PRESUDA SUDA (peto vijeće)
19. lipnja 2014.(*)
„Prethodni postupak − Ugovori o javnoj nabavi usluga – Direktiva 2004/18/EZ – Sklapanje ugovora bez pokretanja postupka nadmetanja (tzv. ugovaranje ,in‑house’) – Ugovaratelj koji je pravno samostalan od javnog naručitelja – Centar za pružanje pomoćnih usluga i usluga podrške bolnicama – Javnokorisna neprofitna udruga – Većina članova udruge sastavljena od javnih naručitelja – Manjina članova udruge sastavljena od subjekata privatnog prava, neprofitnih karitativnih udruga – Ostvarena djelatnost u korist članova udruge predstavlja najmanje 80 % godišnjeg prihoda“
U predmetu C‑574/12,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), odlukom od 6. studenoga 2012., koju je Sud zaprimio 7. prosinca 2012., u postupku
Centro Hospitalar de Setúbal EPE,
Serviço de Utilização Comum dos Hospitais (SUCH)
protiv
Eurest (Portugal) – Sociedade Europeia de Restaurantes Lda,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: T. von Danwitz, predsjednik vijeća, E. Juhász (izvjestitelj), A. Rosas, D. Šváby i C. Vajda, suci,
nezavisni odvjetnik: P. Mengozzi,
tajnik: M. Ferreira, glavna administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 21. studenoga 2013.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Centro Hospitalar de Setúbal EPE, M. Real Martins i S. Alves Ribeiro, advogados,
– za Serviço de Utilização Comum dos Hospitais (SUCH), M. Claro, advogada,
– za Eurest (Portugal) – Sociedade Europeia de Restaurantes Lda, M. Lucas Rodrigues, advogada,
– za portugalsku vladu, L. Inez Fernandes i A. Navegas, u svojstvu agenata,
– za španjolsku vladu, M. J. García‑Valdecasas Dorrego, u svojstvu agenta,
– za Europsku komisiju, M. Afonso kao i A. Tokár i M. Noll‑Ehlers, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 27. veljače 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjevom za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev moli Sud da pojasni svoju sudsku praksu u vezi sa sklapanjem ugovora o javnoj nabavi izravnim ugovaranjem poznatim kao ugovaranje „in‑house“ bez primjene Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.).
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između, s jedne strane, Centro Hospitalar de Setúbal EPE (Bolničkog centra Setúbal, u daljnjem tekstu: Bolnički centar) i Serviço de Utilização Comum dos Hospitais (zajedničke bolničke službe, u daljnjem tekstu: SUCH), i, s druge strane, društva Eurest (Portugal) – Sociedade Europeia de Restaurantes Lda (u daljnjem tekstu: Eurest) u vezi s pravilnošću sklapanja ugovora o javnoj nabavi koji je Bolnički centar izravno sklopio sa SUCH‑om.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2004/18
3 Direktiva 2004/18 uspostavlja pravni okvir mjerodavan za ugovore o javnoj nabavi koje sklapaju javni naručitelji.
4 Uvodna izjava 4. ove direktive navodi:
„Države članice trebale bi se pobrinuti da sudjelovanje tijela kojim upravlja javno pravo [subjekta javnog prava] kao ponuditelja u postupku sklapanja ugovora o javnoj nabavi ne uzrokuje narušavanje tržišnog natjecanja u odnosu na privatne ponuditelje.“
5 Članak 1. iste direktive, pod naslovom „Definicije“, u stavku 2. točki (a) propisuje:
„,Ugovori o javnoj nabavi’ su naplatni ugovori sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili više gospodarskih subjekata i jednog ili više javnih naručitelja i čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga u smislu ove Direktive.“
6 U članku 1. stavku 8. navedene direktive stoji:
„Izraz ,izvoditelj radova’, ,dobavljač’ i ,pružatelj usluga’ znači bilo koja ili fizička ili pravna osoba ili javno tijelo ili zajednice tih osoba i/ili tijela koja na tržištu nude izvođenje radova i/ili posla, isporuku robe ili pružanje usluga.
Izraz ,gospodarski subjekt’ obuhvaća u jednakoj mjeri pojmove izvoditelja radova, dobavljača i pružatelja usluga. On se koristi samo zbog pojednostavljenja.
