Asuntos acumulados T‑267/08 y T‑279/08

Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis

contra

Comisión Europea

«Ayudas de Estado — Construcción de material ferroviario — Anticipos reembolsables — Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado común y se ordena su devolución — Adaptación de las pretensiones — Derecho de defensa — Obligación de motivación — Recursos del Estado — Imputabilidad al Estado — Criterio del inversor privado — Empresa en crisis»

Sumario de la sentencia

1.      Procedimiento — Decisión que sustituye durante el procedimiento a la decisión impugnada — Elemento nuevo — Ampliación de las pretensiones y motivos iniciales

2.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado

(Art. 296 TFUE; Comunicación 97/C 273/03 de la Comisión)

3.      Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Procedimiento administrativo — Obligación de la Comisión de solicitar que presenten sus observaciones a los interesados, y por lo tanto, a las entidades infraestatales que otorgaron las ayudas — Límites

(Art. 108 TFUE, ap. 2)

4.      Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 108 TFUE, apartado 2 — Obligación de motivación — Alcance

[Art. 108 TFUE, ap. 2; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 6]

5.      Actos de las instituciones — Revocación — Actos ilegales — Decisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común afectada por una insuficiencia de motivación — Adopción de una nueva decisión — Obligación de volver a incoar el procedimiento de investigación formal — Inexistencia

6.      Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas procedentes de los recursos del Estado — Financiación mediante recursos sometidos a control público — Inclusión

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

7.      Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Concesión de una ventaja a los beneficiarios — Préstamo monetario reembolsable que produce intereses — Apreciación en función del tipo de interés aceptado

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

8.      Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común — Facultad de apreciación de la Comisión — Posibilidad de adoptar directrices

(Art. 107 TFUE, ap. 3; Comunicación 2004/C 244/02 de la Comisión)

9.      Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común — Ayudas de reestructuración a una empresa en crisis — Identificación de empresas en crisis

(Art. 107 TFUE, ap. 3; Comunicación 2004/C 244/02 de la Comisión, punto 11)

10.    Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Reconocimiento del carácter de empresa en crisis a efectos de concesión de una exención a la prohibición de las ayudas

11.    Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

12.    Actos de las instituciones — Revocación — Actos ilegales — Decisiones de la Comisión en materia de ayudas de Estado — Adopción de una nueva decisión en la que se añaden elementos nuevos para responder a las críticas de los interesados — Violación del derecho de defensa — Inexistencia

1.      Cuando se sustituye durante el procedimiento una decisión por otra que tiene el mismo objeto, esta última debe considerarse un elemento nuevo que permite que el demandante adapte sus pretensiones y motivos. En efecto, obligar al demandante a interponer un nuevo recurso iría en contra de la buena administración de la justicia y de las exigencias de economía procesal. Además, sería injusto que, para hacer frente a las críticas contenidas en un recurso contra una decisión presentado ante el juez de la Unión, la institución demandada pudiera adaptar la decisión impugnada o sustituirla por otra e invocar, durante el procedimiento, dicha modificación o sustitución para privar a la otra parte de la posibilidad de hacer extensivas sus pretensiones y motivos iniciales a la decisión ulterior o formular nuevos motivos y pretensiones contra ésta.

(véase el apartado 23)

2.      Una decisión por la que se declara la incompatibilidad con el mercado común de una ayuda de Estado a una empresa en crisis cumple las exigencias del artículo 296 TFUE, en relación con el método de cálculo del importe de la ayuda aplicado por la Comisión, si no se limita a una mera remisión a una Comunicación de la Comisión sobre los tipos de referencia sino que contiene una descripción detallada del método de cálculo elegido y un análisis pormenorizado de la situación financiera de la empresa y de la falta de garantías y, por lo que se refiere a la motivación del incremento del tipo de referencia aplicable, menciona un análisis de la práctica en los mercados financieros, sobre la base de una investigación empírica de las primas observables en el mercado para categorías distintas de riesgos relativos a empresas o a transacciones.

