ÜLDKOHTU OTSUS (kaheksas koda)
22. aprill 2015(*)
Liidu finantshuvide kaitse – Varajase hoiatamise süsteem, mis võimaldab kindlaks teha hankemenetluses osaleva pakkujaga seotud ohutaseme – OLAF‑i poolt Süürias läbi viidava institutsionaalse ajakohastamise projekti raames sõlmitud riigihankelepingu täitmise suhtes algatatud juurdlus – Otsus aktiveerida hoiatused W1a ja W1b – Õiguslik alus – Põhiõigused – Põhjendamiskohustus
Kohtuasjas T‑320/09,
Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion, asukoht Ateena (Kreeka), esindaja: advokaat V. Christianos,
hageja,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: D. Triantafyllou ja F. Dintilhac,
kostja,
mille ese on nõue tühistada Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) otsused taotleda hageja registreerimist varajase hoiatamise süsteemis ja komisjoni otsused hoiatuse W1a ja seejärel hoiatuse W1b aktiveerimise kohta,
ÜLDKOHUS (kaheksas koda),
koosseisus: kohtunik M. Kancheva koja esimehe ülesannetes ning kohtunikud C. Wetter (ettekandja) ja E. Bieliūnas,
kohtusekretär: ametnik S. Spyropoulos,
arvestades kirjalikus menetluses ja 26. septembri 2014. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Vaidluse taust
1 Hageja Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion on Kreeka äriühing, kes osutab ärijuhtimise alaseid nõustamisteenuseid. Alates 2006. aastast on ta kolme konsortsiumi liikmena seotud Süürias kolme projektiga, mida rahastab Euroopa Komisjon. Muu hulgas oli tema suhtes alates 16. oktoobrist 2007 algatatud Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdlus nende kolme projekti raames arvatavalt toimunud rikkumiste tuvastamiseks.
2 Teadusuuringute ja tehnoloogiaarenduse seitsmenda raamprogrammi raames korraldatud hankemenetluse tulemusena palus komisjon hagejat 18. aprilli 2008. aasta kirjas astuda läbirääkimistesse, et määrata kindlaks selle toetuslepingu lõplikud tingimused, mis on seotud tema ettepanekuga täita konsortsiumi koordinaatori ülesannet projektis „Advancing knowledge – intensive entrepreneurship and innovation for growth and social well-being in Europe”. Komisjoni kirjas teatati, et Euroopa Ühenduse võimalik toetus ei saa ületada 3 300 000 eurot ja läbirääkimised tuleb lõpule viia enne 30. juunit 2008.
3 Eespool punktis 1 nimetatud juurdluse tulemusel palus OLAF registreerida hageja varajase hoiatamise süsteemis, mis loodi komisjoni 16. detsembri 2008. aasta otsusega 2008/969/EÜ, Euratom, mis käsitleb varajase hoiatamise süsteemi komisjoni eelarvevahendite käsutajatele ja rakendusametitele (ELT L 344, lk 125). OLAF taotles 26. veebruaril 2009 hoiatuse W1a aktiveerimist ja 19. mail 2009 hoiatuse W1b aktiveerimist ning registreerimised toimusid 10. märtsil ja 25. mail 2009 (edaspidi koos „vaidlustatud aktid”).
4 Komisjon saatis 27. veebruaril 2009 hagejale läbirääkimiste tulemusel koostatud toetuslepingu (edaspidi „leping”), et sellele kirjutaksid alla hageja ja teised selle konsortsiumi liikmed, kuhu ta kuulub. Hageja saatis allkirjastatud lepingu 11. märtsil 2009 komisjonile tagasi, et viimane sellele omakorda alla kirjutaks.
5 Komisjon teatas hagejale 4. juunil 2009 elektronkirjas, et lepingule alla kirjutamise protsess peatati seniks, kuni on täidetud lisatingimus, st see, et hageja avab kinnise pangakonto, mille tulemusel jääb tema käsutusse üksnes see lepingu alusel makstava ettemaksu osa, mis on ette nähtud talle endale, ja ülejäänud osa ettemaksust kannab pank otse teistele konsortsiumi liikmetele. Elektronkirjas teatati, et selle uue tingimuse seadmise põhjustas ootamatu sündmus, st hageja registreerimine varajase hoiatamise süsteemis esiteks hoiatuse W1a ja seejärel hoiatuse W1b aktiveerimise teel.
6 Kuna hageja pank kohustus kokkuleppel hagejaga kandma kohe pärast komisjoni poolt tasumisele kuuluva ettemaksu kättesaamist igale konsortsiumi liikmele üle sellele ette nähtud summa, kirjutas komisjon 3. juulil 2009 lepingule alla.
Menetlus ja poolte nõuded
7 Hageja esitas käesolevas asjas hagiavalduse, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 14. augustil 2009.
8 Komisjon esitas Üldkohtu kodukorra artikli 114 lõike 1 alusel Üldkohtu kantseleisse 9. novembril 2009 eraldi dokumendina saabunud vastuvõetamatuse vastuväite.
9 Üldkohus (kuues koda) lükkas 13. aprilli 2011. aasta kohtumäärusega Planet vs. komisjon (T‑320/09, EKL, EU:T:2011:172) vastuvõetamatuse vastuväite tagasi.
10 Üldkohus palus 19. aprillil 2011 komisjonil menetlust korraldava meetmena esitada oma arvamus selle kohta, millisel õiguslikul alusel põhineb tema pädevus võtta muu hulgas otsusega 2008/969 kehtestatud meetmeid. Komisjon täitis selle nõude ette nähtud tähtaja jooksul. Hageja märkused saabusid Üldkohtusse 28. juunil 2011.
11 Kostja vastus saabus Üldkohtu kantseleisse 27. mail 2011.
12 Üldkohtu kuuenda koja esimehe 12. juuli 2011. aasta määrusega peatati käesoleva asja menetlemine komisjoni taotlusel seni, kuni Euroopa Kohus lahendab komisjoni poolt eespool punktis 9 nimetatud kohtumääruse Planet vs. komisjon (EU:T:2011:172) peale esitatud apellatsioonkaebuse, mis on registreeritud kohtuasjana C‑314/11 P.
