodu tożsamości lub paszportu(63). Powodem, dla którego prawodawca Unii przewidział w art. 5 ust. 5 dyrektywy 2004/38 możliwość nałożenia sankcji, jest bowiem fakt, że przepis ten przewiduje możliwość ustanowienia przez państwo członkowskie obowiązku „zgłoszenia swojej obecności na jego terytorium w racjonalnym i niedyskryminującym terminie”.
88. Jednakże milczenie art. 4 i 5 tej dyrektywy na temat możliwości nałożenia sankcji za nieprzestrzeganie ciążącego na wszystkich obywatelach Unii obowiązku posiadania dowodu tożsamości lub ważnego paszportu wydaje mi się łagodzić jej art. 36, ponieważ kodyfikuje on wcześniejsze orzecznictwo Trybunału dotyczące możliwości ustanawiania przez państwa członkowskie sankcji wobec osób podlegających prawu Unii, które nie wyrobiły żadnego z dokumentów tożsamości(64).
89. W konsekwencji zgodnie z art. 36 dyrektywy 2004/38 nieprzestrzeganie obowiązku posiadania ważnego dowodu tożsamości lub paszportu podczas przemieszczania się z jednego państwa członkowskiego do drugiego może prowadzić do nałożenia sankcji.
90. W drugiej kolejności powstaje jeszcze pytanie o charakter sankcji, jakie państwa członkowskie mogą nałożyć w przypadku niedochowania formalności administracyjnej przewidzianej w dyrektywie 2004/38(65), ponieważ jej art. 36 nie określa rodzajów sankcji (administracyjnych lub karnych), które można nałożyć na wypadek niedopełnienia tego obowiązku.
91. Trybunał podkreślił już w kontekście prawa wjazdu i prawa pobytu, iż okazanie dowodu tożsamości bądź ważnego paszportu dla udowodnienia statusu obywatela państwa członkowskiego „stanowi administracyjną formalność, której jedynym celem jest ustalenie przez władze krajowe prawa, które wynika bezpośrednio ze statusu danej osoby”(66), w związku z czym państwo członkowskie nie może wymagać od obywatela Unii, jako warunku wjazdu na jego terytorium, spełnienia obowiązku wykraczającego poza posiadanie ważnego dowodu tożsamości lub paszportu(67).
92. Ponieważ jednak art. 36 dyrektywy 2004/38 milczy na temat charakteru sankcji, które mogą być stosowane w przypadku nieprzestrzegania przepisów krajowych przyjętych w wykonaniu tej dyrektywy(68), nałożenie sankcji karnej w przypadku niedopełnienia wymogu posiadania dokumentu podróży nie jest, moim zdaniem, niezgodne z dyrektywą 2004/38, ponieważ państwa członkowskie mają kompetencję „do dokonania wyboru sankcji, które uznają za odpowiednie”, z tym że mają obowiązek wykonywania tej kompetencji z przestrzeganiem prawa Unii i jego zasad ogólnych, a w konsekwencji przy poszanowaniu zasady proporcjonalności(69).
93. W tym kontekście, biorąc pod uwagę fakt, że proporcjonalności fińskiego systemu grzywny określanej w stawkach dziennych dotyczy trzecie pytanie prejudycjalne zadane przez sąd odsyłający, powrócę do tej kwestii w ramach analizy tego właśnie pytania.
94. Wcześniej zajmę się odprawą dokonywaną w trakcie kontroli granicznych w kontekście rozporządzenia nr 562/2006.
2. W przedmiocie odprawy dokonywanej w trakcie kontroli granicznej wobec osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się na podstawie prawa Unii w kontekście rozporządzenia nr 562/2006
95. Pytania pierwsze i drugie sądu odsyłającego odnoszą się również do art. 21 rozporządzenia nr 562/2006.
96. W tym względzie z postanowienia odsyłającego wynika, że podczas podróży między Estonią a Finlandią A płynął na pokładzie jednostki rekreacyjnej przez wody międzynarodowe i w ten sposób przekroczył fińską granicę morską.
