SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena ampliada)
de 24 de octubre de 2019 (*)
«Política social — Diálogo entre los interlocutores sociales en el ámbito de la Unión — Acuerdo titulado “Marco general de información y consulta a los funcionarios y a los empleados públicos de las administraciones dependientes de un gobierno central” — Petición conjunta de las partes firmantes para la aplicación de dicho Acuerdo a nivel de la Unión — Negativa de la Comisión a presentar una propuesta de decisión al Consejo — Recurso de anulación — Acto recurrible — Admisibilidad — Margen de apreciación de la Comisión — Autonomía de los interlocutores sociales — Principio de subsidiariedad — Proporcionalidad»
En el asunto T‑310/18,
European Federation of Public Service Unions (EPSU), con sede en Bruselas (Bélgica),
Jan Goudriaan, con domicilio en Bruselas,
representados por el Sr. R. Arthur, Solicitor, y el Sr. R. Palmer y la Sra. K. Apps, Barristers,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada por la Sra. I. Martínez del Peral y los Sres. M. van Beek y M. Kellerbauer, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de la Decisión de la Comisión de 5 de marzo de 2018 por la que se niega a presentar al Consejo de la Unión Europea una propuesta de decisión que aplique el acuerdo titulado «Marco general de información y consulta a los funcionarios y a los empleados públicos de las administraciones dependientes de un gobierno central», firmado por la Trade Union’s National and European Delegation (TUNED) y los European Public Administration Employers (EUPAE) el 21 de diciembre de 2015,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena ampliada),
integrado, durante las deliberaciones, por el Sr. S. Gervasoni, Presidente, y los Sres. L. Madise y R. da Silva Passos, la Sra. K. Kowalik-Bańczyk (Ponente) y el Sr. C. Mac Eochaidh, Jueces;
Secretario: Sr. P. Cullen, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 23 de mayo de 2019;
dicta la presente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 Mediante el documento de consulta C(2015) 2303 final, de 10 de abril de 2015, la Comisión Europea invitó a los interlocutores sociales, sobre la base del artículo 154 TFUE, apartado 2, a pronunciarse sobre la posible orientación de una acción de la Unión Europea relativa a la consolidación de las directivas sobre la información y consulta a los trabajadores. Esta consulta versaba concretamente sobre la posible extensión del ámbito de aplicación de esas directivas a los funcionarios y empleados públicos de los Estados miembros.
2 El 2 de junio de 2015, los interlocutores sociales miembros del Comité de Diálogo Social para las Administraciones de los Gobiernos Centrales, a saber, por una parte, la Trade Union’s National and European Delegation (Delegación Sindical de la Administración Nacional y Europea; en lo sucesivo, «TUNED») y, por otra, los European Public Administration Employers (Empleadores de la Administración Pública Europea; en lo sucesivo, «EUPAE»), informaron a la Comisión, sobre la base del artículo 154 TFUE, apartado 4, acerca de su voluntad de negociar y celebrar un acuerdo en virtud del artículo 155 TFUE, apartado 1.
3 El 21 de diciembre de 2015, la TUNED y los EUPAE firmaron un acuerdo titulado «Marco general de información y consulta a los funcionarios y a los empleados públicos de las administraciones dependientes de un gobierno central» (en lo sucesivo, «Acuerdo»).
4 Mediante escrito de 1 de febrero de 2016, la TUNED y los EUPAE pidieron conjuntamente a la Comisión que presentara una propuesta para la aplicación del Acuerdo a nivel de la Unión mediante una decisión del Consejo de la Unión Europea adoptada sobre la base del artículo 155 TFUE, apartado 2.
5 El 5 de marzo de 2018, la Comisión informó a la TUNED y a los EUPAE de que había decidido no presentar al Consejo una propuesta de decisión de aplicación del Acuerdo a nivel de la Unión (en lo sucesivo, «decisión impugnada»).
6 En la decisión impugnada, la Comisión indicó, en esencia, en primer lugar, que las administraciones dependientes de un gobierno central están bajo la autoridad de los gobiernos de los Estados miembros, que ejercen prerrogativas de poder público y que su estructura, organización y funcionamiento son de la plena competencia de los Estados miembros. En segundo lugar, la Comisión observó que en muchos Estados miembros ya existen disposiciones que garantizan cierto grado de información y consulta a los funcionarios y empleados públicos de esas administraciones. En tercer lugar, la Comisión declaró que la importancia de las citadas administraciones depende del grado de centralización o descentralización de los Estados miembros, de modo que, en caso de aplicación del Acuerdo mediante una decisión del Consejo, el grado de protección de los funcionarios y empleados públicos variaría considerablemente en función de los Estados miembros.
Procedimiento y pretensiones de las partes
7 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 15 de mayo de 2018, los demandantes, concretamente, por una parte, la European Federation of Public Service Unions (EPSU), asociación que agrupa a organizaciones sindicales europeas que representan a los trabajadores de los servicios públicos, y que creó la TUNED junto con la Confederación Europea de Sindicatos Independientes (CESI), y, por otra, el Sr. Jan Goudriaan, Secretario General de la EPSU, interpusieron el presente recurso.
8 La Comisión presentó el escrito de contestación a la demanda el 26 de julio de 2018.
9 Los demandantes presentaron réplica el 19 de septiembre de 2018.
10 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 11 de octubre de 2018, los demandantes presentaron una solicitud de tratamiento confidencial con respecto al público de determinados datos contenidos en los anexos de la demanda.
11 La Comisión presentó dúplica el 14 de noviembre de 2018.
12 Mediante auto de 13 de diciembre de 2018, EPSU y Willem Goudriaan/Comisión (T‑310/18, no publicado, EU:T:2018:1018), el Presidente de la Sala Novena del Tribunal desestimó una demanda de intervención en apoyo de las pretensiones de los demandantes presentada por la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ETF).
13 Mediante diligencia de ordenación del procedimiento adoptada con arreglo al artículo 89, apartado 3, letras a) y b), de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal formuló por escrito varias preguntas a las partes para que respondieran en la vista.
14 En la vista celebrada el 23 de mayo de 2019 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal. Al término de la vista, el Presidente de la Sala Novena ampliada del Tribunal decidió no concluir la fase oral del procedimiento.
15 Mediante diligencia de ordenación del procedimiento adoptada con arreglo al artículo 89, apartado 3, letra b), del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal instó a los demandantes a presentar comentarios por escrito acerca de una alegación formulada por la Comisión en la vista. Los demandantes dieron cumplimiento a esta petición dentro del plazo señalado.
16 La fase oral del procedimiento se declaró concluida mediante decisión del Presidente de la Sala Novena ampliada del Tribunal de 24 de junio de 2019.
17 Los demandantes solicitan al Tribunal que:
– Anule la decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
18 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso, en la medida en que ha sido interpuesto por el Sr. Goudriaan.
– Desestime íntegramente el recurso por infundado.
– Condene en costas a los demandantes.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
Sobre la existencia de un acto impugnable
19 Con carácter preliminar, es necesario recordar que del artículo 263 TFUE, párrafo primero, se desprende que el juez de la Unión controla la legalidad de los actos de las instituciones «destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros».
20 De ello resulta que el recurso de anulación está abierto a todas las medidas o disposiciones adoptadas por las instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, destinadas a producir efectos jurídicos (sentencias de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, 22/70, EU:C:1971:32, apartados 39 y 42, y de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166, apartado 24).
21 En el caso de autos, procede examinar, en primer lugar, si la decisión impugnada puede calificarse de acto preparatorio y, en segundo lugar, si la existencia de un amplio margen de apreciación por parte de la Comisión puede influir en la admisibilidad del recurso.
