RETTENS DOM (Syvende Afdeling)
18. januar 2017 (*)
»Forskning og teknologisk udvikling – EIT – rammeprogram for forskning og innovation Horisont 2020 – indkaldelse af forslag med henblik på udpegelse af et videns- og innovationsfællesskab – afvisning af sagsøgernes tilbud – forordning (EF) nr. 294/2008 – forordning (EU) nr. 1290/2013 – ulovlig delegation af beføjelser«
I sag T-76/15,
Kenup Foundation, Kalkara (Malta),
Candena GmbH, Lüneburg (Tyskland),
CO BIK Center odličnosti za biosenzoriko, instrumentacijo in procesno kontrolo, Ajdovščina (Slovenien),
Evotec AG, Hamburg (Tyskland),
først ved advokaterne U. Soltész, C. Wagner, H. Weiß og A. Richter, derefter ved U. Soltész, H. Weiß og A. Richter og endelig ved U. Soltész og H. Weiß,
sagsøgere,
støttet af:
Republikken Malta ved E. Perici Calascione, som befuldmægtiget,
og ved
Stiftung Universität Lüneburg ved advokat F. Oehl
intervenienter,
mod
Det Europæiske Institut for Innovation og Teknologi(EIT) ved M. Kern, som befuldmægtiget, bistået af advokaterne P. de Bandt og M. Gherghinaru,
sagsøgt,
angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af afgørelser af 9. december 2014, som blev meddelt ved skrivelse af 10. december 2014, hvorved EIT udpegede videns- og innovationsfællesskabet (VIF’en) »Innovation for sund levevis og aktiv aldring« og forkastede det forslag, der var blevet indgivet af konsortiet Kenup,
har
RETTEN (Syvende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, V. Tomljenović, og dommerne A. Marcoulli (refererende dommer) og A. Kornezov,
justitssekretær: E. Coulon,
afsagt følgende
Dom (1)
[udelades]
Retsforhandlinger og parternes påstande
9 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 18. februar 2015 har sagsøgerne, Kenup Foundation, Candena GmbH, CO BIK Center odličnosti za biosenzoriko, instrumentacijo in procesno kontrolo (herefter »forskningsorganisationen«) og Evotec AG, anlagt nærværende søgsmål.
10 Den 1. juni 2015 har EIT indgivet et svarskrift.
11 Ved afgørelse af 6. juli 2015 har formanden for Rettens Ottende Afdeling tilladt Republikken Malta at intervenere til støtte for sagsøgernes påstande.
12 Ved kendelse af 19. oktober 2015 har formanden for Rettens Ottende Afdeling tilladt Stiftung Universität Lüneburg at intervenere til støtte for sagsøgernes påstande.
13 Republikken Maltas interventionsindlæg blev indleveret den 16. november 2015.
14 Replikken blev indleveret til Rettens Justitskontor 16. november 2015.
15 Stiftung Universität Lüneburgs interventionsindlæg blev indleveret den 2. december 2015.
16 Duplikken blev registreret på Rettens Justitskontor den 27. januar 2016.
17 Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er sagen blevet henvist til Syvende Afdeling, i hvilken forbindelse en ny refererende dommer er blevet udpeget.
18 Ved processkrift af 10. maj 2016 har sagsøgerne fremlagt et nyt bevis, som EIT, Republikken Malta og Stiftung Universität Lüneburg har fremsat deres bemærkninger til.
19 Den 5. maj 2017 stillede Retten i medfør af en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse nogle skriftlige spørgsmål til parterne, som besvarede disse inden for den fastsatte frist.
20 Ved processkrift af 4. juli 2017 har sagsøgerne fremsat et nyt anbringende samt nye beviser, som EIT og Republikken Malta har fremsat deres bemærkninger til.
21 Retten (Syvende Afdeling) har i medfør af artikel 106, stk. 3, i Rettens procesreglement besluttet at træffe afgørelse i sagen, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del.