13 19. detsembri 2012. aasta kohtuotsusega komisjon vs. Planet (C‑314/11 P, EKL, EU:C:2012:823) jäeti eespool punktis 9 nimetatud kohtumääruse Planet vs. komisjon (EU:T:2011:172) peale esitatud apellatsioonkaebus rahuldamata. Pärast seda jätkus menetlus Üldkohutus.
14 Komisjon esitas 19. veebruaril 2013 otsuse tegemise vajaduse äralangemise tuvastamise taotluse, kuna komisjoni pädevad teenistused olid OLAF-i taotlusel hageja suhtes registreeritud hoiatuse kustutanud, mistõttu oli hagi ese ära langenud.
15 Repliik saabus Üldkohtu kantseleisse 20. veebruaril 2013.
16 Üldkohtu (kuues koda) 18. juuli 2013. aasta määrusega liideti otsuse tegemise vajaduse äralangemise tuvastamise taotlus sisulise menetlusega.
17 Komisjon teatas 22. juuli 2013. aasta kirjas, et loobub vasturepliigi esitamisest ja edastas selle asemel komisjoni ühe liikme teatise mõningate varajase hoiatamise süsteemi rakendamise ajutiste meetmete kohta. Komisjoni sõnul käsitleb see dokument ajutisi meetmeid, mis võeti eespool punktis 13 viidatud kohtuotsuse komisjon vs. Planet (EU:C:2012:823) täitmiseks seni, kuni otsust 2008/969 „lõplikult muudetakse”.
18 Üldkohtu liikmete osalise asendamise tõttu viidi ettekandja-kohtunik üle kaheksanda koja koosseisu, mistõttu määrati käesolev kohtuasi sellele kojale.
19 Kuna koja esimehel tekkis käesoleva asja läbivaatamisel osalemiseks takistus, määras Üldkohtu president kodukorra artiklis 6 sätestatud korra kohaselt esimese kohtuniku teda asendama ja kodukorra artikli 32 lõike 3 alusel teise kohtuniku koja koosseisu täiendama.
20 Hageja palus 29. jaanuaril 2014 võtta kodukorra artikli 64 alusel menetlust korraldav meede, et komisjonile kehtestataks tähtaeg uue varajase hoiatamise süsteemi käsitleva otsuse avaldamiseks Euroopa Liidu Teatajas.
21 Ettekandja-kohtuniku ettekande põhjal otsustas Üldkohus (kaheksas koda) avada suulise menetluse.
22 Hageja ja komisjon esitasid oma kohtukõned ja vastused Üldkohtu suulistele küsimustele 26. septembri 2014. aasta kohtuistungil.
23 Hageja palub Üldkohtul:
– tühistada vaidlustatud aktid;
– jätta otsuse tegemise vajaduse äralangemise tuvastamise taotlus rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
24 Komisjon palub Üldkohtul:
– tuvastada, et otsuse tegemise vajadus on ära langenud;
– jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja hagejalt.
Õiguslik käsitlus
Otsuse tegemise vajaduse äralangemise tuvastamise taotlus
25 Komisjon väidab, et pärast seda, kui Euroopa Kohus tegi eespool punktis 13 viidatud otsuse komisjon vs. Planet (EU:C:2012:823), eemaldasid komisjoni pädevad teenistused OLAF-i taotlusel hageja kohta registreeritud hoiatuse. Võttes arvesse, et hageja suhtes varajase hoiatamise süsteemi kasutajatele mõeldud hoiatused enam ei kehti ja et seega ei ole vaidlustatud hoiatusi enam olemas, on komisjon seisukohal, et hagi ese on ära langenud.
26 Hageja vaidleb vastu sellele, et hagi ese on ära langenud. Seejuures väidab ta esiteks, et küsimus selle õigusliku aluse kohta, millel põhineb komisjoni pädevus võtta muu hulgas otsusega 2008/969 kehtestatud meetmeid, on jätkuvalt kohtuvaidluse ese ja endiselt lahendamata, kuna seda küsimust eespool punktis 13 viidatud kohtuotsuses komisjon vs. Planet (EU:C:2012:823) ei käsitletud. Teiseks leiab hageja, et kuigi komisjon varajase hoiatamise süsteemis registreeritud hoiatuse kustutas (kustutamine ex nunc), on hagejal endiselt olemas põhjendatud huvi ja soov, et tuvastataks, et õigusliku aluse puudumise ja seega komisjoni vastava pädevuse puudumise tõttu on see hoiatus tühine ab initio (ex tunc), st alates hoiatuse aktiveerimise kuupäevast alates. Nimelt ei saa välistada, et komisjon võib pärast otsuse tegemise vajaduse äralangemise tuvastamist oma „seisukoha juurde naasta” ja hoiatuse samadel põhjendustel uuesti aktiveerida.
27 Tuleb meenutada, et hageja põhjendatud huvi peab hagi eseme seisukohalt olemas olema hagi esitamise hetkel, vastasel juhul võib hagi olla vastuvõetamatu. Selline vaidlusese, nagu ka põhjendatud huvi, peavad säilima kuni kohtuotsuse tegemiseni, kuna vastasel juhul langeb otsuse tegemise vajadus ära; see eeldab, et hagi menetlemise lõpptulemus peab hagi esitajale tooma mingit kasu. Kui hageja põhjendatud huvi menetluse käigus kaob, ei tulene talle Üldkohtu sisulisest lahendist mingit kasu (kohtuotsused, 7.6.2007, Wunenburger vs. komisjon, C‑362/05 P, EKL, EU:C:2007:322, punktid 42 ja 43, ning 10.4.2013, GRP Security vs. kontrollikoda, T‑87/11, EU:T:2013:161, punkt 45).