– Posible calificación como acto preparatorio
22 Según reiterada jurisprudencia, en principio, solo constituyen actos impugnables las medidas que fijan definitivamente la postura de una institución al finalizar un procedimiento administrativo y que tienen como finalidad producir efectos jurídicos obligatorios, con exclusión de las medidas de trámite, cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva, que carecen de tales efectos (sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 10, y de 17 de julio de 2008, Athinaïki Techniki/Comisión, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, apartado 42).
23 Solamente no sucede así cuando los actos o decisiones adoptados durante el procedimiento preparatorio, por una parte, ponen fin a un procedimiento especial distinto del procedimiento principal y, por otra, producen ellos mismos efectos jurídicos obligatorios (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 11).
24 La referencia al concepto de propuesta constituye una indicación clara de que el contenido de un acto no está destinado a producir efectos jurídicos y, por tanto, de que dicho acto no constituye un acto impugnable (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de diciembre de 2005, Italia/Comisión, C‑301/03, EU:C:2005:727, apartados 22 y 33). Así ocurre, en particular, con una propuesta presentada por la Comisión en un procedimiento que se desarrolla en varias fases, pues dicha propuesta constituye un acto de trámite que no produce efectos jurídicos obligatorios (véase, en este sentido, el auto de 15 de mayo de 1997, Berthu/Comisión, T‑175/96, EU:T:1997:72, apartados 21 y 22).
25 Por otra parte, cuando una decisión reviste carácter negativo, debe ser apreciada en función de la naturaleza de la solicitud a la que responde (sentencias de 8 de marzo de 1972, Nordgetreide/Comisión, 42/71, EU:C:1972:16, apartado 5, y de 24 de noviembre de 1992, Buckl y otros/Comisión, C‑15/91 y C‑108/91, EU:C:1992:454, apartado 22). De ello resulta que una denegación es un acto que puede ser objeto de recurso de anulación, con arreglo al artículo 263 TFUE, cuando el acto que la institución decide no adoptar hubiera podido ser impugnado en virtud de esta disposición (véase la sentencia de 22 de octubre de 1996, Salt Union/Comisión, T‑330/94, EU:T:1996:154, apartado 32 y jurisprudencia citada).
26 De ello se desprende que los recursos de anulación dirigidos contra la no aceptación de una propuesta son, en principio, inadmisibles, al igual que los dirigidos contra una propuesta (véase, en este sentido, el auto de 13 de marzo de 2007, Arizona Chemical y otros/Comisión, C‑150/06 P, no publicado, EU:C:2007:164, apartados 23 y 24).
27 Sin embargo, en ciertos supuestos, cuando una norma establece un procedimiento previo que permite a determinadas personas solicitar a la Comisión que presente una propuesta de acto, la negativa de la Comisión a presentar tal propuesta constituye un acto impugnable. En efecto, esta negativa, por una parte, pone fin al procedimiento previo iniciado sobre la base de dicha norma y, por otra, excluye la incoación del procedimiento de adopción del acto propiamente dicho. Esa negativa expresa la posición definitiva de la Comisión y produce efectos jurídicos obligatorios y, por tanto, es recurrible en anulación (véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de junio de 1998, Lilly Industries/Comisión, T‑120/96, EU:T:1998:141, apartados 53, 55, 56 y 58, y de 23 de abril de 2018, One of Us y otros/Comisión, T‑561/14, recurrida en casación, EU:T:2018:210, apartados 66, 77 y 101).
28 Pues bien, del propio tenor del artículo 155 TFUE, reproducido en el apartado 49 siguiente, se desprende que esta disposición autoriza a los interlocutores sociales a negociar un acuerdo a nivel de la Unión y a pedir después conjuntamente a la Comisión que presente una propuesta para la aplicación de dicho acuerdo mediante una decisión del Consejo. En estas circunstancias, la decisión de la Comisión de no presentar una propuesta sobre la base del artículo 155 TFUE, apartado 2, no constituye un acto meramente preliminar o preparatorio, sino que, por el contrario, constituye un posicionamiento definitivo de la Comisión que tiene por efecto, por una parte, poner fin a un procedimiento previo establecido en favor de los interlocutores sociales y, por otra, no iniciar el procedimiento de adopción de un acto propiamente dicho. Por consiguiente, tal decisión produce efectos jurídicos obligatorios.
29 De ello se deduce que la decisión impugnada no constituye un acto preparatorio.
– Eventual repercusión de la existencia de un amplio margen de apreciación
30 Es cierto que, en determinados supuestos, la existencia de un amplio margen de apreciación conlleva la inadmisibilidad del recurso de anulación. Así ocurre cuando se interpone un recurso contra la decisión de la Comisión de no iniciar un procedimiento de declaración de incumplimiento, ya que la Comisión dispone de una facultad de apreciación plenamente discrecional a este respecto (sentencias de 17 de mayo de 1990, Sonito y otros/Comisión, C‑87/89, EU:C:1990:213, apartado 6, y de 20 de febrero de 1997, Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, C‑107/95 P, EU:C:1997:71, apartados 10, 11 y 19). Lo mismo ocurre también cuando el objeto del recurso de anulación es la decisión del Parlamento Europeo relativa a la respuesta a una petición que cumple los requisitos establecidos en el artículo 227 TFUE, ya que el Parlamento dispone de un amplio margen de apreciación, de naturaleza política, a este respecto (sentencia de 9 de diciembre de 2014, Schönberger/Parlamento, C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, apartado 24).
31 Sin embargo, los supuestos mencionados en el apartado anterior son excepcionales y muy específicos.
32 En efecto, la existencia de un amplio margen de apreciación reconocido a una institución tiene, en principio, la única consecuencia de limitar el alcance y la intensidad del control ejercido por el juez de la Unión (véase el apartado 110 siguiente).
33 En particular, cuando la controversia se refiere a la facultad de iniciativa de la Comisión, consistente en proponer actos de la Unión, el amplio margen de apreciación conferido a esta institución no basta para impedir la admisibilidad de un recurso de anulación. Así, el Tribunal de Justicia ha declarado que la decisión de la Comisión de retirar una propuesta de acto legislativo constituye un acto recurrible en anulación y, por consiguiente, controlable judicialmente (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de abril de 2015, Consejo/Comisión, C‑409/13, EU:C:2015:217, apartados 76 a 78). Lo mismo ocurre con la decisión de la Comisión de no presentar una propuesta de acto jurídico a raíz de una iniciativa ciudadana europea (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de abril de 2018, One of Us y otros/Comisión, T‑561/14, recurrida en casación, EU:T:2018:210, apartados 88 a 101, 169 y 170).
34 Pues bien, la decisión de la Comisión de no presentar una propuesta para la aplicación a nivel de la Unión de un acuerdo celebrado por los interlocutores sociales va ligada al ejercicio de su facultad de iniciativa (véase también el apartado 73 siguiente).
35 De ello se deduce que, aun cuando resultase, en la fase de examen del fondo del recurso, que la Comisión disponía en el caso de autos de un amplio margen de apreciación, esta circunstancia no impediría la admisibilidad del presente recurso.
36 Por consiguiente, la decisión impugnada constituye un acto impugnable.
Sobre la legitimación activa de los demandantes
37 La Comisión alega que el recurso es inadmisible en la medida en que procede del Sr. Goudriaan, que carece de legitimación activa.
38 Debe recordarse que, en caso de que varias partes demandantes presenten una demanda, esta es admisible si una de ellas tiene legitimación activa. En tal supuesto, no procede examinar la legitimación activa de las otras partes demandantes (véase la sentencia de 18 de octubre de 2018, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava y otros/Comisión, T‑364/16, EU:T:2018:696, apartado 47 y jurisprudencia citada).