22 Sagsøgerne har støttet af Republikken Malta og Stiftung Universität Lüneburg i det væsentlige nedlagt følgende påstande:
– Afgørelserne af 9. december 2014, som blev meddelt ved skrivelse af 10. december 2014 (herefter »de anfægtede afgørelser«), hvorved EIT udpegede VIF’en »Innovation for sund levevis og aktiv aldring« og afviste det forslag, der var blevet indleveret af Kenup-konsortiet, annulleres.
– EIT tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
23 EIT har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne, herunder EIT’s omkostninger.
Retlige bemærkninger
[udelades]
Om realiteten
[udelades]
47 Retten vil i det følgende først behandle det første anbringende.
48 Sagsøgerne har støttet af Republikken Malta og Stiftung Universität Lüneburg gjort gældende, at de uafhængige eksperter, der var blevet engageret af EIT, med deres vurdering handlede uden for den blotte rådgivende rolle, de var blevet tildelt. Ifølge sagsøgerne blev disse eksperter tildelt opgaven at foretage en foreløbig udvælgelse af forslagene og ville i denne forbindelse have kunnet udelukke Kenup-konsortiets forslag, uden at der blev vedtaget en afgørelse af bestyrelsen, og uden at bestyrelsen havde undersøgt forslaget. Selv om disse eksperter spiller en central rolle ved vurderingen af forslaget til VIF’en, henhører udvælgelsen og udpegelsen af tilbuddene imidlertid udelukkende under bestyrelsens kompetence, uden mulighed for delegation, henset bl.a. til en sådan afgørelses grundlæggende betydning. Eksperternes afgørelse om en foreløbig udvælgelse kunne så meget desto mindre tilskrives bestyrelsen, som denne sidstnævnte i strid med forordning nr. 1290/2013 ikke udnævnte eksperterne, som hverken modtog instruktion eller retningslinjer og heller ikke var genstand for tilsyn fra bestyrelsen side, eftersom disse opgaver i det foreliggende tilfælde blev varetaget af koordinatoren, nemlig EIT’s direktør. I denne forbindelse har sagsøgerne gjort gældende, at EIT’s direktør udøvede en utilbørlig indflydelse på vurderingsproceduren. Endelig har sagsøgerne gjort gældende, at selv om eksperterne rådede over et vidt skøn, kunne bestyrelsen ikke støtte sig på deres vurdering uden at efterprøve den.
49 EIT har anfægtet disse argumenter ved at gøre gældende, at afgørelsen om udpegelse af VIF’en blev vedtaget af bestyrelsen. I forlængelse af en procedure, der blev afviklet i overensstemmelse med de forskrifter, der gjaldt for EIT, og indkaldelsen af forslagene, har EIT understreget den omstændighed, at organiseringen og administrationen af en indkaldelse af forslag ikke kun henhører under bestyrelsens ansvar, eftersom funktionerne er tildelt såvel de uafhængige eksperter som bestyrelsen. Til dette punkt har EIT gjort gældende, at udvælgelsen af eksperter ikke i modsætning til det af sagsøgerne hævdede henhører under bestyrelsens kompetence. EIT har endvidere gjort gældende, at hele processen for udpegelse fortsat er under bestyrelsens fulde kontrol. EIT har således gjort gældende, at bestyrelsen har vedtaget VIF’ens udvælgelseskriterier, ordlyden af indkaldelsen af forslagene og den overordnede tilgang til vurderingen. Bestyrelsen vedtog ligeledes profilerne, kriterierne for og proceduren for udvælgelsen af de uafhængige eksperter samt sammensætningen af ekspertpanelerne. Endvidere blev bestyrelsen behørigt underrettet om resultaterne af den evalueringsproces, der blev foretaget af eksperterne. Efter høringerne vedtog endelig alene bestyrelsen afgørelsen om udpegelse af VIF’en og afvisningen af forslaget fra Kenup-konsortiet, idet eksperterne ikke havde vedtaget nogen afgørelse vedrørende dette punkt.
