SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
de 18 de enero de 2018 (*)
«Investigación y desarrollo tecnológico — EIT — Programa Marco de Investigación e Innovación Horizonte 2020 — Convocatoria de propuestas para la designación de una comunidad de conocimiento e innovación — Desestimación de la oferta de los demandantes — Reglamento (CE) n.o 294/2008 — Reglamento (UE) n.o 1290/2013 — Delegación ilegal de competencias»
En el asunto T‑76/15,
Kenup Foundation, con domicilio social en Kalkara (Malta),
Candena GmbH, con domicilio social en Luneburgo (Alemania),
CO BIK Center odličnosti za biosenzoriko, instrumentacijo in procesno kontrolo, con domicilio social en Ajdovščina (Eslovenia),
Evotec AG, con domicilio social en Hamburgo (Alemania),
representados inicialmente por los Sres. U. Soltész, C. Wagner y H. Weiß y la Sra. A. Richter, posteriormente por los Sres. Soltész y Weiß y la Sra. Richter y, por último, por los Sres. Soltész y Weiß, abogados,
partes demandantes,
apoyados por
República de Malta, representada por la Sra. M.E. Perici Calascione, en calidad de agente,
y por
Stiftung Universität Lüneburg, representada por el Sr. F. Oehl, abogado,
partes coadyuvantes,
contra
Instituto Europeo de Innovación y Tecnología (EIT), representado por el Sr. M. Kern, en calidad de agente, asistido por el Sr. P. de Bandt y la Sra. M. Gherghinaru, abogados,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de las Decisiones de 9 de diciembre de 2014, cuyo contenido se notificó mediante escrito de 10 de diciembre de 2014, mediante las cuales el EIT designó a la comunidad de conocimiento e innovación (CCI) «Innovación para una vida saludable y un envejecimiento activo» y desestimó la propuesta presentada por el consorcio Kenup,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima),
integrado por la Sra. V. Tomljenović, Presidenta, y la Sra. A. Marcoulli (Ponente) y el Sr. A. Kornezov, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta la siguiente
Sentencia (1)
[omissis]
Procedimiento y pretensiones de las partes
9 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 18 de febrero de 2015, los demandantes, Kenup Foundation, Candena GmbH, CO BIK Center odličnosti za biosenzoriko, instrumentacijo in procesno kontrolo (en lo sucesivo, «organismo de investigación») y Evotec AG, interpusieron el presente recurso.
10 El 1 de junio de 2015, el EIT presentó un escrito de contestación a la demanda.
11 Mediante resolución de 6 de julio de 2015, el Presidente de la Sala Octava del Tribunal admitió la intervención de la República de Malta en apoyo de las pretensiones de los demandantes.
12 Mediante auto de 19 de octubre de 2015, el Presidente de la Sala Octava del Tribunal admitió la intervención de Stiftung Universität Lüneburg en apoyo de las pretensiones de los demandantes.
13 La República de Malta presentó el escrito de formalización de la intervención el 16 de noviembre de 2015.
14 El escrito de réplica se presentó en la Secretaría del Tribunal el 16 de noviembre de 2015.
15 Stiftung Universität Lüneburg presentó el escrito de formalización de la intervención el 2 de diciembre de 2015.
16 El escrito de dúplica se presentó en la Secretaría del Tribunal el 27 de enero de 2016.
17 Tras modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el presente asunto se atribuyó a la Sala Séptima, en la que se designó a un nuevo juez ponente.
18 Mediante escrito presentado el 10 de mayo de 2016, los demandantes presentaron una nueva proposición de prueba, sobre la cual el EIT, la República de Malta y Stiftung Universität Lüneburg presentaron sus observaciones.
19 El 5 de mayo de 2017, el Tribunal formuló, como diligencia de ordenación del procedimiento, preguntas escritas a las partes, a las que éstas respondieron en los plazos señalados.
20 Mediante escrito de 4 de julio de 2017, los demandantes invocaron un motivo nuevo y presentaron nuevas proposiciones de prueba, sobre las que el EIT y la República de Malta presentaron sus observaciones.
21 El Tribunal (Sala Séptima) decidió, al amparo del artículo 106, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, resolver sin fase oral.