39 Pues bien, en el caso de autos, la Comisión no impugna la legitimación activa de la EPSU. A este respecto, consta que la destinataria de la decisión impugnada es la TUNED, que carece de personalidad jurídica y de autonomía de cualquier tipo, ya que los resultados del diálogo social en el que participa han de ser aprobados por los órganos decisorios de la EPSU y de la CESI. En estas circunstancias, debe considerarse que las destinatarias de la decisión impugnada son la EPSU y la CESI por lo que se refiere a las organizaciones representativas de los trabajadores (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de marzo de 2010, Evropaïki Dynamiki/Comisión, T‑50/05, EU:T:2010:101, apartado 40, y de 22 de mayo de 2012, Sviluppo Globale/Comisión, T‑6/10, no publicada, EU:T:2012:245, apartado 19). De ello se deduce que la EPSU está legitimada activamente sobre la base de la primera parte de la frase del párrafo cuarto del artículo 263 TFUE.
40 En estas circunstancias, y habida cuenta de la jurisprudencia mencionada en el apartado 38 anterior, no procede examinar la excepción de inadmisibilidad basada en que el Sr. Goudriaan carece de legitimación activa.
Sobre la admisibilidad del anexo C.3
41 La Comisión alega que el anexo C.3 de la réplica, que contiene el dictamen jurídico de un profesor de Derecho, es inadmisible en virtud del principio iura novit curia. Sostiene que los anexos tienen una función meramente probatoria e instrumental y no pueden consistir en dictámenes jurídicos relativos a la interpretación del Derecho de la Unión.
42 A este respecto, procede recordar que el principio iura novit curia no significa que los anexos de la demanda relativos a la interpretación del Derecho de la Unión sean por principio inadmisibles (sentencia de 12 de diciembre de 2018, Servier y otros/Comisión, T‑691/14, recurrida en casación, EU:T:2018:922, apartado 102).
43 En efecto, el cuerpo de una demanda puede respaldarse y completarse, en ciertos extremos específicos, mediante remisiones a pasajes de documentos anexos a ella, siempre que en la propia demanda figuren los elementos esenciales de la argumentación jurídica (véase la sentencia de 13 de diciembre de 2006, FNCBV y otros/Comisión, T‑217/03 y T‑245/03, EU:T:2006:391, apartado 79 y jurisprudencia citada).
44 En el caso de autos, los demandantes han desarrollado suficientemente, en su demanda y posteriormente en la réplica, su tesis relativa a la interpretación del artículo 155 TFUE, apartado 2. En consecuencia, el dictamen jurídico presentado en el anexo C.3 de la réplica solo sirve para respaldar y completar esa tesis. Por consiguiente, dicho anexo es admisible.
Sobre la fundamentación
45 En apoyo de su recurso, los demandantes invocan dos motivos, basados, el primero, en un error de Derecho en cuanto al alcance de las facultades de la Comisión y, el segundo, en el carácter insuficiente y manifiestamente erróneo de la motivación de la decisión impugnada.
Sobre el primer motivo, basado en un error de Derecho en cuanto al alcance de las facultades de la Comisión
46 Los demandantes sostienen, en esencia, que la Comisión incurrió en error de Derecho al hacer uso de una facultad de denegación de la que no dispone en el marco del artículo 155 TFUE, apartado 2. Alegan que, a menos que se declare que las partes firmantes de un acuerdo no son suficientemente representativas o que las cláusulas del acuerdo son ilegales, la Comisión está obligada a estimar la petición conjunta de las partes firmantes para la aplicación de dicho acuerdo a nivel de la Unión y a presentar a tal efecto una propuesta de decisión al Consejo. Pues bien, en el presente asunto, la Comisión no estimó la petición conjunta de las partes firmantes del Acuerdo basándose en otros motivos ligados a la falta de idoneidad de dicha acción.
47 La Comisión rebate la argumentación de los demandantes. En particular, alega que le corresponde a ella sola decidir acerca de la oportunidad de hacer uso de su facultad de iniciativa, incluso en el marco del artículo 155 TFUE, apartado 2.
48 Procede interpretar el artículo 155 TFUE, apartado 2, teniendo en cuenta no solo los términos de esta disposición, sino también su contexto y sus objetivos (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de noviembre de 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, apartado 12, y de 10 de marzo de 2005, easyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, apartado 21).
– Interpretación literal
49 El artículo 155 TFUE establece lo siguiente:
«1. El diálogo entre interlocutores sociales en el ámbito de la Unión podrá conducir, si estos lo desean, al establecimiento de relaciones convencionales, acuerdos incluidos.
2. La aplicación de los acuerdos celebrados a nivel de la Unión se realizará, ya sea según los procedimientos y prácticas propios de los interlocutores sociales y de los Estados miembros, ya sea, en los ámbitos sujetos al artículo 153 [TFUE], y a petición conjunta de las partes firmantes, sobre la base de una decisión del Consejo adoptada a propuesta de la Comisión. Se informará al Parlamento […]
[…]».
50 Así pues, del artículo 155 TFUE, apartado 2, párrafo primero, resulta que un acuerdo celebrado a nivel de la Unión por los interlocutores sociales puede aplicarse de dos maneras distintas, ya sea según los procedimientos y prácticas propios de los interlocutores sociales y de los Estados miembros, ya sea, en los ámbitos sujetos al artículo 153 TFUE, a nivel de la Unión, con arreglo a un procedimiento específico que conduzca a la adopción de un acto de la Unión (véase, por analogía, la sentencia de 17 de junio de 1998, UEAPME/Consejo, T‑135/96, EU:T:1998:128, apartado 73).
51 Por lo que respecta, más concretamente, al procedimiento que permite aplicar un acuerdo a nivel de la Unión, el artículo 155 TFUE, apartado 2, párrafo primero, se limita a indicar que esa aplicación revestirá la forma de decisión del Consejo adoptada a petición conjunta de las partes firmantes a propuesta de la Comisión y que se informará al Parlamento.
52 Hay que señalar que el artículo 155 TFUE, apartado 2, no concreta expresamente si, cuando recibe una petición conjunta de las partes firmantes para la aplicación de un acuerdo a nivel de la Unión, la Comisión está obligada a presentar al Consejo una propuesta de decisión en ese sentido o si, por el contrario, puede decidir no presentar tal propuesta al Consejo.
53 No obstante, los demandantes sostienen que los términos «shall be implemented» e «intervient» empleados, respectivamente, en las versiones inglesa y francesa del artículo 155 TFUE, apartado 2, párrafo primero, crean una obligación de actuar para la Comisión. También se remiten a la génesis de esta disposición y alegan que, en la negociación del Tratado de Maastricht, una fórmula inicial que dejaba cierto margen de apreciación a la Comisión fue sustituida, en esas dos versiones lingüísticas, por una formulación imperativa que excluye cualquier margen de apreciación.
54 A este respecto, es necesario recordar los orígenes del actual artículo 155 TFUE, apartado 2, párrafo primero, cuyo tenor fue retocado en la negociación del Tratado de Maastricht.
55 En un primer momento, la presidencia luxemburguesa presentó, el 18 de junio de 1991, un proyecto de Tratado de la Unión (CONF-UP-UEM 2008/91) que creaba un artículo nuevo, el artículo 118 B, apartado 2, del Tratado CE. Esta disposición tenía el siguiente tenor: «Si los interlocutores sociales lo desean, la Comisión podrá presentar propuestas para transponer a nivel comunitario acuerdos [celebrados por aquellos].»
56 En un segundo momento, en un grupo ad hoc de diálogo social, la Unión de las Confederaciones de la Industria y de los Empleadores de Europa (UNICE), la Confederación Europea de Sindicatos (CES) y el Centro Europeo de las Empresas con Participación Pública y de las Empresas de Interés Económico General (CEEP) negociaron y firmaron, el 31 de octubre de 1991, un acuerdo que tenía por objeto propuestas de redacción de determinados artículos del tratado en negociación (en lo sucesivo, «acuerdo de 31 de octubre de 1991»). Este acuerdo modificaba la redacción del artículo 118 B, apartado 2, del Tratado CE propuesta por la presidencia luxemburguesa estableciendo, por vez primera, dos procedimientos distintos y alternativos de aplicación de los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales. Para referirse a la aplicación de estos acuerdos con arreglo a alguno de los dos procedimientos mencionados en el apartado 50 anterior, las versiones inglesa y francesa del acuerdo de 31 de octubre de 1991 empleaban las expresiones «[the] agreements […] may be realized» y «la mise en œuvre des accords […] interviendra», respectivamente.