50 Det skal lægges til grund, at stævningens første anbringende omfatter to led. Med det første led har sagsøgerne i det væsentlige gjort gældende, at afgørelsen om afvisning af forslaget fra Kenup-konsortiet blev vedtaget af en myndighed uden kompetence, eftersom den følger af en afgørelse fra uafhængige eksperter og ikke af en formel afgørelse fra bestyrelsen. Sagsøgerne har med anbringendets andet led påberåbt sig en ulovlig delegation til de uafhængige eksperter af de beføjelser, som bestyrelsen var blevet tildelt, uden at bestyrelsen gav instrukser for eller kontrollerede deres arbejde.
51 Indledningsvis bemærkes først, at det følger af artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1290/2013, at deltagelse i indirekte aktioner inden for rammerne af gennemførelsen af rammeprogrammet Horisont 2020 er reguleret af bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT 2012, L 298, s. 1) og af den delegerede forordning med forbehold for de særlige regler i forordning nr. 1290/2013. I henhold til artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1290/2013 kan forordning nr. 294/2008 fastsætte regler, der afviger fra reglerne i forordning nr. 1290/2013.
52 Det følger heraf, at når EIT som i det foreliggende tilfælde foretager en udvælgelse og udpegelse af en VIF, der tilsigter at gennemføre rammeprogrammet Horisont 2020, først og fremmest skal overholde reglerne i forordning nr. 294/2008, dernæst reglerne om deltagelse i rammeprogrammet Horisont 2020 og endelig i forordning nr. 1605/2002 og den delegerede forordning.
53 Det skal dernæst bemærkes, at det følger af artikel 4 i forordning nr. 294/2008 i den affattelse, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, at »EIT har […] en bestyrelse bestående af medlemmer på højt plan med erfaring inden for videregående uddannelse, forskning, innovation og erhvervsliv[, som] har ansvaret for at lede EIT’s aktiviteter, for udvælgelse, udpegelse og evaluering af VIF’erne og for alle andre strategiske beslutninger«. Samme forordnings artikel 5 bestemmer, at »[f]or at nå sit mål skal EIT […] udvælge og udpege VIF’er«. Det følger af forordningens artikel 7, at »[e]t partnerskab udvælges og udpeges af EIT til at være et VIF på grundlag af en konkurrencepræget, åben og gennemsigtig procedure. EIT vedtager og offentliggør detaljerede kriterier for udvælgelsen af VIF’erne baseret på principperne om ekspertise og innovationsrelevans«. Artiklen præciserer ligeledes, at »[e]ksterne uafhængige eksperter medvirker i udvælgelsesprocessen«.
54 Endelig bestemmer artikel 15 i forordning nr. 1290/2013, at »[d]e indsendte forslag evalueres på grundlag af [forskellige] tildelingskriterier[, nemlig]: topkvalitet[,] virkning [og] gennemførelsens kvalitet og effektivitet«, at »[f]orslag prioriteres efter bedømmelsesresultaterne«, og »[u]dvælgelsen sker på baggrund af denne prioritering«, og at »[b]edømmelsen foretages af uafhængige eksperter«. Samme forordnings artikel 40 bestemmer således, at »Kommissionen og, hvis det er relevant, finansieringsorganerne kan udnævne uafhængige eksperter til at bedømme forslag i overensstemmelse med artikel 15 eller til at rådgive eller bistå med […]bedømmelse af forslagene […]«.
55 Det følger af samtlige de bestemmelser, der er nævnt ovenfor i præmis 53 og 54, for det første, at udvælgelsen og udpegelsen af VIF’er henhører under bestyrelsens kompetence, og, for det andet, at uafhængige eksperter deltager i proceduren for udvælgelse ved at foretage en vurdering af forslagene med henblik på at foretage en indplacering af disse forslag. Bestyrelsen foretager en udvælgelse af VIF’erne på grundlag af denne indplacering.