[…]“
7 U članku 1. stavku 9. iste direktive pobliže se definiraju subjekti koji se smatraju javnim naručiteljima koji prilikom sklapanja naplatnog ugovora s gospodarskim subjektom moraju pokrenuti postupak sklapanja ugovora o javnoj nabavi u skladu s pravilima Direktive 2004/18.
8 Člankom 7. Direktive 2004/18, pod naslovom „Pragovi za ugovore o javnoj nabavi“, utvrđuju se pragovi procijenjene vrijednosti nabave od kojih se ugovori o javnoj nabavi moraju sklapati u skladu s pravilima te direktive. Ti pragovi se uredbama Komisije u redovnim vremenskim razmacima mijenjaju i prilagođuju gospodarskim okolnostima. U vrijeme relevantno za činjenice glavnog postupka prag za ugovore o javnoj nabavi usluga koje sklapaju javni naručitelji koji nisu tijela središnje državne uprave bio je postavljen Uredbom Komisije (EZ) br. 1177/2009 od 30. studenoga 2009. (SL L 314, str. 64.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 283.) na iznos od 193.000 eura.
9 Članak 20. Direktive 2004/18, pod naslovom „Rješenja za ugovore o javnim uslugama“, a koji se nalazi pod naslovom II., u poglavlju III. navedene Direktive, propisuje:
„Ugovori čiji su predmet usluge navedene u Prilogu II. A sklapaju se u skladu s člancima 23. do 55.“
10 U skladu s člankom 21. navedene direktive, koji se također nalazi u poglavlju III. iste direktive:
„Ugovori čiji su predmet usluge navedene u Prilogu II. B podložni su samo članku 23. i članku 35. stavku 4.“
11 U prilogu II. B Direktive 2004/18 pod kategorijom 17. nalaze se „Hotelske i restoranske usluge“.
Sklapanje ugovora bez primjene postupaka propisanih Direktivom 2004/18 – Tzv. ugovaranje „in‑house“
12 Pretpostavke za takvo sklapanje ugovora utvrđene su i razvijene sudskom praksom Suda prema kojoj poziv na nadmetanje uz pokretanje postupka u skladu s Direktivom 2004/18 nije obvezan u situaciji u kojoj javni naručitelj nad pravno samostalnom osobom obavlja nadzor sličan nadzoru koji obavlja nad vlastitim službama i istodobno ta osoba bitan dio svoje djelatnosti obavlja za javnog naručitelja ili javne naručitelje koji u njoj drže udjele (vidjeti u tom smislu presudu Teckal, C‑107/98, EU:C:1999:562, t. 50.).
13 Sud je također izrazio stav prema kojem već i manjinsko sudjelovanje privatnog poduzetnika u temeljnom kapitalu društva u kojem udjele drži i dotični javni naručitelj u svakom slučaju isključuje mogućnost da taj javni naručitelj obavlja nad tim društvom nadzor sličan nadzoru koji obavlja nad svojim vlastitim službama, s obzirom na to da se svako ulaganje privatnog kapitala u poduzeće vodi načelima koja su svojstvena privatnim interesima i teži ostvarenju ciljeva koji su drukčije naravi od ciljeva koji su u javnom interesu (vidjeti presudu Stadt Halle i RPL Lochau, C‑26/03, EU:C:2005:5, t. 49. i 50.).
Portugalsko pravo
14 Direktiva 2004/18 prenesena je u portugalski pravni poredak Zakonikom o javnoj nabavi koji je potvrđen Zakonskim dekretom br. 18/2008 od 29. siječnja 2008., kako je izmijenjen i ponovno objavljen u prilogu Zakonskog dekreta br. 287/2009 od 2. listopada 2009. (Diário da República, serija 1., br. 192 od 2. listopada 2009., u daljnjem tekstu: Zakonik o javnoj nabavi).