57 En un tercer momento, en el artículo 4 del Acuerdo sobre la política social celebrado entre los Estados miembros de la Comunidad Europea a excepción del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (DO 1992, C 191, p. 91; en lo sucesivo, «Acuerdo sobre la política social»), que acompaña al Protocolo (n.o 14) sobre la política social, que, a su vez, acompaña al Tratado CE, se retomó, en esencia, la propuesta que figuraba en el acuerdo de 31 de octubre de 1991. El artículo 4, apartado 2, párrafo primero, del Acuerdo sobre la política social disponía que la aplicación de los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales tendría lugar de conformidad con alguno de los dos procedimientos mencionados en el apartado 50 anterior. En particular, las versiones inglesa y francesa de esta disposición incluían las expresiones «[the a]greements […] shall be implemented» y «la mise en œuvre des accords intervient», respectivamente. Estas expresiones fueron recogidas posteriormente en el artículo 155 TFUE, apartado 2, párrafo primero.
58 Resulta pues, que, en la redacción propuesta al inicio de la negociación del Tratado de Maastricht, la presentación por parte de la Comisión de una propuesta para la aplicación de un acuerdo a nivel de la Unión tenía claramente carácter facultativo debido al uso de los verbos modales «may» en la versión inglesa y «pouvoir» en la versión francesa. En cambio, en la redacción finalmente utilizada al concluir dicha negociación, desaparecieron esos verbos en favor de una formulación que presenta, en algunas versiones lingüísticas, carácter imperativo debido al empleo del presente de indicativo —concretamente en la versión francesa («intervient»)— o del futuro de indicativo —concretamente en la versión inglesa («shall be implemented»)—.
59 Ahora bien, como acertadamente señala la Comisión, la formulación imperativa mencionada en el apartado 58 anterior surgió al redactar el Acuerdo sobre la política social, es decir, cuando, de conformidad con la propuesta formulada por los interlocutores sociales en el acuerdo de 31 de octubre de 1991, se reunieron en la misma frase los dos procedimientos de aplicación de los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales mencionados en el apartado 50 anterior. En ese momento, el verbo de la frase dejó de referirse a la presentación por parte de la Comisión de propuestas de aplicación de dichos acuerdos a nivel de la Unión y, desde entonces, se ha referido a la aplicación de los citados acuerdos con arreglo a alguno de los dos procedimientos mencionados en el apartado 50 anterior. En estas circunstancias, la formulación imperativa mencionada anteriormente puede servir para expresar el carácter exclusivo de esos dos procedimientos.
60 En esta situación, el tenor del artículo 155 TFUE, apartado 2, párrafo primero, no permite concluir por sí solo que la Comisión esté obligada a presentar al Consejo una propuesta de decisión cuando reciba una petición conjunta en este sentido de las partes firmantes.
61 Por otro lado, hay que señalar que la interpretación literal defendida por los demandantes implica que la formulación imperativa mencionada en el apartado 58 anterior se refiera a la aplicación de los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales. Pues bien, si se acogiera esta interpretación, ello tendría una doble consecuencia.
62 En primer término, la interpretación defendida por los demandantes implicaría que, cuando los interlocutores sociales presentaran una petición conjunta para la aplicación de un acuerdo a nivel de la Unión, tanto la Comisión como el Consejo estarían obligados, en cualquier caso, a estimarla, la primera presentando al Consejo una propuesta de decisión para la aplicación de dicho acuerdo y el segundo, adoptando esa propuesta. Pues bien, tal interpretación sería contraria a la posición, acertadamente compartida por las partes, según la cual, por un lado, la Comisión puede, al menos en ciertos supuestos, decidir no presentar al Consejo una propuesta de decisión para la aplicación de un acuerdo (véase el apartado 75 siguiente) y, por otro, el Consejo nunca está obligado a adoptar una propuesta de la Comisión de este tipo (véase el apartado 76 siguiente).
63 En segundo término, la interpretación defendida por los demandantes implicaría que, cuando los interlocutores sociales no presentaran una petición conjunta para la aplicación de un acuerdo a nivel de la Unión, los interlocutores sociales y los Estados miembros estarían obligados a aplicar dicho acuerdo en su ámbito con arreglo a sus procedimientos y prácticas propios. Pues bien, tal consecuencia, que los demandantes tampoco mencionan, sería contraria a la intención de los once Estados miembros firmantes del Acuerdo sobre la política social. En efecto, de la Declaración n.o 2 que acompaña a este Acuerdo resulta que, con la celebración del citado Acuerdo, los Estados miembros interesados no pretendían obligarse a aplicar directamente los acuerdos celebrados entre interlocutores sociales en el ámbito de la Unión ni a elaborar normas para la transposición de dichos acuerdos.
– Interpretación sistemática
64 En primer lugar, procede recordar, con carácter general, el papel de la Comisión en la elaboración de los actos de la Unión.
65 A tenor del artículo 17 TUE, apartado 1, la Comisión «promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin», «velará por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de estos» y «supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea». En virtud del artículo 17 TUE, apartado 2, «los actos legislativos de la Unión solo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa», mientras que «los demás actos se adoptarán a propuesta de la Comisión cuando así lo establezcan los Tratados». Por otra parte, el artículo 17 TUE, apartado 3, párrafo tercero, establece que la Comisión «ejercerá sus responsabilidades con plena independencia» y que sus miembros «no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno, institución, órgano u organismo».
66 La facultad de iniciativa atribuida a la Comisión por el artículo 17 TUE, apartado 2, por lo que respecta a los actos legislativos, o por una disposición específica de los tratados, por lo que respecta a los actos no legislativos, implica que corresponde a la Comisión decidir si presenta, o no, una propuesta de acto, al margen del supuesto de que el Derecho de la Unión la obligue a presentar tal propuesta (véanse, por analogía, las sentencias de 14 de abril de 2015, Consejo/Comisión, C‑409/13, EU:C:2015:217, apartado 70, y de 23 de abril de 2018, One of Us y otros/Comisión, T‑561/14, recurrida en casación, EU:T:2018:210, apartado 109).
67 La facultad de iniciativa conferida por los tratados a la Comisión se explica por la función de esta institución de promover el interés general de la Unión y de velar por el respeto del Derecho de la Unión, en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1, y por la independencia de que disfruta en el ejercicio de sus responsabilidades, en virtud del artículo 17 TUE, apartado 3, párrafo tercero (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de abril de 2018, One of Us y otros/Comisión, T‑561/14, recurrida en casación, EU:T:2018:210, apartado 110).
68 En segundo lugar, es necesario especificar determinadas características del procedimiento establecido en el artículo 155 TFUE, apartado 2.
69 A este respecto, procede señalar que el artículo 155 TFUE, apartado 2, no incluye ninguna referencia expresa al procedimiento legislativo ordinario o al procedimiento legislativo especial. De ello se deduce que el procedimiento de aplicación, a nivel de la UE, de los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales no es un procedimiento legislativo en el sentido del artículo 289 TFUE, apartados 1 y 2, y que las medidas adoptadas a raíz de ese procedimiento no son actos legislativos en el sentido del artículo 289 TFUE, apartado 3 (véase, al respecto, la sentencia de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo, C‑643/15 y C‑647/15, EU:C:2017:631, apartados 60 a 62 y 65 a 67).