28 Samas tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, et hagejal võib säilida Euroopa Liidu institutsiooni akt tühistamise huvi, et vältida selle akti väidetava õigusvastasuse kordumist tulevikus (vt kohtuotsus, Wunenburger vs. komisjon, eespool punkt 27, EU:C:2007:322, punkt 50 ja seal viidatud kohtupraktika). Samuti võib hagejal säilida huvi nõuda teda otseselt puudutava akti tühistamist selleks, et liidu kohus tuvastaks tema suhtes toime pandud õigusnormi rikkumise, mis võib olla aluseks võimalikule kahju hüvitamise hagile, mille eesmärk on vaidlustatud aktiga põhjustatud kahju kohane heastamine (vt kohtuotsus, GRP Security vs. kontrollikoda, eespool punkt 27, EU:T:2013:161, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika).
29 Seda kohtupraktikat arvesse võttes tuleb analüüsida, kas hagejale võib Üldkohtu menetlusest tuleneda konkreetset kasu.
30 Olgu märgitud, et liidu institutsiooni akti kehtetuks tunnistamine ei tähenda akti õigusvastaseks tunnistamist ning selle mõju on ex nunc, erinevalt tühistavast kohtuotsusest, millega tühistatud akt kõrvaldatakse tagasiulatuvalt õiguskorrast, nagu seda poleks olemas olnud (vt selle kohta kohtuotsus, 6.6.2013, Ayadi vs. komisjon, C‑183/12 P, EU:C:2013:369, punkt 66). Seega, kui komisjonil puudus pädevus või kui hagi tuleb muudel põhjustel rahuldada, on käesolevas asjas hageja suhtes registreeritud hoiatus tühine ab initio.
31 Käesolevas asjas tuleb vältida olukorda, kus institutsioonide poolt vastu võetud ajaliselt piiritletud mõjuga õigusaktid, mille kehtivus lõpeb pärast tühistamishagi esitamist, kuid enne kui Üldkohtul on võimalik teha asjas kohtuotsus, ei alluks mingisugusele kohtulikule kontrollile, kuna selline olukord on vastuolus ELTL artikli 263 mõttega (kohtuotsus, 18.3.2009, Shanghai Excell M&E Enterprise ja Shanghai Adeptech Precision vs. nõukogu, T‑299/05, EKL, EU:T:2009:72, punktid 56 ja 57).
32 Lisaks, kuigi hageja suhtes varajase hoiatamise süsteemis registreeritud hoiatus kustutati (kustutamine ex nunc), tuleneb eespool viidatud kohtupraktikast, et tal on põhjendatud huvi olemas eelkõige seetõttu, et kuna hageja suhtes registreeritud hoiatus võib rikkuda tema mainet, saab seda heastada ainult hoiatuse tühistamine, mille alusel on ka võimalik esitada kahju hüvitamise nõue. Neil põhjustel tuleb jätta otsuse tegemise vajaduse äralangemise tuvastamise taotlus rahuldamata.
Komisjoni pädevus võtta asjaomased meetmed
33 Hagi põhjenduseks esitab hageja kaks väidet, millest esimese kohaselt rikub otsus 2008/969 sisuliselt olulisi vorminõudeid ning teise kohaselt rikub see otsus liidu õiguse üldpõhimõtteid ja põhiõigusi, eeskätt hea halduse põhimõtet, õigust olla ära kuulatud, kaitseõigusi ja põhjendamiskohustust.
34 Eespool punktis 9 viidatud kohtumääruses Planet vs. komisjon (EU:T:2011:172) märkis Üldkohus, et otsus 2008/969, millel vaidlusalused aktid põhinevad, ei viita ühelegi esmasele või teisesele õigusnormile, mis annaks komisjonile sõnaselgelt pädevuse luua, kasutada ja hallata andmekogu selliste juriidiliste või füüsiliste isikute kohta, keda kahtlustatakse liidu finantshuvide ohustamises.
35 Lisaks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et vaidlustatud akti vastu võtnud institutsiooni pädevuse puudumine on avalikul huvil põhinev tühistamisväide, mille liidu kohus peab omal algatusel tõstatama isegi siis, kui ükski pooltest ei ole palunud tal seda teha (vt selle kohta kohtuotsused, 17.12.1959, Société des fonderies de Pont-à-Mousson vs. Ülemamet, 14/59, EKL, EU:C:1959:31, lk 473, 10.5.1960, Saksamaa vs. Ülemamet, 19/58, EKL, EU:C:1960:19, lk 488, ja 13.7.2000, Salzgitter vs. komisjon, C‑210/98 P, EKL, EU:C:2000:397, punkt 56). Mis puutub selle institutsiooni pädevuse puudumisse, kes võttis vastu akti, mille alusel vaidlustatud akt vastu võeti, siis tuleb märkida, et kuigi liidu kohus ei ole kohustatud seda küsimust omal algatusel tõstatama, võib tal selleks vajadus tekkida. Niisugune vajadus võib tuleneda kohtutoimikus olevatest materjalidest või kui tegemist on ilmselge puudusega, ehk teisisõnu, kui liidu kohtul on võimalik pädevuse puudumine lihtsalt tuvastada ja see sellisena määratleda (vt selle kohta kohtujuristi ettepanek, Mengozzi, kohtuasi Common Market Fertilizers vs. komisjon, C‑443/05 P, EKL, EU:C:2007:127, punkt 104).
36 Käesolevas asjas tuleb menetluse käiku ja toimiku materjale arvesse võttes ning eespool punktis 9 viidatud kohtumääruse Planet vs. komisjon (EU:T:2011:172) punktis 40 tehtud märkust silmas pidades lahendada küsimus, kas olemas on õiguslik alus, mis annab komisjonile pädevuse võtta otsusega 2008/969 kehtestatud meetmed.
37 Niisiis tuleb enne kahe väite analüüsimist uurida, kas komisjon oli pädev otsust 2008/969 ja seega vaidlustatud akte vastu võtma.