15 Primjenjujući sudsku praksu Suda koja se navodi u točkama 12. i 13. ove presude, članak 5. stavak 2. Zakonika o javnoj nabavi glasi:
„Dio II. ovog Zakonika, nadalje, ne primjenjuje se na sklapanje ugovora o javnoj nabavi, bez obzira na predmet nabave, između javnih naručitelja i drugog subjekta ako:
a) javni naručitelj, pojedinačno ili s drugim javnim naručiteljima, obavlja nadzor nad djelatnošću tog subjekta, a taj nadzor sličan je nadzoru koji obavlja nad svojim vlastitim službama i
b) taj subjekt bitan dio svoje djelatnosti obavlja u korist jednog ili više javnih naručitelja koji nad njim obavljaju sličan nadzor opisan u prethodnoj točki.“
Glavni postupak i prethodna pitanja
16 Bolnički centar, koji je javna bolnica, sklopio je 27. srpnja 2011. ugovor sa SUCH‑om o isporuci obroka pacijentima i osoblju Bolničkog centra (u daljnjem tekstu: Protokol iz 2011.). Navedeni Protokol odnosi se na nabavu usluga čije obavljanje je izravno povjereno SUCH‑u, bez primjene postupaka javne nabave predviđenih Direktivom 2004/18, uzimajući u obzir, prema mišljenju ugovornih strana, međusobni odnos „in‑house“ između SUCH‑a i javnih bolnica koje su njegovi članovi, a radi zadovoljavanja potreba navedenih javnih bolnica vlastitim sredstvima.
17 Protokol iz 2011. odnosi se na razdoblje od 10. kolovoza 2011. do 9. kolovoza 2016. uz mogućnost daljnjeg obnavljanja. Godišnja vrijednost ugovora je 1.295.289 eura, dok za svih pet godina trajanja ukupna vrijednost ugovora iznosi 6.476.445 eura.
18 Kako proizlazi iz spisa koji je stavljen na raspolaganje Sudu, SUCH je osnovan Zakonskim dekretom br. 46/668 od 24. studenoga 1965. Državni tajnik za zdravstvo odobrio je statut SUCH‑a u listopadu 2010. U skladu s člankom 2. tog statuta, SUCH je neprofitna udruga koja ima za cilj ispunjavati zadaću javne službe. SUCH je sredstvo kojim se interno mogu zadovoljiti potrebe članova i radi toga mora voditi brigu o inicijativama pomoću kojih je moguće poboljšati sposobnost i učinkovitost djelovanja članova uz postizanje ušteda i, na taj način, dati doprinos održivosti financijskog sustava nacionalne službe socijalne sigurnosti.
19 U skladu s člankom 7. statuta SUCH‑a članovi SUCH‑a mogu biti subjekti iz javnog i socijalnog sektora, poput neprofitnih ustanova društvene solidarnosti, uključujući službe i ustanove Ministarstva zdravstva i drugih ministarstava. Osim toga, SUCH mora voditi brigu o tome da većinu prava glasa na skupštini imaju članovi iz javnog sektora koji se nalaze pod ovlastima upravljanja, nadzora i usmjeravanja člana Vlade nadležnog za područje zdravstva.
20 Članak 5. statuta SUCH‑a određuje, nadalje, da SUCH također može uz slobodno tržišno natjecanje i po tržišnim uvjetima pružati usluge javnim subjektima koji nisu njegovi članovi ili privatnim, domaćim ili stranim subjektima ako se time ne nanosi šteta interesima članova i ako se time ostvaruje pogodnost za članove i SUCH, kako u ekonomskom smislu tako i u smislu tehnološkog razvoja. Pružanje tih usluga svakako mora biti sporedne naravi s obzirom na djelatnost SUCH‑a, a ostvareni promet po izdanim fakturama ne smije biti takvog obujma da prelazi 20 % ukupnog godišnjeg prihoda SUCH‑a u prethodnom poreznom razdoblju.
21 Na dan sklapanja Protokola iz 2011. SUCH je imao 88 članova među kojima su 23 člana bili redom neprofitne privatne ustanove društvene solidarnosti, od kojih su 20 bile karitativne ustanove („Misericórdias“).
22 Eurest, trgovačko društvo koje djeluje u sektoru pružanja usluga poput usluga na koje se odnosi Protokol iz 2011., podnijelo je na Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (Upravni i porezni sud Almada) tužbu radi utvrđenja ništetnosti Protokola. Taj sud je presudom od 30. siječnja 2012. proglasio Protokol iz 2011. ništetnim zbog činjenice da između Bolničkog centra i SUCH‑a ne postoji odnos nadzora koji može opravdati konkretnu nabavu izravnom pogodbom.