22 Los demandantes, apoyados por la República de Malta y por Stiftung Universität Lüneburg, solicitan, en esencia, que el Tribunal:
– Anule las Decisiones de 9 de diciembre de 2014, cuyo contenido fue notificado mediante escrito de 10 de diciembre de 2014 (en lo sucesivo, «decisiones impugnadas»), mediante las que el EIT designó a la CCI «Innovación para una vida saludable y un envejecimiento activo» y desestimó la propuesta presentada por el consorcio Kenup.
– Condene en costas al EIT.
23 El EIT solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene a los demandantes al pago de las costas, incluidas las del EIT.
Fundamentos de Derecho
[omissis]
Sobre el fondo
[omissis]
47 El Tribunal examinará en primer lugar el primer motivo.
48 Los demandantes, apoyados por la República de Malta y Stiftung Universität Lüneburg, alegan que, mediante su evaluación, los expertos independientes que actuaron por encargo del EIT asumieron funciones más allá de las meramente consultivas que se les habían confiado legalmente. Según los demandantes, se atribuyó a estos expertos una misión de preselección de las propuestas y, de ese modo, pudieron eliminar la propuesta presentada por el consorcio Kenup sin que el consejo de administración adoptase una decisión y sin que este último la hubiese examinado. Pues bien, aun cuando los expertos desempeñan una importante labor en la evaluación de las propuestas de CCI, su selección y su designación es competencia exclusiva del consejo de administración, sin que ésta pueda delegarse, habida cuenta, en particular, de la importancia fundamental de una decisión de este tipo. Aún menos puede atribuirse al consejo de administración la decisión de preselección realizada por los expertos si se tiene en cuenta que éste, infringiendo el Reglamento n.o 1290/2013, no nombró a los expertos, que no recibieron instrucciones ni orientaciones, ni fueron objeto de supervisión por parte de este último. Estas tareas, en el caso de autos, se realizaron por el ordenante, a saber, el director del EIT. A este respecto, los demandantes alegan que el director del EIT influyó indebidamente en el procedimiento de evaluación. Por último, los demandantes sostienen que, pese a que los expertos disponían de un amplio margen de apreciación, el consejo de administración no podía basarse en su evaluación sin verificarla.
49 El EIT rechaza estas alegaciones señalando que la decisión de designación de la CCI fue adoptada por el consejo de administración, al término de un procedimiento que se desarrolló de conformidad con los reglamentos aplicables al EIT y a la convocatoria de propuestas. El EIT insiste en que la organización y la tramitación de una convocatoria de propuestas no son responsabilidad exclusiva del consejo de administración, ya que las funciones están atribuidas tanto a los expertos independientes como al director del EIT. Sobre este punto, sostiene que, contrariamente a lo que afirman los demandantes, la selección de los expertos no es competencia del consejo de administración. Por otro lado, alega que todo el proceso de designación permaneció bajo el completo control del consejo de administración. Así, afirma que este último adoptó los criterios de selección de la CCI, el texto de la convocatoria de propuestas y el enfoque global de la evaluación. Asimismo, aprobó los perfiles, los criterios y el procedimiento de selección de los expertos independientes así como la composición de los paneles de expertos. Además, el consejo de administración fue debidamente informado de los resultados del proceso de evaluación llevado a cabo por los expertos. Por último, al término de las audiencias, adoptó él solo la decisión de designación de la CCI y de desestimación de la propuesta del consorcio Kenup, no habiendo adoptado los expertos ninguna decisión a ese respecto.
50 Procede considerar que el primer motivo del recurso incluye dos partes. Mediante la primera parte, los demandantes sostienen, en esencia, que la decisión de desestimar la propuesta del consorcio Kenup fue adoptada por una autoridad que no era competente, dado que resulta de una decisión de los expertos independientes y no de una decisión formal del consejo de administración. En la segunda parte del motivo, los demandantes alegan la delegación ilegal, en favor de los expertos independientes, de las competencias atribuidas al consejo de administración, sin que este último haya supervisado ni controlado sus tareas.
51 Con carácter preliminar, procede, en primer lugar, recordar que, a tenor del artículo 1, apartado 2, del Reglamento n.o 1290/2013, la participación en las acciones indirectas emprendidas para aplicar el programa marco Horizonte 2020 está regulada por las disposiciones del Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 del Consejo (DO 2012, L 298, p. 1), y del Reglamento Delegado, sin perjuicio de las normas específicas definidas por el Reglamento n.o 1290/2013. Con arreglo al artículo 1, apartado 3, del Reglamento n.o 1290/2013, el Reglamento n.o 294/2008 también podrá establecer normas que difieran de las establecidas en el Reglamento n.o 1290/2013.