56 I denne forbindelse bemærkes, at det følger af retspraksis, at selv såfremt EIT sikrer sig bistand fra eksterne eksperter, er det ikke af denne grund fritaget for at vurdere deres arbejde (jf. i denne retning dom af 8.7.2009, Zenab mod Kommissionen, T-33/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2009:250, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).
57 Det er på baggrund af disse bestemmelser og af det princip, der nævnt i præmis 51-56 ovenfor, at der skal foretages en bedømmelse af, om hvert enkelt af det første anbringendes to led er velbegrundet.
Om første led
58 Det skal først bemærkes, at de anfægtede afgørelser blev vedtaget inden for rammerne af proceduren for udvælgelse af VIF’en »Innovation for sund levevis og aktiv aldring« som fastlagt i den indkaldelse til forslag, der var blevet vedtaget af EIT. Ifølge angivelserne i denne indkaldelses punkt 7, med hensyn til hvilke det er ubestridt, at de blev overholdt af såvel de uafhængige eksperter som af EIT, skulle de valgbare forslag vurderes af uafhængige eksterne eksperter. Hvert forslag blev således vurderet af fem eksperter, nemlig tre tematiske eksperter og to såkaldte »horisontale« eksperter, idet hver ekspert skulle udarbejde en evalueringsrapport for hvert forslag. Ekspertpanelet skulle derefter udarbejde en konsolideret evalueringsrapport for hvert forslag. Dernæst skulle de tre bedst placerede forslag vurderes af et andet panel af uafhængige eksperter på højt plan, der var ansvarlige for at udfærdige en endelig anbefaling med en oversigt over de tre forslag samt anbefalinger i forhold til, hvorledes de kunne forbedres eller styrkes. Endelig skulle repræsentanterne for de tre bedste forslag med det højeste antal point høres af bestyrelsen, inden denne skulle udpege den VIF, der skulle antages.
59 Det følger af det ovenstående, at de uafhængige eksperter kun foretog en bedømmelse af de fremsendte forslag uden at træffe nogen formel afgørelse om udelukkelse af de tilbud, der var placeret inden for de tre første pladser. I modsætning til det af sagsøgerne hævdede blev den formelle afgørelse, hvorved Kenup-konsortiets forslag blev forkastet, vedtaget af bestyrelsen samtidigt med afgørelsen om at udpege det forslag, der blev identificeret som »InnoLife – Better, longer lives«, som VIF’en »Innovation for sund levevis og aktiv aldring«.
60 Anbringendets første led skal derfor forkastes.
Om andet led
61 Det fremgår af proceduren for vurderingen af forslagene som beskrevet i præmis 58 ovenfor, at det ekspertpanel, der havde fået ansvaret for den endelige anbefaling, kun skulle foretage en undersøgelse af de tre forslag, der havde fået det højeste antal point efter det første ekspertpanels vurdering. Endvidere var det alene repræsentanterne for disse tre forslag, der skulle høres af bestyrelsen. I denne forbindelse bemærkes, at indkaldelsen af forslag klart angav, at VIF’en skulle udvælges af EIT på grundlag for det første af de konsoliderede evalueringsrapporter vedrørende de tre bedste forslag, som fastslået af ekspertpanelet, for det andet af den rapport, der var blevet udfærdiget af det panel, der havde ansvaret for den endelige anbefaling, samt for det tredje af resultatet af høringerne. EIT skulle således kun foretage sin udvælgelse på baggrund af det arbejde, der blev foretaget af de uafhængige eksperter vedrørende de tre forslag, der havde opnået det højeste pointantal, og af resultatet af de høringer, der var blevet foretaget med repræsentanterne for disse forslag.