97. W tym względzie muszę na wstępie zauważyć, że okoliczność, iż A przekroczył fińską granicę morską, wydaje się bez znaczenia, ponieważ jest on obywatelem Unii, który skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się pomiędzy dwoma państwami członkowskimi, i niezależnie od tego, czy przekroczył on granicę wewnętrzną, czy zewnętrzną, podczas przekraczania granic musi posiadać przy sobie ważny dowód tożsamości lub paszport w rozumieniu art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 dyrektywy 2004/38. Niemniej jednak pomocniczo i w trosce o kompletność wywodu zbadam zagadnienie, czy należy uznać, że osoba znajdująca się w sytuacji takiej jak A podczas przemieszczania się pomiędzy dwoma państwami członkowskimi przekracza granicę zewnętrzną strefy Schengen, w celu ustalenia, czy rozporządzenie nr 562/2006 stoi na przeszkodzie odprawie granicznej takiej jak odprawa przeprowadzona wobec A.
98. W tym celu przeanalizuję najpierw zakres pojęcia „granicy morskiej” w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 562/2006.
a) W przedmiocie zakresu pojęcia „granicy morskiej” w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 562/2006
99. W odpowiedzi na pisemne pytanie Trybunału A wskazał, że poruszał się na pokładzie rekreacyjnej jednostki pływającej między dwoma państwami członkowskimi będącymi stronami układu z Schengen i nie przemieszczał się na obszarze znajdującym się poza strefą Schengen(70). Jeśli chodzi o pojęcie „granicy morskiej” w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 562/2006, rządy fiński i niemiecki stwierdziły, że odnosi się ono do zewnętrznej granicy morza terytorialnego w rozumieniu art. 4 konwencji z Montego Bay(71), natomiast Komisja wskazała, że chodzi tu o szczególne pojęcie mające zastosowanie do rozporządzenia nr 562/2006, które nie musi odpowiadać pojęciu „granicy morskiej” w postaci zdefiniowanej w art. 4 konwencji z Montego Bay.
100. Podzielam pogląd Komisji. Trybunał orzekł bowiem, że sama okoliczność, iż osoba przekroczyła „przejście graniczne” w rozumieniu art. 2 pkt 8 rozporządzenia nr 562/2006, w którym była dokonywana przewidziana w tymże rozporządzeniu kontrola na granicach zewnętrznych, nie oznacza, iż osoba ta opuściła strefę Schengen, jeżeli nadal przebywa na części terytorium państwa należącego do tej strefy(72). Artykuł 2 pkt 2 rozporządzenia nr 562/2006 definiuje wprawdzie pojęcie „granic zewnętrznych” strefy Schengen jako obejmujące, po pierwsze, granice lądowe i morskie państw członkowskich oraz, po drugie, w szczególności ich porty lotnicze i porty morskie, pod warunkiem że nie stanowią one granic wewnętrznych, jednakże Trybunał orzekł, że przepis ten ma wyłącznie na celu, jak wynika z jego brzmienia, powiązanie niektórych portów lotniczych i portów państw należących do strefy Schengen z granicami zewnętrznymi tej strefy wyłącznie do celów ułatwienia rzeczywistego stosowania kontroli osób przekraczających granice zewnętrzne strefy Schengen, zgodnie z postanowieniami art. 77 ust. 2 lit. b) TFUE(73).
101. W niniejszej sprawie A wskazał w swoich uwagach na piśmie, że w trakcie jednodniowego rejsu na pokładzie pływającej jednostki rekreacyjnej odbył podróż między Helsinkami a Tallinnem. Wyjaśnił również, że w trakcie powrotu fińska straż graniczna, w porozumieniu z kapitanem, eskortowała jednostkę rekreacyjną, na której A płynął do portu wyjścia w Helsinkach – do portu rekreacyjnego Katajanokka (Finlandia), znajdującego się w centrum Helsinek, uściślając, że ten ostatni port nie był „przejściem granicznym” w rozumieniu art. 2 pkt 8 rozporządzenia nr 562/2006, czyli nie stanowił „punktu granicznego, autoryzowanego przez właściwe organy do przekraczania granic zewnętrznych”.
102. W tym względzie warto, jak sądzę, zauważyć, że z wykazu przejść granicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 8 rozporządzenia nr 562/2006, sporządzonego na podstawie informacji przekazanych Komisji przez Finlandię zgodnie z art. 34 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia(74), wynika, że w dniu istotnym dla sporu w postępowaniu głównym port rekreacyjny Katajanokka nie znajdował się wśród „stacji straży przybrzeżnej pełniących funkcje przejść granicznych dla rekreacyjnych jednostek pływających”(75).