38 Selle kohta väidab komisjon, tuginedes nõukogu 25. juuni 2002. aasta määrusele (EÜ, Euratom) nr 1605/2002, mis käsitleb Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust (ELT L 248, lk 1; ELT eriväljaanne 01/04, lk 74, edaspidi „finantsmäärus”), et kõnealune otsus võeti vastu usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtte alusel ja selle täitmiseks. Komisjoni sõnul võib ta ainsa eelarve täitmise eest vastutava institutsioonina ja algse eelarvevahendite käsutajana anda finantsmääruse artikli 51 ja artikli 59 lõike 2 alusel oma teenistustele ja oma üksuste piires volitatud või edasivolitatud eelarvevahendite käsutajatele eelarve täitmiseks ette nähtud volitusi, mida reguleerivad kohaldatavates töökordades ette nähtud tingimused. Ta märgib veel, et see otsus kui selline põhineb iga institutsiooni ja institutsioonilise organi esmasel õigusel reguleerida iseseisvalt oma teenistuste sisemist töökorraldust.
39 Hageja vaidleb komisjoni argumentidele vastu. Komisjonile ei ole antud ei esmase õiguse ega teisese õiguse alusel pädevust luua, kasutada ja hallata andmekogu, mida peetakse isikute kohta, keda kahtlustatakse liidu finantshuvide ohustamises. Finantsmääruse artiklis 27 sätestatud usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõte on eesmärk, mitte varajase hoiatamise süsteemi kannete tegemise õiguslik alus.
40 Tuleb mainida, et komisjoni eelarvepoliitilised kohustused põhinevad EÜ artiklil 274. Selle artikli kohaselt täidab komisjon eelarvet omal vastutusel ja määratud assigneeringute piires kooskõlas EÜ artikli 279 alusel kehtestatud määruste sätetega ning võttes arvesse usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtteid.
41 Finantsmääruses on täpsustatud liidu eelarve aluseks olevaid eelarveküsimusi käsitlevaid üldpõhimõtteid ja põhieeskirju, eelkõige usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtet. Finantsmäärus kehtestab ka riigihankeid käsitlevad eeskirjad, sealhulgas taotleja või pakkuja hankes osalemise välistamise põhjused, ja näeb ette nende isikute andmeid sisaldava keskandmekogu sisseseadmise.
42 Finantsmääruse artikli 93 lõige 1 näeb muu hulgas ette riigihankes osalemise välistamise pankroti või likvideerimise korral, ametialaste käitumisreeglitega seotud süüteos ja pettuses või korruptsioonis res judicata jõudu omava kohtuotsusega süüdi mõistmise korral ja juhul, kui sotsiaalkindlustusmaksete või maksude tasumisega seotud kohustusi ei ole täidetud. Selle määruse artikkel 94 sätestab, et hankelepingut ei või sõlmida olukorras, kus on tegemist huvide konfliktiga või kui hankemenetluses osalemiseks vajalike andmetena on esitatud valeandmeid ja finantsmääruse artikli 93 lõikes 1 nimetatud välistamisjuhtudel. Finantsmääruse artikkel 96 käsitleb haldus- või rahalisi karistusi, mida hankija võib määrata taotlejatele või pakkujatele, kui nad on esitanud selle määruse artiklis 94 nimetatud valeandmeid, ja töövõtjatele, kui nad on eelarvest rahastatavast hankelepingust tulenevaid kohustusi tõsiselt rikkunud.
43 Finantsmääruse artikli 95 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„1. „Komisjon loob keskandmekogu ja haldab seda vastavalt isikuandmete kaitset käsitlevatele ühenduse eeskirjadele. Andmekogu sisaldab andmeid taotlejate ja pakkujate kohta, kes on mõnes artiklis 93, artiklis 94 ja artikli 96 lõike 1 punktis b ja artiklil 96 lõike 2 punktis a nimetatud olukorras. Andmekogu on institutsioonide, täitevasutuste ja artiklis 185 osutatud asutuste jaoks ühine.”
44 Finantsmääruse artiklis 95 käsitletav menetlusest kõrvalejätmise keskandmekogu loodi komisjoni 17. detsembri 2008. aasta määrusega (EÜ, Euratom) nr 1302/2008 menetlusest kõrvalejätmise keskandmekogu kohta (ELT L 344, lk 12). Andmebaasi haldab komisjoni peaarvepidaja või tema alluvad (määruse nr 1320/2008 artikkel 4). See määrus näeb ette ka isikud, kes annavad loa juurdepääsuks kõrvalejätmise andmekogus sisalduvatele andmetele ning loa andmise korra ja tingimused (määruse nr 1302/2008 artikkel 5).
45 Pettuste ja muu liidu finantshuve kahjustava ebaseadusliku tegevuse vastu võitlemiseks võttis komisjon 16. detsembril 2008 vastu ka otsuse 2008/969, mis käsitleb varajase hoiatamise süsteemi. See otsus asendab komisjoni otsuse K(2004) 193/3, mis käsitleb varajase hoiatamise süsteemi.
46 Otsuse 2008/969 põhjenduse 4 kohaselt on „[v]arajase hoiatamise süsteemi eesmärk [...] tagada, et komisjonis ja tema rakendusametites on võimalik levitada piiratud kasutusega teavet kolmandate isikute kohta, kes võivad kujutada ohtu ühenduste finantshuvidele ja mainele või mis tahes muudele ühenduste hallatavatele vahenditele”.
47 Otsuse 2008/969 põhjenduste 5–7 kohaselt vastutab OLAF, kellel on juurdepääs varajase hoiatamise süsteemile seoses oma ülesannete täitmisega selles osas, mis puudutab juurdluste läbiviimist ja teabe kogumist pettuste ärahoidmise eesmärgil, koos vastutavate eelarvevahendite käsutajatega ja siseauditi talitustega hoiatuste sisestamise, muutmise ja eemaldamise taotluste esitamise eest varajase hoiatamise süsteemis, mille haldamise tagab komisjoni peaarvepidaja või tema alluvad.
48 Sellega seoses sätestab otsuse 2008/969 artikli 4 lõike 1 teine lõik, et „[komisjoni p]eaarvepidaja [või tema alluvad] sisesta[vad], muuda[vad] ja eemalda[vad] hoiatusi varajase hoiatamise süsteemis vastavalt vastutava volitatud eelarvevahendite käsutaja, OLAF‑i või [siseauditi talituse] taotlustele”.