52 De ello se deriva que, cuando procede, como en el caso de autos, a la selección y a la designación de una CCI dirigida a aplicar el programa marco Horizonte 2020, el EIT debe atenerse, en primer lugar, a las normas definidas por el Reglamento n.o 294/2008, a continuación, a las normas de participación en el programa marco Horizonte 2020 y, por último, al Reglamento n.o 1605/2002 y al Reglamento Delegado.
53 Asimismo, es preciso recordar que, según el artículo 4 del Reglamento n.o 294/2008, en su versión aplicable al caso de autos, «los órganos del EIT serán: un consejo de administración compuesto por miembros de alto nivel con experiencia en los sectores de la educación superior, la investigación, la innovación y la empresa [que] será responsable de dirigir las actividades del EIT, de seleccionar, designar y evaluar las CCI y de adoptar cualquier otra decisión estratégica». El artículo 5 del mismo Reglamento dispone que, «para alcanzar su objetivo, el EIT […] seleccionará y designará las CCI». Con arreglo al artículo 7 del referido Reglamento, «el EIT seleccionará y designará a una asociación para que se convierta en CCI aplicando un procedimiento competitivo, abierto y transparente [y] adoptará y publicará criterios detallados para la selección de las CCI, basados en los principios de excelencia y de relevancia para la innovación». Este artículo precisa también que «en el proceso de selección participarán expertos externos e independientes».
54 Por último, el artículo 15 del Reglamento n.o 1290/2013 dispone que «las propuestas presentadas serán evaluadas sobre la base de [diversos] criterios de adjudicación, [a saber, la] excelencia[, el] impacto [y la] calidad y [la] eficacia de la ejecución», que «las propuestas se clasificarán en función de los resultados de la evaluación», que, «la selección se realizará sobre la base de esta clasificación» y que «la evaluación será efectuada por expertos independiente». El artículo 40 del mismo Reglamento dispone así que «la Comisión y, en su caso, los organismos de financiación podrán nombrar a expertos independientes para evaluar las propuestas de conformidad con el artículo 15 o asesorar o prestar asistencia en materia de […] evaluación de las propuestas […]».
55 Del conjunto de disposiciones recordadas en los anteriores apartados 53 y 54 resulta que, por una parte, la selección y la designación de las CCI es competencia del consejo de administración y que, por otra, los expertos independientes participan en el procedimiento de selección evaluando las propuestas, a fin de proceder a su clasificación. El consejo de administración procede a la selección de las CCI sobre la base de esta clasificación.
56 A este respecto, procede recordar que, conforme a la jurisprudencia, aunque el EIT recurra a la ayuda de expertos externos, no se encuentra exento de apreciar su labor (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 8 de julio de 2009, Zenab/Comisión, T‑33/06, no publicada, EU:T:2009:250, apartado 64 y jurisprudencia citada).
57 Es necesario apreciar la procedencia de cada una de las dos partes del primer motivo a la luz de las disposiciones y del principio recordados en los anteriores apartados 51 a 56.
Sobre la primera parte del motivo
58 En primer lugar, debe recordarse que las decisiones impugnadas fueron adoptadas en el marco del procedimiento de selección de la CCI «Innovación para una vida saludable y un envejecimiento activo», tal como se define en la convocatoria de propuestas adoptada por el EIT. Según las indicaciones del punto 7 de dicha convocatoria, que consta han sido respetadas tanto por los expertos independientes como por el EIT, las propuestas admisibles debían ser evaluadas por expertos externos independientes de alto nivel. Cada propuesta se examinaba así por cinco expertos, es decir, tres expertos temáticos y dos expertos denominados «horizontales», cada uno de los cuales debía elaborar un informe de evaluación por propuesta. El panel de expertos debía elaborar posteriormente un informe de evaluación consolidado para cada propuesta. A continuación, las tres propuestas mejor clasificadas se evaluaban por un segundo panel de expertos independientes de alto nivel encargado de elaborar una recomendación final que incluyera un resumen de estas tres propuestas así como recomendaciones sobre la forma en que podrían mejorase o reforzarse. Por último, los representantes de las tres propuestas mejor calificadas tenían que ser oídos por el consejo de administración antes de que éste designase la CCI elegida.