103. Wynika stąd wniosek, że co do zasady w dniu istotnym dla sporu w postępowaniu głównym w trakcie przemieszczania się między Estonią a Finlandią A nie przekroczył „granicy zewnętrznej” w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 562/2006, lecz „granicę wewnętrzną” w rozumieniu art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. W związku z tym jego sytuacja, a co za tym idzie, odprawa, której A został poddany przez władze fińskie, wchodziłyby co do zasady w zakres art. 21 tego rozporządzenia, który dotyczy możliwości ustanowienia przez państwo członkowskie przepisów o obowiązku posiadania lub posiadania przy sobie papierów i dokumentów. Z podanych niżej powodów myślę jednak, że w niniejszej sprawie jest inaczej.
b) Osoba znajdująca się w sytuacji A przekracza granicę zewnętrzną strefy Schengen podczas przemieszczania się między dwoma państwami członkowskimi
104. Przede wszystkim pragnę zauważyć, że skoro A płynął na pokładzie jednostki rekreacyjnej, jego sytuacja powinna być uregulowana nie przez art. 21 rozporządzenia nr 562/2006, lecz przez załącznik VI do tego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, granice zewnętrzne można przekraczać jedynie na przejściach granicznych, których listę państwa członkowskie przekazują Komisji. Artykuł 4 tego rozporządzenia przewiduje jednak w ust. 2 lit. c) odstępstwo od tego obowiązku w odniesieniu do pływających jednostek rekreacyjnych. I tak, zgodnie z „ogólnymi procedurami odprawy w ruchu morskim” określonymi w pkt 3.1 załącznika VI do tego rozporządzenia, odprawy statków dokonuje się, co do zasady, „w porcie wejścia lub wyjścia, lub na terenie do tego celu przewidzianym, usytuowanym w bezpośrednim sąsiedztwie statku”.
105. Wynika stąd, że okoliczność, iż pływające jednostki rekreacyjne są zwolnione z obowiązku przekraczania granic zewnętrznych na przejściach granicznych zgłoszonych w tym celu Komisji przez państwa członkowskie, nie oznacza, że A nie przekroczył zewnętrznej granicy strefy Schengen, i to nawet jeśli, jak wskazałem w pkt 102 niniejszej opinii, w dniu istotnym dla sporu w postępowaniu głównym portKatajanokka nie znajdowały się wśród przejść granicznych dla tego rodzaju statków(76).
106. Ponadto, chociaż co do zasady można uznać, że dana osoba przekroczyła zewnętrzną granicę strefy Schengen, jeżeli w dokumentach podróży „przy wjeździe” i „przy wyjeździe” umieszczono stempel oznaczający zezwolenie na wjazd do tej strefy lub wyjazd z niej(77), okoliczność, że w dokumentach podróży osoby korzystającej z prawa do swobodnego przemieszczania się na podstawie prawa Unii przy odprawie na granicy zewnętrznej nie umieszczono stempli, nie oznacza, że osoba ta nie przekroczyła granic zewnętrznych, kiedy, jak w niniejszej sprawie, przemieściła się między dwoma państwami członkowskimi, przekraczając granicę morską(78). Pragnę jednak przypomnieć, że okoliczność, iż osoba przekroczyła granicę zewnętrzną, nie oznacza, że opuściła ona strefę Schengen, jeżeli nadal przebywa na części terytorium państwa należącego do tej strefy(79). W konsekwencji stwierdzam, że w trakcie podróży pomiędzy Estonią a Finlandią A przekroczył granicę zewnętrzną w rozumieniu rozporządzenia nr 562/2006, nie opuszczając jednak strefy Schengen.
107. Co się tyczy odprawy, której podlegał A podczas kontroli przeprowadzonej przez fińską straż graniczną, pkt 3.2.5 akapit pierwszy załącznika VI do rozporządzenia nr 562/2006 przewiduje, w drodze odstępstwa od art. 4 i 7 tego rozporządzenia(80), zwolnienie z minimalnej odprawy na granicach zewnętrznych w przypadku żeglugi na pokładzie pływających jednostek rekreacyjnych(81). Jednakże pkt 3.2.5 akapit drugi tego załącznika przewiduje z kolei wyjątek od zwolnienia przewidzianego w poprzednim akapicie, zgodnie z którym to wyjątkiem, „jeżeli wynika to z oceny ryzyka nielegalnej imigracji, […] dokonuje się odprawy osób lub przeszukania pływającej jednostki rekreacyjnej”.