62 Det fremgår i denne forbindelse af sagens akter, at medlemmerne af bestyrelsen via en beskyttet internetside havde samtlige de forslag, der blev fremsat som VIF’en »Innovation for sund levevis og aktiv aldring«, herunder forslaget fra Kenup-konsortiet, til rådighed. Endvidere havde EIT inden høringerne erindret bestyrelsen om vurderingsprocedurens forskellige faser, herunder de forskellige pointantal, der generelt blev tildelt for underkriterierne for de fem indgivne forslag. Derimod var ingen af de analyser af forslagene fra Kenup-konsortiet, der var blevet foretaget af de uafhængige eksperter, blevet fremsendt til bestyrelsens medlemmer. Bilag I til den informationsmeddelelse af 1. december 2014, som var blevet udfærdiget af EIT’s direktør til bestyrelsens medlemmer, og som af EIT på begæring fra Retten blev fremlagt for denne, indeholdt nemlig kun et sammendrag af de evalueringsrapporter, der var blevet udfærdiget af ekspertpanelerne alene vedrørende de forslag, der var blevet udvalgt til høringerne. Det følger endvidere ikke af proceduren for indkaldelsen af forslagene, og det er desuden ikke gjort gældende, at bestyrelsesmedlemmerne deltog i eksperternes arbejde.
63 Som EIT har gjort gældende i svarskriftet, stod det ganske vist bestyrelsesmedlemmerne frit for at stille spørgsmål og anmode om yderligere oplysninger vedrørende alle forslagene og eksperternes vurdering af disse. Som det blev anført i præmis 62 ovenfor, rådede bestyrelsesmedlemmerne imidlertid ikke over de vurderinger eller et sammendrag af disse vurderinger, som var blevet foretaget af ekspertpanelet, vedrørende de to forslag, der ikke var blevet udvalgt til høringerne.
64 Under alle omstændigheder kunne de eventuelle initiativer fra bestyrelsen ikke rejse tvivl om den omstændighed, at kun tre de tilbud, der havde fået tildelt det højeste antal point, kunne udpeges som VIF’en »Innovation for sund levevis og aktiv aldring«. Den procedure, der var blevet fastsat for indkaldelsen af forslag, hindrede nemlig enhver mulighed for bestyrelsen for dels at udvælge forslaget fra Kenup-konsortiet, dels at opfordre repræsentanterne til at deltage i høringerne, eftersom dette forslag var blevet placeret på fjerdepladsen af de uafhængige eksperter. Denne konklusion bekræftes af ordlyden af skrivelsen af 10. december 2014, hvorved koordinatoren for Kenup-konsortiet blev underrettet om afvisningen af dets forslag, som indiskutabelt forbinder denne udelukkelse med indplaceringen af konsortiets forslag inden for de tre første pladser. Til dette punkt kan i lighed med det af sagsøgerne anførte bemærkes, at EIT i sit svar på sagsøgernes anmodning om yderligere oplysninger havde anført, at eksperterne ved indkaldelsen af forslag var blevet tildelt en beføjelse til at foretage en foreløbig udvælgelse af forslagene.
65 Følgelig kunne bestyrelsen i henhold til den procedure, der var fastlagt i indkaldelsen af forslagene, efter høringerne kun ændre den indplacering af de tre bedste forslag, som eksperterne havde foretaget, som EIT i øvrigt har bemærket i svarskriftets punkt 63. Den omstændighed, at udvælgelsen af VIF’en i henhold til artikel 15 i forordning nr. 1290/2013 foretages på grundlag af indplaceringen af forslagene i henhold til den vurdering, der foretages af uafhængige eksperter, kan ikke indebære, at EIT er bundet heller ikke delvist af rækkefølgen for de således antagne forslag.