(véanse los apartados 50, 52 y 53)

3.      La jurisprudencia confiere esencialmente a los interesados, entre los que se encuentran las entidades infraestatales que otorgaron las ayudas de Estado, la función de fuentes de información para la Comisión en el marco del procedimiento administrativo en materia de ayudas de Estado incoado con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2. De ello se desprende que los interesados, lejos de poder ampararse en el derecho de defensa reconocido a las personas en contra de las cuales se inicia un procedimiento, sólo disponen del derecho a participar en el procedimiento administrativo en una medida adecuada en función de las circunstancias del caso concreto.

Por lo tanto, los interesados no pueden invocar la violación del principio de buena administración por el hecho de que la Comisión no les hubiera solicitado concretamente la presentación de observaciones acerca del procedimiento de examen de la ayuda. La Comisión tampoco tiene obligación de transmitir a los interesados las observaciones e informaciones que ha recibido del Gobierno del Estado miembro afectado.

(véanse los apartados 71, 74, 75 y 88)

4.      De conformidad con el artículo 6 del Reglamento nº 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE, cuando la Comisión decide incoar el procedimiento de investigación formal, la decisión de incoación puede limitarse a resumir las principales cuestiones de hecho y de Derecho, a incluir una valoración inicial de la medida estatal de que se trate dirigida a determinar si ésta tiene carácter de ayuda y a exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado común.

La decisión de incoación debe permitir, de este modo, a las partes interesadas participar de manera eficaz en el procedimiento de investigación formal, durante el cual tendrán la posibilidad de formular sus alegaciones. Para ello, basta que las partes interesadas conozcan la razón que ha llevado a la Comisión a considerar provisionalmente que la medida de que se trata puede constituir una ayuda nueva incompatible con el mercado común.

(véanse los apartados 80 y 81)

5.      En el caso de revocación de la decisión original, el procedimiento dirigido a sustituir un acto ilegal puede reanudarse en el punto concreto en que se produjo la ilegalidad, sin que la Comisión esté obligada a reiniciar el procedimiento remontándose más allá de dicho punto concreto.

Por lo que se refiere a una decisión que declara la incompatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común que ordena su recuperación, la insuficiencia de motivación que provocó la revocación de la decisión original no se remonta a la incoación del procedimiento, que no está viciada de ilegalidad alguna. Si el procedimiento de investigación formal que precedió a la adopción de la decisión revocada se desarrolló de manera regular, no tiene por qué ser reabierto previamente a la adopción de la nueva decisión.

La adición de elementos complementarios en la nueva decisión no puede desvirtuar dicha afirmación en el caso de que esa adición trate de responder de manera más detallada a las objeciones que había suscitado la decisión original.

(véanse los apartados 83 a 85)

6.      En el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, la financiación eventual de las medidas controvertidas mediante recursos que no son de carácter fiscal o parafiscal tampoco permite excluir dichas ayudas de la calificación de ayudas de Estado. En efecto, el criterio determinante en materia de fondos estatales es el control público, y el artículo 107 TFUE, apartado 1, comprende todos los medios económicos, procedan o no de contribuciones obligatorias, que el sector público puede efectivamente utilizar para apoyar a las empresas.

(véase el apartado 111)

7.      En el caso de un préstamo monetario sujeto a devolución que produce intereses, los intereses que una empresa pueda tener que pagar como contrapartida de la concesión de un préstamo no determinan necesariamente la íntegra desaparición de la ventaja que favorece a dicha empresa. Se produce claramente una carga para el presupuesto de la entidad que concedió el préstamo, porque ésta podría haber obtenido un tipo de rendimiento más ventajoso si hubiera prestado dicha cantidad en las condiciones normales del mercado o si la hubiera invertido de cualquier otro modo. En tal caso, la ayuda está constituida por la diferencia entre los intereses que se habrían pagado si se hubiera aplicado el tipo de interés correspondiente a las condiciones normales del mercado y los que se abonaron efectivamente.

