Zaak T‑320/09

Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion

tegen

Europese Commissie

„Bescherming van de financiële belangen van de Unie – Systeem voor vroegtijdige waarschuwing (EWS) tot identificatie van het risiconiveau van de gekozen inschrijvers – OLAF-onderzoek naar de uitvoering van een overheidsopdracht betreffende een project tot institutionele modernisering in Syrië – Besluiten tot activering van een W1a‑ en een W1b‑waarschuwing – Rechtsgrondslag – Grondrechten – Motiveringsplicht”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Achtste kamer) van 22 april 2015

1.      Beroep tot nietigverklaring – Procesbelang – Belang dat moet worden beoordeeld op het tijdstip van instelling van het beroep – Beroep tegen het besluit om de verzoeker te registreren in het systeem voor vroegtijdige waarschuwing dat door de ordonnateurs van de Commissie en de uitvoerende agentschappen kan worden gebruikt – Doorhaling van de registratie in de loop van het geding – Geen invloed – Grondslag voor een eventueel beroep tot schadevergoeding – Voortbestaan van het procesbelang

(Art. 263 VWEU; besluit 2008/969 van de Commissie)

2.      Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Onbevoegdheid van de instelling die de bestreden handeling heeft vastgesteld – Middel van openbare orde – Onbevoegdheid van de instelling die de handeling heeft vastgesteld die de rechtsgrondslag van de bestreden handeling vormt – Middel dat niet van openbare orde is – Omstandigheid die een ambtshalve onderzoek niet uitsluit

(Art. 263 VWEU)

3.      Commissie – Bevoegdheden – Uitvoering van de gemeenschapsbegroting – Besluit tot instelling van een systeem voor vroegtijdige waarschuwing dat het mogelijk maakt om personen tegen wie een onderzoek van het Europees Bureau voor fraudebestrijding loopt, op te nemen als entiteiten die een financieel risico voor de Unie vormen – Geen rechtsgrondslag – Onbevoegdheid van de Commissie

(Art. 5 EG, 274 EG en 279 EG; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 48, lid 1; verordening nr. 1605/2002 van de Raad, art. 51, 59, lid 2, en 95, lid 1; besluit 2008/969 van de Commissie)

4.      Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beoordeling van de motiveringsplicht aan de hand van de omstandigheden van het geval

(Art. 253 EG)

5.      Eigen middelen van de Europese Unie – Bescherming van de financiële belangen van de Unie – Bestrijding van fraude en andere illegale activiteiten – Systeem voor vroegtijdige waarschuwing dat door de ordonnateurs van de Commissie en de uitvoerende agentschappen kan worden gebruikt – Geen mededeling aan een in het systeem geregistreerde persoon van het besluit tot registratie – Schending van de rechten van de verdediging en niet‑nakoming van de motiveringsplicht

(Art. 253 EG; besluit 2008/969 van de Commissie)

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 27, 28, 30‑32)

2.      De onbevoegdheid van de instelling die een bestreden handeling heeft vastgesteld in het kader van een beroep tot nietigverklaring is een middel tot nietigverklaring van openbare orde dat ambtshalve door de rechter van de Unie in aanmerking moet worden genomen, ook al heeft geen van de partijen hierom verzocht. De rechter van de Unie is weliswaar niet verplicht ambtshalve de onbevoegdheid op te werpen van de instelling die de handeling heeft vastgesteld op basis waarvan de bestreden handeling is vastgesteld, maar het is mogelijk dat hij ertoe wordt gebracht om dat te doen. Dit kan het geval zijn op grond van de gegevens in het dossier of in geval van een kennelijk gebrek, met andere woorden wanneer de rechter van de Unie het gebrek gemakkelijk kan ontdekken en als zodanig identificeren.

(cf. punt 35)

3.      Noch uit artikel 274 EG noch uit verordening nr. 1605/2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen volgt dat de Commissie ter bestrijding van fraude en alle andere illegale activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, uitdrukkelijk bevoegd is tot vaststelling van besluit 2008/969 betreffende het systeem voor vroegtijdige waarschuwing dat door de ordonnateurs van de Commissie en de uitvoerende agentschappen kan worden gebruikt. Artikel 274 EG bepaalt weliswaar dat de Commissie de begroting van de Unie overeenkomstig de bepalingen van het ter uitvoering van artikel 279 EG vastgestelde reglement uitvoert. Artikel 279 EG voorziet in de toepassing van de gewone wetgevingsprocedure. Verordening nr. 1605/2002, met als rechtsgrondslag artikel 279 EG, maakt echter geen gewag van een systeem als het systeem voor vroegtijdige waarschuwing. Artikel 95, lid 1, van die verordening voorziet enkel in de oprichting van een centrale gegevensbank over de kandidaten en de inschrijvers die in een van de in de verordening bedoelde situaties van verplichte uitsluiting verkeren.