23 Taj sud je u tom pogledu svoju odluku temeljio na presudi Tribunal de Contas (Revizorskog suda) prema kojoj, unatoč izmjenama statuta SUCH‑a, na temelju broja članova izvan javnog sektora, svoje široke autonomije i neovisnosti o tijelima javne vlasti, konkretnog načina funkcioniranja upravnog vijeća, kao i na temelju činjenice da je riječ o znatno velikom i složenom poduzeću, nije moguće zaključiti da su ispunjene pretpostavke iz članka 5. stavka 2. Zakonika o javnoj nabavi. Navedenu presudu potvrdio je Tribunal de Contas u punom sastavu presudom od 3. srpnja 2012.
24 Bolnički centar i SUCH uložili su žalbu protiv odluke Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada na Tribunal Central Administrativo do Sul (Središnji upravni sud za Jug) koji je presudom od 26. travnja 2012. odbio žalbu i potvrdio pobijanu presudu, uzimajući kao temelj za svoju odluku isto obrazloženje koje je upotrijebio Tribunal de Contas u gore navedenoj presudi. Nakon što su bili odbijeni, Bolnički centar i SUCH pokrenuli su revizijski postupak pred Supremo Tribunal Administrativo (Vrhovnim upravnim sudom) ponavljajući svoju argumentaciju u vezi s postojanjem internog odnosa između SUCH‑a i javnih bolnica koje su njegovi većinski članovi.
25 Supremo Tribunal Administrativo pred kojom se vodi postupak ističe da je javna bolnica, poput Bolničkog centra, javni naručitelj zbog svojeg svojstva pravne osobe javnog prava i da je naplatni ugovor koji je Bolnički centar sklopio sa SUCH‑om − kao subjektom koji je odvojen od javnog naručitelja − ugovor o javnoj nabavi usluga u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/18. Kako bi se provjerilo je li konkretnu nabavu moguće provesti izravnom pogodbom, sud koji je uputio zahtjev ističe da „sličan nadzor“, koji u tom slučaju zahtijeva sudska praksa Suda, nad ugovarateljem može obavljati više javnih naručitelja zajedno, kao i da taj nadzor podrazumijeva ovlast stvarnog utjecaja jednog ili više javnih naručitelja ne samo na strateške odluke ugovaratelja, nego i na redovno poslovanje.
26 Unatoč tomu, sud koji je uputio zahtjev naglašava da iz posebne pravne naravi SUCH‑a, ako se uzme u obzir činjenica da su njegovi članovi i privatne ustanove društvene solidarnosti, proizlaze nova pitanja u vezi sa sudskom praksom Suda na temelju presude Stadt Halle i RPL Lochau (EU:C:2005:5). Navedeni sud dvoji oko toga podrazumijeva li ta sudska praksa da privatni poduzetnik, koji sudjeluje u temeljnom kapitalu društva u kojem sudjeluje i javni naručitelj, nužno mora imati namjeru stjecanja dobiti.
27 Sud koji je uputio zahtjev, s obzirom na primjedbe koje je stavio Tribunal de Contas, također dvoji oko toga je li pretpostavka „sličnog nadzora“ ispunjena u konkretnom slučaju ako se uzme u obzir broj članova SUCH‑a izvan javnog sektora, narav ovlasti usmjeravanja koju javni naručitelji − članovi SUCH‑a, kao i tijela javne vlasti imaju u odnosu na SUCH, njegovu veličinu i složenost funkcioniranja, kao i mogućnost samostalnog djelovanja u odnosu na tijela javne vlasti.
28 Kada je riječ o drugoj pretpostavci koja je postavljena sudskom praksom Suda, a to je zahtjev da dotični subjekt bitan dio svoje djelatnosti obavlja za javnog naručitelja ili javne naručitelje koji u njemu drže udjele, sud koji je uputio zahtjev ističe da ugovaratelj u skladu s tom sudskom praksom mora djelovati kao izvršitelj koji se isključivo ili gotovo isključivo bavi ispunjavanjem potreba jednog ili više javnih naručitelja, kao i da sve druge djelatnosti moraju biti sporedne. Navedeni sud stoga dvoji oko toga je li ta pretpostavka ispunjena ako subjekt poput SUCH‑a može pružati usluge trećim subjektima u uvjetima tržišnog natjecanja i to do 20 % ukupnog godišnjeg prihoda u prethodnom poreznom razdoblju.