108. W tym względzie z uwag A wynika, że jego rejs odbywał się w okresie zwiększonego ryzyka nielegalnej imigracji. Rząd fiński podnosi, że zgodnie z informacjami dostarczonymi przez służby ochrony granic ryzyko nielegalnej imigracji zaczęło rosnąć od kwietnia 2015 r., a pod koniec lipca 2015 r. imigracja znacznie wzrosła, osiągając szczyt w okresie od jesieni do końca 2015 r. Zatem gdy w dniu 25 sierpnia 2015 r. A powrócił do Helsinek po przekroczeniu granicy fińskiej, władze fińskie miały prawo przeprowadzić kontrolę graniczną. Biorąc pod uwagę fakt, że fińska straż graniczna, jak się wydaje, zastosowała wyjątek przewidziany w pkt 3.2.5 akapit drugi załącznika VI do rozporządzenia nr 562/2006, odstępstwo od art. 4 i 7 tego rozporządzenia nie znajduje zastosowania.
109. W związku z tym, biorąc pod uwagę fakt, że A jest obywatelem Unii, fińska straż graniczna na podstawie art. 7 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 562/2006 mogła poddać A minimalnej odprawie przewidzianej w tym przepisie, która „stanowi zasadę w odniesieniu do osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii”(82). Celem tej minimalnej odprawy jest ustalenie tożsamości osób „na podstawie okazanych dokumentów podróży” i „obejmuje szybką i bezpośrednią weryfikację [tego] dokumentu […] w zakresie jego ważności”.
110. W tym względzie wydaje mi się konieczne podkreślenie, po pierwsze, że art. 7 ust. 2 akapit czwarty rozporządzenia nr 562/2006 stanowi, iż w odniesieniu do osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się na podstawie prawa Unii konsekwencje ewentualnego „wyrywkowego” sprawdzenia krajowych i europejskich baz danych nie mogą naruszać ich prawa wjazdu na terytorium danego państwa członkowskiego, ustanowionego dyrektywą 2004/38. Po drugie, art. 7 ust. 6 rozporządzenia nr 562/2006 stanowi, że odprawa osoby korzystającej z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii jest dokonywana zgodnie z dyrektywą 2004/38(83).
111. W konsekwencji, mimo że straż graniczna miała prawo do przeprowadzenia odprawy na fińskiej granicy zewnętrznej w chwili powrotu A do Finlandii z Estonii, nie mogła ona naruszać prawa A do swobodnego przemieszczania się, w szczególności prawa wjazdu w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy 2004/38. W tym względzie Trybunał orzekł już, że przepisy mające zastosowanie do strefy Schengen wyraźnie stanowią, że nie naruszają one zagwarantowanej w szczególności przez dyrektywę 2004/38 swobody przemieszczania się obywateli Unii i członków ich rodzin, którzy im towarzyszą lub do nich dołączają(84).
3. Wniosek częściowy w przedmiocie pytań prejudycjalnych pierwszego i drugiego
112. Z powyższej analizy wynika, że prawo do swobodnego przemieszczania się osób nie stoi na przeszkodzie możliwości zobowiązania przez państwo członkowskie obywateli Unii podróżujących między tym państwem członkowskim a innym państwem członkowskim przez wody międzynarodowe na pokładzie pływającej jednostki rekreacyjnej do posiadania przy sobie dokumentu podróży. Chociaż nałożenie sankcji karnej w przypadku niedopełnienia obowiązku posiadania przy sobie dokumentu podróży nie jest co do zasady niezgodne z dyrektywą 2004/38, należy jeszcze zbadać proporcjonalność takiej sankcji.