70 Es preciso recordar también que el procedimiento de celebración y aplicación a nivel de la Unión de los acuerdos contemplados en el artículo 155 TFUE incluye varias fases durante las cuales se asignan papeles distintos y específicos a los interlocutores sociales y a las instituciones, en particular a la Comisión y al Consejo.
71 En primer lugar, en la fase de consulta iniciada por la Comisión y regida por el artículo 154 TFUE, apartados 2 y 3, los interlocutores sociales podrán informar a la Comisión de su voluntad de iniciar el procedimiento previsto en el artículo 155 TFUE.
72 A continuación, en la fase de negociación propiamente dicha, los interlocutores sociales podrán establecer, como dispone el artículo 155 TFUE, apartado 1, relaciones convencionales, incluida la celebración de acuerdos.
73 Por último, se abre la fase de aplicación del acuerdo con arreglo a alguno de los dos procedimientos previstos en el artículo 155 TFUE, apartado 2 (véase el apartado 50 anterior). Por lo que se refiere al procedimiento que permite la aplicación del acuerdo a nivel de la Unión, esta disposición establece expresamente que la decisión del Consejo se adoptará «a propuesta de la Comisión». Por tanto, dicha disposición materializa, en el procedimiento no legislativo que establece, la facultad de iniciativa de la Comisión mencionada en el artículo 17 TUE, apartado 2.
74 Así pues, hay que señalar que, si bien la iniciativa en la fase de negociación y la celebración de un acuerdo corresponden exclusivamente a los interlocutores sociales interesados, no es menos cierto que, en la fase de aplicación del acuerdo, el Consejo actúa a propuesta de la Comisión. Por ello, cuando los interlocutores sociales hayan celebrado un acuerdo y soliciten conjuntamente su aplicación a escala de la Unión, dirigirán su petición conjunta a la Comisión. En este supuesto, esta dispone de nuevo de su facultad de intervenir y recupera el control del procedimiento. Le corresponde entonces examinar si procede presentar al Consejo una propuesta de decisión que aplique el acuerdo a escala de la Unión (véase, por analogía, la sentencia de 17 de junio de 1998, UEAPME/Consejo, T‑135/96, EU:T:1998:128, apartados 75, 76, 79 y 84).
75 El Tribunal ya ha declarado que la intervención de la Comisión debe atenerse a los principios por los que se rige su actuación en el ámbito de la política social. Como han indicado con razón tanto los demandantes como la Comisión, incumbe a esta asegurarse de la representatividad de las partes firmantes del acuerdo (véase, por analogía, la sentencia de 17 de junio de 1998, UEAPME/Consejo, T‑135/96, EU:T:1998:128, apartados 85 y 88). Del mismo modo, las partes están acertadamente de acuerdo en que la Comisión puede y debe cerciorarse de la legalidad de las cláusulas de los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales antes de proponer su aplicación mediante decisión del Consejo.
76 El Consejo está obligado, por su parte, a comprobar si la Comisión ha cumplido las obligaciones que le incumbían con arreglo a los tratados y, en particular, al título X de la tercera parte del Tratado FUE, relativo a la política social, sin lo cual podría dar carácter definitivo a una irregularidad que puede afectar a la legalidad del acto que adopte finalmente (véase, por analogía, la sentencia de 17 de junio de 1998, UEAPME/Consejo, T‑135/96, EU:T:1998:128, apartado 87). Además, tanto los demandantes como la Comisión reconocen que el Consejo dispone de cierto margen de apreciación para decidir si procede adoptar una decisión para la aplicación de un acuerdo y que quizás no pueda adoptar esa decisión si no se produce un acuerdo en su seno, según los casos, por mayoría cualificada o por unanimidad.
77 No obstante, los demandantes sostienen que, al margen de los dos supuestos mencionados en el apartado 75 anterior, la Comisión está obligada a presentar al Consejo una propuesta de decisión que aplique un acuerdo celebrado por los interlocutores sociales.
78 Pues bien, en primer término, tal interpretación sería contraria al principio, expresado en el artículo 17 TUE, apartado 3, párrafo tercero, de que la Comisión ejerce sus competencias con independencia y sin aceptar instrucciones de nadie.
79 En segundo término, esa interpretación impediría a la Comisión cumplir plenamente su papel consistente, de conformidad con el artículo 17 TUE, apartado 1, en promover el interés general de la Unión y adoptar, en su caso, las iniciativas adecuadas con este fin. En efecto, el papel asignado a la Comisión por el artículo 17 TUE, apartado 1, implica que, antes de hacer uso de su facultad de iniciativa, debe apreciar, a la luz del interés general de la Unión, la idoneidad de la iniciativa propuesta. Por tanto, cuando recibe una petición de aplicación a nivel de la Unión de un acuerdo celebrado por los interlocutores sociales, la Comisión no solo ha de verificar la estricta legalidad de las cláusulas de dicho acuerdo, sino también apreciar la oportunidad, incluso teniendo en cuenta consideraciones de orden político, económico y social, de la eventual aplicación a nivel de la Unión de dicho acuerdo.
80 Procede añadir que, como alega la Comisión, la función de promover el interés general de la Unión que incumbe a esta institución no puede ser ejercida exclusivamente, por defecto, por los interlocutores sociales firmantes de un acuerdo. En efecto, dichos interlocutores sociales, incluso cuando son suficientemente representativos y actúan conjuntamente, solo representan una parte de los múltiples intereses que han de tenerse en cuenta en la elaboración de la política social de la Unión.
81 En tercer término, la interpretación propuesta por los demandantes modificaría el equilibrio institucional en detrimento de la Comisión y en beneficio de los interlocutores sociales a pesar de que estos no figuran entre las instituciones enumeradas con carácter exhaustivo en el artículo 13 TUE, apartado 1.
82 Además, si se acogiera la interpretación defendida por los demandantes, los interlocutores sociales dispondrían de un poder de coerción con respecto a la Comisión del que carecen el Parlamento y el Consejo. En efecto, procede recordar que los artículos 225 TFUE y 241 TFUE permiten al Parlamento y al Consejo, respectivamente, solicitar a la Comisión que les presente propuestas oportunas, aunque también establecen que la Comisión podrá no presentar propuesta alguna, siempre que comunique las razones de su negativa.
– Interpretación teleológica
83 De conformidad con el artículo 151 TFUE, párrafo primero, el diálogo social es uno de los objetivos de la Unión. El artículo 152 TFUE, párrafo primero, precisa que la Unión «reconocerá y promoverá el papel de los interlocutores sociales en su ámbito, teniendo en cuenta la diversidad de los sistemas nacionales» y «facilitará el diálogo entre ellos, dentro del respeto de su autonomía». El artículo 154 TFUE, apartado 1, establece que la Comisión «tendrá como cometido fomentar la consulta a los interlocutores sociales a nivel de la Unión» y «adoptar todas las disposiciones necesarias para facilitar su diálogo, velando por que ambas partes reciban un apoyo equilibrado».
84 De las disposiciones recordadas en el apartado 83 anterior se desprende que la finalidad del título X de la tercera parte del Tratado FUE es promover el papel de los interlocutores sociales y facilitar el diálogo entre ellos, respetando su autonomía.
85 Por ello, no solo se establece en el artículo 154 TFUE, apartados 2 y 3, que la Comisión consultará a los interlocutores sociales, sino que también se precisa, en el artículo 155 TFUE, que estos podrán negociar y celebrar acuerdos aplicables posteriormente con arreglo a alguno de los dos procedimientos mencionados en el apartado 50 anterior.
86 La autonomía de los interlocutores sociales reconocida en el artículo 152 TFUE, párrafo primero, conlleva que, durante la fase de negociación y celebración de un acuerdo, que es materia exclusiva de los interlocutores sociales (véase el apartado 74 anterior), estos puedan dialogar y actuar libremente, sin recibir órdenes o instrucciones de nadie, en particular de los Estados miembros o de las instituciones. De ello se deduce que las instituciones, y en particular la Comisión, deben abstenerse de toda conducta que pretenda influir directamente en el desarrollo de las negociaciones e imponer a los interlocutores sociales los principios o el contenido de un acuerdo.