29 Uzimajući u obzir navedena razmatranja i činjenicu da mora donijeti odluku u posljednjoj instanci, Supremo Tribunal Administrativo odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. U slučaju kada javna bolnica, bez provođenja postupka javne nabave predviđenog zakonom u odnosu na konkretan predmet nabave, povjeri neprofitnoj udruzi − čiji je član i čija djelatnost obuhvaća ispunjavanje zadaće javne službe u području zdravstva radi poboljšanja učinkovitosti i djelotvornosti svoji članova − izvršavanje usluga u vezi s prehranom u bolničkom sektoru koji je u njezinoj nadležnosti i tako toj udruzi prenese odgovornost za svoje zadaće u tom području, je li u skladu sa sudskom praksom Zajednice u području interne nabave ako u skladu sa statutom članovi navedene udruge mogu biti ne samo subjekti koji pripadaju javnom sektoru, nego i socijalnom sektoru i ako je od ukupno 88 članova na dan sklapanja ugovora socijalni sektor bio zastupljen s 23 redom neprofitne privatne ustanove društvene solidarnosti (IPPS), među kojima su i karitativne ustanove?
2. Može li se smatrati da se ugovaratelj u odnosu na donošenje svojih odluka nalazi u podređenom položaju prema članovima iz javnog sektora jer oni pojedinačno ili zajedno provode nadzor sličan nadzoru koji provode nad svojim vlastitim službama ako u skladu sa statutom ugovaratelj mora paziti na to da većina prava glasa pripada članovima koji ulaze u njegov sastav i nalaze se pod ovlastima upravljanja, nadzora i usmjeravanja člana Vlade nadležnog za područje zdravstva, kao i da većinu članova upravnog vijeća čine članovi iz javnog sektora?
3. Može li se smatrati da je pretpostavka ,sličnog nadzora’ u smislu sudske prakse Zajednice u vezi s internom nabavom ispunjena ako se ugovaratelj u skladu sa svojim statutom nalazi pod ovlastima usmjeravanja člana Vlade nadležnog za područje zdravstva koji je odgovoran za imenovanje predsjednika i potpredsjednika upravnog vijeća, za odobrenje odluka skupštine o uzimanju kredita koji podrazumijevaju razinu neto zaduživanja u iznosu od 75 % ili više vlastitog kapitala u protekloj financijskoj godini, za odobrenje odluka o izmjenama statuta, za odobrenje odluka skupštine [o] prestanku ugovaratelja, kao i za utvrđivanje namjene imovine u slučaju prestanka ugovaratelja?
4. S obzirom na činjenicu da je ugovaratelj velika i složena organizacija koja djeluje na cijelom portugalskom teritoriju i da su sve službe i ustanove u sustavu Serviço Nacional de Saúde njezini članovi, uključujući najveće bolničke jedinice u zemlji, s očekivanim prihodom od otprilike 90 milijuna eura i poslovanjem koje pokriva različita područja složenih djelatnosti, sa značajnim pokazateljima djelatnosti i više od 3300 radnika, kao i da sudjeluje u dvije dodatne grupacije poduzeća i u dvama trgovačkim društvima, može li se odnose između ugovaratelja i njegovih članova iz javnog sektora ocijeniti kao slučaj obične interne nabave ili ,in‑house’?
5. S obzirom na činjenicu da ugovaratelj u skladu sa statutom može pružati usluge, u uvjetima tržišnog natjecanja, javnim subjektima koji nisu njegovi članovi ili privatnim, domaćim ili stranim subjektima (i) pod uvjetom da se time ne nanosi šteta članovima i da se time ostvaruje pogodnost za članove i ugovaratelja, kako u ekonomskom smislu tako i u smislu konsolidacije i tehnološkog razvoja, kao i (ii) pod uvjetom da se pružanjem tih usluga ne ostvaruje promet po izdanim fakturama takvog obujma da prelazi 20 % ukupnog godišnjeg prihoda u prethodnom poreznom razdoblju, je li moguće smatrati da je pretpostavka za internu nabavu ispunjena, osobito u pogledu pretpostavke u vezi s ,bitnom svrhom djelatnosti’ koja se traži u skladu s člankom 5. stavkom 2. točkom (b) Zakonika o javnoj nabavi?