49 Selle otsuse artikli 5 lõike 1 esimene lõik sätestab, et „[k]õik taotlused hoiatuste registreerimise, nende muutmise või eemaldamise kohta tehakse peaarvepidajale”.
50 Nimetatud otsuse artikli 6 lõike 2 kolmas lõik sätestab, et „[h]anke- või toetusmenetluste puhul kontrollib vastutav volitatud eelarvevahendite käsutaja või tema personal hiljemalt enne lepingu sõlmimise otsust, kas varajase hoiatamise süsteemis on hoiatus”.
51 Otsuse 2008/969 artiklist 9 tuleneb, et varajase hoiatamise süsteem põhineb hoiatustel, mis võimaldavad määrata kindlaks üksusega seotud riskitaseme kategooriate alusel, mis ulatuvad kõige nõrgemale riskitasemele vastavast kategooriast W1 kuni kõige kõrgemale riskitasemele vastava kategooriani W5.
52 Otsuse 2008/969 artiklites 10–14 on defineeritud hoiatuse mõiste. Nii tähendab hoiatus W1a, et OLAF‑il on oma juurdlustegevuse varajases järgus piisavalt põhjust uskuda, et varajase hoiatamise süsteemis registreeritakse tõenäoliselt leiud raskete haldusrikkumiste või pettuse kohta. Samuti tähendab hoiatus W1b, et OLAF-i ja siseauditi talituse juurdlustegevus annab piisavalt põhjust uskuda, et varajase hoiatamise süsteemis registreeritakse tõenäoliselt leiud raskete haldusrikkumiste või pettuse kohta. Hoiatus W2 tähendab, et leitud on haldusrikkumisi või pettusi. Hoiatus W3 tähendab, et peaarvepidajale teatatakse teatavatel tingimustel arestimise otsusest või kui raskete haldusrikkumiste või pettusega seoses on algatatud kohtumenetlus. Hoiatus W4 tähendab, et komisjon on esitanud sissenõudekorralduse, mis ületab teatavat summat ja mille maksetähtaeg on märkimisväärselt ületatud. Viimaseks registreeritakse hoiatus W5 selliste isikute suhtes, kes on hankemenetlusest väljajätmist põhjustavas olukorras kas määruse nr 1302/2008 artikli 10 lõigetes 1–3 nimetatud menetlusest väljajätmist käsitleva hoiatuse tõttu (hoiatus W5a) või seepärast, et nende isikute suhtes kehtivad ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga (ÜVJP) seotud finantspiirangud (hoiatus W5b) (otsuse 2008/969 artikli 14 lõiked 1 ja 2).
53 Otsuse 2008/969 artiklites 10–14 on määratletud ka kestus, mille jooksul hoiatus aktiivseks jääb ja mis erineb sõltuvalt hoiatusest.
54 Varajase hoiatamise süsteemis registreerimise mõju varieerub vastavalt hoiatuse tasemele. See mõju, mida käsitletakse otsuse 2008/969 artiklites 16–22, ulatub hoiatusest W1, mis registreeritakse ainult teabe eesmärgil ja millega ei pruugi kaasneda muud mõju peale tugevdatud järelevalvemeetmete, kuni hoiatuseni W5, millega kaasneb hanke- või toetusmenetluse korral menetlusest väljajätmine, või olemasolevate hankelepingute või toetuste korral näiteks maksete, lepingu täitmise või toetuse andmise peatamine ning ÜVPJ raames rahaliste vahendite ja majandusressursside otsene või kaudne blokeerimine. Mis puutub hoiatustesse W2, W3b ja W4, siis nende mõju võib peale tugevdatud järelevalvemeetmete olla selline, et vastutav volitatud eelarvevahendite käsutaja teeb otsuse sõlmida leping teise pakkujaga või lõpetada menetlus lepingut sõlmimata. Käimasolevas hankemenetluses võib volitatud eelarvevahendite käsutaja peatada maksetähtaja, peatada lepingu täitmise või asjakohaste sätete olemasolu korral lepingu tühistada.
55 Otsuse 2008/969 artikli 14 lõike 3 kohaselt tuleb kolmandaid isikuid varajase hoiatamise süsteemis registreerimisest teavitada, andes neile võimaluse oma seisukohti kirjalikult väljendada. See kohustus kehtib üksnes hoiatuse W5a puhul ehk olukorras, kus vastutav eelarvevahendite käsutaja kavandab kolmanda isiku väljajätmist, kohaldades finantsmääruse artikli 93 lõike 1 punkte a–e.
56 Otsuse 2008/969 artikkel 27 sätestab, et see otsus avaldatakse teavitamise eesmärgil Euroopa Liidu Teatajas ja lisatakse liidu üldeelarve täitmise sise-eeskirjadele.
57 Käesolevas asjas tuleb kõigepealt meenutada, et EÜ artikli 5 kohaselt toimib iga institutsioon pädevuse andmise põhimõttest lähtudes talle aluslepingutega antud volituste piires. Nimelt nõuab õiguskindluse põhimõte, et iga akt, mis loob õiguslikke tagajärgi, saab oma õigusjõu liidu õigusnormist, mis peab olema sõnaselgelt õigusliku alusena märgitud (kohtuotsused, 16.6.1993, Prantsusmaa vs. komisjon, C‑325/91, EKL, EU:C:1993:245, punkt 26, ja 17.9.2007, Prantsusmaa vs. komisjon, T‑240/04, EKL, EU:T:2007:290, punkt 31).
58 Samas tuleb mainida, et ei EÜ artikli 274 ega finantsmääruse sätetest ei tulene, et komisjonile on sõnaselgelt antud pädevus võtta vastu niisugune otsus nagu otsus 2008/969.
