Cause riunite T‑267/08 e T‑279/08

Région Nord-Pas-de-Calais e Communauté d’agglomération du Douaisis

contro

Commissione europea

«Aiuti di Stato — Costruzione di materiale ferroviario — Anticipi rimborsabili — Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato comune e ne ordina il recupero — Adeguamento delle conclusioni — Diritti della difesa — Obbligo di motivazione — Risorse di Stato — Imputabilità allo Stato — Criterio dell’investitore privato — Impresa in difficoltà»

Massime della sentenza

1.      Procedura — Decisione che sostituisce in pendenza del giudizio la decisione impugnata — Elemento nuovo — Ampliamento delle conclusioni e dei motivi iniziali

2.      Atti delle istituzioni — Motivazione — Obbligo — Portata — Decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato

(Art. 296 TFUE; comunicazione della Commissione 97/C 273/03)

3.      Aiuti concessi dagli Stati — Esame da parte della Commissione — Procedimento amministrativo — Obbligo della Commissione di intimare agli interessati, e dunque alle autorità infrastatali che concedono gli aiuti, di presentare le loro osservazioni — Limiti

(Art. 108, n. 2, TFUE)

4.      Aiuti concessi dagli Stati — Esame da parte della Commissione — Decisione di avviare il procedimento di indagine formale previsto dall’art. 108, n. 2 TFUE — Obbligo di motivazione — Portata

(Art. 108, n. 2, TFUE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, art. 6)

5.      Atti delle istituzioni — Revoca — Atti illegittimi — Decisione che dichiara un aiuto statale incompatibile con il mercato comune viziata da un’insufficienza di motivazione — Adozione di una nuova decisione — Obbligo di riaprire il procedimento di indagine formale — Insussistenza

6.      Aiuti concessi dagli Stati — Nozione — Aiuti provenienti da risorse statali — Finanziamento tramite risorse soggette a controllo pubblico — Inclusione

(Art. 107, n. 1, TFUE)

7.      Aiuti concessi dagli Stati — Nozione — Concessione di un vantaggio ai beneficiari — Prestito in denaro soggetto a un rimborso generatore di interessi — Valutazione in base al tasso di interesse concesso

(Art. 107, n. 1, TFUE)

8.      Aiuti concessi dagli Stati — Divieto — Deroghe — Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune — Potere discrezionale della Commissione — Possibilità di adottare orientamenti

(Art. 107, n. 3, TFUE; comunicazione della Commissione 2004/C 244/02)

9.      Aiuti concessi dagli Stati — Divieto — Deroghe — Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune — Aiuti alla ristrutturazione di un’impresa in difficoltà — Identificazione delle imprese in difficoltà

(Art. 107, n. 3, TFUE; comunicazione della Commissione 2004/C 244/02, punto 11)

10.    Aiuti concessi dagli Stati — Esame da parte della Commissione — Qualificazione come impresa in difficoltà ai fini della concessione del beneficio di un’esenzione dal divieto di aiuti

11.    Aiuti concessi dagli Stati — Nozione — Valutazione secondo il criterio dell’investitore privato

(Art. 107, n. 1, TFUE)

12.    Atti delle istituzioni — Revoca — Atti illegittimi — Decisioni della Commissione in materia di aiuti di Stato — Adozione di una nuova decisione con l’aggiunta di elementi nuovi volti a rispondere alle critiche degli interessati — Violazione dei diritti della difesa — Insussistenza

1.      Quando una decisione è sostituita nel corso del giudizio da una decisione avente lo stesso oggetto, quest'ultima va considerata un elemento nuovo che consente al ricorrente di adeguare le sue conclusioni e i suoi motivi. Sarebbe, infatti, in contrasto con il principio di buona amministrazione della giustizia e con quello dell’economia processuale costringere il ricorrente a proporre un nuovo ricorso. Sarebbe inoltre ingiusto che l’istituzione in questione, per far fronte alle critiche contenute in un ricorso presentato al giudice dell’Unione contro una decisione, potesse adeguare la decisione impugnata o sostituirla con un’altra e valersi, in corso di causa, di tale modifica o di tale sostituzione per privare la controparte della possibilità di estendere le sue conclusioni e le sue difese iniziali all’ulteriore decisione o di presentare contro di essa ulteriori conclusioni o difese.