C. W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
113. Trzecie pytanie prejudycjalne sądu odsyłającego ma na celu zbadanie proporcjonalności systemu grzywny w stawkach dziennych, takiego jak ustanowiony w fińskim kodeksie karnym, w świetle art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Artykuł ten dotyczy uzasadnienia ograniczeń swobody przemieszczania się ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne i zdrowie publiczne. Tymczasem w ocenie Trybunału fakt niedopełnienia formalności prawnych związanych z wjazdem, przemieszczaniem się i pobytem cudzoziemców nie może sam w sobie stanowić zagrożenia dla porządku publicznego i dla bezpieczeństwa publicznego(85).
114. W konsekwencji, jak podniosłem(86), przepisy karne dotyczące grzywny w stawkach dziennych będące przedmiotem postępowania głównego należy analizować nie pod kątem art. 27, lecz art. 36 dyrektywy 2004/38.
115. Jestem zatem zdania, że aby Trybunał mógł udzielić sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu(87), pytanie trzecie należy przeformułować w ten sposób, że zmierza ono w istocie do ustalenia, czy wykładni art. 21 ust. 1 TFUE i art. 36 dyrektywy 2004/38 należy dokonywać w ten sposób, że wymogi skuteczności i proporcjonalności sankcji, o których mowa w tym ostatnim przepisie, stoją na przeszkodzie systemowi grzywny w stawkach dziennych, takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który ma zastosowanie w przypadku niedochowania wymogu posiadania przy sobie ważnego dowodu podróży przy przekraczaniu granicy, w zakresie, w jakim w przypadku popełnienia przestępstwa mniejszej wagi ów system przewiduje grzywnę wynoszącą 20% miesięcznego dochodu sprawcy.
116. Brzmienie art. 36 tej dyrektywy jest bardzo jasne: sankcje mające zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów krajowych przyjętych na mocy niniejszej dyrektywy powinny być „skuteczne i proporcjonalne”(88).
117. W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że zasada proporcjonalności wymaga od państw członkowskich podejmowania środków, które są odpowiednie i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do realizacji zamierzonych celów(89).
118. W pierwszej kolejności w niniejszej sprawie system grzywny w stawkach dziennych przewidziany w fińskim kodeksie karnym nie powinien wykraczać poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów tego ustawodawstwa, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować rozwiązania najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów(90).
119. Przypominam, że Trybunał wyjaśnił już w kontekście prawa pobytu, po pierwsze, iż jedynym celem okazania ważnego dowodu tożsamości bądź paszportu przez osoby korzystające z prawa do swobodnego przemieszczania się jest stwierdzenie przez władze krajowe tego prawa, a po drugie, że o ile w braku przedstawienia tych dokumentów osoba zainteresowana jest w stanie udowodnić ponad wszelką wątpliwość swe obywatelstwo za pomocą innych środków, państwo przyjmujące nie może podważać jej prawa do pobytu jedynie na tej podstawie, iż nie przedstawiła ona jednego bądź drugiego z wyżej wymienionych dokumentów(91).
120. Moim zdaniem orzecznictwo to, dotyczące prawa pobytu obywateli Unii, ma zastosowanie przez analogię do prawa wjazdu tych obywateli w rozumieniu art. 5 ust. 1 dyrektywy 2004/38. Przepis ten ma na celu zagwarantowanie, aby tożsamość osoby korzystającej z indywidualnego prawa podstawowego do swobodnego przemieszczania się na terytorium państw członkowskich mogła zostać potwierdzona w celu ułatwienia tej osobie korzystania z tego prawa. Tym samym niedopełnienia ustanowionego w art. 5 ust. 1 tej dyrektywy obowiązku posiadania dowodu tożsamości lub ważnego paszportu przy wjeździe do państwa członkowskiego nie można uznać za poważne przestępstwo, jeżeli cel tego obowiązku osiągnięto za pomocą innych środków(92). Niewątpliwie z postanowienia odsyłającego wynika, że zgodnie z § 7a kodeksu karnego, wchodzącego w skład rozdziału 17 tego kodeksu, czyn, który zazwyczaj popełnia w Finlandii sprawca naruszenia takiego obowiązku, jest uważany za nieznaczny. Jednakże w niniejszym przypadku na A nałożono karę grzywny w wysokości 15 stawek dziennych, wobec czego kwota grzywny, którą musi zapłacić, wynosi 20% jego miesięcznego dochodu netto(93).