87 En cambio, una vez que los interlocutores sociales han negociado y celebrado libremente un acuerdo y que las partes firmantes han pedido conjuntamente la aplicación de dicho acuerdo a nivel de la Unión, la Comisión dispone de nuevo la facultad de intervenir y recupera el control del procedimiento (véase el apartado 74 anterior).
88 Ciertamente, los demandantes alegan que, si la Comisión estuviese facultada para no presentar, por razones de oportunidad, una propuesta de decisión que aplique un acuerdo celebrado por los interlocutores sociales, estos se verían obligados en la práctica a negociar previamente con la Comisión el contenido de dicho acuerdo con vistas a lograr su aplicación posterior, lo que reduciría el alcance de su autonomía.
89 Sin embargo, hay que señalar que el artículo 155 TFUE se limita a asociar a los interlocutores sociales al proceso de adopción de determinados actos no legislativos, sin conferirles ningún poder de decisión. En efecto, los interlocutores sociales solo están autorizados a celebrar un acuerdo y, después, a pedir a la Comisión que presente al Consejo una propuesta para la aplicación de ese acuerdo a nivel de la Unión. En cambio, a los interlocutores sociales no se les reconoce ni la facultad de adoptar ellos mismos actos que produzcan efectos jurídicos obligatorios con respecto a terceros, ni tan siquiera la facultad de presentar directamente al Consejo una propuesta de decisión que aplique un acuerdo.
90 En consecuencia, el objetivo de promover el papel de los interlocutores sociales y el diálogo entre ellos, respetando su autonomía, no implica que las instituciones, concretamente la Comisión y posteriormente el Consejo, estén obligadas a dar curso a una petición conjunta presentada por las partes firmantes de un acuerdo que tiene por objeto la aplicación de dicho acuerdo a nivel de la Unión.
– Otras alegaciones de los demandantes
91 Los demandantes también invocan otras muchas normas, principios y objetivos de la Unión en apoyo de su interpretación del artículo 155 TFUE, apartado 2.
92 En primer lugar, los demandantes invocan el principio, expresado en el artículo 13 TUE, apartado 2, según el cual cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados.
93 A este respecto, procede responder que, al valorar la oportunidad de aplicar a nivel de la Unión un acuerdo celebrado por los interlocutores sociales, la Comisión se limita a ejercer las prerrogativas que le confiere el artículo 155 TFUE, apartado 2, párrafo primero, en relación con el artículo 17 TUE, apartados 1 a 3 (véanse los apartados 66, 67 y 79 anteriores).
94 En segundo lugar, los demandantes invocan el principio de democracia, reconocido por el artículo 10 TUE, apartados 1 y 2.
95 A este respecto, es preciso recordar que el principio de democracia se traduce principalmente en la participación del Parlamento en el proceso de toma de decisiones (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de junio de 1998, UEAPME/Consejo, T‑135/96, EU:T:1998:128, apartado 88 y jurisprudencia citada). Sin embargo, el Parlamento no puede obligar a la Comisión a hacer uso de su facultad de iniciativa (véase el apartado 82 anterior). Únicamente de modo subsidiario, a falta de intervención del Parlamento, puede garantizarse la observancia del principio de democracia, de forma alternativa, a través de los interlocutores sociales, siempre que estos sean suficientemente representativos (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de junio de 1998, UEAPME/Consejo, T‑135/96, EU:T:1998:128, apartado 89).
96 Ahora bien, hay que señalar que, si se obligara, en determinados supuestos, a la Comisión a proponer la aplicación de un acuerdo mediante una decisión del Consejo adoptada sobre la base del artículo 155 TFUE, apartado 2, la interpretación defendida por los demandantes impediría en la práctica a la Comisión presentar, sobre la base del artículo 153 TFUE, apartado 2, una propuesta con el mismo objeto y, en su caso, el mismo contenido. Por consiguiente, esta interpretación haría primar de manera sistemática el procedimiento no legislativo, en el que el Parlamento únicamente es informado, sobre el procedimiento legislativo, en el que el Parlamento dispone, en principio, de poder de codecisión.
97 En tercer lugar, los demandantes invocan el principio de «subsidiariedad horizontal», que conlleva, a su juicio, que los interlocutores sociales son los mejor situados para apreciar si un acuerdo debe aplicarse en el ámbito de los interlocutores sociales nacionales y de los Estados miembros o en el ámbito de la Unión.
98 A este respecto, procede señalar que, tal como se establece en el artículo 5 TUE, apartado 3, el principio de subsidiariedad regula el ejercicio, por parte de la Unión, de las competencias que comparte con los Estados miembros. Por consiguiente, dicho principio se entiende en una dimensión «vertical», en el sentido de que regula las relaciones entre la Unión, por una parte, y los Estados miembros, por otra. En cambio, contrariamente a lo que sugieren los demandantes, este principio no presenta ninguna dimensión «horizontal» en el Derecho de la Unión, ya que no regula las relaciones entre la Unión, por una parte, y los interlocutores sociales en el ámbito de la Unión, por otra. Tampoco cabe invocar el principio de subsidiariedad para modificar el equilibrio institucional.
99 En cuarto lugar, los demandantes invocan el derecho a negociar y celebrar convenios colectivos, establecido en el artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, la libertad de asociación, reconocida, en particular, en el ámbito sindical, por el artículo 12 de la Carta de los Derechos Fundamentales, y los objetivos perseguidos por la Unión que figuran en el artículo 3 TUE, apartado 3, y en el artículo 9 TFUE, tales como una «economía social de mercado […] tendente al pleno empleo y al progreso social» y una «protección social adecuada».
100 A este respecto, es preciso indicar que ninguna de las disposiciones mencionadas en el apartado 99 anterior conlleva que los interlocutores sociales firmantes de un acuerdo puedan obligar a las instituciones a aplicarlo a nivel de la Unión.
101 En quinto lugar, los demandantes mencionan las posiciones adoptadas por la Comisión en varias comunicaciones, en particular en sus comunicaciones COM(93) 600 final, de 14 de diciembre de 1993, relativa a la aplicación del Protocolo sobre la política social, COM(1998) 322 final, de 20 de mayo de 1998, «Adaptación y fomento del diálogo social a escala comunitaria», y COM(2002) 341 final, de 26 de junio de 2002, «El diálogo social europeo, fuerza de modernización y cambio».
102 A este respecto, hay que señalar que las comunicaciones mencionadas en el apartado 101 anterior carecen de fuerza jurídica vinculante. Por consiguiente, dichas comunicaciones no pueden ser invocadas válidamente a efectos de impedir la interpretación de una disposición de los tratados que resulta del tenor, del contexto y de los objetivos de dicha disposición.
103 De todas estas consideraciones resulta que, cuando los interlocutores sociales han negociado y celebrado un acuerdo sobre la base del artículo 155 TFUE, apartado 1, y las partes firmantes presentan una petición conjunta para la aplicación de dicho acuerdo a nivel de la Unión mediante una decisión del Consejo adoptada en virtud del artículo 155 TFUE, apartado 2, la Comisión no está obligada a estimar esa petición y le corresponde apreciar si procede presentar una propuesta en ese sentido al Consejo.
104 De ello se deduce que, al decidir no presentar al Consejo una propuesta de decisión que aplique el Acuerdo, la Comisión no incurrió en error de Derecho en cuanto al alcance de sus facultades.
105 Por tanto, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en el carácter insuficiente y manifiestamente erróneo de la motivación de la decisión impugnada
106 Los demandantes sostienen que los motivos por los que la Comisión denegó la presentación al Consejo de una propuesta de decisión que aplique el Acuerdo a nivel de la Unión son insuficientes y manifiestamente erróneos. En su opinión, los tres motivos expuestos en la decisión impugnada no justifican tal denegación.