(v. punto 23)

2.      Una decisione che dichiara un aiuto di Stato ad un’impresa in difficoltà incompatibile con il mercato comune soddisfa i requisiti dell’art. 296 TFUE, quanto al metodo di calcolo dell’importo dell’aiuto accolto dalla Commissione, qualora non si limiti ad un mero rinvio a una comunicazione della Commissione sui tassi di riferimento, ma contenga una dettagliata descrizione del metodo di calcolo scelto ed un’analisi approfondita della situazione finanziaria dell’impresa e dell’assenza di garanzie e, per quanto riguarda la motivazione della maggiorazione del tasso di riferimento applicabile, menzioni un’analisi della prassi sui mercati finanziari, sulla base di una ricerca empirica dei premi rilevabili sul mercato per differenti categorie di rischi relativi ad imprese o a transazioni.

(v. punti 50, 52-53)

3.      Nell’ambito di un procedimento amministrativo in materia di aiuti di Stato avviato ai sensi dell’art. 108, n. 2, TFUE, la giurisprudenza attribuisce essenzialmente agli interessati, fra i quali rientrano le entità infrastatali che erogano gli aiuti controversi, il ruolo di fonti d’informazione per la Commissione. Ne consegue che gli interessati, lungi dal potersi valere dei diritti della difesa spettanti a coloro nei cui confronti è aperto un procedimento, dispongono soltanto del diritto di essere associati al procedimento in misura adeguata, tenuto conto delle circostanze del caso di specie.

Gli interessati non possono quindi invocare una violazione del principio di buona amministrazione in quanto la Commissione non avrebbe sollecitato individualmente le loro osservazioni circa il procedimento di esame dell’aiuto. La Commissione non ha neppure l’obbligo di trasmettere agli interessati le osservazioni o le informazioni che ha ricevuto da parte del governo dello Stato membro interessato.

(v. punti 71, 74-75, 88)

4.      Conformemente all’art. 6 del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE, quando la Commissione decide di avviare il procedimento d’indagine formale, la decisione di avvio può limitarsi a ricapitolare gli elementi pertinenti di fatto e di diritto, ad includere una valutazione provvisoria della misura statale di cui trattasi relativa al carattere di aiuto della stessa e ad esporre i dubbi attinenti alla sua compatibilità con il mercato comune.

La decisione di avvio deve, pertanto, mettere le parti interessate in condizione di partecipare in modo efficace al procedimento d’indagine formale, nel corso del quale esse avranno la possibilità di far valere i loro argomenti. A tal fine, è sufficiente che le parti interessate conoscano l’iter logico che ha portato la Commissione a ritenere provvisoriamente che la misura controversa potesse costituire un aiuto nuovo incompatibile con il mercato comune.

(v. punti 80-81)

5.      In caso di ritiro della decisione originaria, il procedimento inteso a sostituire un atto illegittimo può essere ripreso dal punto esatto in cui è intervenuta l’illegittimità, senza che la Commissione sia tenuta a ricominciare il procedimento risalendo oltre tale preciso punto.

Per quanto riguarda una decisione che dichiara l’incompatibilità di un aiuto di Stato con il mercato comune e ne ordina il recupero, l’insufficienza della motivazione che ha comportato il ritiro della decisione originaria non risale all’apertura del procedimento, se quest’ultima non è inficiata da alcuna illegittimità. Qualora il procedimento d’indagine formale precedente all’adozione della decisione ritirata sia stato condotto in modo regolare, non è necessario che esso venga riaperto prima dell’adozione di una nuova decisione.

L’aggiunta di elementi complementari nella nuova decisione non può rimettere in discussione tale constatazione nel caso in cui una siffatta aggiunta sia intesa a rispondere più dettagliatamente alle obiezioni che la decisione originaria aveva suscitato.

(v. punti 83-85)

6.      Nell’ambito di applicazione dell’art. 107, n. 1, TFUE, l’eventuale finanziamento delle misure controverse mediante risorse che non siano di natura tributaria o paratributaria non potrebbe sottrarre siffatte misure alla qualificazione come aiuti di Stato. Infatti, il criterio determinante in materia di risorse di Stato è il controllo pubblico, e l’art. 107, n. 1, TFUE abbraccia tutti gli strumenti pecuniari, che derivino o no da contributi obbligatori, che il settore pubblico può effettivamente utilizzare per sostenere le imprese.

(v. punto 111)

7.      Nel caso di un prestito in denaro soggetto a un rimborso generatore di interessi, gli interessi che un’impresa può dover versare in contropartita di un prestito non fanno necessariamente sparire interamente il vantaggio di cui essa fruisce. Esiste senz’altro un onere per il bilancio dell’ente che ha concesso il prestito se quest’ultimo avrebbe potuto beneficiare di un tasso di rendimento più vantaggioso prestando tale somma alle condizioni normali di mercato oppure collocandola o investendola altrimenti. In una siffatta ipotesi l’aiuto è costituito dalla differenza tra gli interessi che sarebbero stati pagati se fosse stato applicato il tasso di interesse corrispondente alle condizioni normali di mercato e quelli che sono stati effettivamente versati.