6. Ako odgovor na bilo koje od navedenih pitanja sam po sebi nije dovoljan da bi se zaključilo jesu li odnosno nisu li ispunjene pretpostavke iz članka 5. stavka 2. Zakonika o javnoj nabavi s obzirom na sudsku praksu Zajednice u vezi s internom nabavom, može li se zajedničkim razmatranje tih odgovora doći do zaključka da je riječ o tom tipu nabave?“
O prethodnim pitanjima
Uvodna razmatranja
30 Na samom početku valja istaknuti da se u skladu s poglavljem III. naslova II. Direktive 2004/18, primjena odredaba navedene direktive razlikuje ovisno o kategoriji predmetnih usluga. U skladu s podacima u spisu koji je stavljen na raspolaganje Sudu proizlazi da je kod usluga iz Protokola iz 2011. riječ o uslugama iz Priloga II. B navedene direktive.
31 Takva je ocjena međutim u nadležnosti suda koji je uputio zahtjev, i to na temelju činjeničnih elemenata predmeta o kojemu se pred njim vodi postupak, i ona ni u kojem slučaju ne može utjecati ni na primjenu Direktive 2004/18 kao takve niti na primjenu iznimke u vezi s poslovima „in‑house“ ako su ispunjene pretpostavke koje u tom slučaju predviđa sudska praksa Suda.
Prvo pitanje
32 Prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li ispunjena pretpostavka „sličnog nadzora“, utvrđena sudskom praksom Suda kako bi se sklapanje ugovora o javnoj nabavi moglo tretirati kao posao „in‑house“ koji se zato može sklopiti izravno bez primjene Direktive 2004/18, ako je ugovaratelj javnokorisna neprofitna udruga čiji članovi u skladu sa statutom mogu biti ne samo subjekti iz javnog sektora, nego i privatne ustanove društvene solidarnosti koje obavljaju neprofitne djelatnosti i ako su navedene ustanove, premda u manjini, u vrijeme sklapanja ugovora činile znatan dio članova udruge s kojom je ugovor sklopljen.
33 S tim u svezi, najprije valja podsjetiti da za primjenu pravilâ prava Unije u području javne nabave, a time i sudske prakse Suda u vezi s iznimkom koja se tiče poslova „in‑house“, nije odlučna činjenica da je ugovaratelj osnovan u pravnom obliku udruge privatnog prava i da nema namjeru stjecanja dobiti. Naime, takva činjenica ne isključuje mogućnost da konkretni ugovaratelj obavlja gospodarsku djelatnost (vidjeti u tom smislu presude Sea, C‑573/07, EU:C:2009:532, t. 41., i CoNISMa, C‑305/08, EU:C:2009:807, t. 45.).
34 Valja zatim istaknuti da se u konkretnom slučaju u biti postavlja pitanje može li se primijeniti sudska praksa na temelju presude Stadt Halle i RPL Lochau (EU:C:2005:5), s obzirom na to da SUCH nije osnovan u obliku trgovačkog društva pa nema ni temeljni kapital i da njegovi članovi iz socijalnog sektora nisu poduzetnici u skladu s izrazima koji se koriste u toj presudi.
35 S tim u svezi važno je naglasiti da se iznimka koja se tiče nabave „in‑house“ temelji na pristupu prema kojem se može smatrati da javno tijelo vlasti kao naručitelj u takvom slučaju poseže za vlastitim resursima radi obavljanja svojih zadaća u javnom interesu.
36 Jedan od razloga koji su doveli Sud do stajališta izraženih u presudi Stadt Halle i RPL Lochau (EU:C:2005:5) nije se temeljio ni na pravnom obliku privatnih subjekata koji su članovi ugovaratelja niti na njihovom cilju stjecanja dobiti, nego na činjenici da se ti privatni subjekti vode načelima koja su svojstvena njihovim privatnim interesima, koji se u svojoj naravi razlikuju od ciljeva u javnom interesu koje želi ostvariti javni naručitelj. Slijedom toga, javni naručitelj nad ugovarateljem nije mogao obavljati nadzor sličan nadzoru koji je obavljao nad svojim vlastitim službama (vidjeti u tom smislu presudu Stadt Halle i RPL Lochau, EU:C:2005:5, t. 49. i 50.).