66 I denne forbindelse kan den omstændighed, at medlemmerne af Kenup-konsortiet ikke anfægtede ordlyden af indkaldelsen af forslaget inden indkaldelsens afslutning, ikke fratage dem muligheden for i forbindelse med nærværende søgsmål at gøre gældende, at den udvælgelsesprocedure, der er fastlagt i denne indkaldelse af forslag, er ulovlig. Det kan til dette punkt bemærkes, at et udbudsdokument, såsom i det foreliggende tilfælde en indkaldelse af forslag, ikke er en akt, der kan være genstand for et annullationssøgsmål på grundlag af artikel 263, stk. 4, TEUF. De anfægtede afgørelser var de første retsakter, der kunne anfægtes af sagsøgerne, og dermed de første retsakter, der berettigede sagsøgerne til indirekte at anfægte lovligheden af den procedure for udvælgelse af VIF’en, der blev fastsat af EIT (jf. i denne retning dom af 20.9.2011, Evropaïki Dynamiki mod EIB, T-461/08, EU:T:2011:494, præmis 73 og 74 og den deri nævnte retspraksis). Følgelig kan EIT ikke med rette gøre gældende, at udelukkelsen af Kenup-konsortiet følger af en streng anvendelse af proceduren for indkaldelse af forslag, der er fastlagt af bestyrelsen.
67 Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at sagsøgerne med rette kan gøre gældende, at bestyrelsen i strid med bestemmelserne i artikel 4 i forordning nr. 294/2008 ikke fuldt ud udøvede sin beføjelse til at udvælge forslagene, eftersom en del af de pågældende beføjelser blev delegeret til eksperter, uden at den pågældende bestyrelse på noget tidspunkt kunne foretage en behørig bedømmelse af eksperternes arbejde vedrørende de forslag, der ikke blev klassificeret blandt de tre første forslag.
68 Den omstændighed, at bestyrelsen vedtog teksten i indkaldelsen af forslag, udvælgelseskriterierne for VIF’en samt udvælgelseskriterierne for de eksperter, der skulle forestå vurderingen af forslagene, og at den fulgte hele proceduren, der førte til udvælgelsen af forslagene, kan ikke rejse tvivl om denne konstatering.
69 Det følger heraf, at det første anbringendes andet led skal tages til følge, og at såvel den afgørelse, hvorved EIT forkastede Kenup-konsortiets forslag, som den afgørelse, tæt forbundet hermed, hvorved EIT udpegede det forslag, der blev identificeret under navnet »InnoLife – Better, longer lives«, derfor skal annulleres, uden at det er nødvendigt at tage stilling til de ni øvrige anbringender i stævningen, navnlig ikke anbringendet om, at der foreligger en interessekonflikt for så vidt angår medlemmerne af bestyrelsen, og særligt spørgsmålet, om EIT har udvist den fornødne agtpågivenhed med henblik på at sikre sig upartisk og objektiv varetagelse af de pågældende medlemmers funktion, idet det i øvrigt gælder for det første, at kravet om upartiskhed dækker den subjektive upartiskhed, men ligeledes den objektive upartiskhed, hvilket vil sige, at EU-institutionen eller EU-organet skal sikre en tilstrækkelig garanti for, at enhver rimelig tvivl herom kan udelukkes (jf. analogt dom af 11.7.2013, Ziegler mod Kommissionen, C-439/11 P, EU:C:2013:513, præmis 155), og, for det andet, at en sådan kontrol skal foretages uafhængigt af enhver individuel bedømmelse af deres ekspertiseniveau.
[udelades]
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Syvende Afdeling):
1) Afgørelserne af 9. december 2014, som blev meddelt ved skrivelse af 10. december 2014, hvorved Det Europæiske Institut for Innovation og Teknologi (EIT) udpegede videns- og innovationsfællesskabet (VIF’en) »Innovation for sund levevis og aktiv aldring« og afviste det forslag, der var blevet indleveret af konsortiet Kenup, annulleres.
2) EIT bærer sine egne omkostninger og betaler de af Kenup Foundation, Candena GmbH, CO BIK Center odličnosti za biosenzoriko, instrumentacijo in procesno kontrolo og Evotec AG afholdte omkostninger.
Tomljenović | Marcoulli | Kornezov |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 18. januar 2017.
Underskrifter