(v. punto 112)

8.      La Commissione, ai sensi dell’art. 107, n. 3, TFUE, gode di un ampio potere discrezionale. Al fine di esercitare tale potere, essa può peraltro darsi norme di massima per mezzo di atti quali gli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, purché tali norme non si discostino dalle disposizioni del Trattato. Qualora la Commissione abbia adottato un tale atto, questo la vincola. Spetta pertanto al giudice accertare se la Commissione abbia rispettato le norme che si è autoimposta.

Tuttavia, dal momento che l’ampia discrezionalità conferita alla Commissione, che si concretizza eventualmente nelle norme di massima adottate dalla stessa, implica valutazioni complesse di ordine economico e sociale che devono essere effettuate in un contesto comunitario, il giudice esercita su queste ultime un sindacato ristretto. Quest’ultimo si limita alla verifica dell’osservanza delle norme relative alla procedura e dell’obbligo di motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti, dell’insussistenza di errori manifesti di valutazione e di sviamento di potere.

(v. punti 129-132)

9.      Dato che il punto 11 degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà indica che «un’impresa può (…) essere considerata in difficoltà, in particolare quando siano presenti i sintomi caratteristici di un’impresa in difficoltà quali il livello crescente delle perdite [e] la diminuzione del fatturato (…)», correttamente la Commissione ritiene che un’impresa che presenta mezzi propri e risultati netti negativi sia presumibilmente un’impresa in difficoltà.

La Commissione non è tenuta a considerare elementi successivi alla concessione delle misure di aiuto di cui trattasi. Infatti, essa deve prendere in considerazione la situazione esistente nel momento in cui la misura è stata adottata, poiché, se tenesse conto di elementi successivi, essa avvantaggerebbe gli Stati membri che non rispettano il loro obbligo di notificare in fase di progetto gli aiuti che intendono concedere. Inoltre, un miglioramento della situazione dell’impresa beneficiaria nel corso dell’anno di concessione delle misure controverse non può influenzare la valutazione della sua situazione al momento della concessione, in particolare poiché non può escludersi che l’esistenza di dette misure abbia potuto influenzare tale evoluzione.

(v. punti 135, 141, 143-144, 146)

10.    Dal momento che l’ordinamento giuridico dell’Unione non intende, in via di principio, definire le sue nozioni ispirandosi ad uno o più ordinamenti giuridici nazionali senza un’espressa precisazione in tal senso e poiché gli orientamenti in materia non contengono riferimenti agli ordinamenti giuridici nazionali, non occorre, nel contesto dell’applicazione delle norme dell’Unione in materia di aiuti di Stato e al fine di valutare la legittimità della qualificazione come impresa in difficoltà operata dalla Commissione, tenere conto della giurisprudenza di uno Stato membro.

(v. punto 150)

11.    Al fine di valutare se una misura statale costituisca un aiuto, occorre accertare se l’impresa beneficiaria riceva un vantaggio economico che non avrebbe ottenuto in normali condizioni di mercato. A tal fine, è ragionevole applicare il criterio che si basa sulle possibilità per l’impresa beneficiaria di ottenere le somme di cui trattasi a condizioni analoghe sul mercato dei capitali. In particolare, occorre chiedersi se un investitore privato avrebbe realizzato l’operazione controversa alle medesime condizioni.

(v. punti 158-159)

12.    Le istituzioni dell’Unione hanno il diritto di ritirare, per illegittimità, una decisione con cui è stato concesso un beneficio al suo destinatario, fatti salvi la tutela del legittimo affidamento e il principio di certezza del diritto e a condizione che tale revoca sopravvenga entro un termine ragionevole. Tale diritto di ritirare una decisione illegittima deve essere a fortiori riconosciuto alle istituzioni dell’Unione quando si tratti di un atto inficiato da illegittimità che non sia creatore di diritti. Infatti, in tale fattispecie, non vi sono considerazioni relative alla tutela del legittimo affidamento e dei diritti quesiti del destinatario della decisione che ostino alla revoca.

Per quanto riguarda l’aggiunta di elementi nuovi nella nuova decisione con cui la Commissione intende rispondere, in modo più dettagliato che nella decisione originaria, ad argomenti presentati dalle ricorrenti nell’ambito dei loro ricorsi contenziosi, il fatto che siano così stati presi in considerazione argomenti presentati dalle ricorrenti stesse non può costituire violazione dei diritti della difesa nell’ambito del procedimento contenzioso.

(v. punti 189-190, 192)