59 EÜ artiklis 274 on tõepoolest sätestatud, et komisjon täidab liidu eelarvet kooskõlas artikli 279 alusel kehtestatud määruste sätetega. Viimati nimetatud määruse kohaselt tuleb kasutada seadusandlikku tavamenetlust. Siiski ei viita finantsmäärus, mille õiguslik alus on EÜ artikkel 279, sellisele süsteemile nagu varajase hoiatamise süsteem. See määrus näeb üksnes ette – nagu on juba märgitud eespool punktis 43 – menetlusest kohustusliku kõrvalejätmise keskandmekogu loomise.
60 Selle kohta tuleb märkida, et liidu õigus ei võimalda ka järeldada, et võimalik on tuletatud pädevus. Kohtupraktikast nähtub nimelt, et tuletatud pädevuse olemasolu, mis on erand EÜ artiklis 5 sätestatud pädevuse andmise põhimõttest, tuleb tõlgendada kitsendavalt. Kohtupraktika tunnustab niisugust tuletatud pädevust vaid erandjuhul ja tingimusel, et see on vajalik aluslepingu või asjaomase alusmääruse normide kasuliku mõju tagamiseks (vt kohtuotsus, 17.11.2009, MTZ Polyfilms vs. nõukogu, T‑143/06, EKL, EU:T:2009:441, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika).
61 Käesolevas asjas tuleb mainida, et vaatamata sellele, et hoiatamise süsteem võib komisjoni kui liidu eelarve täitmise üle järelevalve teostaja ja selle täitmise eest vastutava institutsiooni jaoks olla tema ülesannete täitmisel kasulik vahend, ei ole ta väitnud ega tõendanud, et varajase hoiatamise süsteem vastab eelmises punktis tuletatud pädevuse tuvastamiseks ette nähtud tingimusele.
62 Nimelt piirdub komisjon väitega, et tegemist on sisemise töökorralduse meetmega, mida on õigus kasutada kõigil liidu institutsioonidel. Samas tuleb märkida, et kuigi komisjonil on vastavalt finantsmääruse artiklile 51 ja artikli 59 lõikele 2, millele ta ka tugineb, õigus oma tegevuse võimalikult tõhusa toimimise tagamiseks organiseerida enda teenistuste sisemist töökorraldust, on tema eneseregulatsiooni pädevus siiski piiratud talle antud volitustega.
63 Selle kohta tuleb veel märkida, et sisemise töökorralduse meetmed tekitavad üldjuhul õiguslikke tagajärgi ainult haldusasutuse piires ega tekita kolmandatele isikutele õigusi või kohustusi (vt kohtuotsus, Prantsusmaa vs. Komisjon, eespool punkt 57, EU:T:2007:290, punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika, ning kohtujuristi ettepanek, Tesauro, kohtuasi Prantsusmaa vs. komisjon, C‑366/88, EU:C:1990:304, punkt 22). Käesolevas asjas on selge, et otsusel 2008/969 võivad olla väljaspool õiguslikud tagajärjed. Asjaolu, et vastavad ametnikud peavad varajase hoiatamise süsteemis registreeritud hoiatusi kontrollima ja nende alusel teatavaid järeldusi tegema ning otsuse 2008/969 avaldamine Euroopa Liidu Teatajas on selles küsimuses olulised näitajad.
64 Lisaks, kuigi liidu seadusandja kehtestas menetlusest kõrvalejätmise hoiatuse õigusliku aluse, ei pidanud ta otstarbekaks seda teha muude otsuses 2008/969 nimetatud hoiatuste suhtes. Veel enam, vastupidi hoiatusele W5, mis põhineb objektiivsetel ja teataval määral tuvastatud teguritel, registreeritakse hoiatused W1a ja W1b OLAF-i juurdluse tõttu, vaatamata sellele, et haldusrikkumisi või pettusi ei ole veel tuvastatud. Viimaseks on vaieldamatu, et piiravad tagajärjed võivad jääda kestma, nagu on näha käesolevas asjas.
65 Peale selle ei saa põhiõigusi, sealhulgas süütuse presumptsiooni rikkumata nõustuda põhimõttega qui potest majus potest et minus.
66 Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 48 lõikes 1, mis vastab Roomas 4. novembril 1950 sõlmitud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 6 lõigetele 2 ja 3, sätestatud süütuse presumptsioon tagab kõigile isikutele selle, et kedagi ei käsitata ega kohelda süüdlasena kuriteos seni, kuni kohus ei ole tema süüd tuvastanud.
67 Samas on vaieldamatult selge, et erinevalt menetlusest kõrvalejätmise hoiatustest (vt eespool punktid 43 ja 64) puudutavad hoiatused W1a ja W1b olukorda, kus juurdlus on veel käimas ja kohus ei ole veel süü olemasolu tuvastanud. Seega, kui komisjon peab vajalikuks võtta juurdlustegevuse varajases järgus ennetavaid meetmeid, on tal seda enam vaja õiguslikku alust, mis lubab luua sellise hoiatussüsteemi – ja võtta sellega seotud meetmeid –, mille puhul on tagatud kaitseõigused ja mis on kooskõlas proportsionaalsuse ja õiguskindluse põhimõttega, kusjuures viimati nimetatud põhimõte nõuab, et õigusnormid oleksid selged, täpsed ja ettenähtavate tagajärgedega, eriti juhtudel, kui neil võivad olla üksikisikutele ja ettevõtjatele ebasoodsad tagajärjed.
68 Seega tuleb nentida, et menetlusest kõrvalejätmise hoiatustel, mida käsitlevad finantsmääruse artikkel 93, ehk hoiatusel W5a, ja artikkel 94, ehk hoiatusel W1d, on olemas õiguslik alus, nimelt finantsmääruse artikkel 95. Samuti võib hoiatuse W5b õigusliku aluse leida ÜVJP raames vastu võetud määrusest või rakendusaktist. Samas ei ole võimalik hoiatuste W1a ja W1b nagu ka muude hoiatuste, st hoiatuste W1c ja W2–W4 ning nende tagajärgede osas välja tuua ühtegi õiguslikku alust. Otsus 2008/969 ei viita ühelegi esmase või teisese õiguse sättele, mis annab komisjonile sõnaselgelt pädevuse luua, kasutada ja hallata andmekogu selliste füüsiliste ja juriidiliste isikute kohta, keda kahtlustatakse liidu finantshuvide ohustamises. Asjaolu, et otsus 2008/969 viitab finantsmäärusele üldiselt, toomata seejuures välja konkreetset sätet, ei ole selleks piisav.