Voorts kan niet worden geconcludeerd tot het bestaan van een impliciete bevoegdheid om besluit 2008/969 vast te stellen, ook al kan een waarschuwingssysteem een nuttig instrument zijn voor de uitoefening door de Commissie van haar taken als hoedster en uitvoerster van de begroting van de Unie. De Commissie is immers weliswaar bevoegd om overeenkomstig de artikelen 51 en 59, lid 2, van verordening nr. 1605/2002 haar interne werking te organiseren om een zo efficiënt mogelijke werking te waarborgen, maar dat neemt niet weg dat haar bevoegdheid tot zelfregulering beperkt is tot de haar toegekende bevoegdheden. Interne maatregelen hebben in beginsel slechts binnen de administratie zelf gevolgen en doen geen rechten of verplichtingen voor derden ontstaan, maar dat is niet het geval voor besluit 2008/969, dat externe rechtsgevolgen beoogt teweeg te brengen.

Voorts heeft de wetgever van de Unie een rechtsgrondslag voor uitsluitingswaarschuwingen geschapen, maar heeft hij het niet passend geacht dat voor de overige waarschuwingen in besluit 2008/969 te doen. Anders dan W5‑waarschuwingen, die op objectieve en, in zekere mate, bewezen gegevens steunen, is de registratie van een W1a‑ of W1b‑waarschuwing krachtens besluit 2008/969 bovendien het gevolg van een onderzoek van het Europees Bureau voor fraudebestrijding, hoewel nog geen vaststellingen in verband met fraude of administratieve fouten zijn gedaan. Overigens kan het adagium qui potest majus potest et minus niet worden aanvaard zonder de fundamentele rechten, waaronder het in artikel 48, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde vermoeden van onschuld, te schenden. Anders dan uitsluitingswaarschuwingen hebben W1a‑ en W1b‑waarschuwingen ontegenzeglijk betrekking op een situatie waarin nog onderzoeken lopen en waarin een rechter dus nog geen dergelijke schuld heeft vastgesteld. Bijgevolg heeft de Commissie, indien zij het noodzakelijk acht om in een vroeg stadium preventieve maatregelen te nemen, in het bijzonder om die reden, een rechtsgrondslag nodig op grond waarvan een dergelijk waarschuwingssysteem kan worden opgezet en desbetreffende maatregelen kunnen worden genomen. Dat waarschuwingssysteem moet in overeenstemming zijn met de rechten van de verdediging, het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Volgens dit laatste beginsel moeten de gevolgen van rechtsregels duidelijk, precies en voorspelbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelig kunnen werken voor particulieren en ondernemingen.

(cf. punten 43, 45, 58, 59, 61‑67)

4.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 77, 78)

5.      Wanneer de Commissie beslist om een entiteit te registreren in het systeem voor vroegtijdige waarschuwing, dat is ingesteld bij besluit 2008/969 betreffende dat systeem dat door de ordonnateurs van de Commissie en de uitvoerende agentschappen kan worden gebruikt, zonder dat zij die beslissing aan de betrokken persoon meedeelt, komt zij de motiveringsplicht niet na en schendt zij de rechten van de verdediging, aangezien die persoon dientengevolge niet de mogelijkheid heeft gehad om zijn opmerkingen dienaangaande kenbaar te maken en evenmin kennis heeft gehad van de redenen voor zijn registratie in het waarschuwingssysteem.

De rechten van de verdediging moeten immers steeds worden gewaarborgd, zelfs bij ontbreken van iedere regeling inzake de betrokken procedure. Hetzelfde geldt voor de motiveringsplicht. Ook al is het met besluit 2008/969 nagestreefde doel de begroting van de Unie met voorzorgsmaatregelen te beschermen, dat rechtvaardigt geenszins een verzuim om informatie te verstrekken. Ook al zou het systeem voor vroegtijdige waarschuwing als intern instrument zijn ingesteld, in dit verband neemt dit niet weg dat de registratie in dat systeem rechtsgevolgen heeft voor de betrokken geregistreerde persoon, wat betekent dat de rechten van de verdediging, met inbegrip van de motiveringsplicht, moeten worden geëerbiedigd.

(cf. punten 79, 83, 86, 87)