107 La Comisión rebate las alegaciones de los demandantes.
108 Con carácter preliminar, procede recordar que, cuando recibe una petición de aplicación, a nivel de la Unión, de un acuerdo celebrado por los interlocutores sociales, la Comisión debe tener en cuenta el interés general de la Unión y apreciar la idoneidad de esa aplicación, incluso a la luz de consideraciones de orden político, económico y social (véase el apartado 79 anterior).
109 De ello se deduce que, cuando aprecia si procede presentar al Consejo una propuesta de decisión para la aplicación, a nivel de la Unión, de un acuerdo celebrado por los interlocutores sociales, la Comisión dispone de un amplio margen de apreciación (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 23 de abril de 2018, One of Us y otros/Comisión, T‑561/14, recurrida en casación, EU:T:2018:210, apartado 169).
110 Pues bien, de jurisprudencia reiterada resulta que, cuando una institución dispone de un amplio margen de apreciación, el control judicial se limita, en principio, a la comprobación de la observancia de las normas de procedimiento y de motivación y a la verificación de la exactitud material de los hechos tenidos en cuenta y de la falta de error de Derecho, de error manifiesto en la apreciación de los hechos o de desviación de poder (véase la sentencia de 1 de julio de 2008, Chronopost y La Poste/UFEX y otros, C‑341/06 P y C‑342/06 P, EU:C:2008:375, apartado 143 y jurisprudencia citada).
111 Esta limitación en la intensidad del control del juez de la Unión es especialmente necesaria cuando las instituciones de la Unión se ven obligadas a actuar como árbitros entre intereses divergentes y a elegir, de este modo, entre varias alternativas en el marco de las decisiones políticas que deben adoptar en sus ámbitos de responsabilidad (véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, C‑280/93, EU:C:1994:367, apartado 91, y de 14 de julio de 2005, Rica Foods/Comisión, C‑40/03 P, EU:C:2005:455, apartado 55 y jurisprudencia citada).
112 En estas circunstancias, la decisión impugnada debe ser objeto de un control limitado por parte del Tribunal (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de abril de 2018, One of Us y otros/Comisión, T‑561/14, recurrida en casación, EU:T:2018:210, apartado 170).
113 Procede examinar por separado, por una parte, la cuestión del cumplimiento de la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE, que constituye un requisito sustancial de forma, y por otra, la cuestión de la fundamentación de la motivación, que pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo (véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, apartado 67, y de 18 de junio de 2015, Ipatau/Consejo, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, apartado 37).
– Sobre el cumplimiento de la obligación de motivación
114 En sus escritos, los demandantes hacen referencia a una «motivación insuficiente».
115 Suponiendo que los demandantes pretendan formular de este modo un motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, la motivación exigida por esa disposición debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados así como el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no solo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, apartado 63, y de 1 de julio de 2008, Chronopost y La Poste/UFEX y otros, C‑341/06 P y C‑342/06 P, EU:C:2008:375, apartado 88).
116 En el caso de autos, la decisión impugnada se basa en los tres motivos relacionados en el apartado 6 anterior. Estos motivos se fundamentan, en primer lugar, en la especificidad de las administraciones dependientes de un gobierno central y, en particular, en el hecho de que ejercen prerrogativas de poder público; en segundo lugar, en la existencia, en los Derechos nacionales de muchos Estados miembros, de disposiciones relativas a la información y consulta a los funcionarios y empleados públicos de esas administraciones; y, en tercer lugar, en la existencia de diferencias significativas entre los Estados miembros en cuanto a la definición y a la dimensión de dichas administraciones, de modo que una eventual decisión del Consejo para la aplicación del Acuerdo tendría un ámbito de aplicación más o menos amplio en función de los Estados miembros.
117 Procede recordar, en primer término, que la Comisión consultó a los interlocutores sociales acerca de la oportunidad de una acción de la Unión en materia de información y consulta a los funcionarios y empleados públicos y que, precisamente a raíz de esa consulta, los interlocutores sociales negociaron y firmaron el Acuerdo (véanse los apartados 1 a 3 anteriores). En segundo término, la Comisión tardó más de dos años en responder a la petición presentada por los interlocutores sociales sobre la base del artículo 155 TFUE, apartado 2 (véanse los apartados 4 y 5 anteriores). En estas circunstancias, y habida cuenta de la actitud de la Comisión, los destinatarios de la decisión impugnada podían esperar que la Comisión adoptara una motivación más detallada que la relativamente sucinta que se resume en los apartados 6 y 116 anteriores.
118 Sin embargo, aunque esta manera de proceder de la Comisión pueda resultar sorprendente, no es menos cierto que los destinatarios de la decisión impugnada, la TUNED y los EUPAE, han podido conocer las tres razones de esa decisión y que el Tribunal puede ejercer su control. Los demandantes tampoco alegan que la brevedad u oscuridad de dicha motivación les hubiese impedido impugnar la fundamentación de la motivación de la decisión impugnada.
119 En estas circunstancias, puede considerarse que la decisión impugnada cumple la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE.
– Sobre la fundamentación de la motivación
120 En sus escritos, los demandantes impugnan la fundamentación de los tres motivos de la decisión impugnada mencionados en los apartados 6 y 116 anteriores.
121 En primer lugar, los demandantes sostienen que los tres motivos de la decisión impugnada no figuran entre los motivos por los que la Comisión puede desestimar una petición conjunta de las partes firmantes de un acuerdo para que el mismo se aplique a nivel de la Unión, a saber, por una parte, la falta de representatividad de dichas partes y, por otra, la ilegalidad de las cláusulas del citado acuerdo.
122 A este respecto, basta señalar que de la respuesta al primer motivo formulado por los demandantes se desprende que, en el procedimiento no legislativo establecido en el artículo 155 TFUE, apartado 2, la Comisión puede decidir no hacer uso de su facultad de iniciativa basándose en razones que no sean la falta de representatividad de las partes firmantes de un acuerdo o la ilegalidad de las cláusulas de dicho acuerdo.
123 En segundo lugar, los demandantes consideran que los tres motivos de la decisión impugnada son erróneos, irrelevantes e insuficientes para justificar dicha decisión.
124 Por lo que respecta al primer motivo de la decisión impugnada, los demandantes alegan que la Unión es competente para proteger los derechos sociales de los funcionarios y empleados públicos de las administraciones dependientes de un gobierno central. Además, la aplicación del Acuerdo a nivel de la Unión no pone en tela de juicio la competencia de los Estados miembros para fijar la estructura, organización y funcionamiento de dichas administraciones. Asimismo, cada vez está menos justificado excluir a todos los funcionarios y empleados públicos de las citadas administraciones del Derecho social de la Unión, en particular cuando sus funciones no están vinculadas a la seguridad nacional o al ejercicio de prerrogativas de poder público.
125 Por lo que se refiere al segundo motivo de la decisión impugnada, los demandantes explican que la aplicación del Acuerdo a nivel de la Unión sería útil, puesto que garantizaría un grado mínimo de información y consulta a los funcionarios y empleados públicos de las administraciones dependientes de un gobierno central en todos los Estados miembros, en particular en aquellos en los que aún no se ha alcanzado ese grado mínimo.
126 Por lo que respecta al tercer motivo de la decisión impugnada, los demandantes consideran que la aplicación del Acuerdo a nivel de la Unión implicaría reducir las diferencias en el grado de protección actualmente existente entre trabajadores. Según ellos, esa aplicación aproximaría la situación de los funcionarios y empleados públicos de las administraciones dependientes de un gobierno central a la de los trabajadores incluidos en el ámbito de las directivas de la Unión que regulan el derecho de información y consulta.