37 U vezi s činjenicom koju ističe sud koji je uputio zahtjev da je SUCH neprofitna udruga i da su u vrijeme sklapanja ugovora o kojemu je riječ u glavnom postupku članovi iz privatnog sektora bili redom neprofitne privatne ustanove društvene solidarnosti, valja istaknuti da je Sud u presudi Stadt Halle i RPL Lochau (EU:C:2005:5) pojmove poput „poduzetnik“ ili „temeljni kapital“ upotrijebio zbog konkretnih okolnosti predmeta u kojemu je donesena ta presuda, ali to ne znači da je Sud želio ograničiti svoja stajališta isključivo na slučajeve u kojima su članovi ugovaratelja poduzetnici‑trgovci koji imaju namjeru ostvarivanja dobiti.
38 Drugi razlog koji je naveo Sud da usvoji navedena stajališta u presudi Stadt Halle i RPL Lochau (EU:C:2005:5) jest taj da se izravnim sklapanjem ugovora privatnom subjektu koji je član ugovaratelja daje prednost u odnosu na njegove konkurente (vidjeti u tom smislu presudu Stadt Halle i RPL Lochau, EU:C:2005:5, t. 51.).
39 U glavnom postupku članovi SUCH‑a iz privatnog sektora idu za ostvarenjem interesa i ciljeva koji su, bez obzira koliko važni s društvenog gledišta, drukčije naravi od naravi ciljeva u javnom interesu čijem ostvarenju teže javni naručitelji koji su istodobno članovi SUCH‑a.
40 Osim toga, kako je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 37. mišljenja, nije isključena mogućnost da članovi SUCH‑a iz privatnog sektora, usprkos svom statusu ustanova društvene solidarnosti koje obavljaju neprofitne djelatnosti, obavljaju i gospodarske djelatnosti kao konkurenti drugim gospodarskim subjektima. Slijedom toga, izravnim ugovaranjem sa SUCH‑om članovi iz privatnog sektora mogli bi ostvariti konkurentsku prednost.
41 Zato razlozi koji su naveli Sud da zauzme stajališta izražena u točkama 36. i 38. ove presude vrijede također i u okolnostima poput onih u glavnom postupku.
42 Činjenica da su članovi ugovaratelja iz privatnog sektora samo u manjini ne može dovesti u pitanje već zauzeta stajališta (vidjeti u tom smislu presudu Stadt Halle i RPL Lochau, EU:C:2005:5, t. 49.).
43 Na kraju valja istaknuti da to što je SUCH prema svom statutu imao samo mogućnost primiti privatne subjekte kao članove u načelu nije relevantno. U konkretnom slučaju odlučujuća je činjenica to da je SUCH u vrijeme sklapanja ugovora o kojemu je riječ u glavnom postupku u svom članstvu imao ne samo članove iz javnog sektora, nego i subjekte iz privatnog sektora.
44 Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, valja odgovoriti na prvo pitanje da u slučaju kada je ugovaratelj javne nabave javnokorisna neprofitna udruga koja u vrijeme sklapanja tog ugovora među svojim članovima ima ne samo subjekte iz javnog sektora, nego i privatne ustanove društvene solidarnosti koje obavljaju neprofitne djelatnosti, pretpostavka „sličnog nadzora“, utvrđena sudskom praksom Suda kako bi se sklapanje ugovora o javnoj nabavi moglo tretirati kao posao „in‑house“, nije ispunjena te se mora primijeniti Direktiva 2004/18.
Drugo, treće, četvrto, peto i šesto pitanje
45 Uzevši u obzir odgovor na prvo prethodno pitanje, nije potrebno odgovoriti na preostala postavljena pitanja.
Troškovi
46 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) odlučuje:
Ako je subjekt s kojim je sklopljen ugovor o javnoj nabavi javnokorisna neprofitna udruga koja u vrijeme sklapanja tog ugovora među svojim članovima ima ne samo subjekte iz javnog sektora, nego i privatne ustanove društvene solidarnosti koje obavljaju neprofitne djelatnosti, pretpostavka „sličnog nadzora“, utvrđena sudskom praksom Suda kako bi se sklapanje ugovora o javnoj nabavi moglo tretirati kao posao „in‑house“, nije ispunjena te se mora primijeniti Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama.
Potpisi