59 De lo anterior se desprende que los expertos independientes se limitaron a evaluar las propuestas transmitidas sin adoptar ninguna decisión formal de eliminación de las propuestas clasificadas por debajo del tercer puesto. Contrariamente a lo que afirman los demandantes, la decisión formal por la que se desestima la propuesta presentada por el consorcio Kenup fue adoptada por el consejo de administración a la vez que la decisión de designar la propuesta identificada con el nombre «InnoLife — Better, longer lives» como CCI «Innovación para una vida saludable y un envejecimiento activo».
60 Por consiguiente, procede desestimar la primera parte del motivo.
Sobre la segunda parte del motivo
61 Del proceso de evaluación de las propuestas tal como se ha descrito en el anterior apartado 58 resulta que el panel de expertos encargado de la recomendación final sólo debía examinar las tres propuestas mejor valoradas al término de la evaluación por el primer panel de expertos. Por lo demás, únicamente los representantes de estas tres propuestas debían ser oídos por el consejo de administración. A este respecto, debe señalarse que la convocatoria de propuestas indicaba claramente que la CCI sería seleccionada por el EIT sobre la base, en primer lugar, de los informes de evaluación consolidados relativos a las tres mejores propuestas, establecidos por el panel de expertos, en segundo lugar, del informe elaborado por el panel encargado de la recomendación final así como, en tercer lugar, del resultado de las audiencias. En consecuencia, el EIT únicamente debía realizar su selección a la vista del trabajo de los expertos independientes sobre las tres propuestas mejor valoradas y del resultado de las audiencias de los representantes de éstas.
62 A este respecto, de los documentos que obran en autos resulta que los miembros del consejo de administración tenían a su disposición, a través de un sitio Internet protegido, la totalidad de las propuestas presentadas para la CCI «Innovación para una vida saludable y un envejecimiento activo», entre ellas la propuesta del consorcio Kenup. Por otro lado, antes de las audiencias, el director del EIT había recordado al consejo de administración las diferentes etapas del procedimiento de evaluación, incluidas las diferentes notas atribuidas globalmente y por subcriterios a las cinco propuestas presentadas. En cambio, ninguno de los análisis de la propuesta del consorcio Kenup realizados por los expertos independientes había sido transmitido a los miembros del consejo de administración. En efecto, el anexo 1 de la nota de información de fecha de 1 de diciembre de 2014 elaborada por el director del EIT a la atención de los miembros del consejo de administración, aportado a los autos por el EIT a instancias del Tribunal, sólo incluía un resumen de los informes de evaluación realizados por el panel de expertos relativos únicamente a las propuestas seleccionadas para las audiencias. Por otro lado, del procedimiento de convocatoria de propuestas no resulta, y tampoco se ha alegado, que miembros del consejo de administración hayan asistido a las sesiones de trabajo de los expertos.
63 Es cierto que, como alega el EIT en el escrito de contestación a la demanda, los miembros del consejo de administración eran libres de formular preguntas y solicitar información adicional sobre el conjunto de propuestas y su evaluación por los expertos. No obstante, como se ha expuesto en el apartado anterior 62, los miembros del consejo de administración no disponían de las evaluaciones o de un resumen de las evaluaciones realizadas por el panel de expertos sobre las dos propuestas no seleccionadas para las audiencias.
64 En cualquier caso, las eventuales iniciativas del consejo de administración no podían cuestionar el hecho de que sólo las tres propuestas mejor valoradas podían ser designadas como CCI «Innovación para una vida saludable y un envejecimiento activo». En efecto, el procedimiento fijado por la convocatoria de propuestas impedía completamente tanto que el consejo de administración seleccionase la propuesta del consorcio Kenup como que invitase a sus representantes a participar en las audiencias, ya que dicha propuesta había sido clasificada en cuarto lugar por los expertos independientes. Esta conclusión se ve confirmada por la redacción del escrito de 10 de diciembre de 2014 en el que se informa al coordinador del consorcio Kenup de la desestimación de su propuesta, redacción que vincula, sin que se discuta, esa exclusión a la clasificación de la propuesta del consorcio por debajo del tercer lugar. Sobre este punto, debe destacarse, como hacen los demandantes, que, en su respuesta a su petición de información adicional, el EIT había indicado que en la convocatoria de propuestas se había delegado en los expertos la competencia de proceder a la preselección de las propuestas.