127 Por otra parte, los demandantes se sorprenden de que la Comisión se haya basado en motivos que ya había abandonado forzosamente cuando inició una consulta a los interlocutores sociales en 2015.
128 Procede examinar las alegaciones de los demandantes resumidas en los apartados 123 a 127 anteriores.
129 A este respecto, en primer término, los demandantes no demuestran que los datos tenidos en cuenta en los tres motivos de la decisión impugnada sean materialmente inexactos o irrelevantes a efectos de apreciar la idoneidad de la aplicación del Acuerdo a nivel de la Unión.
130 En efecto, por lo que respecta al primer motivo de la decisión impugnada, la Comisión no ha cuestionado la existencia de una competencia de la Unión para adoptar actos relativos a los derechos sociales de los funcionarios y empleados públicos de las administraciones dependientes de un gobierno central. En cambio, la Comisión ha puesto de manifiesto las especificidades de estas administraciones. Pues bien, los demandantes no niegan realmente esas especificidades, en particular el hecho de que ciertos funcionarios y empleados públicos de dichas administraciones ejerzan prerrogativas de poder público. Por otra parte, contrariamente a lo que sostienen los demandantes, la aplicación del Acuerdo podría tener repercusiones en el funcionamiento de las administraciones dependientes de un gobierno central al modificar las relaciones que estas mantienen con sus funcionarios y empleados públicos.
131 Por lo que se refiere al segundo motivo de la decisión impugnada, la Comisión podía optar por tener en cuenta el grado de protección ya garantizado en algunos Estados miembros, incluso aunque existan lagunas en otros Estados miembros. Ahora bien, en la vista, los demandantes no se opusieron a la afirmación de la Comisión de que 22 Estados miembros ya disponían, en 2014, de normas relativas a la información y consulta a los funcionarios y empleados públicos de las administraciones dependientes de un gobierno central.
132 Por lo que respecta al tercer motivo de la decisión impugnada, la alegación de los demandantes de que la aplicación del Acuerdo a nivel de la Unión aproximaría la situación de los funcionarios y empleados públicos de las administraciones dependientes de un gobierno central a la de los trabajadores del sector privado no cambia el hecho de que, al mismo tiempo, esa aplicación afectaría a los Estados miembros de manera muy diferente en función de su grado de centralización o descentralización. Pues bien, nada impedía a la Comisión tener en cuenta ese hecho como consecuencia no deseable de la aplicación del Acuerdo a nivel de la Unión.
133 En segundo término, procede recordar el amplio margen de apreciación del que disponía la Comisión (véase el apartado 109 anterior), incluso a efectos de determinar, por una parte, si era necesario colmar una posible laguna en el ámbito de aplicación de las directivas de la Unión que regulan el derecho de información y consulta a los trabajadores y, por otra, si la aplicación del Acuerdo era un medio adecuado para colmar dicha laguna. Pues bien, para refutar la apreciación de la Comisión, los demandantes se limitan a alegar la existencia de una competencia de la Unión y la utilidad que podría presentar en el caso de autos el ejercicio de dicha competencia. En estas circunstancias, y habida cuenta de todos los elementos considerados por la Comisión en los tres motivos de la decisión impugnada, no resulta que, al decidir no presentar al Consejo una propuesta de decisión que aplique el Acuerdo, la Comisión haya incurrido en error manifiesto de apreciación.
134 No desvirtúa esta conclusión el hecho de que en 2015 la Comisión hubiese iniciado una consulta que versaba, en particular, sobre la situación de los funcionarios y empleados públicos de los Estados miembros en relación con el ámbito de aplicación de las directivas sobre información y consulta a los trabajadores. En efecto, en ese momento, la Comisión se limitó a iniciar un debate, sin prejuzgar la forma ni el contenido de las acciones que pudieran llevarse a cabo.
135 En tercer lugar, los demandantes alegan que, en el caso de autos, nada justificaba que la Comisión descartara la aplicación del Acuerdo en virtud de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. En particular, reprochan a la Comisión que no haya realizado ningún análisis de impacto a la luz de dichos principios.
136 A este respecto, hay que señalar que del tenor de la decisión impugnada no se desprende que la Comisión la basara en la idea de que los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, tal como figuran en el artículo 5 TUE, apartados 3 y 4, se oponen jurídicamente a la aplicación del Acuerdo a nivel de la Unión mediante una decisión del Consejo adoptada en virtud del artículo 155 TFUE, apartado 2.
137 No obstante, de la motivación de la decisión impugnada se desprende que la Comisión consideró que la aplicación del Acuerdo a nivel de la Unión no le parecía ni necesaria ni adecuada, ya que los Estados miembros eran competentes en lo relativo al funcionamiento de las administraciones dependientes de un gobierno central y muchos de ellos ya habían establecido disposiciones que garantizan cierto grado de información y consulta a los funcionarios y empleados públicos de dichas administraciones. Además, en una reunión con los interlocutores sociales celebrada el 17 de enero de 2018, la Comisión anunció el sentido de la decisión impugnada e indicó que tenía «grandes dosis de subsidiariedad» y que consideraba preferible que los interlocutores sociales aplicaran el Acuerdo en el ámbito nacional. Así pues, la Comisión tuvo en cuenta consideraciones ligadas a la subsidiariedad y a la proporcionalidad al apreciar, no la posibilidad de una acción de la Unión, sino la idoneidad de esa acción. Pues bien, de lo dicho en el apartado 133 anterior se desprende que la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al considerar que no procedía aplicar el Acuerdo a nivel de la Unión.
138 Por último, en cuanto a la falta de análisis de impacto, los demandantes no especifican con arreglo a qué disposición la Comisión estaba obligada a realizar ese análisis antes de decidir no hacer uso de su facultad de iniciativa.
139 De ello se deduce que, incluso suponiendo que un motivo basado en la violación del principio de subsidiariedad pueda ser operativo en circunstancias como las del presente asunto, debe desestimarse por infundada la alegación de la violación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
140 Por tanto, procede desestimar el segundo motivo.
141 De todo lo anterior resulta que debe desestimarse el recurso.
Costas
142 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. Sin embargo, en virtud del artículo 135, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, si así lo exige la equidad, el Tribunal podrá decidir que una parte que haya visto desestimadas sus pretensiones cargue, además de con sus propias costas, con una porción de las costas de la otra parte, o incluso que no sea condenada por este concepto.
143 En el caso de autos, los demandantes han visto desestimadas sus pretensiones. Además, la Comisión ha solicitado expresamente su condena en costas. No obstante, habida cuenta de las circunstancias del caso de autos y, en particular, de la actitud de la Comisión (véanse los apartados 117 y 118 anteriores), la equidad exige, de conformidad con el artículo 135, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, que cada parte cargue con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena ampliada)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) La European Federation of Public Service Unions (EPSU) y el Sr. Jan Goudriaan, por una parte, y la Comisión Europea, por otra, cargarán con sus propias costas.
Gervasoni | Madise | da Silva Passos |
Kowalik‑Bańczyk | | Mac Eochaidh |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 24 de octubre de 2019.
Firmas
Índice
Antecedentes del litigio
Procedimiento y pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
Sobre la existencia de un acto impugnable
– Posible calificación como acto preparatorio
– Eventual repercusión de la existencia de un amplio margen de apreciación
Sobre la legitimación activa de los demandantes
Sobre la admisibilidad del anexo C.3
Sobre la fundamentación
Sobre el primer motivo, basado en un error de Derecho en cuanto al alcance de las facultades de la Comisión
– Interpretación literal
– Interpretación sistemática
– Interpretación teleológica
– Otras alegaciones de los demandantes
Sobre el segundo motivo, basado en el carácter insuficiente y manifiestamente erróneo de la motivación de la decisión impugnada
– Sobre el cumplimiento de la obligación de motivación
– Sobre la fundamentación de la motivación
Costas