(véase el apartado 112)

8.      La Comisión goza, con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, de una amplia facultad de apreciación. Por tanto, para ejercer ésta, puede dotarse de reglas indicativas a través de actos como las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, en la medida en que dichas reglas no sean contrarias a las disposiciones del Tratado. Cuando la Comisión ha adoptado un acto de este tipo, éste le vincula. Por tanto, corresponde al juez comprobar que la Comisión ha respetado las reglas que ella misma se había impuesto.

No obstante, dado que la amplia facultad de apreciación conferida a la Comisión, aclarada en su caso por las reglas indicativas adoptadas por ella, implica apreciaciones complejas de orden económico y social que deben efectuarse en un contexto comunitario, el juez ejerce sobre éstas un control restringido. Éste se limita a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos, la falta de error manifiesto de apreciación o la inexistencia de desviación de poder.

(véanse los apartados 129 a 132)

9.      Habida cuenta de que el punto 11 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis señala que «se podrá considerar que una empresa está en crisis en particular cuando estén presentes los síntomas habituales de crisis como el nivel creciente de pérdidas [y] la disminución del volumen de negocios [...]», la Comisión estimó legítimamente que debe presumirse que una empresa con un saldo negativo de su patrimonio neto y un resultado neto negativo es una empresa en crisis.

La Comisión no debe tener en cuenta elementos posteriores a la concesión de las medidas de ayuda de que se trata. En efecto, debe resolver a la luz de la situación existente en el momento en que se adoptaron, ya que si la Comisión tuviera en cuenta datos posteriores, favorecería a los Estados miembros que incumplen su obligación de notificar en la fase de proyecto las ayudas que pretenden conceder. Además, una mejora de la situación de la empresa beneficiaria durante el año en el que fueron concedidas las medidas controvertidas no puede incidir en la apreciación de su situación en el momento de la concesión, en especial porque no puede excluirse que la existencia de tales medidas haya podido influir en esa evolución.

(véanse los apartados 135, 141, 143, 144 y 146)

10.    En la medida en que el ordenamiento jurídico de la Unión no pretende, en principio, definir sus conceptos inspirándose en un ordenamiento jurídico nacional o en varios de ellos si no se establece expresamente, y dado que las Directrices no hacen ninguna referencia a los ordenamientos jurídicos nacionales, no procede tener en cuenta, en el contexto de la aplicación de las normas de la Unión en materia de ayudas de Estado, y para apreciar la legalidad de la calificación como empresa en crisis realizada por la Comisión, la jurisprudencia de un Estado miembro.

(véase el apartado 150)

11.    Para apreciar si una medida estatal constituye una ayuda, debe determinarse si la empresa beneficiaria recibe una ventaja económica que no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado. A tal fin, procede aplicar el criterio que se basa en las posibilidades de que la empresa beneficiaria obtenga las sumas de que se trate en condiciones similares en el mercado de capitales. En particular, cabe preguntarse si un inversor privado habría realizado la operación de referencia en las mismas condiciones.

(véanse los apartados 158 y 159)

12.    Las instituciones de la Unión tienen derecho a revocar, por razón de su ilegalidad, una decisión que haya concedido un beneficio a su destinatario, sin perjuicio de la protección de la confianza legítima y del principio de seguridad jurídica, y siempre que la revocación se produzca dentro de un plazo razonable. Este derecho a revocar una decisión ilegal debe reconocerse a fortiori a las instituciones de la Unión cuando se trate de un acto que no crea Derecho y que adolece de ilegalidad En efecto, en este supuesto, las consideraciones relativas a la protección de la confianza legítima y de los derechos adquiridos del destinatario no se oponen a la revocación.

En cuanto a la adición de elementos nuevos en la nueva decisión, cuyo objeto por parte de la Comisión es responder de manera más detallada de lo que lo hizo en la decisión original a las alegaciones presentadas por las demandantes en el marco de sus recursos contenciosos, esa toma en consideración de las alegaciones presentadas por las propias demandantes no constituye una violación del derecho de defensa en el marco del procedimiento contencioso.

(véanse los apartados 189, 190 y 192)