65 Por tanto, según el procedimiento definido por la convocatoria de propuestas, el consejo de administración, al término de las audiencias, sólo podía modificar la clasificación de las tres mejores propuestas realizada por los expertos, como indica además el EIT en el apartado 63 de su escrito de contestación a la demanda. Pues bien, el hecho de que, según el artículo 15 del Reglamento n.o 1290/2013, la selección de la CCI se realice sobre la base de la clasificación de las propuestas, en función de la evaluación efectuada por los expertos independientes, no puede implicar que el EIT esté vinculado, ni siquiera parcialmente, respecto al orden de las propuestas así determinado.
66 A este respecto, el hecho de que los miembros del consorcio Kenup no hayan impugnado la redacción de la convocatoria de propuestas antes del término de dicha convocatoria no puede privarles de la posibilidad de alegar, en el presente recurso, la irregularidad del procedimiento de selección definido por dicha convocatoria de propuestas. Sobre este extremo, cabe recordar que un documento de licitación, como, en el caso de autos, la convocatoria de propuestas, no es un acto que pueda ser objeto de un recurso de anulación sobre la base del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Las decisiones impugnadas eran, pues, los primeros actos impugnables por los demandantes y, por tanto, los primeros actos que les autorizaban a refutar incidentalmente la legalidad del procedimiento de selección de la CCI fijado por el EIT (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2011, Evropaïki Dynamiki/BEI, T‑461/08, EU:T:2011:494, apartados 73 y 74 y jurisprudencia citada). Por tanto, el EIT no puede alegar válidamente que la exclusión del consorcio Kenup resulta de la estricta aplicación del procedimiento de convocatoria de propuestas definido por el consejo de administración.
67 De todas las consideraciones anteriores resulta que los demandantes alegan fundadamente que el consejo de administración no ejerció plenamente las competencias de selección de las propuestas, infringiendo lo dispuesto en el artículo 4 del Reglamento n.o 294/2008, puesto que una parte de las citadas competencias se delegó en expertos sin que el referido consejo, en ningún momento, haya podido apreciar útilmente la labor realizada sobre las propuestas no clasificadas entre las tres primeras.
68 El hecho de que el consejo de administración haya adoptado el texto de la convocatoria de propuestas, los criterios de selección de la CCI y los criterios de selección de los expertos encargados de la evaluación de las propuestas y de que haya seguido todo el procedimiento hasta su selección no desvirtúa esta afirmación.
69 De ello se deduce que procede estimar la segunda parte del primer motivo, y anular, en consecuencia, tanto la decisión por la cual el EIT desestimó la propuesta del consorcio Kenup como la decisión, estrechamente ligada a ésta, mediante la cual designó la propuesta identificada con el nombre «InnoLife — Better, longer lives», sin que sea necesario pronunciarse sobre los otros nueve motivos del recurso, en particular sobre el motivo basado en la existencia de una situación de conflicto de intereses por lo que respecta a los miembros del consejo de administración, concretamente sobre la cuestión de si el EIT había adoptado todas las diligencias necesarias para asegurarse del ejercicio imparcial y objetivo de las funciones por los referidos miembros, siendo así que, por lo demás, por una parte, la exigencia de imparcialidad abarca la imparcialidad subjetiva pero también la imparcialidad objetiva de estos, en el sentido de que el órgano o el organismo de la Unión debe ofrecer garantías suficientes para descartar cualquier duda legítima a ese respecto (véase, por analogía, la sentencia de 11 de julio de 2013, Ziegler/Comisión, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, apartado 155), y, por otro lado, tal control debe realizarse con independencia de cualquier valoración sobre su nivel de conocimientos especializados.
[omissis]
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
decide:
1) Anular las Decisiones de fecha 9 de diciembre de 2014, cuyo contenido se notificó mediante escrito de 10 de diciembre de 2014, mediante las cuales el Instituto Europeo de Innovación y Tecnología (EIT) designó a la comunidad de conocimiento e innovación (CCI) «Innovación para una vida saludable y un envejecimiento activo» y desestimó la propuesta presentada por el consorcio Kenup.
2) El EIT cargará con sus propias costas y con las de Kenup Foundation, Candena GmbH, CO BIK Center odličnosti za biosenzoriko, instrumentacijo in procesno kontrolo, y Evotec AG.
Tomljenović | Marcoulli | Kornezov |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 18 de enero de 2018.
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