69 See, et komisjon kohandas põhiõigustest tulenevate nõuete tõhusamaks täitmiseks ajutiste meetmetega oma praktikat nii, et otsust 2008/969 ametlikult „muudeti” (vt eespool punkt 7) selliselt, et isikutel, kelle kohta on esitatud taotlus nende suhtes hoiatuse W1–W4 registreerimiseks, on nüüd võimalus oma seisukohti väljendada, st esitada enne hoiatuse registreerimist oma kirjalikud seisukohad, ei sea eespool punktis 68 tehtud järeldust kahtluse alla.
70 Seega, niisuguse konkreetse sätte puudumisel, mis annab komisjonile õiguse kõnealust otsust vastu võtta, oleks ta pidanud – kui ilmnes, et sellise akti vastuvõtmine on vajalik või otstarbekas – järgima EÜ artiklis 279 sätestatud menetlust, st esitama Euroopa Parlamendile ja Euroopa Liidu Nõukogule ettepaneku vajaliku õigusliku aluse loomiseks. Lisaks märkis komisjon kohtuistungil, et ta oli hiljuti teinud liidu seadusandjale ettepaneku finantsmääruse sellekohaseks muutmiseks.
71 Järelikult tuleb asuda seisukohale, et ilma õigusliku aluseta, mis lubaks komisjonil otsust 2008/969 vastu võtta, puudub õiguslik alus ka vaidlustatud aktidel, mis selle otsuse alusel vastu võeti, mistõttu tuleb need aktid tühistada.
Teine väide
72 Igal juhul leiab Üldkohus, et isegi kui eeldada, et komisjon oli pädev otsust 2008/969 vastu võtma, tuleb vaidlustatud aktid teise väite alusel tühistada.
73 Selles väites leiab hageja, et rikutud on niisuguseid põhiõigusi nagu hea halduse põhimõte, õigus olla „eelnevalt ära kuulatud”, kaitseõigused ja süütuse presumptsioon. Hageja sõnul on rikutud ka põhjendamiskohustust.
74 Täpsemalt ei ole hageja rahul sellega, et talle ei antud võimalust esitada teda puudutavate ja tema suhtes piiravat mõju omavate meetmete kohta seisukohti, kuna komisjon ei teavitanud teda neist meetmetest nõuetekohaselt ja ette nähtud tähtaja jooksul, mis on vastuolus otsuse 2008/969 artikliga 8, ning et sellega rikuti tema õigust olla eelnevalt ära kuulatud ja süütuse presumptsiooni.
75 Komisjon vaidleb väidetavale põhiõiguste rikkumisele vastu. Lisaks leiab ta, et hagejale olid teada põhjused, miks ta varajase hoiatamise süsteemis registreeriti ning ta võis kõigist faktilistest asjaoludest ja talle edastatud dokumentidest tuletada, mis põhjustel komisjon leidis, et hagejasse tuleb suhtuda teatava ettevaatusega.
76 Tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kujutab kaitseõiguse tagamine endast mis tahes isiku suhtes algatatud menetluses, mis võib lõppeda tema huve kahjustava akti vastuvõtmisega, ühenduse õiguse aluspõhimõtet ning see peab olema tagatud ka vastava menetluse kohta käivate normide puudumisel (vt kohtuotsused, 13.2.1979, Hoffmann-La Roche vs. komisjon, 85/76, EKL, EU:C:1979:36, punktid 9 ja 11, ning 1.10.2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware vs. nõukogu, C‑141/08 P, EKL, EU:C:2009:598, punkt 83 ja seal viidatud kohtupraktika).
77 Olgu ka meenutatud, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on huve kahjustava akti põhjendamise kohustuse, mis kaasneb kaitseõiguste tagamise põhimõttega, eesmärk esiteks anda huvitatud isikule küllalt teavet selle kohta, kas otsus on piisavalt põhjendatud või on selles tehtud viga, mis võimaldab akti kehtivuse liidu kohtus vaidlustada, ja teiseks võimaldada viimati nimetatud kohtul teostada kontrolli selle akti õiguspärasuse üle (kohtuotsused, 2.10.2003, Corus UK vs. komisjon, C‑199/99 P, EKL, EU:C:2003:531, punkt 145, 28.6.2005, Dansk Rørindustri jt vs. komisjon, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ja C‑213/02 P, EKL, EU:C:2005:408, punkt 462, ja 29.9.2011, Elf Aquitaine vs. komisjon, C‑521/09 P, EKL, EU:C:2011:620, punkt 148).
78 Sellegipoolest peavad ELTL artikliga 253 nõutavad põhjendused olema kohandatud asjaomase akti laadiga ja selle vastuvõtmise kontekstiga. Põhjendamise nõuet tuleb hinnata juhtumi asjaolusid, eelkõige akti sisu, põhjenduste olemust ning seda huvi arvestades, mis võib akti adressaatidel või teistel isikutel, keda akt otseselt ja isiklikult puudutab, olla selgituste saamiseks. Ei ole nõutav, et põhjendustes oleks täpsustatud kõiki asjakohaseid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, kuna põhjenduste piisavust tuleb hinnata mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ja kõiki asjaomast valdkonda reguleerivaid õigusnorme silmas pidades (kohtuotsus, 2.4.1998, komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France, C‑367/95 P, EKL, EU:C:1998:154, punkt 63; kohtuotsus Elf Aquitaine vs. komisjon, eespool punkt 77, EU:C:2011:620, punkt 150, ja kohtuotsus, 15.11.2012, Al-Aqsa vs. nõukogu ja Madalmaad vs. Al-Aqsa, C‑539/10 P ja C‑550/10 P, EKL, EU:C:2012:711, punktid 139 ja 140).