121. W drugiej kolejności należy zauważyć, że system grzywny w stawkach dziennych uwzględniający możliwości finansowe sprawcy(94) nie wydaje się sam w sobie nieproporcjonalny(95). Jednakże biorąc pod uwagę charakter i wagę przestępstwa, które uznaje się za przestępstwo mniejszej wagi, nałożenie grzywny wynoszącej 20% średniego miesięcznego dochodu sprawcy z powodu niedochowania formalności administracyjnej jest moim zdaniem sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Stwierdzenia tego nie może podważyć okoliczność, na którą powołuje się rząd fiński, że sąd może zawsze postanowić o uniewinnieniu oskarżonego, gdy – jak w niniejszej sprawie – kwota grzywny wydaje się zbyt wysoka.
122. W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że mimo iż A udowodnił swoją tożsamość za pomocą innych środków, groziła mu grzywna w wysokości 95 250 EUR(96). Nie wydaje się zatem, aby przy ustalaniu kwoty grzywny uwzględniono tę okoliczność(97).
123. W trzeciej kolejności skuteczności systemu grzywny w stawkach dziennych, przewidzianego w fińskim kodeksie karnym, nie sposób kwestionować. Uważam jednak, że nałożenie tak wysokiej kary za nieprzestrzeganie przez obywatela Unii formalnego warunku korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się wykracza poza to, co jest konieczne do realizacji celów wytyczonych przez art. 5 ust. 1 dyrektywy 2004/38, i narusza samą istotę prawa do swobodnego przemieszczania się przyznanego bezpośrednio przez traktat(98), ponieważ stanowi przeszkodę w swobodnym przemieszczaniu się tego obywatela.
124. W konsekwencji, biorąc pod uwagę fakt, iż popełniony czyn jest przestępstwem mniejszej wagi, uważam, że system ten jest nieproporcjonalny.
125. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby na pytanie trzecie odpowiedzieć, że wykładni art. 21 ust. 1 TFUE i art. 36 dyrektywy 2004/38 należy dokonywać w ten sposób, iż wymogi skuteczności i proporcjonalności sankcji, o których mowa w tym ostatnim przepisie, stoją na przeszkodzie systemowi grzywny w stawkach dziennych, takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który ma zastosowanie w przypadku niedochowania wymogu posiadania przy sobie ważnego dokumentu podróży przy przekraczaniu granicy, w zakresie, w jakim w przypadku popełnienia przestępstwa mniejszej wagi ów system przewiduje grzywnę wynoszącą 20% miesięcznego dochodu sprawcy.
V. Wnioski
126. W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Korkein oikeus (sąd najwyższy, Finlandia) w następujący sposób:
1) Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, i punkt 3.2.5 załącznika VI do rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 610/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r., nie stoją na przeszkodzie możliwości stosowania przez państwo członkowskie przepisu nakładającego na obywateli Unii Europejskiej, pod groźbą kary, obowiązek posiadania przy sobie ważnego dokumentu podróży, gdy opuszczają oni terytorium jednego państwa członkowskiego w celu udania się przez wody międzynarodowe do innego państwa członkowskiego na pokładzie pływającej jednostki rekreacyjnej.
2) Artykuł 21 ust. 1 TFUE, art. 5 ust. 1 dyrektywy 2004/38 i pkt 3.2.5 załącznika VI do rozporządzenia nr 562/2006, zmienionego rozporządzeniem nr 610/2013, nie stoją na przeszkodzie przepisowi państwa członkowskiego nakładającego na obywateli Unii Europejskiej powracających do tego państwa członkowskiego przez wody międzynarodowe na pokładzie pływającej jednostki rekreacyjnej obowiązek posiadania przy sobie, pod groźbą kary, ważnego dokumentu podróży.
3) Wykładni art. 21 ust. 1 TFUE i art. 36 dyrektywy 2004/38 należy dokonywać w ten sposób, że wymogi skuteczności i proporcjonalności sankcji, o których mowa w tym ostatnim przepisie, stoją na przeszkodzie systemowi grzywny w stawkach dziennych, takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który ma zastosowanie w przypadku niedochowania wymogu posiadania przy sobie ważnego dokumentu podróży przy przekraczaniu granicy, w zakresie, w jakim w przypadku popełnienia przestępstwa mniejszej wagi ów system przewiduje grzywnę wynoszącą 20% miesięcznego dochodu sprawcy.