79 Käesolevas asjas tuleb märkida, et vaidlustatud aktidest hagejale ei teatatud. Seetõttu ei olnud hagejal võimalik nende kohta oma seisukohti esitada ja talle ei olnud teada põhjused, mis õigustavad tema registreerimist varajase hoiatamise süsteemis.
80 Tõsi, otsuse 2008/969 artikli 8 lõige 1 sätestab, et kolmandatele isikutele nagu taotlejad, pakkujad, töövõtjad, tarnijad, teenuseosutajad ja nende alltöövõtjad teatatakse pakkumiskutsete puhul ja kutsete puudumisel enne lepingu sõlmimist või toetuse andmist, et neid käsitlevad andmed võidakse sisestada varajase hoiatamise süsteemi, ja kui kolmandad isikud on juriidilised üksused, teavitatakse ka isikuid, kellel on volitused nimetatud üksusi esindada ja kontrollida. Siiski viitab vastutava volitatud eelarvevahendite käsutaja teade, et andmed võidakse sisestada varajase hoiatamise süsteemi, vaid võimalikku olukorda ega kujuta endast kohustust teavitada asjaomaseid kolmandaid isikuid ajal, mil andmed varajase hoiatamise süsteemi kantakse.
81 Otsuse 2008/969 artikli 8 lõige 2 sätestab, et talitus, kes esitas taotluse varajase hoiatamise süsteemi hoiatuse registreerimiseks, teavitab asjaomast füüsilist või juriidilist isikut vahetult temaga seotud kategooria W5a väljajätmishoiatuse aktiveerimis-, ajakohastamis- ja eemaldamistaotlusest ja selle põhjustest. Isiku teavitamise kohustusega kaasneb sellele isikule otsuse artikli 14 lõikest 3 tulenev õigus esitada menetlusest väljajätmist käsitleva hoiatuse kohta oma seisukohad.
82 Nimelt tuleb mainida, et otsuse 2008/969 artikli 8 lõige 2 ja artikli 14 lõige 3 on ainsad sätted, mis näevad ette õiguse saada teada varajase hoiatamise süsteemis hoiatuse registreerimisest. Niisugust õigust olla eelnevalt informeeritud ja esitada oma seisukohad ei ole muude hoiatuste puhul sätestatud.
83 Siiski peavad kaitseõigused eespool punktis 76 viidatud kohtupraktika kohaselt olema tagatud ka vastava menetluse kohta käivate eeskirjade puudumisel. Sama kehib ka põhjendamiskohustuse kohta.
84 Siinjuures tuleb märkida, et asjaolu, et OLAF teatas hagejale 6. veebruari 2009. aasta kirjas juurdluse algatamisest ja selle algatamise põhjustest, ei ole iseenesest piisav ning see ei tähenda, et hagejale ei olnud vaja vaidlustatud aktidest otsuse 2008/969 kohaldamisega seoses teatada.
85 Otsuse 2008/969 kohaselt võib juurdluse algatamine tõepoolest olla põhjus, millest lähtudes taotleb OLAF isiku registreerimist varajase hoiatamise süsteemis. Samas tuleneb selle otsuse artiklist 10, et OLAF taotleb hoiatuse W1a aktiveerimist, kui tal on oma juurdlustegevuse varajases järgus piisavalt põhjust uskuda, et varajase hoiatamise süsteemis registreeritakse tõenäoliselt leiud raskete haldusrikkumiste või pettuse kohta. Käesolevas asjas on selge, et hagejale teatati alles 6. veebruaril 2009, et tema suhtes on algatatud juurdlus ja et sellega seoses oli kavandatud ajavahemikus 22. kuni 26. veebruarini 2009 läbi viia kohapealne kontroll. Niisiis ei saa komisjon tugineda sellele ainsale teatele, mille OLAF hagejale juurdluse käigus saatis, väites sisuliselt, et hagejal oli võimalik „tuletada” faktilistest asjaoludest ja vastavatest dokumentidest põhjused, miks tema suhtes järelevalvemeetmeid kohaldati. Lisaks ei nähtu Üldkohtu toimikust, et OLAF oleks teatanud hagejale sellest, et kõnealuste juurdluste tagajärjel võib ta taotleda hageja registreerimist varajase hoiatamise süsteemis.
86 Tuleb ka mainida, et hagejat ei teavitatud ei enne ega pärast seda, kui ta varajase hoiatamise süsteemis registreeriti. Kuigi registreerimise eesmärk oli kaitsta ettevaatusmeetmete abil liidu eelarvet, ei õigusta see teavitamata jätmist. Hageja sai enda varajase hoiatamise süsteemis registreerimisest kaudselt teada üksnes seetõttu, et komisjon peatas lepingu täitmise ja nõudis seoses projektiga „Advancing knowledge – intensive entrepreneurship and innovation for growth and social well-being in Europe” lisatagatist.
87 Isegi eeldades, et varajase hoiatamise süsteem loodi sisemise töökorralduse meetmena, põhjustab varajase hoiatamise süsteemis registreerimine asjaomase registreeritud isiku jaoks õiguslikke tagajärgi, mis tähendab, et tagada tuleb selle isiku kaitseõigused, sealhulgas põhjendamiskohustuse täitmine.
88 Seetõttu tuleb nõustuda väitega, mille kohaselt ei täidetud põhjendamiskohustust ja rikuti kaitseõigusi ning vaidlustatud aktid ka selle alusel tühistada, ilma et oleks vaja vastata esimesele hagiavalduses esitatud väitele ega teha otsust eespool punktis 20 nimetatud menetlust korraldavate meetmete võtmise taotluse kohta.
Kohtukulud
89 Kodukorra artikli 87 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud jätta tema enda kanda ning mõista talt välja hageja kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kaheksas koda)
otsustab:
1. Tühistada Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) otsused taotleda Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresioni registreerimist varajase hoiatamise süsteemis ja Euroopa Komisjoni otsused hoiatuse W1a ja seejärel hoiatuse W1b aktiveerimise kohta.
2. Mõista kohtukulud välja komisjonilt.
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 22. aprillil 2015 Luxembourgis.
Allkirjad